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A/1174/2001-TPE
du 24 septembre 2002
dans la cause
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
contre
B. Edouard F. Jacqueline G. Madeleine G. George représentés par Me Jean-Daniel Borgeaud
et
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS
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A/1174/2001-TPE EN FAIT
1. Le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après: DAEL) a refusé, en date du 20 avril 2000, l'autorisation de construire un ensemble d'habitats groupés sollicitée par Monsieur Eugène H. et les consorts G. sur les parcelles n° 2936, 2937, 2938, 2939, 2940, 2941, 2942 et 2943 de la feuille N° 53 de la Commune de Vernier sises, chemin de la Petite-Garenne à Vernier. Ces parcelles se trouvaient en zone à bâtir depuis le 19 décembre 1952.
Un reclassement en zone agricole était envisagé, raison pour laquelle il se justifiait de refuser l'autorisation sollicitée au titre de l'article 17 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LALAT - L 1 30). L'objectif poursuivi par une application, dans le cas d'espèce, de l'article 17 LALAT était conforme à l'affectation actuelle de ces parcelles. Elles étaient comprises dans les surfaces d'assolement (article 20 alinéa 3 LALAT) et n'étaient pas équipées au sens des articles 15 et 19 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). Compte tenu des nuisances sonores occasionnées à cet endroit par le trafic aérien, cet objectif répondait également au but de l'article 24 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01).
2. Pour fonder sa décision, le DAEL s'était basé sur plusieurs préavis:
a. Le préavis du service d'écotoxicologie cantonal (ci-après: Ecotox) du 28 juillet 1999 contenait une conclusion libellée comme suit: "En l'état l'autorisation de construire pourrait être accordée, le préavis d'écotoxicologie en matière de protection contre le bruit est favorable sous réserve des exigences d'isolation acoustique découlant de l'ordonnance fédérale sur l'infrastructure aéronautique. Cependant, compte tenu de l'ampleur des nuisances et de la modification prochaine de la législation, nous recommandons de renoncer à ce projet".
b. Le préavis de l'aéroport international de Genève du 3 août 1999 était très réservé en raison des nuisances sonores.
- 3 c. Le préavis de l'office des transports et de la circulation du 17 août 1999 était favorable sous réserve d'augmenter la capacité en parcage à minimum deux places par maison d'habitation.
d. Le préavis du 28 septembre 1999 de la commune de Vernier était négatif pour les raisons suivantes:
"- nuisances sonores - pas d'équipement conforme aux exigences de la LAT - parcelle comprise par le plan sectoriel des surfaces d'assolement - parcelle constituée de bonne terre agricole en continuité avec la zone agricole de la commune de - parcelle isolée des équipements communaux notamment des établissements scolaires par la route de Peney"
e. Le 20 janvier 2000, la commission d'urbanisme a émis un préavis défavorable. Elle ne pouvait que constater l'exposition du site à des nuisances sonores réellement problématiques du point de vue de l'aménagement, quand bien même la situation transitoire actuelle de la législation permettait une entrée en matière théorique.
f. Enfin, en date du 16 mars 2000, la direction de l'architecture du DAEL a préavisé défavorablement.
3. Le 26 mai 2000, Messieurs Eugène H., Edouard B. et George G., Mesdames Madeleine G. et Jacqueline F. (ci-après: les intéressés) ont recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: la commission). Le projet présenté était conforme à la zone dans laquelle se situaient les parcelles. Il ne pouvait leur être opposé le fait que les parcelles étaient comprises dans le relevé des surfaces d'assolement, l'article 17 LALAT ne s'appliquait pas en l'espèce, les parcelles étaient équipées au sens de la loi et en l'absence de l'existence d'un cadastre de bruit, l'article 24 LPE ne pouvait leur être opposé comme motif de refus.
4. La commission a appointé une audience de comparution personnelle le 31 octobre 2000 au cours de laquelle le DAEL a renoncé à l'argument relatif aux nuisances sonores.
5. En date du 6 mars 2001, la commission a rendu une ordonnance préparatoire impartissant divers délais aux parties pour prendre position suite à un arrêt rendu le 8 décembre 2000 par le Tribunal fédéral.
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6. Dans son écriture du 17 avril 2001, le DAEL a rappelé que sa décision était fondée sur des considérations relatives à l'aménagement du territoire ainsi qu'aux défauts d'équipement du terrain, l'argument relatif aux nuisances sonores n'étant pas repris.
7. Dans leurs écritures du 31 mai 2001, les intéressés ont fait valoir l'application du principe de l'égalité de traitement dans la mesure où une autorisation de construire avait été délivrée pour bâtir sept villas sur une parcelle voisine des leurs, soumise aux mêmes nuisances sonores.
8. Une nouvelle audience a été appointée le 20 septembre 2001 au cours de laquelle le DAEL a déclaré que l'enquête publique relative à la procédure en modification de la zone sur laquelle se trouvaient les parcelles devait débuter environ un mois après l'audience. L'argument relatif au dépassement des valeurs limites en matière de bruit était toujours d'actualité.
Les intéressés ont persisté dans leurs conclusions. Ils ont rappelé que les valeurs relatives aux nuisances sonores contenues dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB - RS 814.41) n'étaient pas applicables en l'état, faute de cadastre de bruit.
Le DAEL a déclaré que la parcelle sur laquelle l'autorisation avait été délivrée ne se trouvait pas dans le périmètre visé par la modification des zones alors pendante, de sorte que le grief relatif à la violation du principe d'égalité devait être écarté.
9. Par décision du 18 octobre, notifiée le 24 octobre 2001, la commission a admis le recours.
Les nuisances sonores ne pouvaient être retenues comme motif de refus. Les valeurs fixées par l'OPB n'étaient pas directement applicables en l'absence d'un cadastre de bruit. La législation en vigueur permettait la construction dans les zones constructibles soumises à des nuisances sonores importantes à condition que des mesures adéquates soient prises pour en limiter les effets. Le principe de l'égalité de traitement commandait également que l'on écarte ce motif de refus étant donné que l'autorisation de construire n°96'802 avait été délivrée postérieurement sur une parcelle située plus
- 5 proche de l'aéroport que celles des intéressés.
Le défaut d'équipement ne constituait pas non plus un motif de refus. L'accès aux parcelles se pratiquait par le chemin de la Petite-Garenne, qui certes n'était pas large, mais qui pouvait être aménagé conformément aux exigences légales. De même, les intéressés devaient pouvoir équiper leurs parcelles d'installations d'évacuation des eaux usées.
Enfin, la volonté des autorités d'affecter les parcelles en cause à la zone agricole ne saurait contrecarrer le projet des intéressés. En effet, le DAEL avait laissé échoir le délai légal qui stipulait que la mise à l'enquête publique du projet de modification du régime des zones devait se faire dans les douze mois suivant la décision de refus.
10. Le 22 novembre 2001, le DAEL a recouru contre la décision de la commission auprès du Tribunal administratif. Il a conclu à son annulation et à la confirmation du refus de l'autorisation de construire.
Les nuisances sonores produites par le trafic aérien constituaient un motif de refus. La commission ne pouvait s'appuyer sur le principe de l'égalité de traitement étant donné qu'elle n'avait pas examiné le dossier concernant l'autorisation délivrée sur une parcelle "voisine". Les mesures de bruit constatées pouvaient être opposées aux requérants, bien qu'un cadastre de bruit, au sens de l'article 37 OPB, n'ait pas encore été établi par l'autorité fédérale compétente. L'arrêt du Tribunal fédéral du 8 décembre 2000 allait dans ce sens.
Le défaut d'équipement des parcelles en cause était un état de fait auquel on ne pouvait remédier en procédant aux travaux nécessaires. De plus, l'article 30 OPB s'opposait à l'équipement de zones où les valeurs de planification n'étaient pas respectées.
Le délai de douze mois, prévu par l'article 17 alinéa 2 LALAT pour la mise à l'enquête publique du projet de modification de zones, n'avait pas été respecté. Il n'en demeurait pas moins que la procédure en modification du régime de la zone en question se poursuivait conformément au plan directeur cantonal adopté le 21 septembre 2001 par le Grand Conseil. Le terme de "modification" du régime de la zone était
- 6 impropre dès lors que le régime actuel résultait d'une zone à bâtir délimitée par des plans d'affectation datant du 19 décembre 1952. Ces plans pouvaient faire l'objet d'un contrôle préjudiciel dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. Ils avaient perdu leur validité en ce qui concernait le territoire destiné à la construction (art. 35 LAT).
11. Par écriture du 31 janvier 2002, les intéressés ont conclu au rejet du recours; ils ont maintenu leur position et ont apporté quelques remarques concernant l'acte de recours.
Sous l'angle de l'égalité de traitement, si les pièces fournies n'étaient pas suffisantes, il suffisait d'ordonner l'apport du dossier DD 96'802.
Depuis cinquante ans, toutes les autorisations de construire en zone villas avaient été fondées sur la délimitation de cette zone à bâtir de 1952. Si cette zone n'avait pas de validité, il aurait convenu d'en donner la publicité adéquate. L'argument du DAEL était fantaisiste.
12. Dans son écriture du 1er mars 2002, le DAEL a persisté dans son recours en relevant les points suivants:
- Par publication dans la feuille d'avis officielle du 1er février 2002, le DAEL avait ouvert l'enquête publique n° 1321 relative au projet de modification des limites de zones (création d'une zone agricole) englobant les parcelles des intimés.
- L'Etat de Genève a interjeté recours au tribunal fédéral contre la décision de la commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement du 12 décembre 2001 accordant à M. H. une indemnité d'expropriation en raison du bruit causé par les avions. Le recours portait également sur la valeur attribuée à la parcelle n° 2937 que la commission avait considérée comme située en 5e zone de construction (villas), ce que l'Etat de Genève contestait.
Par conséquent, le DAEL a requis la suspension de la procédure jusqu'au terme de la procédure législative relative à la modification du régime de la zone et jusqu'à droit connu dans la procédure soumise au Tribunal fédéral en matière d'expropriation (cause n°1E.2/2002/BMH/col).
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13. Dans leur duplique du 6 mai 2002, les intimés se sont déclarés fermement opposés à la suspension en raison de la durée considérable déjà écoulée depuis le dépôt de la requête en été 1999, de celle probable de la suspension et de l'absence de pertinence des motifs invoqués par l'Etat. De plus, aucun motif de suspension obligatoire n'était rempli.
14. Le 30 août 2002, le Tribunal de céans a informé les parties qu'il s'était procuré le dossier d'autorisation de construire DD n° 96'802 concernant les parcelles 1'620 et 1'621 feuille 48 de la commune Vernier.
15. Dans le délai imparti, les intimés, par l'intermédiaire de leur mandataire, se sont prononcés sur le dossier précité. Ce dernier concernait une autorisation de construire octroyée le 12 mars 2001 à la communauté Brandt sur des parcelles situées à proximité de celles des intimés. Le préavis de l'Ecotox, contenu dans le dossier précité, se référait au trafic aérien en 1998, alors que celui des intimés se référait au trafic aérien en 1996. Cette modification de référence expliquait la différence de bruit constatée dans les deux dossiers (65-67 dB(A) pour les parcelles des intimés, 61.5 dB(A) pour les parcelles de la communauté Brandt). Cependant, les préavis relevaient que les pointes de bruit étaient de l'ordre de 85 dB(A) dans les deux cas: l'intensité de bruit était donc comparable. De plus, les parcelles de la communauté Brandt étaient voisines de celles des intimés, les constructions envisagées étaient du même type et les décisions émanaient de la même autorité. L'administration avait opéré une distinction insoutenable, interdite par le principe de l'égalité de traitement.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2. Aucun motif obligatoire de suspension étant dans le cas présent rempli au sens de l'article 78 LPA,
- 8 l'affaire sera gardée à juger.
3. Il convient d'examiner s'il existe un motif de refus du projet des recourants.
4. a. Les nuisances sonores provoquées par le trafic aérien ont été considérées par le DAEL comme trop importantes pour qu'une construction soit élevée sur les parcelles des intimés.
b. D'après l'article 22 LPE, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'alinéa 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées. L'alinéa 2 de cette disposition précise que si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient être encore nécessaires ont été prises.
c. Les valeurs limites d'exposition au bruit des aérodromes civils ont été établies par le Conseil fédéral dans l'annexe 5 de l'OPB. La dernière teneur de cette annexe, soit celle du 30 mai 2001, entrée en vigueur le 1er juin 2001, est applicable au présent recours.
d. Les parcelles étant situées en 5e zone (villas), le degré de sensibilité II leur est applicable selon le plan d'affectation spécial du 16 août 1998 (art. 43 OPB). Durant la journée, les valeurs limites d'exposition sont: Valeur de planification: 57dB(A) Valeur limite d'immissions: 60dB(A) Valeur d'alarme: 65dB(A) Durant la première (22 à 23 heures), la deuxième (23 à 24 heures) et la dernière heure de la nuit (05 à 06 heures), les valeurs limites d'exposition sont: Valeur de planification: 47/50dB(A) Valeur limite d'immissions: 50/55dB(A) Valeur limite d'alarme: 60/65dB(A)
e. Cependant, les immissions de bruit déterminantes sont celles arrêtées dans le cadastre de bruit pour la délimitation et l'équipement de zones à bâtir, pour l'octroi de permis de construire et pour les mesures d'isolation acoustique des bâtiments existants (art. 37 alinéa 3 OPB). Un tel cadastre n'existe pas à Genève pour le bruit issu de l'exploitation de l'aéroport. Le
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Tribunal fédéral, dans un arrêt du 8 décembre 2000 (ATF 126 II 522), a affirmé qu'un cadastre de bruit, sans base légale ni enquête publique avec procédure d'opposition ou de recours, ne pouvait pas comporter des restrictions à la propriété et lier les propriétaires. Dès lors, les relevés opérés par l'aéroport international de Genève et le service cantonal d'écotoxicologie ne peuvent être opposés aux intimés. Le motif de refus relatif aux nuisances sonores doit donc être écarté.
f. Une autorisation de construire n° 96'802, publiée le 16 mars 2001 dans la feuille d'avis officielle, a été délivrée postérieurement sur les parcelles 1620 et 1621, situées non loin de celles des intimés. Elle était assortie de deux conditions relatives aux nuisances sonores. L'une prévoyait que l'isolation acoustique du bâtiment devait respecter les exigences renforcées de la norme SIA 181; l'autre que le requérant devait informer les futurs acquéreurs du fait, qu'ils s'installeraient dans une zone à environnement sonore aéroportuaire en toute connaissance de cause et qu'ils ne pourraient pas prétendre recevoir des indemnisations dues à cette situation. Le préavis de l'Ecotox, émis le 16 août 2000, était favorable, bien que le niveau des immissions de bruit se situât de jour à 61.5 dB(A), selon des calculs faits pour le trafic aérien en 1998. Des pointes de l'ordre de 85 dB(A) avaient été enregistrées.
Quant aux parcelles des intimés, le préavis de l'Ecotox avait fait valoir une exposition au bruit de jour de 63-65 dB(A), selon des calculs faits pour le trafic aérien en 1996. Il est certain que si les calculs avaient été faits pour le trafic aérien en 1998, on serait parvenu à un degré d'immission moindre, très probablement de l'ordre de celui constaté sur les parcelles 1620 et 1621, au vu de leur proximité avec celles des intimés. Les pointes de bruit s'élevaient également à 85 dB(A).
Le principe de l'égalité de traitement commande que l'administration traite de manière identique des situations dont les faits pertinents sont semblables au regard de la loi applicable (U. Häfelin/ G. Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrecht, Zürich, 1998, pp 99, 101; ATF 123 II 9, 11). Or, les faits pertinents, dans les deux situations présentes, sont semblables au regard de l'OPB: le niveau d'immissions sonores se situe dans les deux cas entre 60 et 65 dB(A), avec des pointes enregistrées à 85 dB(A). Les parcelles sont dans les deux
- 10 cas situées en 5ème zone résidentielle. De plus, il suffit d'examiner les alentours peuplés de villas résidentielles pour constater que l'octroi de l'autorisation n° 96'802 n'était pas un cas isolé mais correspondait bien à une pratique établie du DAEL. Pour ces raisons, le principe de l'égalité de traitement enjoint également que l'on écarte le motif de refus tenant aux nuisances sonores.
5. a. Le refus d'autorisation était aussi motivé par le fait que les parcelles n'étaient pas équipées au sens des articles 15 et 19 LAT.
b. Selon l'article 19 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que l'évacuation des eaux usées. L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement. Au sens de l'alinéa 3 de cette disposition, si la collectivité intéressée n'équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais d'équipement selon les dipositions du droit cantonal.
c. Force est de constater en l'espèce que le périmètre concerné est desservi en voies d'accès. Le projet en prévoit une par le chemin de la Petite-Garenne et, ensuite, par le chemin des Bouleaux ou par un chemin parallèle au chemin de la Crotte-au-Loup partant de la route de Peney. Quant aux canalisations, le raccordement interviendra sur le collecteur principal construit sur la route de Peney. Le même raisonnement peut être appliqué à l'évacuation des eaux usées, les intimés devant pouvoir, à défaut d'équipement par la Commune, équiper les parcelles eux-mêmes. On rappellera que les préavis du service du lac et des cours d'eau, du service du contrôle de l'assainissement et du génie-civil étaient favorables, sous réserve de certaines conditions. Le défaut d'équipement ne saurait être retenu comme motif de refus.
6. a. Le DAEL invoque également l'article 17 LALAT comme motif de refus.
b. En vertu de l'article 17 alinéa 1 LALAT,
- 11 lorsqu'une modification du régime des zones paraît nécessaire, le DAEL peut, à l'effet de prévenir une construction qui serait de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme ou la réalisation d'équipements publics, refuser une autorisation de construire prescrite par l'article 1 de loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). L'alinéa 2 de cette disposition fixe diverses conditions à l'application de "l'effet anticipé négatif" prévu par l'alinéa 1. L'une d'elles, à savoir le délai de 12 mois entre la mise à l'enquête publique du projet de modification des zones par le Grand Conseil et la décision de refus, n'a pas été respectée. Les parties s'accordent sur ce point. Ce délai n'ayant pas été observé, l'article 17 LALAT n'est d'aucun secours au recourant.
7. a. Le DAEL soutient enfin que le régime actuel de la zone à bâtir, délimitée le 19 décembre 1952, a perdu toute validité en ce qui concerne le territoire destiné à la construction.
b. Les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980, non approuvés conformément à l'article 35 alinéa 3 LAT et contraires à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, perdent leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destiné à la construction. A compter de cette date, les périmètres qu'ils couvraient se trouvent dès lors régis par d'éventuelles "mesures introductives" (art. 36 LAT; ATF 118 Ib 38 consid. 4a p. 44), mais surtout par la LAT et par les plans directeurs cantonaux, qui ont force obligatoire pour les autorités.
c. Toutefois, le principe de la sécurité du droit confère une certaine pérennité aux mesures relevant de l'aménagement du territoire (ATF 113 Ia 444 consid. 5b p. 455). A cet égard, même si le plan en question n'a plus de validité formelle depuis le 1er janvier 1988, il faut constater que les autorités compétentes ont pour leur part agi, entre elles, vis-à-vis des intimés et de la population concernée comme si ce plan constituait malgré tout une référence pour l'aménagement de ce périmètre. Depuis cinquante ans, toutes les autorisations de construire en zone villas ont été fondées sur la délimitation de cette zone à bâtir de 1952. Le Tribunal fédéral, dans un arrêt du 24 juin 1996 (ATF 122 II 349), s'est basé sur ce plan pour calculer une indemnité d'expropriation concernant les parcelles n° 1735 et 1877
- 12 sur le territoire de la commune de Vernier, sises en zone villas. Le plan directeur cantonal de 1988 situe également les parcelles des intimés en zone à bâtir. Par conséquent, il n'y a pas lieu de s'écarter du plan de zones actuel.
8. Mal fondé, le recours sera rejeté.
9. Au vu de l'issue du litige, une indemnité de procédure, en CHF 2'000, sera allouée aux intimés, à la charge de l'Etat de Genève (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 22 novembre 2001 par le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 24 octobre 2001;
au fond :
le rejette ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument;
alloue une indemnité de procédure de CHF 2'000.- aux intimés, à la charge de l'Etat de Genève;
dit que conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trentes jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il est adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi;
communique le présent arrêt au département de l'aménagement, de l'équipement et du
- 13 logement, à la commission cantonale de recours en matière de construction et à Me Jean-Daniel Borgeaud, mandataire des intimés.
Siégeants : M. Paychère, président, M. Thélin, M. Schucani, Mme Bonnefemme-Hurni, Mme Bovy, juges.
Au nom du Tribunal administratif : le secrétaire-juriste : le vice-président :
O. Bindschedler F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci