Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2013 48 Arrêt du 30 janvier 2015 Ie Cour des assurances sociales Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Josef Hayoz, Marianne Jungo Greffier: Philippe Tena Parties A.________ SA, recourante contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage; indemnité en cas d'intempéries Recours du 15 mars 2013 contre la décision sur opposition du 22 janvier 2013
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Le 2 mars 2012, la société A.________ SA, active notamment dans le transport de personnes et de marchandises, a requis l’octroi d’indemnités en cas d'intempéries (ci-après: les indemnités) en envoyant un formulaire d’avis au Service public de l'emploi du canton de Fribourg (ci-après: SPE), à Fribourg. Elle a indiqué ne pas a avoir pu effectuer les travaux de transport et de fourniture de gravier sur divers chantiers en raison du gel durant plusieurs jours du mois de février 2012. Par courrier du 15 mars 2012, le SPE a indiqué ne pas être en mesure de statuer en parfaite connaissance de cause sur cet avis et a invité l'entreprise à compléter le formulaire de façon adéquate en précisant le début, la fin et la durée du chantier en cause dans un délai de dix jours. Dans le même délai, il a également requis de sa part de joindre au formulaire les preuves nécessaires, rappelant qu'à défaut de telles pièces, l'indemnisation ne serait "pas approuvée". Le 16 avril 2012, la société a indiqué n'être qu'une entreprise "de transports et fourniture de sable et graviers de béton et de terrassement". N'étant en revanche pas une entreprise de construction, elle ne possède pas de chantier mais travaille sur appel. A ce titre, elle a précisé que ses clients habituels – citant quelques noms d'entreprises – et ses clients privés ne faisaient pas appel à ses services lorsqu'ils étaient bloqués par la météo. En annexe, elle a joint une copie d'une facture de cotisations forfaitaire d'une caisse de compensation pour le mois de mars 2012. Par décision du 6 juillet 2012, le SPE a refusé l'octroi des indemnités. Indiquant que la demande ne pouvait pas être prise en considération, il a précisé qu'aucun document susceptible de prouver l'existence des divers chantiers n'avait été remis malgré l'octroi d'un délai de dix jours pour le faire. B. Contre cette décision, la société a fait opposition le 16 juillet 2012, répétant, en substance, les éléments déjà présentés dans son courrier du 16 avril 2012. Elle a, en sus, mentionné treize nom d'entreprises et de chantiers pour lesquelles elle travaillait principalement. Dans ses courriers des 22 octobre et 9 novembre 2012, le SPE a indiqué ne pouvoir accéder à la demande d'indemnités en l'état du dossier. Pour ce motif, il a invité la société à préciser quand et combien de temps elle aurait travaillé pour les chantiers allégués ainsi que de transmettre tout document susceptible de prouver qu'elle aurait dû travailler durant le mois de février 2012. Par courriers des 5 novembre et 21 décembre 2012, la société a renvoyé à ses précédents courriers pour connaître les entreprises travaillant avec elle et la liste de leurs chantiers ouverts. Elle a joint deux décisions de taxation redevance poids lourds liées aux prestations (ci-après: RPLP) pour les mois de février 2011 et 2012, ainsi qu'une copie d'une seconde facture de cotisations d'une caisse de compensation pour le mois d'octobre 2012. En outre, avec son second courrier, elle a transmis des attestations de B.________ SA, de C.________ SA, D.________, E.________ SA et F.________ SA, entreprises énumérées dans les précédentes correspondances qui ont chacune indiqué qu'elles auraient eu besoin des services de l'entreprise durant le mois de février 2012 en l'absence d'intempéries. Par décision sur opposition du 22 janvier 2013, le SPE a rejeté l'opposition et confirmé son refus de prester au motif que l'entreprise n'avait pas rempli son devoir de renseigner de manière appropriée sur l'étendue du travail empêché par les intempéries de février 2012. C. Par mémoire du 21 février 2013, complété le 6 mars 2013, la société conteste cette décision, concluant au versement d'un montant de 25'000 francs pour le mois de février 2012 mais
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 également à l'octroi d'une somme de 15'000 francs pour le mois de février 2013. Adressé initialement au SPE, ce recours a été transmis le 19 mars 2013 au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence En substance, à l'appui de ses conclusions, elle rappelle être une entreprise de transports, ne pas posséder de chantier et travailler pour des entreprises tierces. A ce titre, elle indique ne pas être en mesure de déposer des rapports de chantiers. Elle estime avoir fourni les documents nécessaires pour établir sa situation, soit la différence de kilomètres RPLP ainsi que des attestations des entreprises qui travaillent avec elle à l'année. Ces allégués ont été répétés dans une intervention spontanée du 8 avril 2013. Le 1er mai 2013, l'autorité intimée, préavisant le rejet du recours, indique ne pas avoir d'observations particulières à formuler et renvoie à la motivation de la décision litigieuse. Il n'a pas été procédé à un second échange d'écritures entre les parties. Pour autant que cela soit utile à la solution du litige, il sera fait état du détail des arguments de ces dernières dans les considérants de droit du présent arrêt, dans le cadre desquels seront notamment examinés leurs moyens de preuve. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales, bien qu'auprès d'une autorité incompétente, sans qu'elle n'en subisse pour autant un quelconque préjudice, par une société directement touchée par la décision attaquée, le recours est recevable, sous réserve de ce qui suit. 2. Dans son recours, la société demande le versement d'un montant de 15'000 francs à titre d’indemnités pour intempéries pour le mois de février 2013. En procédure contentieuse, l'objet du litige est défini par trois éléments: l'objet du recours, les conclusions du recours et, accessoirement, les motifs de celui-ci. La décision attaquée délimite l'objet du litige. En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer que sur les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est déjà prononcée ou aurait dû le faire. Par conséquent, le recourant qui attaque une décision ne peut en principe pas présenter de conclusions nouvelles ou plus amples devant l'instance de recours, c'est-à-dire des conclusions qu'il n'a pas formulées dans les phases antérieures de la procédure et qui excèdent l'objet du litige (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 3 juin 1998, reproduit in: RDAF 1999 1 254, consid. 4b/cc. Voir aussi BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 390 s.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e éd., Zurich 2013, n. 686 ss, p. 243 s.). En procédure administrative fribourgeoise, l’art. 81 al. 3 du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1] énonce que, dans son mémoire, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure. Or, dans le cas d'espèce, il ressort que tant la décision du 6 juillet 2012 que celle sur opposition du 22 janvier 2013 avaient uniquement trait aux indemnités pour le mois de février 2012. A ce titre, les conclusions portant sur le versement d'un montant de 15'000 francs à titre d’indemnité pour intempéries pour le mois de février 2013 sortent du cadre du litige déterminé par la décision litigieuse. Ces conclusions sont, par conséquent, irrecevables.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 Toutefois, dans la mesure où l'entreprise s'est adressée spontanément à l'autorité intimée, il sied de transmettre à cette dernière le recours comme demande initiale d'indemnités en cas d'intempéries pour le mois de février 2013. 3. a) Selon l'art. 42 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), les travailleurs qui exercent leur activité dans des branches où les interruptions de travail sont fréquentes en raison des conditions météorologiques ont droit à l’indemnité en cas d’intempéries lorsqu'ils sont tenus de cotiser à l’assurance ou qu’ils n’ont pas encore atteint l’âge minimum de l’assujettissement aux cotisations AVS (let. a) et qu'ils subissent une perte de travail à prendre en considération (let. b). L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que le Conseil fédéral détermine les branches dans lesquelles l’indemnité peut être versée. Au terme de l'art. 65 al. 1 let. h de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), l'indemnité en cas d'intempéries peut être versée dans la branche des transports dans la mesure où les véhicules sont occupés exclusivement au transport de matériaux d'excavation et de construction vers ou à partir des chantiers ou au transport de matériaux provenant de lieux d'extraction de sable et de gravier. b) En vertu de l'art. 43 al. 1 LACI, pour que la perte de travail soit prise en considération, il faut qu'elle soit exclusivement imputable aux conditions météorologiques (let. a), que la poursuite des travaux soit techniquement impossible en dépit de mesures de protection suffisantes, engendre des coûts disproportionnés ou ne puisse être exigée des travailleurs (let. b) et qu'elle soit annoncée par l'employeur conformément aux règles prescrites (let. c). Selon l'art. 43a LACI, la perte de travail n’est pas prise en considération notamment lorsqu’elle n’est imputable qu’indirectement aux conditions météorologiques (perte de clientèle, retard dans l’exécution des travaux) (let. a), lorsque, pour l’agriculture, il s’agit de pertes normales pour la saison (let. b), lorsque le travailleur n’accepte pas l’interruption du travail et, partant, doit être rémunéré conformément au contrat de travail (let. c), lorsqu’elle concerne des personnes qui se trouvent au service d’une organisation de travail temporaire (let. d). c) Selon l'art. 47 al. 1 LACI, dans le délai de trois mois à compter de l'expiration de chaque période de décompte, l'employeur fait valoir auprès de la caisse qu'il a désigné l'ensemble des prétentions à indemnité pour les travailleurs de son entreprise ou de son chantier. Le délai de trois mois pour exercer le droit à l’indemnité fixé à l'art. 47 al. 1 LACI est un délai de péremption (DTA 1988 no 17 p. 125; ATF 114 V 123). En vertu de l'art. 70 OACI, ce délai commence à courir le jour qui suit la fin de la période de décompte. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le délai de trois mois pour faire valoir le droit à l'indemnité en cas d'intempéries auprès de la caisse d'assurance-chômage commence à courir après l'expiration de chaque période de décompte selon l'art. 68 OACI; peu importe que l'autorité cantonale ait ou non rendu sa décision sur le respect du délai ou la prise en considération de la perte de travail annoncée (ATF 119 V 370; SVR 1994 ALV no 1). d) Aux termes de l'art. 45 al. 1 LACI, le Conseil fédéral règle la procédure d’avis: ainsi, selon l'art. 69 OACI, l’employeur est tenu d’aviser l’autorité cantonale, au moyen de la formule du SECO, de la perte de travail due aux intempéries, au plus tard le cinquième jour du mois civil suivant (al. 1). Lorsque l’employeur a communiqué avec retard, sans raison valable, la perte de travail due aux intempéries, le début du droit à l’indemnité est repoussé d’autant (al. 2). L’autorité cantonale détermine par décision les jours pour lesquels l’indemnité en cas d’intempéries peut être octroyée (al. 3).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 Selon l'art. 28 al. 2 LPGA, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues. L'art. 47 al. 3 LACI prescrit, pour sa part, que l'employeur remet à la caisse: les documents nécessaires à l'examen du droit à l'indemnité (let. a) et au calcul de celle-ci et un décompte des indemnités qu'il a versées à ses travailleurs (let. b). Si l'assuré ou d'autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable (art. 43 al. 3 LPGA). Le cas échéant, l'assureur pourra rejeter la demande présentée par l'intéressé en considérant que les faits dont celui-ci entend tirer un droit ne sont pas démontrés (cf. ATF 117 V 261 consid. 3b p. 264 et les références). C'est à l'employeur qu'il incombe de communiquer à l'administration, à la demande de celle-ci, tous les documents et informations nécessaires à un examen approfondi du droit à l'indemnité lorsque des doutes apparaissent et qu'un tel examen se révèle nécessaire. En ce sens, c'est l'employeur qui supporte le fardeau de la preuve (arrêt du Tribunal fédéral C_271/04 du 21 mars 2006 consid. 2.2; ATF 124 V 384 consid. 2c; DTA 2003 no 29 p. 261 consid. 3.2, 1998 no 35 p. 200 consid. 4). La caisse ne peut calculer et verser les indemnités que si l'employeur lui communique les documents mentionnés. Ces documents se rapportent à l'horaire de travail, aux heures à compenser ou à rattraper, à un éventuel règlement de l'horaire mobile, etc. Lorsque l'employeur omet de remettre tous les documents, la caisse doit lui impartir un délai supplémentaire qui peut s'étendre au-delà du délai de déchéance, par exemple en cas d'exercice du droit juste avant la fin dudit délai. Mais ce délai supplémentaire ne doit être accordé que pour compléter les premiers documents et non pour pallier leur absence (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurancechômage, Genève Zurich Bâle 2014, n° 6 ad art. 47). 4. En l'espèce, la recourante se plaint de ce que l'autorité intimée n'a pas pris en considération la nature de son activité, soit le transport, le fait qu'elle ne possède pas de chantiers et le fait qu'elle travaille sur appel. Force est de constater que ces moyens ne permettent pas de remettre pas en question la décision litigieuse. En effet, aucun document justificatif n'étant joint à la demande d'indemnités du 2 mars 2012 (dossier SPE, pièce 2), l'autorité intimée a, dans un premier temps, requis de sa part de compléter les indications relatives au nombre de jours de travail et au nombre de travailleurs à partir du premier jour d'interruption pour cause d'intempéries. Il lui a été alors expressément rappelé que ces indications devaient être prouvées. Il était également souligné qu'en cas de non-coopération, le SPE pouvait se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer en matière sur la demande (courrier du 15 mars 2012, dossier SPE, pièce 3). Cette obligation de préciser les allégués et de les prouver a été répétée dans des courriers ultérieurs, soit celui du 22 octobre 2012 (dossier SPE, pièce 9) et celui du 9 novembre 2012 (dossier SPE, pièce 11). Or, la Cour relève, sur ce point, que l'autorité intimée a, dans chaque courrier, explicité ses demandes de manière claire et précise. Ainsi, dans le formulaire de demande, il est explicitement indiqué ce qui suit: "indiquer le nombre de jours de travail et le nombre de travailleurs à partir du premier jour d'interruption pour cause d'intempéries pendant le mois et jusqu'à l'achèvement du mandat. Les indications doivent être prouvées, p. ex. au moyen du mandat, du contrat d'entreprise, du programme de construction, d'une attestation du maître d'ouvrage, du mandant, de la direction des travaux ou de factures" (dossier SPE, pièce 2). Par la suite, l'autorité a
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 expressément et à plusieurs reprises, rappelé l'importance de ces informations par des mises en demeures écrites. Par exemple dans son courrier du 22 octobre 2012, elle a souligné qu'elle devait "savoir quand et combien de temps vous [la recourante] auriez travaillé pour les chantiers que vous avez mentionnés s'il n'y avait pas eu d'intempéries, par exemple du 1er au 15 février 2012 sur le premier chantier, du 16 au 18 février sur le deuxième chantier, et ainsi de suite". Elle a également rappelé qu'il était "impératif que vous [la recourante] nous [SPE] transmettiez tout document susceptible de prouver que vous auriez dû travailler pour ces entreprises au mois de février 2012. Veuillez donc nous transmettre les contrats de travail, ou à défaut, des attestations de ces entreprises confirmant que vous auriez dû intervenir sur leurs chantiers en l'absence d'intempéries, ainsi que les plannings des travaux à effectuer" (dossier SPE, pièce 9). Au vu de la formulation claire, assortie d'exemples concrets, la recourante était en mesure de comprendre les renseignements et pièces requis par l'autorité intimée. Cependant, le dossier de la cause ne contient toujours pas de telles informations et de tels moyens de preuve (sur l'importance de ces informations et moyens de preuve, cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_646/2014 du 25 novembre 2014 consid. 4.2.2; cf. également les ch. G1 et G4 de la Circulaire du SECO relative à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail). En particulier, les pièces fournies par la recourante – outre qu'elles ne correspondent pas aux pièces requises – ne permettent pas de déterminer pour quels chantiers celle-ci devait transporter des marchandises, la durée du travail qui aurait dû leur être consacré ou le nombre d'employés qui aurait été occupé. Ainsi, les avis de taxation RPLP, s'ils montrent une différence de près de 22'000 francs entre les mois de février 2011 et de février 2012, ne sont pas aptes à prouver la perte de travail subie en raison des intempéries subies. Tout au plus mettent-ils en évidence la présence d'une diminution des kilomètres parcourus, laquelle pourrait tout aussi bien être due ou combinée à des facteurs autres que météorologiques (tels qu'une diminution de la distance jusqu'aux chantiers, la modernisation du parc de véhicules occasionnant une réduction des émissions de carbone, la baisse de la demande ou la reconversion partielle de l'entreprise dans une autre activité, par exemple la vente directe de produits à des consommateurs). Pour leur part, les attestations fournies par la recourante en décembre 2012 sont trop générales pour permettre de répondre à cette même question. Les entreprises qui les ont rédigées se contentent en effet d'affirmer, de manière vague, que durant le mois de février 2012, des entreprises auraient eu besoin de ses services pour leurs chantiers si la météo avait été favorable. Les chantiers concernés, le nombre de personnes qui leur seraient allouées et leurs jours de travail respectifs demeurent notamment non explicités (dossier SPE, pièce 13). Au vu de ce qui précède, il appartenait à la recourante, dûment avertie des conséquences d'une négligence de sa part, de fournir à l'autorité intimée les pièces requises à plusieurs reprises. Il était de son devoir de répondre à toutes les questions en vue de permettre à l'autorité de vérifier si les conditions du droit à l'indemnité étaient remplies. C'est à elle de supporter l'absence de preuves. Partant, l'autorité intimée ne pouvait que refuser de prester. Le recours doit, par conséquent, être rejeté. 5. Au vu de l'ensemble des considérants qui précèdent, le recours, dans la mesure où il est recevable, doit être rejeté et la décision querellée confirmée. Il n'est pas perçu de frais de procédure, en application du principe de la gratuité valant en la matière, bien que l'on puisse fortement s'interroger sur la question de savoir si le présent recours est téméraire.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête: I. Le recours de A.________ SA est rejeté, dans la mesure où il est recevable. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Le recours déposé le 6 mars 2013 est transmis à l'autorité intimée comme de demande de prestations pour le mois de février 2013. IV. Communication. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 30 janvier 2015/pte Présidente Greffier