RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/2812/2013-EXPLOI ATA/63/2014 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 4 février 2014 2 ème section dans la cause
X______ contre
SERVICE DE LA CONSOMMATION ET DES AFFAIRES VÉTÉRINAIRES
- 2/10 - A/2812/2013 EN FAIT 1) X______ (ci-après : X______) est une société grossiste en viande, dont le siège social est à Büren an der Aare dans le canton de Berne. 2) Le 4 juin 2013, Madame Y______, contrôleuse des denrées alimentaires du canton de Genève, rattachée au service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV-GE), a effectué un contrôle officiel auprès du magasin Z______ du centre commercial de A______. Elle a prélevé, dans le stock du rayon boucherie de celui-ci, une barquette, sous vide poussé, de produits de charcuterie crue conditionnée en saucisses dénommée B______ de la marque C______. Sur l’emballage figurait une étiquette ronde représentant un cochon, dont la silhouette était barrée. En outre, l’étiquette donnant des informations au sujet de la composition mentionnait que le produit contenait 87 % de viande de veau et que l’enveloppe de la saucisse était en boyaux de mouton. Il s’agissait de l’échantillon n° D______ de l’échantillonnage de viande n° E______. 3) Le 16 juillet 2013, le SCAV-GE a adressé à X______ un rapport d’analysedécision. Le produit à base de viande qui avait fait l’objet du contrôle du 4 juin 2013 contenait « des traces de porc » alors qu’elle l’avait annoncé « sans viande de porc », ce qui contrevenait à l’art. 10 al. 1 de l’Ordonnance du 23 novembre 2005 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAIOUs – RS 817.02) et à l’art. 23 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI – RS 817.0). Il lui notifiait donc une contestation, conformément à l’art. 27 LDAI. Le cas était transmis au chimiste cantonal du canton de Berne, autorité du lieu du siège de X______, pour suites administratives ou pénales éventuelles. X______ devait s’acquitter d’un émolument de CHF 506.-. Une opposition pouvait être faite dans un délai de cinq jours suivant la notification auprès du chimiste cantonal du SCAV-GE. 4) Par courrier du 19 juillet 2013, X______ s’est opposée à la décision de contestation précitée. L’un de ses responsables avait eu un entretien avec Monsieur R______, chimiste cantonal du service de la consommation et des affaires vétérinaires du canton de Vaud (ci-après : SCAV-VD), lequel avait procédé à l’analyse des échantillonnages de viande prélevée. Elle refusait de s’acquitter de l’émolument d’analyse de CHF 506.-. Bien qu’elle accepte le résultat de l’analyse, elle ne voyait pas comment traiter le cas en l’absence de données quantitatives. L’entreprise qu’elle gérait était soumise aux standards du « Fondation for Food Safety System Certification 22’000 » (ci-après : FSSC
- 3/10 - A/2812/2013 22’000), ce qui signifiait qu’elle travaillait en faisant appel au système d’analyse des dangers et points critiques pour leur maîtrise (ou système HACCP) et suivant la notion d’assurance de qualité des bonnes pratiques de fabrication (ci-après : BPF). Les collaborateurs de X______ effectuaient eux-mêmes des contrôles de protéines étrangères et n’avaient pas relevé de problème. 5) Le 26 juillet 2013, le SCAV-GE a rejeté l’opposition de X______. Le rapport d’analyse du 16 juillet 2013 avait relevé la présence de viande provenant de trois espèces animales, dont du porc. M. R______ avait constaté la présence de « traces de porc » dans l’échantillonnage, ce qui signifiait un taux de viande de porc pouvant aller jusqu’à 1 %. La quantité trouvée ne correspondait donc pas à un ajout volontaire de viande de porc en tant qu’ingrédient. Vraisemblablement, il devait s’agir d’un reste de viande de porc dans l’appareillage utilisé lors d’une préparation précédente et qui devait en contenir. Un nettoyage incomplet des hachoirs, des cuves ou de toute autre partie de l’équipement industriel utilisé pouvait conduire à une contamination de l’ordre de celle qui avait été constatée dans la marchandise contestée. Il y avait tromperie sur la composition de celle-ci dans la mesure où elle était clairement étiquetée comme ne contenant pas de viande de porc. X______ ne pouvait pas à la fois accepter le résultat analytique et refuser de payer l’émolument. Le fait qu’elle soit certifiée FFSC 22’000 et qu’elle fasse procéder à des contrôles réguliers pour détecter la présence de protéines étrangères n’était pas documenté et n’était pas suffisant pour que le SCAV-GE revienne sur sa décision de contestation. Il rejetait l’opposition et maintenait l’émolument. Cette décision pouvait faire l’objet d’un recours dans un délai de dix jours suivant sa notification auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). 6) Le 5 août 2013, X______ a écrit au SCAV-GE. Son recours était rédigé en langue allemande. Elle désirait recourir contre la décision sur opposition du 26 juillet 2013 précitée. Elle ne pourrait être d’accord avec le résultat de l’analyse du 16 juillet 2013 que si on lui indiquait la quantité de viande de porc qui avait été retrouvée officiellement dans l’échantillon. Tant qu’elle n’avait pas cette information, elle ne pouvait pas admettre avoir commis une infraction à la législation. 7) Le 27 août 2013, le SCAV-GE a écrit à X______. Son courrier du 5 août 2013 constituait un recours et il l’adressait à la chambre administrative. Il relevait que celui-ci ne remplissait pas les conditions prévues par la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), à savoir qu’il n’était pas en français. Concernant les pièces transmises avec le courrier du 5 août 2013, soit des résultats analytiques du produit effectuées par le laboratoire privé F______ (ci-
- 4/10 - A/2812/2013 après : F______), elles n’apportaient aucun élément probant dans la mesure où elles ne concernaient pas l’échantillonnage prélevé. Au demeurant, si le problème résultait d’un mauvais lavage des machines, cela pouvait entraîner une contamination plus importante des premières saucisses sortant de l’appareillage. Il appartenait au chimiste cantonal du canton de Berne d’apprécier l’autocontrôle de X______ et de juger si des mesures complémentaires à celles déjà mises en place étaient nécessaires. 8) Par courrier du 3 septembre 2013 adressé à la chambre administrative et rédigé en français, X______ a confirmé son recours du 5 août 2013 et s’est référée à son argumentation. Il était très important pour la société de savoir quantitativement combien de viande de porc avait été trouvée et quelle loi avait été violée. Elle annexait à son courrier, un rapport d’analyse du 2 août 2013 du produit carné B______ effectuées par le laboratoire F______ (ci-après : F______) à Courtepin, à teneur duquel aucune trace de viande de porc n’avait été décelée si bien que le taux limite prévu par les BPF avait été respecté. Au demeurant, ledit taux limite ne figurait pas dans la loi. 9) Dans ses observations du 15 novembre 2013, le SCAV-GE a conclu au rejet du recours. Il persistait dans les termes de la contestation et reprenait les explications qu’il avait données dans la décision sur opposition. La présence de viande de porc n’était pas délibérée mais était liée à un reste de cette viande resté dans les hachoirs. La présence sur l’étiquetage d’une silhouette de porc barrée était un message fort donné au consommateur. Or, il était trompeur. Les chimistes cantonaux s’étaient mis d’accord pour admettre que, s’il était mis en exergue dans l’étiquetage qu’un produit carné ne contenait pas de viande porc, cette garantie n’était pas respectée à partir d’une concentration de 0,1 %. Cette décision avait été prise lors de la 391 ème séance de l’association des chimistes cantonaux de Suisse (ci-après : ACCS) des 30 et 31 août 2007 et confirmée et élargie à tous les types de viande lors de la 415 ème séance de l’ACCS des 5 et 6 septembre 2013 dont elle transmettait des extraits de procès-verbaux. L’office fédéral de la santé publique (ci-après : OFSP) participait également à ces séances de travail, qui visaient à coordonner l’exécution du droit alimentaire en Suisse. Lors de campagnes romandes sur la détermination d’espèces animales, la grande majorité de produits faisant l’objet de contrôles ne révélait pas de contamination par de la viande d’une autre espèce que celle déclarée. L’émolument avait été fixé conformément à la loi et il était dû par la recourante. 10) Les parties ont été auditionnées lors d’une audience de comparution personnelle le 27 janvier 2014.
- 5/10 - A/2812/2013 a. Selon Monsieur G______, membre du conseil d’administration de la recourante, celle-ci admettait l’existence d’une limite à ne pas dépasser dans la production de viande de saucisse annoncée comme étant sans viande de porc. Il admettait qu’elle résultait d’un accord entre les différents chimistes cantonaux et que la tolérance possible était au maximum de 0,1 % de viande de porc par kilo de viande hachée. S’il avait recouru, c’était parce que malgré deux courriers adressés au chimiste cantonal genevois, il n’avait pu obtenir l’information du taux de viande de porc précis retrouvé dans les prélèvements analysés. Selon, lui après discussion avec le chimiste cantonal de Berne, ce taux pouvait être détecté. Si on reprochait à un producteur la commission d’une infraction à la législation sur les denrées alimentaires, celui-ci devait pouvoir prendre connaissance de son étendue. Il n’était pas possible dès lors de se contenter de constater un dépassement du taux de tolérance. Sans ces informations, il serait dans l’impossibilité de pallier un défaut éventuel. Sa société utilisait les services du laboratoire F______ pour faire certifier qu’elle respectait le taux limite. Elle enseignait à ses employés des règles pour qu’elles le soient. F______ lui fournissait tous les trimestres un rapport d’examen, qui lui indiquait de manière exacte le taux d’un éventuel dépassement. b. Selon Monsieur E______, chimiste cantonal, logiquement, l’annonce qu’un produit carné était sans viande de porc devait impliquer une absence totale de ce type de viande. Scientifiquement, un taux zéro était impossible à atteindre, les chimistes cantonaux avaient donc arrêté un taux de viande proscrite maximal en dessous duquel il y avait une tolérance. Ce taux était de 0,1 % par kilo de viande. Il versait à la procédure une copie du courrier que l’OFSP allait adresser aux responsables des opérations de contrôle dans les cantons et aux cercles intéressés pour leur rappeler cette exigence. Le système d’analyse utilisé par les chimistes cantonaux dans le cadre des contrôles était semi-quantitatif. Il s’agissait d’un système d’analyse utilisant l’amplification de gènes de viande de porc détectés dans l’échantillonnage. Ce type d’analyse ne permettait pas de chiffrer le taux exact de viande de porc retrouvé mais permettait de déterminer un taux minimum. Le biologiste qui effectuait l’analyse certifiait par son rapport que le taux de viande proscrite dépassait 0,1 %. C’est sur cette base que la contestation litigieuse avait été prise. Le SCAV-GE avait précisé à plusieurs reprises à X______ que le taux détecté se situait entre 0,1 % et 1 %, ce qui signifiait qu’aucune volonté délibérée de tromper le consommateur ne pouvait être retenue à l’encontre de celle-ci vu les constats effectués. A l’issue de l’audience, la cause a été gardée à juger. EN DROIT 1) Interjeté devant la juridiction compétente et dans le délai légal de dix jours, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du
- 6/10 - A/2812/2013 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 55 al. 2 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 3 octobre 1992 - LDAI – RS 817.0 ; art. 6 du règlement sur le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels du 2 février 2000 - RCDAI - K 5 02.01 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 2) La distribution ainsi que la désignation des denrées alimentaires sont soumises aux dispositions de la police sanitaire énoncées dans la LDAI et dans l’ODAIOUs. L’étiquetage des denrées alimentaires distribuées auprès du public en fait partie (art. 1 al. 1 let. a ODAIOUs). 3) Les autorités compétentes effectuent des contrôles officiels destinés à vérifier que la législation précitée est respectée (art. 56 LDAI). A cet effet, les organes de contrôle compétents peuvent prélever des échantillons aux fins d’analyse à tous les stades de la production, de la transformation ou de la commercialisation des denrées alimentaires (art. 58 al. 1 et 2 LDAI). 4) Les cantons pourvoient au contrôle des denrées alimentaires à l’intérieur du pays (art. 40 al. 1 LDAI). A cette fin, ils instaurent des services dirigés par des spécialistes scientifiques, tel le chimiste cantonal, qui est assisté du nombre nécessaire d’inspecteurs et de contrôleurs (art. 40 al. 2 LDAI). 5) Le chimiste cantonal dirige le contrôle des denrées alimentaires dans son domaine et coordonne l’activité des laboratoires ainsi que celle des inspecteurs et contrôleurs des denrées qui lui sont subordonnés (art. 40 al. 4 LDAI). Ce contrôle peut être effectué par des laboratoires spécialisés dans l’analyse des échantillons gérés par les cantons, qui peuvent se grouper et qui peuvent également déléguer l’exécution de ces analyses à des laboratoires privés (art. 40 al.6 LDAI). 6) Dans le canton de Genève, le contrôle est effectué par le service du chimiste cantonal, qui dépend du département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé (art. 1 let. a de la loi d’application de la législation fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 16 décembre 1999 – LaDAI– K 5 02). La procédure cantonale est soumise à la LPA (art. 53 LDAI). 7) Lorsque les organes de contrôle constatent que les exigences légales ne sont pas respectées, ils prononcent une contestation (art. 27 al. 1 LDAI), laquelle peut porter sur des denrées alimentaires (art. 27 al. 1 let. a LDAI). Une telle contestation est prononcée en particulier lorsque des valeurs limites ou des valeurs de tolérance sont dépassées (art. 27 al. 2 LDAI). 8) La qualité prônée ainsi que toutes les autres indications sur une denrée alimentaire doivent être conformes à la réalité (art. 18 al. 1 LDAI). Sont réputées trompeuses, notamment, les indications et les présentations propres à susciter chez le consommateur de fausses idées, notamment sur la composition d’une denrée
- 7/10 - A/2812/2013 alimentaire (art. 18 al. 3 LDAI). Ces principes sont repris et détaillés à l’art. 10 ODAIOUs. Celui-ci prévoit que les inscriptions qui figurent sur les conditionnements et les emballages doivent correspondre à la réalité et notamment exclure toute possibilité de tromperie quant à la composition d’une denrée alimentaire (art. 10 al. 1 ODAIOUs). 9) Quiconque distribue des denrées alimentaires préemballées doit indiquer sur l’emballage des informations concernant la dénomination spécifique et la composition dans l’ordre pondéral décroissant (art. 20 al. 2 ODAIOUs). Si la dénomination spécifique est accompagnée d’autres désignations, elle ne doit pas induire les consommateurs en erreur (art. 20 al. 3 ODAIOUs). 10) Dans le cas d’espèce, la recourante - à juste titre - ne conteste pas que le chimiste cantonal ait agi dans le cadre de ses prérogatives et que la procédure de contrôle ait respecté le cadre légal rappelé ci-dessus. De même, elle admet l’existence d’une marge maximale de tolérance de 0,1 % de viande de porc retenue dès 2007 par la conférence des chimistes cantonaux lorsque la viande est commercialisée sous l’étiquette « sans viande de porc », marge dont elle admet avoir connaissance mais dont elle affirme qu’elle ne figure pas dans la loi. 11) Les normes en matière d’annonce de la composition des denrées alimentaires vendues sous préemballage (art. 20 al. 1 et 2 LDAI ; 26 al. 1 let. b ODAIOUs), alliées à celles relatives à l’interdiction de la tromperie (art. 18 al. 1 et 3 LDAI ; 10 al. 1 ODAIOUs), sont précises. Les producteurs de telles denrées alimentaires ont donc un devoir d’exactitude dans l’étiquetage de leurs produits. Devant la chambre de céans, le chimiste cantonal du canton de Genève a expliqué que la conférence de l’ACCS avait admis une telle marge de tolérance en raison de l’impossibilité pratique d’atteindre un taux de 0 %, ce qui peut se comprendre dès lors que les installations de préparation des produits carnés sont utilisées par les producteurs pour traiter différents types de viandes. Même si une interprétation littérale des dispositions de la LDAI et de l’ODAIOUs précitées pouvait conduire à privilégier une approche plus stricte, la chambre de céans, qui observe une certaine retenue lorsqu’il s’agit d’interpréter des normes techniques (ATA/24/2014 du 14 janvier 2014 ; ATA/778/2013 du 26 novembre 2013 ; ATA/5/2013 du 8 janvier 2013 ; ATA/694/2012 du 16 octobre 2012), ne remettra pas en question la pratique décidée au sein de ladite conférence. Celle-ci s’inscrit dans le cadre de la concertation entre les cantons que préconise l’art. 40 LDAI. En outre, elle fait l’objet d’une codification par la diffusion, via l’OFSP, des décisions prises au sein de cette instance auprès des acteurs économiques concernés, ce qui assure une transparence et une égalité de traitement des personnes concernées.
- 8/10 - A/2812/2013 De ce qui précède, il résulte qu’à teneur de la loi, les produits carnés commercialisés avec mention expresse sur leur emballage de l’absence de présence d’un type de viande déterminé, comme par exemple de la viande de porc, ne doivent pas en contenir avec une marge de tolérance de 0,1 %. 12) Il reste à examiner si la recourante est en droit d’exiger de l’autorité intimée qu’elle précise dans la contestation le taux exact de viande de porc relevé dans le produit analysé et si l’absence d’une telle mention affecte la validité de sa décision du 16 juillet 2013. Le but d’une contestation est de constater l’existence d’une infraction. Celle-ci est établie dans ce type de contentieux dès qu’il y a dépassement du taux de viande proscrite toléré soit 0,1%, sans qu’il y ait nécessité pour le chimiste cantonal de préciser le taux exact de viande de porc relevé dans le produit analysé. En cas de constat positif d’un tel dépassement, l’analyse n’a pas à être plus détaillée pour être conforme aux exigences légales. Le 19 juillet 2013, le chimiste cantonal était fondé à rejeter l’opposition de la recourante. La suite de la procédure, sur le plan administratif et pénal, consécutive à cette décision constatatoire appartiendra à l’autorité compétente. 13) En cas de contrôle ayant donné lieu à une contestation, un émolument est perçu à la charge du destinataire de la décision (art. 45 al. 2 let. a LDAI ; art. 3 al. 1 let. b RCDAI). Lorsque celle-ci émane d’une autorité cantonale, l’émolument est fixé par le Conseil d’Etat suivant le cadre tarifaire fixé par le Conseil fédéral (art. 45 al. 3 LDAI art. 3 al. 2 RCDAI). Selon l’art 75 al. 1 ODAIOUs, l’émolument maximal que les cantons peuvent prélever est de CHF 200.- pour les prélèvements, de CHF 4’000.- pour les inspections et de CHF 6’000.- pour l’analyse d’échantillons. Ils sont calculés en fonction du temps consacré, de l’appareillage et du matériel utilisé (art. 75 al. 2 ODAIOUs). Le tarif horaire est régi par le droit cantonal et les débours peuvent être facturés à part (art. 75 al. 4 et 5 ODAIOUs). Selon l’art 3 al. 1 let. a ch.1 du règlement fixant les émoluments perçus par le département des affaires régionales, de l’économie et de la santé et de ses services (RemDARES K 1 03.04) les analyses ayant donné lieu à contestation sont facturées selon le tarif pour le contrôle officiel des denrées établies par l’Association des chimistes cantonaux de Suisse. Dite analyse donne lieu à la perception d’un émolument administratif calculé selon le barème horaire prévu à l’art. 3 al. 1 let. g RemDARES, soit CHF 80.- de l’heure. En l’espèce, la recourante a saisi la chambre administrative parce qu’elle contestait l’existence d’un cas de contestation. C’est pour cette raison qu’elle considère ne pas avoir à acquitter l’émolument mis à sa charge, sans qu’elle en conteste le mode de calcul. Le montant de ce dernier correspond à celui de la
- 9/10 - A/2812/2013 facture d’analyse du laboratoire d’analyse du canton de Vaud adressée à l’autorité décisionnaire conformément à l’art 3 al. 1 let. a ch. 1 RemDARES. L’existence d’un cas de contestation étant avéré, celle-là était en droit de facturer ledit émolument à la destinataire de la décision. La conformité au droit de ce volet de la décision attaquée sera également confirmée. 14) Le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la recourante qui succombe. Aucune indemnité ne sera allouée (art. 87 al. 1 et 2 LPA). * * * * * PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 3 septembre 2013 par X______ contre la décision du service de la consommation et des affaires vétérinaires du 27 août 2013 ; au fond : le rejette ; met à la charge de X______ un émolument de CHF 1’000.- ; dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique le présent arrêt à X______, ainsi qu’au service de la consommation et des affaires vétérinaires. Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
- 10/10 - A/2812/2013 Au nom de la chambre administrative : la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :