Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2017 144 Arrêt du 12 juin 2018 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Dominique Gross, Marc Sugnaux Greffier-rapporteur : Philippe Tena Parties A.________, recourant contre SYNA CAISSE DE CHÔMAGE, autorité intimée Objet Assurance-chômage; refus de prestations à un recourant ayant exercé sa dernière activité à l'étranger Recours du 15 juin 2017 contre la décision sur opposition du 18 mai 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ (ci-après: le recourant), né en 1980, ressortissant de B.________, marié et père d'un enfant, au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée, était domicilié à C.________ Depuis son arrivée en Suisse en octobre 2014, il travaillait, par le biais d'une agence de placement, en tant que soudeur. Sa mission ayant été interrompue, l'assuré s'est retrouvé sans emploi le 18 décembre 2015. Un droit à l'octroi d'indemnité de chômage lui a été reconnu dès le lendemain. B. Le 29 mars 2016, le recourant a commencé l'exercice d'une activité de soudeur à B.________ pour une durée déterminée, pays dans lequel il a pris domicile. Sur le plan de l'assurance-chômage, son dossier a été désactivé le 30 mars 2016. Son contrat de travail de durée déterminée dans l'activité de soudeur a été reconduit à plusieurs reprises jusqu'au 16 décembre 2016. Le 18 décembre 2016, il s'est installé à D.________. C. Le 20 décembre 2016, le recourant a demandé l'octroi de prestations de chômage auprès du Service public de l'emploi (ci-après: SPE). Par décision du 16 février 2017, confirmée sur opposition le 18 mai 2017, Syna Caisse de chômage (ci-après: la Caisse), a nié au recourant le droit aux indemnités de chômage, la compétence à traiter de ce cas relevant de l'état dans lequel l'assuré avait exercé son dernier emploi, soit B.________. D. Par courrier du 14 juin 2017, l'assuré a contesté cette décision devant la Caisse, demandant l'octroi d'indemnités de chômage. Il invoque, en substance, la protection de sa bonne foi dès lors que son conseiller en personnel et son ancienne caisse de chômage l'avaient tous deux informé qu'il aurait droit à de telles indemnités. Il indique aussi avoir trouvé un emploi depuis le 27 février 2017. Le 19 juin 2017, la caisse a transmis ce courrier au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence et propose son rejet, se référant aux considérants de sa décision. Autant qu’utiles à la solution du litige, il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives dans les considérants en droit du présent arrêt. en droit 1. Le recours est recevable. Il a été interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière. Le recourant est en outre
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 directement atteint par la décision querellée et a dès lors un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit, cas échéant, annulée ou modifiée. 2. 2.1. Il convient d'examiner le présent litige à la lumière des dispositions de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) et spécialement des règlements auxquels il renvoie à son Annexe II. Parmi ces règlements figure le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale modifié par le Règlement (CE) n° 988/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 (JO L 284 du 30.10.2009, p. 43) et adapté selon l'annexe II à l'accord sur la libre circulation des personnes entre la Communauté européenne et ses Etats membres d'une part, et la Suisse d'autre part entrée en vigueur pour la Suisse le 1er avril 2012 (RS 0.831.109.268.1; ci-après: le Règlement CE 883/2004). 2.2. A son article 11 par. 1, le Règlement CE 883/2004 prescrit notamment que les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul Etat membre. Cette législation est déterminée conformément au présent titre (par. 1). Pour l'application du présent titre, les personnes auxquelles est servie une prestation en espèces du fait ou à la suite de l'exercice de son activité salariée ou non salariée sont considérées comme exerçant cette activité. Cela ne s'applique pas aux pensions d'invalidité, de vieillesse ou de survivant, ni aux rentes pour accident de travail ou maladie professionnelle, ni aux prestations de maladie en espèces couvrant des soins à durée illimitée (par. 2). Selon l'art. 11 par. 3 let. a Règlement CE 883/2004, sous réserve d'exceptions, la personne qui exerce une activité salariée ou non salariée dans un Etat membre est soumise à la législation de cet Etat membre (let. a). Il existe, cela étant, des règles spéciales notamment pour une personne qui bénéficie de prestations de chômage conformément aux dispositions de l'art. 65, en vertu de la législation de l'Etat membre de résidence, est soumise à la législation de cet Etat membre (art. 11 par. 3 let. a Règlement CE 883/2004). 2.3. L'art. 65 par. 1 Règlement CE 883/2004 prévoit que la personne en chômage partiel ou intermittent qui, au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée, résidait dans un Etat membre autre que l'Etat membre compétent se met à la disposition de son employeur ou des services de l'emploi de l'Etat membre compétent. Elle bénéficie des prestations selon la législation de l'Etat membre compétent, comme si elle résidait dans cet Etat membre. Ces prestations sont servies par l'institution de l'Etat membre compétent. L'art. 65 par. 2 prescrit que la personne en chômage complet qui, au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée, résidait dans un Etat membre autre que l'Etat membre compétent et qui continue à résider dans le même Etat membre ou qui retourne dans cet Etat membre se met à la disposition des services de l'emploi de l'Etat membre de résidence. Sans préjudice de l'art. 64, une personne en chômage complet peut, à titre complémentaire, se mettre à la disposition des services de l'emploi de l'Etat membre où elle a exercé sa dernière activité salariée ou non salariée. Il ressort de cette réglementation que les travailleurs qui sont au chômage complet bénéficient des prestations de l'Etat de résidence, comme s'ils avaient été soumis à la législation de cet Etat au https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20112875/index.html#fn2
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 cours de leur dernier emploi (art. 65 par. 2 et 5 let. a du règlement n° 883/2004). Mais ils ont la faculté de se mettre à la disposition du service de l'emploi de l'Etat membre où ils ont exercé leur dernière activité, sans toutefois bénéficier des allocations de chômage de la part de cet Etat. Cette possibilité permet au travailleur frontalier, en fonction de ses liens avec le pays d'emploi, de disposer des meilleures chances de réinsertion professionnelle en bénéficiant dans ledit Etat de ses services de reclassement (cf. arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne [CJUE] C-443/11 du 11 avril 2013, points 18 ss). Dans sa décision U2 du 12 juin 2009, la Commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale (CACSSS) a cependant estimé qu'un tel transfert, acceptable dans le cas des travailleurs frontaliers et de certaines catégories de personnes qui conservent les mêmes liens étroits avec leur pays d’origine, ne le serait plus si, par une interprétation trop large de la notion de "résidence", le champ d’application de l’article 65 du règlement (CE) n° 883/2004 devait être étendu à toute personne ayant un emploi ou une activité non salariée d’un caractère assez stable dans un État membre et dont la famille est restée dans le pays d’origine (cf. Centre des publications officielles, Recueil de textes juridiques sur les accords bilatéraux, site: www.admin.ch [consulté le 11 avril 2018]). 2.4. L'art. 1 Règlement CE 883/2004 précise que le terme "résidence" désigne le lieu où une personne réside habituellement (let. j) alors que le terme "séjour" signifie le séjour temporaire (let. k). Le terme "résidence" employé dans le Règlement CE 883/2004 et l’expression "être domicilié en Suisse" de l'art. 8 al. 1 let. c de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) correspondent dans une large mesure (cf. SECO, Circulaire relative aux conséquences des règlements (CE) n° 883/2004 et 987/2009 sur l'assurance-chômage, n° A78; ci-après: Circulaire IC 883). Le droit à l'indemnité de chômage suppose, selon l'art. 8 al. 1 let. c LACI, la résidence effective en Suisse, ainsi que l'intention de conserver cette résidence pendant un certain temps et d'en faire, durant cette période, le centre de ses relations personnelles (ATF 125 V 465 consid. 2a; 115 V 448 consid. 1). Cette condition implique la présence physique de l'assuré en Suisse (dans le sens d'un séjour habituel), ainsi que l'intention de s'y établir et d'y créer son centre de vie (cf. RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 8 ad art. 8 al. 1 let. c LACI). En revanche, un séjour prolongé permanent et ininterrompu n'est pas indispensable. En effet, un assuré remplit les conditions du droit prévues à l'art. 8 al. 1 let. c LACI si, durant son séjour à l'étranger, par exemple pour effectuer un stage, il poursuit ses recherches d'emploi en Suisse, s'y rend pour des entretiens d'embauche, est en contact régulier avec les organes de l'assurance-chômage en Suisse et revient en Suisse pour les week-ends. L'essentiel de ses relations, durant son séjour à l'étranger, se trouve toujours en Suisse (DTA 2010 p. 141). 2.5. Dans le droit des assurances sociales, la règle du degré de vraisemblance prépondérante est généralement appliquée. Dans ce domaine, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/droit-federal/recherche-et-nouveautes/contact.html https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/droit-federal/recherche-et-nouveautes/contact.html https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&subcollection_mI39=on&insertion_date=&top_subcollection_aza=any&query_words=%22art.+8+al.+1+let.+c%22+r%E9sidence&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-V-465%3Afr&number_of_ranks=0#page465 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&subcollection_mI39=on&insertion_date=&top_subcollection_aza=any&query_words=%22art.+8+al.+1+let.+c%22+r%E9sidence&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-V-448%3Afr&number_of_ranks=0#page448
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 consid. 5b, 125 V 193 consid. 2 et les références citées; arrêt TF 8C_704/2007 du 9 avril 2008 consid. 2; ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a). Si, malgré les moyens mis en œuvre d'office par le juge pour établir la vérité du fait allégué par une partie, conformément au principe inquisitoire, ou par les parties selon le principe de leur obligation de collaborer, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance prépondérante pour emporter la conviction du tribunal, c'est à la partie qui entendait en déduire un droit d'en supporter les conséquences (DTA 43/1996-1997 n°17 p. 83 consid. 2a; 39/1991 n°11 p. 99 et 100 consid. 1b; 38/1990 n°12 p. 67 consid. 1b et les arrêts cités; ATF 115 V 113 consid. 3d/bb). Dans cette mesure, en droit des assurances sociales, le fardeau de la preuve n'est pas subjectif, mais objectif (RCC 1984 p. 128 consid. 1b). 3. Il ressort de l'examen des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale précitées et, en particulier, des dispositions du Règlement CE 883/2004, que le travailleur au chômage touche des prestations de l'état dans laquelle il réside. Il convient de trancher cette problématique sous l'angle des pièces au dossier. A cet égard, le recourant affirme que son "pays de résidence est resté celui de la Suisse". Cette affirmation relève cependant plus de l'assertion que de la preuve. C'est au recourant, qui entend en déduire un droit, d'en supporter les conséquences. A cet égard, l'on doit constater que, le 29 mars 2016, le recourant a commencé l'exercice d'une activité de soudeur à B.________ pour une durée déterminée, son contrat de courte durée ayant été reconduit à plusieurs reprises jusqu'au 16 décembre 2016. Suite à son départ de suisse en avril 2016, le recourant et sa famille (notamment son épouse et son enfant mineur, dont les permis de séjour étaient arrivés à échéance) ont quitté le territoire suisse et abandonné leur domicile dans ce pays pour vivre à l'étranger. Ils ont pris domicile à B.________, pays dont ils sont originaires et possèdent la nationalité. Suite à son arrivée à D.________ le 18 décembre 2016, les membres de sa famille sont toujours domiciliés à B.________. L'essentiel de ses relations familiales n'est donc pas situé en Suisse mais à l'étranger. Aucun élément au dossier n'atteste que le recourant serait, durant sa période d'absence de Suisse, revenu dans le pays, y compris de manière temporaire. Depuis son retour en Suisse et son arrivée à D.________ et, à tout le moins, la date de la décision litigieuse, l'adresse du recourant comporte la mention "pour adresse", avec les coordonnées d'une tierce personne. L'absence de lieu de domicile propre ne plaide pas en faveur de l'intention de s'établir ni de conserver durablement un domicile en Suisse.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 L'on constate aussi que D.________ se situe à plus de 50 km de son ancien domicile de C.________. Cela met en doute l'existence de liens particulièrement forts avec son ancien domicile. Il est, en effet, probable qu'il aurait cherché à s'installer dans cette commune, à tout le moins de manière plus proche, s'il devait y avoir encore quelque attache. Partant, au vu de ce faisceau d'indices confronté à ses seules assertions, il est peu vraisemblable que le recourant ait effectivement résidé en Suisse, ou qu'il ait eu l'intention de conserver cette résidence pendant un certain temps pour en faire, durant cette période, le centre de ses relations personnelles. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a nié sa compétence. Cela n'apparaît, au demeurant, pas être contesté en l'espèce, le recourant se prévaut uniquement de la protection de sa bonne foi dans ses écritures, sans soutenir que les règles de coordination des systèmes de sécurité sociale imposeraient à la Suisse de prendre son cas en charge. 4. Comme relevé ci-avant, le recourant se prévaut essentiellement de la protection de sa bonne foi. 4.1. Aux termes de l'art. 27 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution de la Confédération suisse du 18 avril 1999; Cst.; RS 101]). Un renseignement erroné ou l'omission de renseigner l'assuré, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, peuvent, à certaines conditions, justifier l'octroi d'un avantage contraire à la loi, en vertu du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.). Tel pourra être le cas, par exemple, si un assureur a connaissance du fait que l'assuré s'apprête à adopter un comportement qui pourrait remettre en cause le droit aux prestations et s'abstient de l'en informer en temps utile (arrêts TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.2, 8C_627/2009 du 8 juin 2010 consid. 5.2 et les références citées). Plus précisément, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêts TF 8C_906/2014 du 30 novembre 2015 consid. 6.2, 8C_911/2014 du 30 novembre 2015 consid. 5.2 et les références citées).
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 4.2. Le recourant allègue avoir envoyé un courriel à son ancien conseiller personnel auprès de l'ORP de E.________, lequel l'aurait informé qu'il avait encore droit à l'assurance-chômage pendant 274 jours. Il soutient aussi s'être rendu auprès de sa Caisse de chômage à F.________, laquelle lui a remis une attestation le reconnaissant un solde d'indemnités journalières. Les documents, produits à l'appui du recours, ont la teneur décrite. Deux autorités sont donc intervenues dans la situation concrète du recourant et lui ont assuré qu'il avait droit à percevoir des indemnités de l'assurance-chômage suite à son retour en Suisse. Cependant, l'on ne saurait perdre de vue que cette affirmation n'a pas été émise par un agent de l'autorité intimée, mais par des collaborateurs d'administrations – certes compétentes en matière d'assurance-chômage – situées dans un autre canton. Or, la protection de la bonne foi est liée à l'obligation de l'autorité de répondre de la faute de ses (propres) agents. Un renseignement erroné donné par un tiers ne saurait dès lors obliger l'intimée à accorder un avantage contraire à la loi sur la base de la protection de la bonne foi. En outre, il est vrai que le recourant est revenu en Suisse après s'être renseigné sur son droit aux indemnités de chômage. Cependant, il est, avant tout, venu chercher du travail, ce que confirme le fait qu'il a commencé l'exercice d'une activité lucrative le 27 février 2017. Or, on ne saurait assimiler le fait de s'installer dans un lieu pour y chercher un emploi à un préjudice auquel une personne ne peut renoncer. Cas échéant, sans véritable attaches en Suisse lorsqu'il s'est vu signifier le refus de prestations, il aurait eu la possibilité de s'adresser aux autorités de B.________ pour les toucher. Ainsi, il apparaît clairement, sous cet angle, que le préjudice qu'il invoque est bien plutôt lié à sa volonté de venir travailler en Suisse qu'aux renseignements erronés qui lui auraient été donnés par une autorité administrative sur le territoire de laquelle il n'a, au demeurant, pas cru bon de venir s'établir. Dans ces circonstances, les conditions de la protection de la bonne foi ne sont pas remplies, de sorte que le recourant ne peut s'en prévaloir. 5. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Selon le principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n'est pas perçu de frais de justice.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 12 juin 2018/pte Le Président : Le Greffier-rapporteur :