REPUBLIQUE ET CANTON DE GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE Cour d’Appel du Pouvoir judiciaire
Arrêt du 26 juillet 2016 Cause : CAPJ 9_2016
Madame A______, représenté par Me Romain Jordan, avocat
recourante contre
LA COMMISSION DE GESTION DU POUVOIR JUDICIAIRE
intimée
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EN FAIT
A. A______ est fonctionnaire, membre du personnel du Pouvoir judiciaire, occupant le poste de cadre supérieur avec responsabilités hiérarchiques, correspondant à une rémunération se situant en classe 27 et plus de l’échelle des traitements du personnel de l’Etat figurant dans l’annexe au règlement d’application de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat et des établissements hospitaliers du 17 octobre 1979 (RTrait - B 5 15.01). Sa fonction entrait dans le champ d’application de l’art. 23A - abrogé par la loi 11328 entrée en vigueur le 6 février 2015 (cf. ci-dessous let. B.d) - de la loi genevoise concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat et des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15), disposition dont la teneur était la suivante : « Dès le 1er janvier 2009 et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, les cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3 % de leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’Etat fixe par règlement la liste des bénéficiaires ». B. a) Adopté par le Grand Conseil - sur proposition du Conseil d’Etat - dans le cadre du projet de loi (ci-après : PL) 10250 modifiant la LTrait, qui visait principalement au remplacement de la prime de fidélité octroyée aux collaborateurs de l’Etat par un 13ème salaire et à l’instauration d’un nouveau système d’annuités, l’ancien art. 23A LTrait résulte d’un amendement déposé par plusieurs députés. Ce dernier proposait l’adoption de cette disposition afin d’octroyer aux cadres supérieurs bénéficiant de la classe 27 à 32 selon l’échelle des traitements, le versement mensuel d’une indemnité correspondant à un pourcentage de leur salaire annuel. Selon le rapport du 23 septembre 2008 de la commission des finances du Grand Conseil chargée d’étudier le PL 10250, il s’agissait de faire « un geste » en faveur des hauts fonctionnaires en attendant la réévaluation des fonctions, dans la mesure où le PL 10250 instituait un système offrant une sur-rémunération des emplois requérant de moindres qualifications et une sous-rémunération de ceux en exigeant le plus. L’amendement avait été refusé par les membres de la commission, le Conseil d’Etat s’y étant au demeurant montré opposé, considérant qu’il était contradictoire avec le système de réévaluation des fonctions, qui visait les « managers » et certains experts, et non pas tous les fonctionnaires dès la classe 27, de sorte qu’il était plus pertinent de proposer une telle indemnité seulement si cette réforme n’avait pas abouti au 1er janvier 2010 (cf. Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] 2008/2009/I A 196 et 199). b) Lors de la séance du Grand Conseil du 13 novembre 2008, les députés favorables à l’amendement ont fait valoir divers arguments, notamment en lien avec la motivation des hauts cadres, qui n’était pas suffisante au sein de l’administration, faute d’une rémunération adéquate, alors même qu’ils constituaient le moteur de la fonction publique, avaient l’esprit de service et apportaient des compétences dont l’Etat avait besoin. L’amendement tendait à rendre les hauts postes plus attractifs par rapport à ceux d’un niveau équivalent dans le secteur privé, où les salaires étaient plus élevés, et à fidéliser les personnes concernées de manière à améliorer l’efficience et l’efficacité de l’administration. A cette fin, une certaine marge de manœuvre était octroyée au Conseil d’Etat, qui pouvait cibler les bénéficiaires de cette rémunération. De plus, une proposition de nouvelle évaluation des fonctions devait intervenir à la fin de la législature (cf. MGC 2008-2009/I D/2 122, 157 et 160 ss).
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CAPJ 9_2016 c) La même jour de la promulgation de la loi 10250, soit le 1er janvier 2009, est également entrée en vigueur une modification du RTrait, dont l’annexe contenait une « liste des fonctions de cadres supérieurs, classe 27 et plus, avec responsabilités hiérarchiques » ayant subi plusieurs modifications par la suite. d) da. Le 3 décembre 2013, onze députés ont déposé au Grand Conseil un PL 11328 modifiant la LTrait, intitulé « suppression du 14ème salaire des cadres supérieurs, dans un esprit de partage et de solidarité », visant à l’abrogation de l’art. 23A LTrait. Selon l’exposé des motifs relatif à ce projet, lors de l’adoption de la loi 10250, les conséquences financières de l’art. 23A LTrait n’avaient pas été correctement évaluées, ce d’autant qu’une baisse d’impôts avait été votée dans la foulée. La diminution des recettes fiscales qui s’en était suivie, associée au ralentissement économique et à la hausse de la dette cantonale, avait entraîné une dégradation des finances du canton et un équilibre budgétaire difficilement atteignable. Des coupes budgétaires avaient été effectuées au détriment d’associations et de diverses prestations publiques à caractère social, ce qui avait entraîné la précarisation des bénéficiaires de certains emplois dits de solidarité. Le maintien d’un « 14ème salaire » au mérite pour des cadres supérieurs de la fonction publique ne se justifiait ainsi plus, ce d’autant que les autres employés de l’Etat se trouvaient également dans une situation difficile et ne bénéficiaient d’aucun privilège de ce type. db. Le 2 décembre 2014, la commission ad hoc sur le personnel de l’Etat chargée d’étudier le PL 11328 a rendu son rapport et adopté un projet de loi amendé. Ce dernier prévoyait le maintien de l’indemnité de 8,3 % pour les cadres en fonction, sauf en cas de changement d’affectation si les conditions à son octroi n’étaient plus réunies, situation dans laquelle le versement cessait le deuxième mois après ce changement ou l’entrée en vigueur de la loi. Il précisait que les cadres nouvellement engagés ne devaient plus bénéficier de cette indemnité. Il ressortait des différentes interventions devant ladite commission que l’Etat avait besoin de hauts cadres compétents et motivés pour améliorer le fonctionnement de l’administration, mais avait de la peine à les attirer en raison des salaires plus élevés dans le privé. Si la rémunération n’était pas un outil de motivation, sa baisse constituait clairement un facteur de démotivation. Alors que les comptes positifs de l’Etat, au moment de l’adoption de l’ancien art. 23A LTrait, avaient permis d’introduire l’indemnité litigieuse, la situation financière s’était détériorée, ce qui entraînait des difficultés budgétaires et posait la question de la suppression de cette indemnité. Le versement de celle-ci concernait principalement les cadres des HUG et, parmi ceux-ci, majoritairement les médecins qui travaillaient 60 heures ou plus par semaine et n’étaient ainsi pas dans une position comparable aux personnes travaillant 40 heures par semaine. Face à la concurrence qu’exerçaient le secteur privé et d’autres cantons sur les salaires des médecins occupant de hauts postes à responsabilité, et à la nécessité reconnue de disposer de compétences pointues aux HUG, les parlementaires reconnaissaient que le maintien de l’indemnité litigieuse en faveur des médecins était un moyen de garder les cadres médecins ayant de telles compétences aux HUG et de continuer ainsi à y offrir des soins de qualité. dc. Lors de la séance du 29 janvier 2015, le Grand Conseil a procédé à l’examen du PL 11328 qu’il a adopté. Il en ressortait que l’indemnité de 8,3 % - qui devait initialement être octroyée de manière circonstanciée et n’était pas, à proprement parler, conçue comme un « 14ème salaire » mais accordée sur la base du constat que la progression des salaires entre les basses classes et celles plus élevées était trop faible - avait été distribuée de manière trop généreuse, même en faveur de personnes n’en remplissant pas toujours les conditions. Bien qu’une part non négligeable de cette indemnité eût été attribuée aux HUG, non pour des cadres supérieurs exerçant des fonctions hiérarchiques, mais pour compenser les différences de salaire des
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CAPJ 9_2016 médecins par rapport à la pratique des autres hôpitaux et du secteur privé, il convenait néanmoins d’éviter que ceux-ci ne quittent le canton, et c’était pour cette raison que l’indemnité en cause devait être conservée en leur faveur jusqu’à l’élaboration d’une nouvelle grille salariale plus adéquate. dd. A l’issue de cette séance, le Grand Conseil a adopté la loi 11328, dont la teneur est la suivante : « Art. 1 Modifications La loi concernant le traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de l’Etat, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973, est modifiée comme suit : Art. 23A (abrogé) Art. 23B Personnel médical (nouveau) Dès l’entrée en vigueur de la loi 11328, du 29 janvier 2015, et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2017, les médecins des HUG dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3 % de leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 14, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’Etat fixe par règlement la liste des bénéficiaires. Art. 2 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle ». de. La loi 11328 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 6 février 2015. Aucun référendum n’a été déposé contre cette loi, ce qui a été constaté dans l’arrêté du Conseil d’Etat du 25 mars 2015 promulguant cette dernière. Cet arrêté a été publié dans la FAO du 27 mars 2015 et la loi est entrée en vigueur le lendemain. e) Le 5 février 2015, huit députés ont déposé au Grand Conseil un PL 11596 modifiant la LTrait, intitulé « indemnité d’encadrement progressive », visant à l’introduction d’un nouvel art. 23A, aux termes duquel, à compter du 1er juin 2015, les cadres, dès la classe 27 de l’échelle des traitements, exerçant des responsabilités hiérarchiques, devaient percevoir une indemnité progressive en fonction du nombre de collaborateurs supervisés, versée en treize mensualités, le traitement ne pouvant dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 21. Selon l’exposé des motifs relatif à ce projet, l’abrogation de l’art. 23A LTrait par la loi 11328 traitait de manière identique la situation des cadres supérieurs ayant des responsabilités de managers et ceux qui n’en avaient pas. Le projet visait à supprimer cette inégalité de traitement, en octroyant aux hauts fonctionnaires ayant des fonctions d’encadrement une indemnité progressive dans l’attente de l’aboutissement du projet SCORE. f) Le 25 mars 2015, le Conseil d’Etat a déposé auprès du Grand Conseil un PL 11614 visant à modifier et compléter l’art. 23B LTrait, en ce sens que jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, au plus tard le 31 décembre 2017, certains cadres pouvaient percevoir une indemnité égale à 8,3 % de leur salaire annuel, versée en treize mensualités, ne pouvant dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’Etat était chargé de dresser la liste des bénéficiaires, étant précisé
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CAPJ 9_2016 que deux catégories de cadres, à savoir, d’une part, les cadres supérieurs dès la classe 28 dirigeant des collaborateurs qui étaient eux-mêmes des responsables hiérarchiques et, d’autre part, de manière exceptionnelle, les cadres supérieurs dès la classe 27 spécialistes de haut niveau dont l’expertise avait une influence primordiale sur la conduite des affaires de l’Etat, percevaient cette indemnité. En cas de changement d’affectation, le versement de l’indemnité aux cadres qui n’en remplissaient plus les conditions cessait dans les deux mois. Selon l’exposé des motifs relatif à ce projet, une mesure visant à diminuer le salaire, à l’instar de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, qui entraînait un risque de démotivation, était rarement prise par un employeur, à plus forte raison dans le secteur public. Le projet tenait compte des critiques formulées dans le cadre des travaux relatifs à la loi 11328 et permettait d’éviter une distribution trop large de l’indemnité en question, en restreignant les critères d’attribution, les médecins des HUG devant au demeurant répondre aux mêmes critères. Ainsi, deux conditions avaient été ajoutées, soit une augmentation de la classe à partir de laquelle l’indemnité était octroyée et l’exigence d’un double niveau hiérarchique. De plus, l’attribution de l’indemnité était du ressort exclusif du Conseil d’Etat afin de maintenir son caractère exceptionnel. C. Par acte du 31 mars 2015, l’Union des cadres de l’administration (ci-après : UCA) et quinze de ses membres ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ciaprès : la Chambre constitutionnelle) contre la loi 11328 modifiant la LTrait du 29 janvier 2015. Sur le fond, les recourants ont fait valoir que l’abrogation de l’art. 23A LTrait, qui était seule contestée, à l’exclusion du nouvel art. 23B qui n’était pas concerné par le recours, portait atteinte à leurs droits acquis fondés sur les principes de la bonne foi, dont découlait le principe de la confiance, et de l’interdiction de l’arbitraire. La loi contestée supprimait de manière abrupte, sans disposition transitoire, contrairement au projet adopté en commission, une indemnité qu’ils percevaient jusqu’alors, laquelle avait été conçue pour s’appliquer pendant un temps limité, dans l’attente de l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, censée améliorer leur rémunération, ce qui découlait du texte même de l’art. 23A LTrait. Dès lors que l’objectif de celui-ci était limité dans le temps, il n’était pas assimilable à une disposition générale du droit de la fonction publique, modifiable en tout temps, mais avait été adopté en vue de conférer des garanties particulières aux hauts cadres, assumant des responsabilités hiérarchiques, dans le but de revaloriser leur salaire. En témoignait la lecture des travaux préparatoires, au cours desquels les termes de droits acquis avaient été utilisés, de même que par le Conseil d’Etat dans l’un de ses communiqués, et un amendement adopté par la commission, qui visait à protéger les intérêts des cadres au bénéfice de l’indemnité. La loi 11328, en tant qu’elle abrogeait l’art. 23A LTrait, avait encore un caractère chicanier à l’égard des hauts fonctionnaires, ce d’autant qu’elle avait été adoptée dans la précipitation, reprenant au demeurant la teneur de la loi 10250 avant qu’elle ne fasse l’objet d’une rectification d’erreur matérielle. Elle était ainsi choquante, tant dans sa motivation que dans son résultat. D. Par courrier du 20 avril 2015, la Commission de gestion du Pouvoir judiciaire (ci-après : la Commission de gestion) a informé A______ qu’elle constatait « avec regret » qu’en raison de l’entrée en vigueur, le 28 mars 2015, de la loi 11328 du 29 janvier 2015, modifiant la LTrait, comportant, notamment, la suppression de l’indemnité de 8,3 % octroyée aux hauts cadres « du Grand Etat exerçant des responsabilités hiérarchiques », il ne percevrait plus cette indemnité à compter du mois d’avril 2015. E. a) Par lettre du 21 mai 2015 adressée à la Commission de gestion - le cas échéant valant recours auprès de la Cour d’appel du Pouvoir judiciaire (ci-après : la Cour d’appel ou la Cour de céans), subsidiairement de la Chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la Chambre administrative) -, A______ - comme six autres de ses collègues - a sollicité, par le biais de Me Romain Jordan, avocat, « l’annulation de la suppression de l’indemnité de 8,3 % prévue à l’art. 23A LTrait en tant qu’elle la vise à titre individuel », ce indépendamment
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CAPJ 9_2016 du recours interjeté par l’UCA devant la Chambre constitutionnelle. Se prévalant à cet égard de droits acquis et d’égalité de traitement - en particulier avec les médecins des HUG - jusqu’à ce que le projet SCORE entre en vigueur, ainsi que de la violation du principe de la proportionnalité, notamment en raison de l’absence de dispositions transitoires - ce qui la privait, en tant que mère d’une fille « scolarisée en 2P », dont elle assumait les charges d’école privée, d’une grande disponibilité tant professionnelle qu’à l’égard de son enfant -, A______ demandait à la Commission de gestion de rendre une décision dans ce sens. b) Par courrier du 8 juin 2015, la Commission de gestion a transmis à la Cour d’appel, ainsi qu’à la Chambre administrative, « comme possible objet de sa compétence », le courrier précité de A______ du 21 mai 2015. c) Interpellée par lettre de la Cour d’appel du 1er juillet 2015 pour qu’elle indique si elle avait donné suite à la requête du conseil de A______ du 21 mai 2015, la Commission de gestion, par pli du 12 juillet 2015, a répondu n’avoir voulu, dans son courrier du 20 avril 2015, qu’informer le collaborateur concerné de la modification législative supprimant l’indemnité de 8,3 %, n’avoir pas rendu de décision formelle à ce sujet et ne pas envisager de le faire, considérant que la « novelle » adoptée par le Grand Conseil s’appliquait directement, respectivement qu’elle ne laissait pas place au prononcé d’une décision formelle modifiant les droits et obligations de la collaboratrice concernée. F. Par arrêt du 30 juillet 2015 (ACST/13/2015), la Chambre constitutionnelle a rejeté le recours interjeté par l’UCA et ses membres, dans la limite de leurs conclusions visant l’annulation de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, à l’exclusion de l’art. 23B LTrait. Elle a écarté les griefs tirés de la violation de droits acquis et de l’absence d’un régime transitoire. a) Ainsi, après avoir rappelé en quoi consistaient les droits acquis dans la fonction publique et la jurisprudence y relative, ainsi que l’application du principe de la bonne foi à cet égard, la Chambre constitutionnelle a jugé (p. 19 de l’arrêt ACST/13/2015) que l’indemnité de 8,3 % litigieuse se présentait comme une gratification, octroyée en sus du traitement fixe, y compris le 13ème salaire, de sorte qu’elle ne pouvait pas être considérée comme acquise. En effet, à l’époque de l’adoption de la loi 10250, il était prévu que le projet SCORE serait déposé auprès du Grand Conseil à l’issue de la législature, ce que les recourants ne contestaient pas. Tel n’avait pas été le cas, si bien qu’avait perduré l’incertitude quant à l’entrée en vigueur de la nouvelle grille salariale. Même si celle-ci prévoyait la refonte du système de rémunération des postes de cadre supérieur au moyen d’une augmentation salariale, l’art. 23A LTrait ne pouvait être considéré comme une anticipation de cette nouvelle grille, n’ayant pas été conçu à cette fin, mais pour valoriser les postes concernés, de manière à les rendre compétitifs par rapports à ceux du secteur privé. L’indemnité en cause n’avait ainsi pas été imaginée comme un « 14ème salaire » en tant que tel, même si cette terminologie avait souvent été utilisée pour la qualifier, mais bien plus comme un outil de motivation pour des hauts fonctionnaires de l’Etat, dont le choix, parmi les postes colloqués au moins en classe 27, accompagnés de responsabilités hiérarchiques, avait été délégué au Conseil d’Etat, que celui-ci devait arrêter dans une liste annexée au RTrait, laquelle avait, au demeurant, subi plusieurs modifications, comme l’avaient noté les recourants. La nature potestative de l’art. 23A LTrait témoignait d’ailleurs du fait que cette disposition ne visait pas une attribution automatique de l’indemnité en question, mais se voulait être sélective, même si, en pratique, tel n’avait pas toujours été le cas, comme l’indiquaient les travaux préparatoires en lien avec la loi 11328. Le fait que les termes de « droits acquis » pour qualifier le contenu de l’art. 23A LTrait avaient été utilisés durant les travaux parlementaires n’y changeait rien, ce d’autant qu’ils l’avaient été, en commission, en vue de justifier l’adoption de l’amendement proposé au PL 11328. Quant à
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CAPJ 9_2016 l’utilisation de termes identiques par le Conseil d’Etat dans un communiqué du 25 mars 2015, outre le fait que l’Exécutif ne pouvait se substituer au législateur, elle devait également être remise dans son contexte, à savoir le dépôt par celui-ci d’un PL 11614 visant à la réintroduction dans la LTrait de l’indemnité supprimée par la loi 11328, moyennant un certain nombre d’aménagements spécifiques, notamment d’en supprimer le versement aux personnes ne remplissant plus les conditions pour son octroi. A cela s’ajoutait que l’abrogation de l’art. 23A LTrait reposait sur des motifs importants, à savoir les restrictions budgétaires, dont l’ensemble de la fonction publique était amenée à subir les conséquences. En effet, il ressortait des travaux parlementaires en lien avec la loi 11328 que l’art. 23A LTrait avait été adopté sans évaluation précise de ses conséquences financières. De plus, l’élaboration du projet SCORE avait pris bien plus de temps qu’initialement prévu. La loi 11328 reposait ainsi sur des motifs objectifs et sérieux et ne pouvait pas être qualifiée d’arbitraire, contrairement à ce que soutenaient les recourants, sans pour autant le démontrer. b) La Chambre constitutionnelle a relevé que la loi 11328 ne prévoyait aucune règle transitoire, ses dispositions étant entrées en vigueur le lendemain de leur promulgation, qui avait eu lieu par publication dans la FAO du 27 mars 2015. Son entrée en vigueur ne pouvait pas pour autant être qualifiée de subite, comme l’affirmaient les recourants, dès lors qu’elle avait été adoptée par le Grand Conseil à l’issue de sa séance du 29 janvier 2015, leur laissant un délai de deux mois pour prendre leurs dispositions et s’y préparer, les intéressés ne faisant au demeurant valoir que des inconvénients de type général du fait de cette situation, sans préciser concrètement les difficultés rencontrées. S’agissant de la suppression d’une indemnité, et non du salaire en tant que tel, touchant seulement les plus hauts postes de l’administration, qui demeurait dans des proportions acceptables au regard de la jurisprudence y relative, la loi la prévoyant pouvait entrer en vigueur rapidement. A cela s’ajoutait que le PL 11328 avait été déposé auprès du Grand Conseil le 3 décembre 2013 et que les travaux de la commission chargée de l’étudier avaient eu lieu dans le courant de l’année 2014, son rapport ayant été rendu le 2 décembre 2014. De plus, au cours de ses travaux, la commission avait procédé à de nombreuses auditions, dont celles du président et de l’un des membres du comité de l’UCA, également parties à la présente procédure. Les recourants ne pouvaient ainsi ignorer que l’indemnité de l’art. 23A LTrait risquait d’être supprimée, même si, à l’issue des discussions en commission, un amendement en vue de son maintien avait été adopté, proposition que le Grand Conseil n’était toutefois pas tenu de suivre. L’amendement adopté à l’issue des travaux de la commission visait certes au maintien de l’indemnité litigieuse, jusqu’à l’entrée en vigueur du projet SCORE, pour les hauts cadres en fonction. Il ne pouvait pour autant pas être reproché au Grand Conseil de ne pas avoir suivi cette proposition à titre de disposition transitoire, au regard de la marge d’appréciation étendue dont il bénéficiait en ce domaine. Au contraire, en abrogeant l’art. 23A LTrait, l’autorité intimée avait traité de manière identique l’ensemble des cadres supérieurs concernés, ce que cet amendement ne permettait pas, dès lors qu’il créait deux catégories de hauts fonctionnaires, à savoir ceux en poste, qui continuaient à bénéficier de cette indemnité, et les nouveaux engagés, qui ne pouvaient prétendre à son octroi. Cet amendement n’aboutissait au demeurant pas aux économies escomptées, dans la mesure où il visait à préserver la situation des cadres déjà au service de l’Etat et que l’engagement de nouveaux cadres n’était pas envisagé, comme l’avaient révélé les débats en commission. Au vu notamment de la situation financière du canton et pour assurer le principe de la légalité, l’intérêt à la mise en vigueur rapide de la loi 11328 l’emportait ainsi sur l’intérêt privé des recourants à ce que l’indemnité litigieuse continuât à leur être versée, ce d’autant en l’absence d’une réduction drastique de leur traitement, puisque l’indemnité en cause était limitée à 8,3 % de leur salaire.
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CAPJ 9_2016 G. Interpellée par lettre de la Chambre administrative du 25 août 2015 pour se déterminer sur les conséquences de l’arrêt précité rendu le 30 juillet 2015 par la Chambre constitutionnelle, A______, par le truchement de son avocat, a, par lettre du 15 septembre 2015, déclaré maintenir son recours devant cette juridiction. H. a) Après avoir procédé à un échange de vue avec la Chambre administrative, la Cour d’appel a, par lettre du 9 octobre 2015, confirmé à cette dernière que, lors de sa séance du 2 du même mois, elle avait accepté sa compétence pour traiter les recours interjetés par les fonctionnaires du Pouvoir judiciaire contre la suppression de leur indemnité de 8,3 % de leur traitement en raison de l’abrogation de l’art. 23A LTrait. b) Par décision du 9 octobre 2015, la Chambre administrative a ainsi rayé de son rôle les recours précités – dont celui de A______ - que lui avait transmis le 8 juin 2015 la Commission de gestion « comme possible objet de sa compétence ». I. Faisant suite à la demande de la Cour d’appel du 29 octobre 2015, le conseil de A______ s’est déterminé, le 30 novembre 2015, au sujet de la position de la Commission de gestion figurant dans sa lettre du 12 juillet 2015. Il a considéré que ladite Commission, en se référant « servilement à la novelle » au lieu « d’interpeller les fonctionnaires concernés, notamment au sujet de leur situation personnelle, puis ensuite de statuer sur l’applicabilité de la novelle, en particulier de sa conformité au droit », avait commis un « déni de justice » consistant dans le refus d’entrer en matière d’une autorité compétente. J. En date du 19 janvier 2016, la Chambre administrative a rendu quatre arrêts (ATA/42/2016 ; ATA/43/2016 ; ATA/44/2016 ; ATA/45/2016) rejetant les recours interjetés par des fonctionnaires de divers départements de l’Administration cantonale, tous représentés par Me Jordan, contre la décision du Conseil d’Etat du 20 avril 2015 de supprimer, à partir du mois d’avril 2015, leur indemnité de 8,3 % en raison de l’entrée en vigueur de la loi 11328 abrogeant l’art. 23A LTrait. Seul l’arrêt ATA/43/2016 a fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, qui est actuellement toujours pendant. a) Dans l’arrêt ATA/43/2016 précité, la Chambre administrative a tout d’abord rappelé qu’elle était habilitée à revoir, à titre préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (cf. ATF 132 I 49 consid. 4 et les arrêts cités ; 127 I 185 consid. 2 et les arrêts cités ; ATA/997/2014 du 16 décembre 2014 consid. 2c ; ATA/572/2014 du 29 juillet 2014 consid. 6a ; ATA/582/2015 du 9 juin 2015). b) Elle a ensuite exposé les principes jurisprudentiels applicables en matière d’égalité de traitement, avant d’examiner, à l’aune de ces derniers, le cas qui lui était soumis, considérant que la loi 11328 traitait différemment les cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques, dans la mesure où elle restreignait le cercle des bénéficiaires de l’indemnité mensuelle de 8,3 % du salaire annuel aux seuls médecins des HUG. Le versement de ladite indemnité était ainsi soumis à une nouvelle condition, qui était celle d’être médecin aux HUG. Ce critère, inexistant dans l’ancien art. 23A LTrait, établissait une distinction entre les cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques, distinction qui était cependant basée sur la qualification professionnelle desdits cadres fondée sur leur formation nécessaire à l’exercice de leur fonction. Il s’agissait ainsi d’un critère objectif admis par la jurisprudence fédérale. Quant au caractère raisonnable de la distinction précitée entre les cadres susmentionnés de la fonction publique, il était certes discutable dans la mesure où l’Etat avait le devoir d’assurer le niveau de toutes les prestations lui incombant de par la loi, quel que soit le secteur public visé. Toutefois, la différence de rémunération litigieuse ne résultait pas de l’échelle des traitements, http://justice.geneve.ch/perl/decis/132%20I%2049 http://justice.geneve.ch/perl/decis/127%20I%20185 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/997/2014 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/572/2014
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CAPJ 9_2016 mais du versement d’une indemnité spéciale à caractère facultatif visant à compléter le salaire de base, et ce pendant une durée limitée dans le temps au 31 décembre 2017. Limitée à 8,3 % du salaire, l’indemnité litigieuse entraînait une différence salariale dont l’ampleur était considérée admissible par la jurisprudence fédérale. Elle ne reposait, en outre, sur aucun élément considéré discriminatoire au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. Au surplus, il n’était, à juste titre, pas soutenu que le travail d’un cadre médecin était similaire à celui d’un cadre d’un autre secteur. En ce qui concernait la comparaison salariale avec le secteur privé, ayant à l’origine motivé l’adoption de l’ancien art. 23A LTrait, elle ne constituait pas un élément permettant de qualifier d’insoutenable ou d’arbitraire le critère de distinction retenu par l’art. 23B LTrait en faveur des seuls médecins cadres des HUG. En effet, il n’était pas contesté que les exigences liées à l’exercice de responsabilités hiérarchiques étaient déjà prises en compte, à travers des critères figurant à l’art. 4 al. 2 LTrait, par la classe attribuée aux postes des cadres concernés par la suppression de l’ancien art. 23A LTrait. Par ailleurs, l’art. 3 LTrait permettait au Conseil d’Etat de fixer un traitement « hors classe » pour des fonctions exigeant des connaissances tout à fait spéciales ou comportant des responsabilités particulièrement importantes. Par ce biais, l’Etat disposait du moyen d’attirer et de rémunérer les compétences tout à fait particulières et absolument nécessaires à son bon fonctionnement, et ce sans devoir modifier sa grille salariale ni adopter d’indemnité spéciale. Enfin, le niveau des salaires des cadres dans le secteur privé était variable suivant la branche d’activité concernée, ce qui rendait la comparaison difficile, voire vaine, ce d’autant plus que certains métiers exercés à l’Etat n’existaient pas dans le privé, comme les gardiens de prison ou les taxateurs fiscaux. A cela s’ajoutait la nature diamétralement opposée entre les prestations assignées par les lois à l’Etat et celles que les entreprises du secteur privé choisissaient librement d’offrir en échange d’une rémunération fixée par les lois du marché et par la politique de l’entreprise concernée. La motivation du secteur privé, bien qu’elle puisse aussi poursuivre un but idéal, était en général essentiellement de nature lucrative. Or, l’Etat n’avait pas pour mission de retirer un quelconque bénéfice financier de l’accomplissement de ses tâches, mais avait le devoir d’accorder les prestations publiques suivant les conditions fixées dans les lois. La situation des cadres de l’Etat devait ainsi être relativisée et replacée dans le contexte de la mission de service public incombant par essence à l’Etat, contrairement au secteur privé. A l’ensemble de ces circonstances s’ajoutaient encore deux autres éléments. D’une part, il s’agissait de la perception majoritairement partagée par les parlementaires, et ce dès le début des travaux préparatoires, de l’importance de maintenir des cadres médecins disposant de compétences pointues aux HUG afin d’y offrir des soins de qualité, ainsi que de la volonté subséquente de prévoir un traitement spécifique à cette catégorie de cadres parmi ceux visés par l’ancien art. 23A LTrait. D’autre part, la situation budgétaire s’était péjorée depuis le moment de l’adoption de l’art. 23A LTrait, notamment au détriment des personnes se trouvant dans la précarité. Ces circonstances permettaient de reconnaître l’existence d’un motif sérieux expliquant objectivement le resserrement des conditions d’octroi de l’indemnité litigieuse en faveur d’une seule catégorie de cadres visés par l’ancien art. 23A LTrait. Ainsi, il ne pouvait être reproché au Grand Conseil, qui disposait en la matière d’un large pouvoir d’appréciation, de s’être fondé sur un critère insoutenable ni arbitraire. En supprimant l’indemnité litigieuse des cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques, à l’exclusion des cadres médecins des HUG, il n’avait pas commis un excès ou un abus de son pouvoir d’appréciation. La fixation d’un nouveau critère de distinction, ancré à l’art. 23B LTrait et affinant les conditions d’octroi d’une indemnité, supplémentaire au traitement et facultative, en faveur d’une catégorie de cadres de l’Etat, ne violait ainsi ni le principe de l’interdiction de l’arbitraire, ni celui de l’égalité de traitement. Dès lors, les griefs tirés tant de l’inégalité de traitement contenus dans la loi que de la violation du principe de l’interdiction de l’arbitraire devaient être écartés. Le recours était donc rejeté sur ces points.
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CAPJ 9_2016 Le recourant soutenait également que la fonction de cadre au sein de son domaine d’activité était particulièrement difficile, qu’elle exigeait pour ce motif le maintien de l’indemnité litigieuse, qu’il était au surplus au bénéfice d’une formation utile au poste non prise en compte dans sa rémunération depuis la suppression de l’indemnité litigieuse. Or, en l’état actuel du droit, ces circonstances ne donnaient pas droit à cette dernière. Elles pouvaient tout au plus servir à caractériser la fonction occupée par la recourante et étaient ainsi susceptibles d’être prises en compte dans le cadre d’une éventuelle réévaluation de sa fonction, voire dans le cadre d’une modification à la hausse de ses annuités ou, si les conditions étaient réalisées, d’un traitement « hors classe » au sens de l’art. 3 LTrait. Or, ces questions sortaient du cadre du présent litige dont l’objet était limité au versement de l’indemnité litigieuse. A cela s’ajoutait le fait que l’absence d’application de l’art. 3 LTrait avait été soulevée par le recourant hors du délai de recours, dans son écriture du 21 août 2015. Quant à l’argument portant sur les échos parus dans la presse au sujet du maintien de l’indemnité litigieuse en faveur de certains cadres de l’administration fiscale cantonale, il n’était pas pertinent, faute de concerner la même réglementation juridique que celle applicable au recourant. En effet, ces derniers avaient bénéficié d’un traitement « hors classe » prévu à l’art. 3 LTrait, et non d’une indemnité - au sens de l’ancien art. 23A LTrait ou de l’art. 23B LTrait - destinée à compléter le traitement découlant de l’échelle des traitements fixée à l’art. 2 LTrait. Par conséquent, ni le principe de l’égalité de traitement ni celui de l’interdiction de l’arbitraire n’avaient été violés dans le présent cas. S’agissant de ces griefs, le recours devait donc être également rejeté. c) La Chambre administrative a relevé, dans ses arrêts rendus le 16 janvier 2016, que l’argument relatif aux droits acquis qui seraient contenus à l’ancien art. 23A LTrait, rejoignait celui soulevé par des cadres visés par cette disposition, devant la Chambre constitutionnelle dans le cadre du recours contre la loi 11328. Les recourants ne fondaient pas cet argument sur des circonstances particulières propres à leur situation personnelle, mais sur l’ancien art. 23A LTrait abrogé par ladite loi, dont la conformité aux droits acquis découlant du principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété avait été examinée par la Chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015 susmentionné. Celle-ci n’avait constaté aucune violation du droit supérieur sur cette question, vu l’absence de garantie spécifique accordée par la loi aux bénéficiaires de l’ancien art. 23A LTrait ou d’assurance donnée à l’occasion d’un engagement individuel en leur faveur. Après avoir énoncé les arguments avancés par la Chambre constitutionnelle pour arriver à cette conclusion, la Chambre administrative, en l’absence d’éléments nouveaux déterminants, a fait sienne l’argumentation de la Chambre constitutionnelle, exposée dans son arrêt ACST/13/2015, avec la précision, s’agissant du contrôle concret de l’art. a23A LTrait, que les recourants qui l’avaient saisie n’ayant soulevé dans leurs recours aucun élément découlant de leur situation particulière qui tendrait à démontrer le fait qu’une assurance spécifique au sujet de l’octroi de l’indemnité litigieuse leur aurait été personnellement donnée, ce que rien dans le dossier ne permettait non plus d’admettre. Par conséquent, conformément au droit et à la jurisprudence développés au considérant 6 de l’arrêt ACST/13/2015, le versement de l’indemnité litigieuse ne leur avait pas été garanti et ne saurait donc être considéré comme acquis, de sorte que les recours devaient donc être rejetés sur ce point. d) En ce qui concerne l’absence de dispositions transitoires dans la loi 11328, la Chambre administrative a motivé le rejet sur ce point des recours dont elle était saisie en relevant que ce grief avait été examiné par la Chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015 - dont elle a fait un résumé sur ce point - en tant qu’il portait sur l’abrogation de l’ancien art. 23A LTrait par la loi 11328. La Chambre administrative a relevé que, certes, l’objet du recours devant la Chambre constitutionnelle était la loi 11328, et non la décision litigieuse. De plus, comme exposé cidessus, l’exercice du contrôle abstrait d’une norme n’empêchait pas son contrôle concret lors d’un cas d’application et ce pour les mêmes griefs. Toutefois, la particularité du présent cas
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CAPJ 9_2016 tenait au fait que l’application de la loi 11328 ne laissait aucune marge de manœuvre à l’autorité exécutive. S’il ne faisait aucun doute que cette loi en tant qu’elle abrogeait l’ancien art. 23A LTrait, qui définissait la catégorie des personnes concernées par cette disposition et fixait les critères du versement de l’indemnité litigieuse, devait être concrétisée dans le cas du recourant par une décision afin de lui en opposer les effets juridiques, il n’en demeurait pas moins qu’en rendant celle-ci, le Conseil d’Etat était lié par la loi 11328. S’agissant du grief susmentionné, la Chambre administrative faisait sienne l’argumentation de la Chambre constitutionnelle, exposée dans son arrêt ACST/13/2015, portant sur la conformité de la loi au droit supérieur. En supprimant l’indemnité litigieuse au recourant dès le mois d’avril 2015, le Conseil d’Etat avait agi dans le respect de la loi 11328, qui était entrée en vigueur certes rapidement mais sans violer le principe de la bonne foi ni celui de la proportionnalité. S’agissant du grief lié à la garantie de la propriété, il ne pouvait qu’être écarté, dès lors que l’indemnité litigieuse ne constituait pas un droit acquis, comme exposé plus haut, de sorte que la garantie de la propriété n’était pas affectée par la décision litigieuse. Le grief relatif à l’interdiction de l’arbitraire devait également être écarté pour les raisons mentionnées plus haut et parce que, comme l’avait relevé la Chambre constitutionnelle, l’abrogation de l’art. 23A LTrait reposait sur des motifs importants, à savoir les restrictions budgétaires (ACST/13/2015 consid. 8b). De la même manière que l’absence d’un régime transitoire de la loi 11328, en tant qu’elle abrogeait l’art. 23A LTrait, ne pouvait pas être reprochée au Grand Conseil, elle ne pouvait, par voie de conséquence et en raison du principe de la légalité et de celui de la séparation des pouvoirs, être reprochée au Conseil d’Etat lorsqu’il avait rendu la décision litigieuse. K. Après avoir sollicité et obtenu de la Cour d’appel une prolongation de délai, la Commission de gestion a, par lettre du 1er février 2016, répondu aux écritures susmentionnées du conseil de A______ du 30 novembre 2015. Elle a maintenu sa position initiale, relevant que si, dans son arrêt ATA/43/2016 (consid. 6b, p. 19), la Chambre administrative avait indiqué que l’abrogation de l’ancien art. 23A LTrait devait être concrétisée par des décisions individuelles, l’absence de telles décisions de sa part n’avait eu aucun effet pour les intéressés, tout d’abord procéduralement, puisque les recourants avaient été en mesure d’agir en temps utile, ensuite sur le fond, dans la mesure où la marge de manœuvre de la Commission de gestion dans l’application de la loi était nulle, comme l’avait également retenu la Chambre administrative dans son arrêt ATA/43/2016 (consid. 6b, p. 19). Par ailleurs, la Commission de gestion, qui, en matière de personnel du Pouvoir judiciaire, avait les mêmes compétences que le Conseil d’Etat dans la mise en œuvre du statut légal de la fonction publique, ne pouvait pas se substituer au législateur. La loi 11328 était claire. Elle n’assortissait d’aucune condition la suppression de l’indemnité en cause, de sorte que l’interpellation des collaborateurs concernés n’aurait aucune utilité à cet égard. Le législateur n’avait prévu qu’une seule exception, à l’art. 23B LTrait, en faveur du personnel médical et n’avait conféré aucune compétence au Conseil d’Etat ou à la Commission de gestion d’en prévoir d’autres. L. a) Par lettre du 24 février 2016, la Cour d’appel a informé le conseil de A______ que, dans sa séance du 16 février 2016, au vu de l’ensemble des éléments concernant les recours dont elle était saisie, elle avait décidé de statuer sur le fond et, afin de respecter son droit d’être entendu, de lui impartir un délai pour qu’il s’exprime exhaustivement à ce sujet pour le compte de chacun de ses clients, ce après le versement, d’ici au 10 mars 2016, d’une avance de frais d’un montant de CHF 1'000.- pour chacun des recourants, afin de couvrir les frais de procédure et les émoluments présumables (art. 86 al. 1 LPA), à défaut de quoi les recours seraient déclarés irrecevables (art. 86 al. 2 LPA).
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CAPJ 9_2016 b) Par courrier du 9 mars 2016, l’avocat de A______ a sollicité que l’avance de frais soit ramenée à CHF 500.- par recourant. c) Par pli daté 10 mars 2016, Me Jordan a également sollicité « une prolongation de délai de 10 jours pour l’avance de frais globale dès réception de votre réponse quant au montant ». d) Par arrêt du 15 mars 2016, la Cour de céans a rejeté, avec suite de frais, cette demande en reconsidération et a imparti aux intéressés un délai au 24 mars 2016 pour s’acquitter d’une avance de frais d’un montant de CHF 1'000.- pour chacun des recourants, à défaut de quoi les recours seraient déclarés irrecevables. e) Suite au versement, dans le délai, des sûretés fixées dans l’arrêt précité du 15 mars 2016, un délai au 13 mai 2016 a été imparti à Me Jordan pour la production de ses écritures sur le fond pour chacun de ses mandants, conformément à la lettre que lui avait adressée la Cour d’appel le 24 février 2016. f) Après avoir sollicité - par lettre du 13 mai 2016 - et obtenu une prolongation de délai, le conseil de A______ a produit, en date du 15 juin 2016, une écriture unique pour l’ensemble de ses clients. fa. A titre préalable, la recourante conclut à l’admission du recours et au renvoi de la cause « à l'autorité précédente » afin qu'elle respecte les droits procéduraux des recourants, puis rende « valablement un prononcé administratif en bonne et due forme ». Relevant que la « presse a[vait] depuis lors fait état de ce que des situations voyant l'indemnité maintenue en faveur de certains cadres auraient été décidées par le Conseil d'Etat », elle demande « d'instruire la problématique en ordonnant de la part de ce dernier toute explication utile, ainsi que l'apport de ses décisions à ce sujet ». Sur le fond, la recourante conclut à l’annulation de la « décision attaquée » ou de « l’arrêt attaqué », se prévalant d’une inégalité de traitement avec les médecins des HUG - voire certains autres cadres de l’administration - bénéficiant toujours de l’indemnité de 8,3 % litigieuse ainsi que de la violation de ses droits acquis. Elle se plaint également de l’absence de régime transitoire, constitutif, selon elle, de violation des art. 5, 9 et 26 Cst. fb. S’agissant de l’inégalité de traitement dont elle se plaint, après avoir exposé divers principes jurisprudentiels relatifs à cette question et résumé les arguments de la Chambre administrative susénoncés sur ce point, la recourante soutient à cet égard, que « ce raisonnement » heurtait les art. 8 et 9 Cst., en tant qu'il violait les garanties posées par ces deux dispositions, faisant valoir que : de fait, la distinction entre les médecins et les autres cadres concernés par l'art. 23A LTrait ne reposait sur aucun motif objectivable, rappelant que le présent litige ne traitait pas de la classification de telle ou telle fonction - ce que l'autorité intimée perdait de vue tout au long de son raisonnement -, mais de la question de la suppression d'une partie du traitement à seulement une partie de cadres bénéficiant de la même classification de fonction que les médecins concernés. En d'autres termes, aucun motif ne permettait de justifier que tel cadre, classé en catégorie de traitement 27, soit mieux payé que tel autre cadre, classé lui aussi dans cette catégorie, étant précisé qu’on ne parlait pas d'expérience, de cahier des charges, de l'âge, de l'ancienneté, des charges familiales, des qualifications, du temps de travail, des horaires ou encore de l'étendue des responsabilités ou des prestations, tels que décrits ci-dessus. Une telle situation violait le principe d'égalité dans la rémunération, consacré de longue date par la jurisprudence du Tribunal fédéral. La seule catégorie de critères alléguée par le « raisonnement litigieux » - qui ne résistait pas au grief de violation des art. 8 et 9 Cst - était celle des critères indépendants, et, dans une certaine mesure, des critères fonctionnels, eux-mêmes pourtant déjà intégrés dans l'échelle de traitement établie. L'autorité avait considéré que le maintien de l'indemnité de 8,3 % aux seuls
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CAPJ 9_2016 médecins reposait sur un motif objectif et soutenable. Ce raisonnement perdait de vue que l'échelle de traitement objectivait déjà les différents éléments touchant à la classification et donc à la rémunération des fonctionnaires concernés. Il était par ailleurs «absolument inadmissible de retenir que cette distinction serait basée sur la « qualification professionnelle desdits cadres » fondée sur leur « formation nécessaire à l'exercice de leur fonction ». Il s'agissait « ainsi » d'un critère objectif admis par la jurisprudence fédérale. Non seulement les travaux préparatoires n'en faisaient pas état, si bien qu'il était insoutenable de retenir, sans aucun fondement, un tel motif pour justifier l'inégalité de traitement, mais encore, et surtout, cette exigence de formation était déjà intégrée dans l'évaluation de fonction classant la fonction de médecin aux HUG en classe 27 ou supérieure. D'ailleurs, il ne s'agissait pas d'une seule fonction, mais de plusieurs : 63 médecins chefs de service, 68 médecins adjoints agrégés et responsables d'unités, 31 médecins adjoints responsables d'unités, et 72 médecins adjoints agrégés. Le critère était, en réalité, simplement d'être médecin et de travailler aux HUG. Il n'y avait aucune appréciation précise, fonction par fonction. C'était le lieu de rappeler que les recourants, pourtant haut-cadres de l'administration judiciaire, ne touchaient cependant pas l'indemnité, au motif, simplement, qu'ils n’étaient pas médecins aux HUG. Cette contradiction était évocatrice d'une inégalité de traitement injustifiée et injustifiable, et donc discriminatoire. Dans ce contexte, il n'était pas inutile de rappeler que certains recours cantonaux de « médecins » - ayant pourtant la même formation que ceux travaillant aux HUG - évoluant dans un autre service de l'Etat, et dont l'indemnité avait été supprimée, étaient pendants. Parler de « critère objectif » fondé sur la formation était ainsi tout bonnement insoutenable, arbitraire et injustifiable dans la cohérence du système d'évaluation de traitement genevois, représentant une brèche insoutenable dans ce dernier. La condition d'être « médecin aux HUG » n'était aucunement objective, notamment par rapport aux critères précités, mais était purement et simplement subjective et, donc, inadmissible. L' « autorité intimée » semblait défendre, à tort, le prétendu caractère raisonnable de la distinction, au motif que l'indemnité litigieuse ne serait qu'une « indemnité spéciale à caractère facultatif », se limitant à 8,3 % du traitement annuel. En effet, il suffisait de lire la teneur de l'art. 23A aLTrait, comme du reste le prononcé de première instance, pour se rendre compte que l'art. 23A LTrait n'était « nullement facultatif », à tel point que la question de son bénéfice était « justiciable (cf. I'ATA/664/2010 cité au consid. 4f, p. 13 de l'arrêt attaqué, étant souligné que le résumé qui en était fait dans l'arrêt était erroné, le recours ayant été précisément admis pour violation de l'égalité de traitement » [sic]. Il ressortait par ailleurs des travaux parlementaires que l'indemnité en cause était bien un « 14ème salaire des cadres supérieurs (art. 105 al. 1 LTF, ch. 3 de la partie En fait de l'arrêt attaqué) », ce qui venait encore contredire de manière claire et incontestable l'appréciation circonstancielle et arbitraire de l'autorité intimée sur ce point encore. Ce que le parlement présentait comme un « 14ème salaire » ne pouvait pas ensuite être qualifié d'« indemnité spéciale à caractère facultatif » par le juge, sans verser dans l'arbitraire. Le motif n'était aucunement « raisonnable », et le fait qu'il s'agissait de 8,3 % du traitement n'était d'aucune pertinence. A nouveau, l'autorité intimée perdait de vue qu'ici il n'était pas question de classer une fonction en l'occurrence, mais bien de savoir s'il était admissible de supprimer à tous les cadres, sous réserve de ceux travaillant comme médecin aux HUG, une partie garantie de leur rémunération. En raisonnant de la sorte, la décision attaquée violait encore les art. 8 et 9 Cst. L'argument de la prétendue absence de motif discriminatoire, au sens de l'art. 8 al. 2 Cst, était également spécieux. Il avait été démontré ci-dessus le fait que le motif objectif allégué n'en était pas un, et qu'il était encore moins « raisonnable ». Cette situation établissait d'ores et déjà le caractère discriminatoire de l'inégalité de traitement litigieuse. L'autorité intimée le reconnaissait du reste à demi-mot lorsqu'elle rappelait, à bon droit, que l'Etat avait le devoir d'assurer le niveau de toutes les prestations lui incombant de par la loi, quel que soit le secteur public visé. Le raisonnement sur la comparaison salariale avec le secteur privé achevait de convaincre du caractère manifestement insoutenable de son raisonnement. Ainsi, lorsqu'elle en
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CAPJ 9_2016 concluait que la situation des cadres devait être relativisée et replacée dans le contexte de la mission de service public incombant par essence à l'Etat, contrairement au service privé, tout en considérant qu'il était justifié de maintenir l'indemnité aux seuls médecins, elle perdait lourdement de vue que l'échelle de traitement de classification des fonctions avait déjà opéré cette analyse, dont le législateur et le Conseil d'Etat ne pouvaient pas librement se départir. Les travaux préparatoires évoquaient (p. 12 du rapport de la loi litigieuse) par ailleurs le cas des médecins des HUG ayant en outre une clientèle privée parallèle, et des revenus substantiels en découlant pour eux-mêmes. L'autorité intimée omettait de citer ce passage du rapport, ce qui ne faisait qu'ajouter à l'incompréhension de la différence de traitement en cause. Les recourants comme les médecins des HUG avaient une classe de fonction justifiant l'octroi de l'indemnité, de sorte qu’il y avait là une discrimination, indépendamment du fait qu'elle puisse reposer sur l'un des critères posés précisément à l'art. 8 al. 2 Cst. Quant à l’argument de la volonté du parlement de maintenir des cadres pointus aux HUG, en soi compréhensible, il n'en était pas moins insoutenable pour justifier une différence de traitement : le même raisonnement ne s'appliquait-t-il pas à tous les autres cadres, singulièrement aux recourants ? Le fait que tous les médecins des HUG étaient au bénéfice de l'art. 23B LTrait démontrait par ailleurs que ce motif n'avait aucunement animé le parlement dans le but de cette disposition, étant encore rappelé que les médecins dans le reste de l'administration, dont certains avaient certainement des compétences plus pointues encore, avaient vu, eux, leur indemnité supprimée. Et, quoi qu'il en fût, ce raisonnement ne changeait en rien les garanties constitutionnelles dont les fonctionnaires visés par la suppression de l'indemnité litigieuse dont les recourants étaient titulaires. fc. S’agissant de la violation de ses droits acquis, la recourante, se fondant sur les art. 9 et 26 Cst, soutient que, c'était de manière insoutenable, et donc arbitraire, que l'autorité intimée retenait que l'art. 23A LTrait s'apparentait davantage à une réglementation spécifique, intermédiaire qu'à une garantie accordée à ses bénéficiaires. L'indemnité était une gratification non acquise. Contrairement à ce qu'affirmait l'autorité intimée, il était clair pour le parlement que l'indemnité devait être versée jusqu'à l'entrée en vigueur de SCORE (rapport PL-11328-A, p. 4), ce que le député ayant déposé le projet de loi litigieux avait du reste lui-même clairement reconnu. Les débats du parlement étaient également très clairs à ce sujet. En tout état de cause, la garantie ressortait du texte clair et dénuée d’ambiguïté de l'art. 23A al. 1 LTrait luimême. Ce faisant, le législateur avait donné des assurances précises que la loi serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, soit « jusqu’à l'entrée en d'une nouvelle évaluation de fonction ». Subséquemment, il y avait un droit acquis, que le Conseil d'Etat et l'autorité intimée auraient dû respecter. Les motifs invoqués étaient inconsistants et procédaient d'une interprétation insolite du texte de l'art. 23A LTrait. La comparaison avec la gratification était tout aussi insoutenable. Même à la suivre, on parvenait au même résultat. En se référant aux principes posés en droit privé - ce qui était autorisé par la jurisprudence (ATF 138 1 232, p. 241 consid. 7.2) -, il faudrait en effet conclure que la gratification serait devenue obligatoire tant dans son principe que dans son ampleur, étant précisé qu'il n'était pas établi en fait, ni d'ailleurs même allégué, que « le Conseil d'Etat » et/ou même le parlement auraient réservé le caractère facultatif de l'indemnité. Ainsi, quel qu’était l'angle d'analyse du « raisonnement litigieux », celui-ci ne permettait aucunement de fonder l'absence de droits acquis. Au contraire, il ressortait des circonstances comme du texte clair de la loi que tel était bien le cas. En le niant, l'autorité intimée avait violé les art. 8 et 9 Cst, de sorte que « l’arrêt attaqué devait être annulé ».
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CAPJ 9_2016 fd. Pour ce qui est de l’absence de régime transitoire dans la loi 11328, la recourante affirme que les motifs retenus par « l'autorité inférieure » à cet égard, à savoir que la loi 11328 ne laissait aucune marge de manœuvre à l'autorité exécutive, n’étaient pas convaincants. Le fait que la loi votée ne prévoyait pas en elle-même de régime transitoire ne dispensait en rien l'autorité intimée, qui avait la compétence d'adopter, le cas échéant, les dispositions d'exécution nécessaires (cf. art. 43 LTrait), de promulguer la loi et, partant, de fixer son entrée en vigueur (art. 2 de la loi), de l'examen de la nécessité, de par la Constitution, d'un régime transitoire, notamment au regard des circonstances concrètes du cas d'espèce - ce qui impliquait l'obligation d'entendre (art. 29 al. 2 Cst.) le collaborateur concerné, subséquemment les recourants, avant de « servilement exécuter la loi dans la décision de première instance présentement entreprise ». Par ailleurs, l'intérêt à une mise en œuvre rapide de la loi ne pouvait pas l'emporter sur le droit des collaborateurs concernés de voir leurs droits constitutionnels respectés. Les considérations budgétaires alléguées, pour une mesure coûtant 5 millions par année pour un budget de près de 8 milliards de francs, n’étaient pas convaincantes et relevaient du prétexte, étant rappelé que la loi avait été promulguée et publiée dans la FAO du 27 mars 2015 et était entrée en vigueur le 28 mars 2015, les recourants avaient ainsi eu en réalité que quelques jours pour apprendre finalement, le 22 avril 2015, que rétroactivement au 1er avril 2015 leur salaire diminuait de 8,3 %. Cette pesée d'intérêts n'était pas raisonnable et heurtait le sentiment de justice. A tout le moins, un délai de six mois aurait-il dû être respecté, voire plus en fonction des circonstances du cas d'espèce, que le Conseil d'Etat comme l'autorité intimée n'avaient pas voulu instruire, en violation du droit d'être entendu comme on l'avait déjà vu ci-dessus. Enfin, la baisse de 8,3 % ne pouvait pas être qualifiée de mineure au point de permettre une mise en œuvre aussi abrupte. Pour les recourants, elle pouvait représenter un montant de plus de CHF 1'200.- par mois, ce qui n'était de loin pas négligeable. Or, en l'occurrence, le délai octroyé ne correspondait même pas au délai généralement applicable pour résilier, par exemple, un bail d'habitation. De même, il ne permettait pas d'obtenir la révision d'une contribution d'entretien, à tout le moins dans des conditions sereines. Il s’ensuivait qu'en validant l'absence de tout régime transitoire, l'autorité intimée avait violé, là encore, le droit fédéral. g) Par courrier du 22 juin 2016, la Cour d’appel a confirmé aux parties qu’elle gardait la cause à juger sur le fond.
EN DROIT 1. 1.1. A teneur de l’art. 138 let. b de la loi genevoise sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (E 2 05 ; ci-après : LOJ), la Cour d’appel est compétente pour « connaître des recours dirigés contre les décisions de la commission de gestion et du secrétaire général du pouvoir judiciaire en tant qu’elles touchent aux droits et obligations des membres du personnel du pouvoir judiciaire ». L’art. 139 al. 1 LOJ précise que la procédure devant la Cour d’appel est « régie par la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ». Le délai pour recourir contre une décision administrative est de 30 jours s’il s’agit d’une décision finale ou en matière de compétence (art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure
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CAPJ 9_2016 administrative du 12 septembre 1985 (E 5 10 ; ci-après : LPA) et de 10 jours s’il s’agit d’une autre décision (art. 62 al. 1 let. b LPA). 1.2. Les juridictions administratives de recours n’ont pas compétence pour revoir l’opportunité de la décision attaquée (art. 61 al. 2 LPA). De plus, elles sont liées par les conclusions des parties, mais non par les motifs que celles-ci invoquent (art. 69 al. 1 LPA). 2. La recourante conclut, à titre préalable, à l’admission du recours et au renvoi de la cause « à l'autorité précédente » afin qu'elle respecte ses droits procéduraux, puis « rende valablement un prononcé administratif en bonne et due forme », se plaignant des « lacunes procédurales » ainsi que d’un déni de justice de la part de l’intimée. Il y a donc lieu d’examiner en premier lieu ces questions de nature procédurale qui sont susceptibles de sceller d’emblée, dans un sens ou dans l’autre, le sort du recours. 2. 2.1. La Commission de gestion a informé la recourante, par lettre du 20 avril 2015, de la suppression de l’indemnité de 8,3 % qu’elle percevait en sus de son salaire, ce en raison de l’entrée en vigueur de la loi 11328. Dans son courrier du 12 juillet 2015, elle a précisé que sa lettre du 20 avril 2015 précitée ne constituait pas une décision formelle et qu’elle n’envisageait pas de rendre une telle décision, dans la mesure où la loi 11328 adoptée par le Grand Conseil était d’application directe et immédiate et qu’elle ne laissait aucune place au prononcé de décisions individuelles de sa part. Dans son recours, la recourante demande que la Commission de gestion rende une décision formelle tenant compte de sa situation personnelle. Dans ses dernières écritures du 1er février 2016, l’intimée fait valoir que si, dans son arrêt ATA/43/2016 (consid. 6b, p. 19), la Chambre administrative avait indiqué que l’abrogation de l’ancien art. 23A LTrait devait être concrétisée par des décisions individuelles, l’absence de telles décisions de sa part n’avait eu aucun effet procéduralement pour les recourants puisque ces derniers avaient été en mesure, notamment, d’agir en temps utile. 2.2. Selon l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/15/2016 du 12 janvier 2016 consid. 2a ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 9). En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou, plus exactement, pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/15/2016 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/569/2015 http://justice.geneve.ch/perl/JmpLex/RS%20172.021
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CAPJ 9_2016 fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; ATA/209/2016 du 8 mars 2016 consid. 2b et les références citées). La notion de décision se distingue également de celle de mesures d’organisation de l’administration, telles celles fixant les modalités d’un service public. Deux critères permettent de déterminer si l’on a affaire à une décision ou à un acte interne non sujet à recours. D’une part, l’acte interne n’a pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et, d’autre part, le destinataire en est l’administration elle-même, dans l’exercice de ses tâches. A l’inverse, la décision a pour objet de régler la situation d’administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d’autres termes, extérieurs à l’administration (ATF 131 IV 32 consid. 3 p. 34 et les références citées ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 799 ss p. 274 ss). L’art. 46 al. 1 LPA précise, notamment, que les décisions (administratives) doivent indiquer les voies et délais de recours. Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). Le principe exprimé dans cette dernière disposition reprend un principe général du droit qui veut que l'absence d'indication ou l'indication erronée des moyens de droit à l'encontre d'une décision, ainsi que l'absence de notification ou une notification irrégulière ne peut entraîner de préjudice pour le destinataire concerné. Ce principe découle des règles de la bonne foi, qui imposent des devoirs à l'autorité dans la conduite d'une procédure (ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238). Ainsi, le destinataire d'un prononcé administratif ou judiciaire déficient n'a pas à subir les conséquences d'un acte imputable aux seules autorités. En particulier, il n'a pas à être restreint dans l'une des multiples modalités de son droit d'être entendu à la suite d'un tel vice de notification. Cette règle est toutefois limitée par le principe de la bonne foi, principe auquel l'administré est lui aussi tenu. Il n'est en effet pas contesté qu'une partie qui connaît ou doit connaître l'existence d'un prononcé la concernant mais qui n'entreprend aucune démarche pour en obtenir la communication agit de manière contraire à la bonne foi. Elle doit en effet faire preuve de diligence (ATF 129 II 193 consid. 1 p. 197; 119 IV 330 consid. 1c p. 332 ss) et est tenue de se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision dès qu'elle peut en soupçonner le prononcé à défaut de quoi elle risque de se voir opposer l'irrecevabilité de son recours pour cause de tardiveté (arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 663/99 du 4 mai 2000 consid. 2a et les références citées). Ce principe vaut pour tous les domaines du droit, notamment pour le droit administratif (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_318/2009 du 10 décembre 2009 consid. 3.3et les références citées). 2.3. L’art. 5 LPA énumère les autorités administratives dont les décisions sont susceptibles de recours. Parmi celles-ci figurent « les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal » (let. g). A teneur de l’art. 41 al. 1 LOJ « la commission de gestion organise et gère le pouvoir judiciaire ». A cette fin, notamment, elle « coordonne de manière rationnelle et efficace l’usage des moyens administratifs et financiers accordés au pouvoir judiciaire » (al. 1 let. a) et « édicte les règlements nécessaires à l’exercice des compétences du pouvoir judiciaire, notamment en matière de personnel » (al. 1 let. j). En outre, elle « exerce les autres attributions que la loi lui confère » (al. 2 let. a) et « remplit toutes les tâches de gestion qui ne relèvent pas de la compétence d’un autre organe » (al. 2 let. b). Selon le règlement de fonctionnement de la Commission de gestion (E 2.05 10), celle-ci, notamment, « coordonne de manière rationnelle et efficace l'usage des moyens administratifs et financiers accordés au pouvoir judiciaire » (art. 3 al. 1 let. b). L’art. 52 LOJ prévoit que « le personnel du pouvoir judiciaire est rattaché hiérarchiquement à la commission de gestion, soit par délégation au secrétaire général » (al. 1) et qu’il est « soumis http://justice.geneve.ch/perl/decis/8C_220/2011 http://justice.geneve.ch/perl/decis/8C_191/2010 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/209/2016 http://justice.geneve.ch/perl/decis/131%20IV%2032 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2C_318%2F2009&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-II-231%3Afr&number_of_ranks=0#page231 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2C_318%2F2009&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-193%3Afr&number_of_ranks=0#page193 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2C_318%2F2009&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IV-330%3Afr&number_of_ranks=0#page330
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CAPJ 9_2016 au statut de la fonction publique selon la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements public médicaux, du 4 décembre 1997 » (let. a) ainsi qu’à « la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973 » (al. 2). 2.4. Il résulte de l’ensemble des dispositions légales et principes jurisprudentiels susmentionnés qu’en indiquant à la recourante que l’indemnité de 8,3 % qui lui était versée jusqu’alors était désormais supprimée en raison de l’entrée en vigueur de la loi 11238, soit une mesure revêtant un caractère obligatoire créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante, la Commission de gestion, contrairement à ce qu’elle a estimé dans son courrier du 12 juillet 2015, a bel et bien rendu une décision de nature administrative rentrant dans le champ de ses compétences en matière de personnel tel que défini aux art. 41 LOJ et 5 LPA ainsi que dans son règlement de fonctionnement. Certes, en dépit des exigences de l’art. 46 al. 1 LPA, cette décision n’indiquait pas les voies et délais de recours. Toutefois, cette carence procédurale de l’intimée n’a eu aucune conséquence juridique dans le cas d’espèce, dans la mesure où la recourante n’en a pas subi le moindre préjudice, puisqu’elle a notamment recouru dans les délais prévus à l’art. 62 LPA. 3. Dès lors, formé en temps utile, pour violation du droit (art. 61 al. 1 let. a LPA), auprès de la Cour de céans, compétente en la matière, par un membre du personnel du Pouvoir judiciaire, contre une décision de la Commission de gestion touchant à ses droits et obligation, le recours est recevable. 4. 4.1. Dans ses dernières écritures du 1er février 2016, l’intimée a relevé que si, dans son arrêt ATA/43/2016 (consid. 6b, p. 19), la Chambre administrative avait indiqué que l’abrogation de l’ancien art. 23A LTrait devait être concrétisée par des décisions individuelles, l’absence de telles décisions de sa part n’avait eu aucun effet pour les intéressés, non seulement procéduralement, mais également sur le fond, dans la mesure où la marge de manœuvre de la Commission de gestion dans l’application de la loi était nulle, comme l’avait également retenu la Chambre administrative dans son arrêt ATA/43/2016 (consid. 6b, p. 19). Par ailleurs, la Commission de gestion, qui, en matière de personnel du Pouvoir judiciaire, avait les mêmes compétences que le Conseil d’Etat dans la mise en œuvre du statut légal de la fonction publique, ne pouvait pas se substituer au législateur. La loi 11328 était claire. Elle n’assortissait d’aucune condition la suppression de l’indemnité en cause, de sorte que l’interpellation des collaborateurs concernés n’était d’aucune utilité à cet égard. Le législateur n’avait prévu qu’une seule exception, à l’art. 23B LTrait, en faveur du personnel médical et n’avait conféré aucune compétence au Conseil d’Etat ou à la Commission de gestion d’en prévoir d’autres. Dans ses dernières écritures du 15 juin 2016, la recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas s’être prononcée « sur les lacunes procédurales de la procédure qu'elle a menée, si bien que, pour ce motif déjà, dont la substance demeure incontestée, le recours devra être admis et la cause renvoyée à l'autorité précédente afin qu'elle respecte les droits procéduraux des recourants (art. 29 al. 2 Cst.), puis rende valablement un prononcé administratif en bonne et due forme ». Ce grief est à mettre en relation avec le « déni de justice » - avec lequel il se confond pratiquement - que, dans ses écritures du 30 novembre 2015, la recourante reproche à la Commission de gestion d’avoir commis en estimant n’avoir aucune marge de manœuvre pour appliquer la loi 11328 et en se bornant à se « référer servilement à la novelle » au lieu
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CAPJ 9_2016 « d’interpeller les fonctionnaires concernés, notamment au sujet de leur situation personnelle, puis ensuite statuer sur l’applicabilité de la novelle, en particulier de sa conformité au droit ». 4.2. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst, le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes et d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282 ; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; arrêts du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1 ; ATA/448/2015 du 12 mai 2015). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas l’autorité de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier si elle acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; ATA/448/2015 du 12 mai 2015 ; ATA/586/2013 du 3 septembre 2013). Le droit d’être entendu comprend aussi le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 135 II 286 consid. 5.1. p. 293 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_866/2010 du 12 mars 2012 c. 4.1.1 ; 8C_643/2011 du 9 mars 2012 c. 4.3 et références citées ; ATA/276/2012 du 8 mai 2012 consid. 2 et les arrêts cités). La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu le devoir pour l’autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, doivent être mentionnés, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (cf. ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, in RDAF 2009 II p. 434). Commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst, l'autorité qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui est soumis dans les formes et délai légaux, alors qu'elle était compétente pour le faire (ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; 134 I 229 consid. 2.3 p. 232 et les arrêts cités), si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2 p. 248 ; 126 I 97 consid. 2b p. 102 ; 125 III 440 consid. 2a p. 441). 4.3. Concernant sa décision querellée, la Commission de gestion a estimé ne pouvoir qu’appliquer la loi 11328 sans disposer de la moindre marge de manœuvre à cet égard, en particulier qu’elle n’avait pas à instruire au sujet de la situation personnelle de la recourante, puis rendre une nouvelle décision, cette dernière ne pouvant ainsi qu’être la même que celle rendue le 20 avril 2015. La recourante soutient la thèse inverse ou, plus précisément, soutenait une telle thèse. En effet, force est tout d’abord de constater que la recourante, alors qu’elle a l’obligation de collaborer à l’établissement des faits (art. 22 LPA), n’a fourni dans son recours que des éléments non étayés des plus vagues et généraux au sujet de sa situation personnelle, de http://justice.geneve.ch/perl/decis/135%20I%20279 http://justice.geneve.ch/perl/decis/132%20II%20485 http://justice.geneve.ch/perl/decis/2D_5/2012 http://justice.geneve.ch/perl/decis/2C_552/2011 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/448/2015 http://justice.geneve.ch/perl/decis/136%20I%20229 http://justice.geneve.ch/perl/decis/134%20I%20140 http://justice.geneve.ch/perl/decis/131%20I%20153 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/448/2015 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/586/2013 http://justice.geneve.ch/perl/decis/135%20II%20286 http://justice.geneve.ch/perl/decis/8C_866/2010 http://justice.geneve.ch/perl/decis/8C_643/2011 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/276/2012 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=30.12.2013&to_date=31.03.2016&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%22droit+d%27%EAtre+entendu%22+%22art.+29+al.+2+Cst%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F134-I-83%3Afr&number_of_ranks=0#page83 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=30.05.2012&to_date=30.05.2015&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%22%E9galit%E9+de+traitement%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-6%3Afr&number_of_ranks=0#page6 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=30.05.2012&to_date=30.05.2015&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%22%E9galit%E9+de+traitement%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F134-I-229%3Afr&number_of_ranks=0#page229 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=30.12.2013&to_date=31.03.2016&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%22droit+d%27%EAtre+entendu%22+%22art.+29+al.+2+Cst%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-III-235%3Afr&number_of_ranks=0#page235 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=30.12.2013&to_date=31.03.2016&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%22droit+d%27%EAtre+entendu%22+%22art.+29+al.+2+Cst%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-I-97%3Afr&number_of_ranks=0#page97 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=30.12.2013&to_date=31.03.2016&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%22droit+d%27%EAtre+entendu%22+%22art.+29+al.+2+Cst%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-III-440%3Afr&number_of_ranks=0#page440
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CAPJ 9_2016 sorte qu’elle ne saurait reprocher à l’intimée de ne pas lui avoir réclamé des renseignements qu’elle aurait pu produire spontanément dans le cadre de la présente cause, en particulier afin de permettre concrètement et dans tous ses aspects l’évaluation du bien-fondé de sa requête à cet égard. Par ailleurs et surtout, dans les dernières écritures de son conseil du 15 juin 2016 - communes à tous les recourants, en dépit du courrier de la Cour de céans du 24 février 2016 demandant expressément que chacun des recourants s’exprime individuellement et exhaustivement sur le fond -, la recourante ne se prévaut plus que de la suppression de l’indemnité de 8,3 % qui pouvait représenter « une perte d’un montant de plus de CHF 1'200.- par mois, ce qui n'était de loin pas négligeable », soit une affirmation hypothétique toute générale et non documentée, de sorte qu’on peut en inférer qu’elle a renoncé, à tout le moins implicitement, à se prévaloir d’éléments personnels concrets et pertinents au sujet de sa situation personnelle dans le cadre de la présente cause. Quoi qu’il en soit à ce propos, en estimant que la loi 11328 n’assortissait d’aucune condition la suppression de l’indemnité litigieuse et que le législateur ne lui avait conféré aucune compétence lui permettant de prévoir d’autres exceptions que celle énoncée à l’art. 23B LTrait, relative au personnel médical, de sorte que l’interpellation des collaborateurs concernés à cet égard était inutile, la Commission de gestion a procédé à une appréciation anticipée des preuves relatives à l’application de la loi précitée au personnel du Pouvoir judiciaire, ayant acquis la certitude qu’une telle interpellation ne l’amènerait pas à modifier son opinion à ce sujet. On ne discerne dès lors pas en quoi le droit d’être entendu de la recourante sur ce point aurait été violé de quelque manière que ce soit, a fortiori si, comme en l’espèce, l’intéressée a visiblement renoncé à se prévaloir à cet égard de sa situation personnelle. Pour des motifs identiques, le déni de justice dont se plaint l’intéressée n’est pas davantage fondé. En justifiant la suppression de l’indemnité litigieuse de la recourante par l’entrée en vigueur immédiate de la loi 11328 - abrogeant l’art. 23A LTrait - qui ne lui fournissait pas la possibilité d’une quelconque dérogation individuelle, la Commission de gestion s’est prononcée sur la demande et les griefs de la recourante et a suffisamment motivé sa décision litigieuse pour permettre à l’intéressée d’en comprendre la portée, de recourir auprès de la Cour de céans et d’argumenter dans le cadre de la présente procédure en toute connaissance de cause. Faute de violation des droits procéduraux de la recourante, le recours doit, par conséquent, être également rejeté sur ces points. 5. Dans ses écritures du 15 juin 2016, la recourante affirme que « la presse a depuis lors fait état de ce que des situations voyant l'indemnité maintenue en faveur de certains cadres auraient été décidées par le Conseil d'Etat » et qu’il convenait dès lors « d'instruire la problématique en ordonnant de la part de ce dernier toute explication utile, ainsi que l'apport de ses décisions à ce sujet ». Il y a tout d’abord lieu de relever à nouveau que la recourante, alors qu’elle avait l’obligation de collaborer à cet égard (art. 22 LPA), n’a pas estimé utile de produire de coupure de presse à l’appui de sa demande, de sorte que l‘on ignore à quel article elle se réfère. Par ailleurs, il résulte de l’arrêt ATA/43/2016 rendu le 19 janvier 2016 par la Chambre administrative (page 8, ch. 15) que le fonctionnaire partie à cette procédure était représenté par le même avocat que la recourante dans la présente cause et qu’il a demandé à cette juridiction, par lettre du 14 octobre 2015, que « le Conseil d’Etat soit interpellé au sujet des échos parus dans la presse du même jour concernant le maintien de l’indemnité litigieuse en faveur de
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CAPJ 9_2016 certains cadres de l’administration fiscale cantonale, ainsi que sur les conditions de l’octroi de ladite indemnité ». Selon ce même arrêt ATA/43/2016 (page 8, ch. 16), la Chambre administrative a, le 8 décembre 2015, adressé au recourant concerné « copie des explications du Conseil d’Etat du 20 novembre 2015 », avec la précision que ce dernier « avait décidé, en mars 2015, d’accorder, sur la base de l’art. 3 LTrait, un traitement spécifique à sept membres du personnel du département des finances actifs dans le domaine fiscal, disposant de connaissances tout à fait spéciales et ayant des responsabilités particulièrement importantes ». Si c’est à ces « échos parus dans la presse » auxquels la recourante fait allusion dans ses écritures, force est alors de constater que les informations dont elle sollicite l’apport dans la présente cause sont déjà disponibles et connues par le biais de l’arrêt précité. Sa demande à cet égard apparaît ainsi sans objet, de même que sa requête d’instruction de « cette problématique », dès lors que la recourante ne prend aucune conclusion formelle sur ce point susceptible de faire l’objet d’une décision exécutoire sur le fond, qu’elle n’indique pas les droits qu’elle entend tirer à son profit des explications précitées du Conseil d’Etat et qu’elle ne soutient pas non plus que le maintien de l’indemnité de 8,3 % pour plusieurs cadres de l’Etat (à l’exception des médecins des HUG, question traitée ci-dessous) serait constitutif d’inégalité de traitement lui permettant de bénéficier d’un régime identique. Le recours est ainsi également mal fondé sur ce point. 6. A l’instar de la Chambre administrative, qui est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative contre les décisions des autorités administratives (art. 132 al. 1 LOJ), la Cour d’appel - qui est l’autorité supérieure ad hoc compétente pour traiter des recours interjetés contre les décisions de la Commission de gestion et du Secrétaire général du Pouvoir judiciaire touchant aux droits et obligations des membres du personnel dudit Pouvoir (art. 138 let. b LOJ) - est habilitée à revoir, à titre préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal à la constitution. Le contrôle préjudiciel permet de déceler et de sanctionner la violation par une loi ou une ordonnance cantonale des droits garantis aux citoyens par le droit supérieur. Le contrôle de la constitutionnalité des normes cantonales est même obligatoire. Toutefois, dans le cadre d'un contrôle concret, seule la décision d'application de la norme viciée peut être annulée (cf. ATF 132 I 49 consid. 4 et les arrêts cités ; 127 I 185 consid. 2 et les arrêts cités ; ATA/997/2014 du 16 décembre 2014 consid. 2c; ATA/572/2014 du 29 juillet 2014 consid. 6a ; ATA/361/2014 du 20 mai 2014 consid. 5a ; ATA/211/2014 du 1er avril 2014 consid. 4 ; ATA/803/2013 du 10 décembre 2013 et les références citées). Il convient donc d’examiner si les griefs au fond soulevés par la recourante sont ou non fondés. 6.1. A cet égard, la recourante se prévaut notamment d’une inégalité de traitement avec les médecins des HUG - voire certains autres cadres de l’administration - bénéficiant toujours d’une indemnité de 8,3 % de leur salaire, de la violation de ses droits acquis ainsi que de l’absence de régime transitoire de la loi 11238. 6.1.1. Dans son arrêt ATA/43/2016 du 19 janvier 2016, la Chambre administrative, après avoir procédé à une analyse détaillée de la question, est arrivée à la conclusion qu’il ne pouvait pas être reproché au Grand Conseil, qui disposait en la matière d’un large pouvoir d’appréciation, de s’être fondé sur un critère insoutenable ni arbitraire en supprimant l’indemnité litigieuse des cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques, à l’exclusion des cadres médecins des HUG, de sorte que le législatif n’avait pas commis un excès ou un abus de son pouvoir d’appréciation à cet égard (cf. ci-dessus partie En fait, let. J.). Par ailleurs, dans ce même arrêt, la Chambre administrative a considéré que la fixation d’un nouveau critère de distinction, ancré à l’art. 23B LTrait et affinant les conditions d’octroi d’une http://justice.geneve.ch/perl/decis/132%20I%2049 http://justice.geneve.ch/perl/decis/127%20I%20185 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/997/2014 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/572/2014 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/361/2014 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/211/2014 http://justice.geneve.ch/perl/decis/ATA/803/2013
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CAPJ 9_2016 indemnité, supplémentaire au traitement et facultative, en faveur d’une catégorie de cadres de l’Etat, ne violait ainsi ni le principe de l’interdiction de l’arbitraire, ni celui de l’égalité de traitement, de sorte que les griefs à ces égards devaient être écartés et, par conséquent, le recours être rejeté sur ces points (cf. ci-dessus partie En fait, let. J.b). Dans les autres arrêts qu’elle a rendus le 19 janvier 2016, cette même juridiction a également rejeté, après les avoir examinés en détail, les griefs des recourants qui l’avait saisie, relatifs à la violation des droits acquis et de l’absence de régime transitoire de la loi 11238, griefs qui avaient du reste déjà été traités - et rejetés - par la Chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015 du 30 juillet 2015 sous l’angle de la conformité au droit supérieur (cf. ci-dessus partie En fait, let. J.c et J.d pour ce qui est de l’arrêt ATA/43/13/2016). 6.1.2. Les termes utilisés par la recourante dans ses dernières écritures et la substance de ses critiques montrent qu’elle s’en prend essentiellement, si ce n’est exclusivement, à la motivation des arrêts précités rendus le 19 janvier 2016 par la Chambre administrative - voire, indirectement, à celle de l’arrêt rendu le 30 juillet 2015 par la Chambre constitutionnelle dont les juges de la Chambre administrative ont adopté les arguments sur plusieurs points - et qu’en réalité son argumentation apparaît être celle destinée au Tribunal fédéral qui a été saisi d’un recours interjeté contre l’arrêt ATA/43/13/2016 précité. Ainsi, dans le passage relatif au grief d’inégalité de traitement (cf. partie En fait, let. L.fb), la recourante fait référence, notamment, à « I'ATA/664/2010 cité au consid. 4f, p. 13 de l'arrêt attaqué » et au « résumé qui en est fait dans l'arrêt » ; elle mentionne également que « ce que le parlement présentait comme un 14ème salaire ne pouvait pas ensuite être qualifié d'indemnité spéciale à caractère facultatif par le juge, sans verser dans l'arbitraire »). De même, s’agissant de ses griefs relatifs à la violation de ses droits acquis (cf. partie En fait, let. L.fc) et à l’absence de régime transitoire de la loi 11238 (cf. partie En fait, let. L.fd), la recourante invoque la décision du « Conseil d’Etat » et de « l’autorité inférieure ». Or, la décision entreprise de l’intimée est fondée non pas sur la motivation - que critique la recourante dans ses dernières écritures - de l’arrêt ATA/13/2016 traitant des griefs d’inégalité de traitement, de violation des droits acquis et de l’absence de régime transitoire de la loi 11238, mais avant tout sur le fait que la loi 11328 n’assortit d’aucune condition la suppression de l’indemnité litigieuse et que, par conséquent, le législateur ne lui avait conféré aucune compétence lui permettant de prévoir d’autres exceptions que celle énoncée à l’art. 23B LTrait, relative au personnel médical ; il était donc inutile d’interpeller les collaborateurs concernés du Pouvoir judiciaire au sujet de leur situation personnelle et d’instruire cette question. Les écritures de la recourante ne contiennent aucune critique sérieuse de cette motivation de l’intimée autre que les griefs de nature procédurale dont elle s’est prévalu à ce propos et qui ont été examinés et rejetés plus haut (cf. ch. 2 et 4). La Cour d’appel n’étant pas l’autorité de recours des décisions rendues par la Chambre administrative et la sécurité du droit commandant d’éviter que des juridictions de même rang telles que la Chambre administrative et la Cour d’appel, qui statuent toutes deux en dernière instance cantonale - ne rendent des décisions contradictoires, à plus forte raison lorsqu’elles sont, comme en l’espèce, fondées sur un état de fait identique non contesté et traitent de questions juridiques de même nature, le recours se révèle, pour ces motifs-là déjà, mal fondé. 6.2. Devrait-on néanmoins examiner si la décision litigieuse de la Commission de gestion du 20 avril 2015 est ou non justifiée, qu’on ne pourrait qu’arriver à la conclusion que c’est à bon droit que cette autorité a supprimé l’indemnité de 8,3 % de la recourante en raison de la seule entrée en vigueur de la loi 11328.
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CAPJ 9_2016 En effet, cette loi ne laissait à l’intimée aucune marge de manœuvre, en particulier pour le prononcé d’une décision individuelle modifiant les droits et obligations des cadres concernés membres du personnel du Pouvoir judiciaire. La Commission de gestion, tout comme le Conseil d’Etat pour les fonctionnaires dépendant de lui, était liée par le contenu de ladite loi et n’avait d’autre choix, conformément aux exigences de l’art. 5 al. 1 Cst pour toute activité étatique - et comme l’a également admis la Chambre administrative (cf. ATA/43/2016 p. 19 let. b, ab initio) -, que d’appliquer et de respecter cette dernière en supprimant sans délai l’indemnité de 8,3 % que touchait jusqu’alors la recourante, abstraction faite de toute circonstance particulière le concernant. Ce point de vue doit d’autant plus être approuvé que l’intéressée a, en définitive, renoncé à se prévaloir d’éléments relatifs à sa situation personnelle puisque, dans ses dernières écritures, elle n’a pas donné suite à la demande expresse de la Cour de céans du 24 février 2016 de s’exprimer individuellement et exhaustivement sur le fond, soit, en particulier, sur cette question. 6.3. Enfin, dans la mesure où devraient malgré tout être examinés en détail tous les griefs soulevés par la recourante dans ses écritures, en particulier l’inégalité de traitement et l’arbitraire, la violation de ses droits acquis et l’absence de disposition transitoire de la loi 11238, ceux-ci ne pourraient qu’être rejetés pour les motifs retenus tant par la Chambre administrative dans son arrêt ATA/43/2016 rendu le 19 janvier 2016 que la Chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015 du 30 juillet 2015, motifs en tous points fondés et que la Cour de céans fait siens faute d’éléments nouveaux déterminants concrets et pertinents invoqués par la recourante - ou résultant du dossier - depuis le prononcé de ces décisions. 7. L’ensemble des motifs susévoqués conduit au rejet du recours comme entièrement mal fondé. 8. Un émolument de CHF 1’500.- est mis à la charge de la recourante qui succombe en tous points (art. 87 al. 1 LPA). Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
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CAPJ 9_2016
PAR CES MOTIFS,
LA COUR D’APPEL DU POUVOIR JUDICIAIRE :
A la forme : - Déclare recevable le recours interjeté le 21 mai 2015 par A______ contre la décision de la Commission de gestion du Pouvoir judiciaire du 20 avril 2015. Au fond : - Le rejette. - Met à la charge de A______ un émolument de CHF 1’500.-. - Dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure. - Dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la Loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF – RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 30 jours qui suivent sa notification par devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public. Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuves et porter la signature du recourant ou de son mandataire. Il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recours invoquées comme moyen de preuve doivent être jointes à l’envoi.
Siégeants : M. Christian Murbach, Président, M. Matteo Pedrazzini, Vice-président et Mme Ursula Cassani Bossy, Juge
AU NOM DE LA COUR D'APPEL DU POUVOIR JUDICIAIRE
Sonia NAINA Christian MURBACH Greffière Président