Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 608 2017 29 Arrêt du 13 juin 2018 IIe Cour des assurances sociales Composition Président: Johannes Frölicher Juges: Anne-Sophie Peyraud, Marc Sugnaux Greffière-rapporteure: Carine Sottas Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Charles Guerry, avocat contre CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Assurance-maladie (réduction des primes) Recours du 14 février 2017 contre la décision sur réclamation du 13 janvier 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________, née en 1986, mère de deux enfants nés en 2011 et 2013, domiciliée à C.________, a déposé en 2008 et 2009 des demandes de réduction des primes de l'assurancemaladie pour elle-même auprès de la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après la Caisse). Puis, dès l'année suivant son mariage en 2009 avec B.________, né en 1984, les demandes ont été déposées chaque année pour la famille. Des réductions de primes ont été accordées en 2012 et 2013, mais ont été refusées pour les années 2010, 2011, 2014 et 2015. Le 16 mars 2016, les époux A.________ et B.________ ont déposé une nouvelle demande de réduction des primes pour l'année 2016. Par décision du 11 août 2016, la Caisse a rejeté ladite demande au motif que le revenu déterminant (CHF 86'900.-) dépassait la limite du revenu fixée dans l'ordonnance du 8 novembre 2011 concernant la réduction des primes d'assurance-maladie (ORP; RSF 842.1.13), fixée à CHF 76'900.- (famille avec deux enfants). Statuant sur la demande de reconsidération déposée le 22 août 2016 par les intéressés à l'encontre de cette décision, la Caisse a confirmé sa décision le 1er septembre 2016. A l'appui de son refus, elle a relevé que ceux-ci n'avaient certes pas bénéficié d'une subvention durant les années 2014 et 2015, mais que la différence du revenu déterminant entre ces deux périodes fiscales n'atteignait pas la limite des 30 % fixée à l'art. 5 al. 7 ORP. Partant, la base de calcul restait la taxation fiscale 2014. Le 3 octobre 2016, l'intéressée a déposé une réclamation contre la décision du 1er septembre 2016, sur laquelle la Caisse a statué le 13 janvier 2017. Celle-ci a maintenu ladite décision, estimant qu'il est équitable d'utiliser les données fiscales de l'année postérieure à celle de la notification, la plupart des avis de taxation n'étant disponible qu'à la fin de l'année qui suit la période de taxation. Elle a également confirmé que la baisse du revenu déterminant dont se prévalent les administrés n'atteignait pas la limite de 30 % fixée par l'art. 5 ORP. En effet, le revenu déterminant pour 2015 de CHF 61'162.- n'est que de 29,61 % inférieur au revenu déterminant pour 2014, soit CHF 86'900.-. Selon la Caisse, non seulement la législation cantonale respecte le sens et l'esprit visé par le législateur fédéral, mais aussi le règlement d'application ne viole pas le droit fédéral. Enfin, elle se réfère à la jurisprudence cantonale en la matière qui a admis que la Caisse est légitimée à se baser sur l'avis de taxation de la période fiscale X-2 pour fixer le revenu déterminant. B. Contre cette décision sur réclamation, A.________, représentée par Me Charles Guerry, avocat, interjette recours le 14 février 2017 auprès du Tribunal cantonal, concluant sous suite de dépens à l'annulation de la décision sur réclamation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour détermination de la réduction des primes d'assurance-maladie accordée à la famille pour l'année 2016. A l'appui de ses conclusions, elle soutient que l'art. 5 ORP serait contraire à l'art. 65 al. 3 LAMal dont il ne respecterait ni le sens, ni l'esprit, et se réfère notamment à une jurisprudence genevoise du 5 février 2008. Enfin, elle est d'avis que l'art. 5 ORP ne respecterait pas non plus la délégation législative opérée par l'art. 14 LALAMal puisqu'il rendrait plus restrictif l'accès aux subsides de l'assurance-maladie que les conditions posées par la loi elle-même. Il violerait dès lors le principe de la séparation des pouvoirs consacré par l'art. 85 de la Constitution fribourgeoise. Le 23 février 2017, une procuration de B.________ attestant de son intention de recourir et du fait qu'il se joignait au recours déposé par son épouse a été produite.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Dans ses observations du 6 mars 2017, la Caisse conclut au rejet du recours. Elle considère en substance que la réglementation mise en œuvre dans le canton de Fribourg est équitable, qu'elle respecte le sens et l'esprit visés par le législateur fédéral et qu'il n'y a pas de violation du droit fédéral. Quant à l'expression "taxation de la dernière période fiscale" de l’art. 14 al. 1 LALAMal, elle doit être comprise comme étant la taxation disponible au 1er janvier de l'année de l'examen afin que le droit soit examiné sur la même période fiscale pour l'ensemble de la population. Elle est également d'avis qu'il n'y a pas non plus de violation du droit cantonal. Par ailleurs, elle relève que la pratique genevoise avant l'arrêt cité n'était pas tout à fait similaire à celle mise en œuvre par le canton de Fribourg et que cet arrêt du Tribunal cantonal genevois traitait d'un cas de changement d'état civil, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Enfin, le message du Conseil fédéral précise que l'insuffisance des données fiscales touche plus spécialement les cantons connaissant un système de taxation biennal, ce qui n'est pas le cas de Fribourg. Le 10 avril 2017, les recourants exposent que l'art. 14 LALAmal ne précise pas ce qu'il faut entendre par dernière période fiscale et qu'il ne délègue pas la compétence au Conseil d'Etat de déterminer sur quelle base les éléments de fortune et de revenu doivent être calculés, mais uniquement quels postes doivent être pris en compte dans le calcul du revenu déterminant. Ils relèvent ensuite notamment que l'arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois 608 2013 5 du 22 septembre 2014 a perdu toute validité puisqu'il repose sur un arrêt du Tribunal fédéral 2P.18/2000 qui a été rendu avant l'entrée en vigueur de la version actuelle de l'art. 65 LAMal. Ils se réfèrent encore à la législation d'autres cantons pour contester le fait qu'un système différent de celui pratiqué actuellement à Fribourg engendrerait une lourdeur administrative importante et une diminution de l'efficacité de l'administration. L'autorité intimée s'est déterminée le 1er mai 2017. Elle relève qu'il est logique que la pratique diffère parfois d'un canton à l'autre puisque les cantons disposent d'une grande liberté pour la mise en place du système de réduction des primes et pour déterminer de manière autonome ce que l'on entend par "assurés de condition économique modeste". Il est par ailleurs nécessaire d'avoir un certain schématisme avec la pratique fiscale pour permettre à l'administration de rendre les décisions avant la facturation des primes. La plupart des cantons n'ont d'ailleurs pas renoncé à utiliser les données fiscales pour établir le revenu déterminant. Enfin, le système genevois repose sur la pratique du revenu déterminant unique, utilisé non seulement pour la réduction des primes maladies, mais aussi pour l'octroi de bourses d'étude ou l'aide sociale, ce qui n'est pas le cas à Fribourg. Aucun autre échange d'écriture n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, invoqués par elles à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par des assurés directement touchés par la décision attaquée et dûment représentés, le recours est recevable.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 Il est relevé à titre préliminaire que la "demande de reconsidération" déposée le 22 août 2016 est en réalité une réclamation et que la "réclamation" du 3 octobre 2016 est en fait un recours qui aurait dû être transmis au Tribunal cantonal. Cela étant, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours interjeté le 14 février 2017. 2. Aux termes de l'art. 10 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), l'autorité applique le droit d'office (al. 1). Elle contrôle, d'office ou sur requête, la validité des dispositions applicables au cas d'espèce (al. 2). Elle n'applique pas les dispositions contraires au droit fédéral, à la Constitution cantonale ou à un acte législatif cantonal de rang supérieur (al. 3). Toutefois, une autorité administrative inférieure, statuant en première instance ou sur recours, doit appliquer une disposition légale, à moins que celle-ci ne soit manifestement irrégulière (al. 4). 3. 3.1. En vertu de l'art. 3 al. 1 de la loi du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal; RS 832.10), toute personne domiciliée en Suisse doit s'assurer pour les soins en cas de maladie, ou être assurée par son représentant légal, dans les trois mois qui suivent sa prise de domicile ou sa naissance en Suisse. L'art. 6 al. 1 LAMal ajoute que les cantons veillent au respect de l'obligation de s'assurer. Selon l'art. 65 al. 1, 1ère phrase LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Ils veillent, lors de l'examen des conditions d'octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de l'assuré (al. 3). A teneur de l'art. 97 LAMal, les cantons sont compétents pour édicter les dispositions d'exécution. Les dispositions cantonales en matière de réduction des primes d'assurance-maladie ne doivent pas être de nature à engendrer des retards dans les décisions, lesquels ne sont pas conformes à l'obligation des cantons de veiller à ce que les montants versés au titre de la réduction des primes le soient de manière à ce que les ayants droit n'aient pas à satisfaire à l'avance leur obligation de payer les primes prévues par l'art. 65 al. 3 LAMal. 3.2. Selon l'art. 10 al. 1 de la loi cantonale d'application du 24 novembre 1995 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LALAMal; RSF 842.1.1), l'Etat accorde des réductions de primes aux assurés, aux couples et aux familles de condition économique modeste. Conformément à l'art. 12 LALAMal, sont considérés comme de tels assurés les personnes dont le revenu déterminant n’atteint pas les limites fixées par le Conseil d’Etat. Selon l'art. 3 al. 1 et 2 ORP, ont droit à la réduction des primes les assuré-e-s ou les familles qui ont un revenu déterminant inférieur à CHF 36'000.- pour les personnes seules sans enfant, à CHF 45'900.- pour les personnes seules avec un ou plusieurs enfants à charge, et à CHF 53'900.pour les couples mariés et les partenaires enregistrés. A ces montants s’ajoutent CHF 11'500.- par enfant à charge. L'art. 19 LALAMal prévoit que le droit à la réduction est réexaminé lors de chaque période fiscale. L'art. 14 al. 1 LALAMal prescrit que les calculs du revenu déterminant, du revenu brut et des actifs bruts sont effectués sur la base des critères ressortant de la taxation de la dernière période fiscale ou du revenu soumis à l'impôt à la source.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 En vertu de l'art. 5 al. 1 let. a ORP, le revenu déterminant est donné par le revenu annuel net de l’avis de taxation du canton de Fribourg (code 4.910) de la période fiscale qui précède de deux ans l’année pour laquelle le droit à la réduction des primes est examiné (année x – 2 ans), auquel sont ajoutés divers montants; sont réservées les dispositions prévues à l'art. 5 al. 3 à 7 ORP. A cet égard, l'al. 7 prévoit, pour les personnes qui n’ont pas bénéficié de réduction de primes au cours des deux années précédentes, que la Caisse AVS peut, sur demande motivée de la personne intéressée, statuer sur la base de l’avis de taxation de la nouvelle période fiscale lorsque la situation financière de l’année qui précède l’examen du droit s’écarte d’au moins 30 % du revenu déterminant au sens de l’alinéa 1. 4. 4.1. Les intéressés soutiennent que l'application de ces dispositions entraîne une violation des normes supérieures, en particulier de l'art. 14 al. 1 LALAMal et de l'art. 65 LAMal. La Cour de céans a déjà eu à traiter cette question dans l'arrêt précité du 22 septembre 2014 (arrêt TC FR 608 2013 5, consid. 6b). Il en ressort ce qui suit. En adoptant l'art. 65 al. 3 LAMal, le législateur fédéral a renoncé à définir le cercle des ayants droit en la matière et laissé cette compétence aux cantons. Dans leur réglementation d'application, ces derniers doivent déterminer le droit aux prestations, la procédure d'information aux assurés ainsi que la fixation et le versement des contributions. Selon la volonté du législateur, les cantons disposent d'une importante liberté d'appréciation dans la mise en œuvre des réductions de primes et cela même lorsqu'il s'agit de définir ce qu'il faut comprendre par "assurés de condition économique modeste". Cela ne signifie pas pour autant que les cantons disposent d'une totale liberté pour concevoir leur réglementation. Ils doivent respecter le sens et l'esprit de la LAMal et ils ne peuvent pas empêcher la réalisation du but visé par le législateur fédéral. La Cour de céans a tout d'abord relevé qu'à teneur du message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998 (FF 1999 729), relatif à l'art. 65 al. 3 LAMal, ce dernier n'entendait pas proscrire l'utilisation des données fiscales pour la fixation des subsides. Or, il est constant que la plupart des avis de taxation établis par les autorités fiscales cantonales ne sont disponibles qu'à la fin de l'année qui suit la période de taxation, ce que n'ignorait certainement pas le Conseil fédéral. Les inquiétudes de ce dernier, s'agissant de l'actualité des données fiscales, se portaient d'ailleurs spécialement sur les cantons qui connaissaient la période de taxation biennale (tous les 2 ans), ce qui n'est plus le cas de Fribourg depuis de nombreuses années. Il était dès lors logique et équitable d'utiliser les données fiscales pour l'examen du droit de l'année postérieure à celle de la notification. Partant, l'art. 5 al. 1 let. a ORP, qui prévoit que le revenu déterminant est donné par le revenu annuel net du dernier avis de taxation disponible au 1er janvier de l'année en cours, est ainsi en soi conforme à la volonté du législateur, tant fédéral que cantonal. Le terme "disponible" doit être compris dans le sens qu’il s’agit de l'avis de taxation disponible selon le cours normal des choses. En accord avec la jurisprudence du Tribunal fédéral, on ne saurait laisser dépendre la base de calcul des aléas de la durée de la procédure fiscale, ce qui créerait des inégalités de traitement non justifiables. Ce système correspond à la volonté de ce dernier de se référer le plus souvent possible aux taxations fiscales, et ainsi ne pas avoir à réactualiser chaque année la situation financière des personnes ayant obtenu des subsides sur la base de données économiques plus récentes. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs admis la conformité au droit supérieur d'un tel système qui prend en considération, pour le calcul du droit aux subsides, l'avis de taxation fiscale d'une année définie, comme c'est le cas à Fribourg (arrêt TF 2P.18/2000 du 25 avril 2000 consid. 2). Le fait que cet arrêt ait été rendu avant l'entrée en vigueur du nouvel article 65 LAMal
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 n'est pas déterminant, dès lors qu'il fallait déjà auparavant "pouvoir se fonder sur une estimation aussi actuelle que possible de la situation financière de l'assuré" (message du 6 novembre 1991 concernant la révision de l'assurance-maladie, FF 1992 I 180). S'agissant de la modification de la situation financière d'au moins 30 %, on constate que cette réglementation consacre la jurisprudence du Tribunal de céans rendue sous l'ancien droit en rapport avec l'art. 14 aLALAMal, selon laquelle il était admis qu'un changement important de la situation financière des assurés justifie que l'on se base, pour le calcul du droit aux subsides, sur des données actualisées. Fixer cette limite à 30 % pour qu'elle soit considérée comme importante ne saurait être critiquée. Le canton du Valais prévoit également la même limite (art. 10 al. 5 de l'ordonnance du 16 novembre 2011 concernant l'assurance-maladie obligatoire et les réductions individuelles des primes, OcRIP; RS 832.105), et selon la jurisprudence du canton de Saint-Gall – avant l'introduction d'une limite dans sa "Verordnung vom 12 Dezember 1995 zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung" (sGS 331.111) – une différence de 38 % ne suffisait pas à elle seule pour justifier l'utilisation de la dernière taxation fiscale mais qu'il fallait en plus examiner les circonstances concrètes du cas (Verwaltungsgericht, B 2006/3, B 2005/23). Il n'y a pas lieu de perdre de vue que baisser cette limite aurait pour incidence, dans le contexte d'une administration de masse, des difficultés administratives supplémentaires. L'art. 5 al. 7 ORP introduit certes une restriction supplémentaire, dans le sens où seules les personnes qui n'ont pas bénéficié de réduction de primes au cours des deux années précédentes peuvent requérir de la Caisse AVS qu'elle calcule leur droit éventuel aux subsides sur la base de la nouvelle période fiscale. Cette condition est en l’occurrence satisfaite et a d'ailleurs déjà été jugée conforme aux principes constitutionnels et à ceux ressortant de la législation fédérale (cf. arrêt TC FR 608 2013 5 précité). Pour établir le revenu déterminant pour le droit éventuel aux subsides, il convient ainsi de se référer, en règle générale, au revenu annuel net ressortant du dernier avis de taxation disponible selon le cours ordinaire des choses. Ce schématisme, nécessaire à une gestion saine et célère de l'administration, permet de rester pragmatique et n'est pas contraire au droit fédéral mais favorise, au contraire, l'égalité de traitement entre les assurés. 4.2. Les intéressés se réfèrent également à la pratique d'autres cantons pour contester la façon de faire du canton de Fribourg. Force est toutefois de constater que les cantons disposent en vertu de l'art. 65 LAMal d'une large autonomie en matière de réduction des primes, ce qui a été confirmé par le Tribunal fédéral (ATF 136 I 220 consid. 4.1). Ainsi, il n'y a pas lieu de comparer la pratique fribourgeoise à celle des autres cantons. 5. Est ensuite litigieux le droit des intéressés à pouvoir bénéficier de réduction de primes de l'assurance-maladie en 2016. 5.1. Il ressort du dossier que la Caisse s'est basée, dans sa décision du 11 août 2016, sur l'avis de taxation pour la période fiscale 2014, pour examiner le droit éventuel des intéressés à une réduction de leurs primes d'assurance-maladie pour l'année 2016. L'expression "la taxation de la dernière période fiscale" mentionnée à l'art. 14 al. 1 LALAMal et l'art. 5 al. 1 let. a ORP doit en effet
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 être comprise, comme déjà dit, comme étant la dernière période fiscale disponible au moment de l'examen du droit aux prestations des intéressés. Il est par ailleurs relevé que des réductions de primes pour l'année 2017 ont été accordées par décision du 14 décembre 2016 sur la base de la taxation fiscale 2015. 5.2. Il convient ensuite d'examiner si les conditions posées à l'art. 5 al. 7 ORP – lequel permet de recourir si nécessaire à des données plus récentes – sont remplies pour que référence soit faite à la situation fiscale plus actuelle, en l'occurrence celle de l'année 2015. Les intéressés n'ont pas bénéficié de réduction de primes pour les années 2014 et 2015, de sorte que la première des conditions cumulative de l'art. 5 al. 7 ORP est remplie. Selon l'avis de taxation 2014, le revenu net (poste 4.910) s'est monté à CHF 74'560.-. Conformément à l'art. 5 al. 1 ORP, s'y ajoutent les primes et cotisations d’assurance (codes 4.110 à 4.140), soit CHF 12'340.-, des intérêts passifs privés pour la part qui excède CHF 30'000.- (code 4.210; en l'occurrence CHF 0.-), des frais d’entretien d’immeubles privés pour la part qui excède CHF 15'000.- (code 4.310; en l'occurrence CHF 0.-) et du vingtième (5%) de la fortune imposable (code 7.910; soit CHF 0.-). Par conséquent, le revenu déterminant est de CHF 86'900.-. Le revenu déterminant 2015 s'élève, par le même calcul, à CHF 61'162.- (revenu net CHF 48'822.- plus primes et cotisations d'assurance CHF 12'340.-). La différence entre ces deux revenus déterminants est dès lors de 29,61 %. Compte tenu du fait que la taxation fiscale arrondit déjà les montants au franc et que cela comporte une certaine imprécision, il se justifie de ne pas tenir compte des chiffres après la virgule. A l'instar de la jurisprudence fédérale rendue en matière AI, il convient par conséquent d'arrondir le pourcentage à un chiffre entier selon les principes mathématiques généraux définis par l'ATF 130 V 121. En application de ceux-ci, 29,61 % sont arrondis à 30 %. Partant, la limite fixée par l'art. 5 al. 7 ORP étant atteinte, il convient de prendre en compte l'avis de taxation 2015. 6. 6.1. Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d'annuler la décision attaquée. Il s'impose de renvoyer la cause à l'autorité intimée, laquelle devra calculer si les recourants ont droit à une réduction de primes en se basant sur l'avis de taxation 2015. Il lui appartiendra ensuite de rendre une nouvelle décision. 6.2. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n'est pas perçu de frais de justice. 6.3. Ayant obtenu gain de cause, les recourants ont droit à des dépens. Conformément aux art. 146ss CPJA et du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif/JA; RSF 150.12), compte tenu de leur liste de frais produite le 1er juin 2018, il se justifie de fixer l'équitable indemnité à laquelle ils ont droit à CHF 2'843.20 à raison de 10h15 à CHF 250.-, à savoir un montant de CHF 2'562.50, plus CHF 48.30 au titre de débours, étant précisé que les photocopies sont calculées à 40 centimes par copie conformément à l'art. 9 al. 2 Tarif/JA, plus CHF 208.85 au titre de la TVA à 8 % pour les opérations effectuées jusqu'au 31 décembre 2017 et CHF 20.85, plus CHF 1.- au titre de débours, plus CHF 1.70 au titre de la TVA à 7,7 % pour les opérations effectuées dès le 1er janvier 2018. Cette indemnité est mise dans son intégralité à la charge de l'autorité intimée qui succombe.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, la cause est renvoyée à la Caisse de compensation du canton de Fribourg pour nouvelle décision au sens des considérants. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Il est alloué à A.________ et B.________ une indemnité de partie fixée à CHF 2'583.35, plus CHF 49.30 au titre de débours, plus CHF 208.85 au titre de TVA à 8 % et CHF 1.70 au titre de la TVA à 7,7 %, soit à un total de CHF 2'843.20. Cette indemnité est mise dans son intégralité à la charge de l'autorité intimée. IV. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 13 juin 2018/cso Le Président: La Greffière-rapporteure: