Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 604 2020 68 Arrêt du 9 novembre 2020 Cour fiscale Composition Président : Marc Sugnaux Juges : Christian Pfammatter, Dina Beti Greffière : Elisabeth Rime Rappo Parties COMMUNE DE A.________, recourante contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée et B.________ SÀRL, intimée Objet Contributions publiques communales – Taxe de raccordement aux canalisations eaux claires pour surface d’exposition Recours du 16 septembre 2020 contre la décision du 14 août 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. B.________ Sàrl est une société avec siège à A.________, dont le but social est la commercialisation et la création d’objets mobiliers ainsi que tous travaux de construction métallique. Le 4 juillet 2018, la Préfecture de la Glâne a accordé à B.________ Sàrl un permis de construire pour une halle artisanale de production avec atelier de serrurerie et de tôlerie, des bureaux administratifs liés à cette activité et un appartement de gardiennage sur la commune de A.________ (cf. pièce 3 recourante). En avril 2019, B.________ Sàrl a aménagé sa surface extérieure d’exposition en gravier. Durant la construction, un studio a été créé à la place du bureau prévu dans le permis de construire. La mise en conformité a fait l’objet d’un nouveau permis de construire délivré le 26 février 2020 (cf. pièce 10 recourante). B. Le 13 décembre 2018, la commune de A.________ a adressé à B.________ Sàrl la facture n° ccc (cf. pièce 4 recourante) portant notamment sur la taxe de raccordement pour la surface de la parcelle, soit 2'000 m2 à CHF 3.-, et sur la taxe de raccordement aux canalisations eaux claires pour bureaux et appartement, soit 180.34 m2 à CHF 9.-, pour place de parc et surface manœuvre, soit 498.34 m2 à CHF 9.-, pour halle et avant-toit, soit 585.8 m2 à CHF 9.-, pour pavage, soit 4.29 m2 à CHF 5.-, et pour place de parc et zone de stockage, soit 164.77 m2 à CHF 5.-. Le 19 mars 2020, la commune de A.________ a adressé à B.________ Sàrl la facture n° ddd (cf. pièce 11 recourante) portant notamment sur la taxe de raccordement aux canalisations eaux claires pour surface d’exposition, par CHF 1'660.-, soit 332 m2 à CHF 5.-. B.________ Sàrl a adressé au Conseil communal une réclamation à l’encontre de cette facture, plus particulièrement en ce qui concerne la taxe de raccordement pour la surface d’exposition. Par décision du 30 avril 2020, le Conseil communal a rejeté la réclamation. B.________ Sàrl a recouru contre cette décision auprès de la Préfecture de la Glâne. Par décision du 14 août 2020, le Préfet de la Glâne a admis ce recours, annulé la décision du 30 avril 2020, et dit que la recourante n’a pas à s’acquitter de la taxe de raccordement aux canalisations eaux claires pour la surface d’exposition, d’un montant de CHF 1'660.-. Dans la décision attaquée, le Préfet a considéré que la surface d’exposition ne semblait pas répondre au champ d’application prévu par l’art. 24 let. e REE dès lors qu’elle se range plutôt du côté des espaces engazonnés, non assujettis à la taxe. L’aménagement a en effet été construit avec de la terre végétale ainsi qu’une natte perméable recouverte par du gravier. La surface d’exposition présente ainsi des propriétés en matière de perméabilité similaires, voire identiques, à celles de l’aménagement tel qu’il était initialement prévu, soit une surface engazonnée. Le Préfet en conclut que l’éventualité que le trop-plein de la zone d’exposition soit évacué vers les canalisations communales semble bien hypothétique pour mériter une taxation spécifique supplémentaire à la taxation générale de l’art. 24 let. a REE concernant l’ensemble de la surface de la parcelle en question. C. Par acte du 16 septembre 2020, la Commune de A.________ recourt contre la décision du 14 août 2020. Elle conclut à l’annulation de cette décision et à la confirmation de sa propre décision sur réclamation du 30 avril 2020. A l’appui de son recours, elle conteste, en substance, la manière cavalière avec laquelle le Préfet de la Glâne met en doute la légalité de l’art. 24 let. e du
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 règlement communal relatif à l’épuration et à l’évacuation des eaux. Elle estime que cette disposition correspond à l’effet incitatif reconnu par le Service de l’environnement. Compte tenu de la manière dont le Préfet de la Glâne traite le dossier de l’entreprise B.________ Sàrl, la recourante considère que celui-ci n’est pas complètement impartial. Elle relève à cet égard que le studio de gardiennage s’avère être en définitive un logement loué à un tiers indépendant de l’entreprise. Dans un second grief, la recourante expose les raisons pour lesquelles, à son avis, l’art. 24 let. e du règlement précité est applicable à la surface extérieure d’exposition de l’entreprise B.________ Sàrl. Cette disposition vise les cas de figure classiques que sont les toitures, couverts, parkings, routes d’accès, pour lesquels une infiltration est possible mais dont le trop-plein est évacué vers les canalisations communales. Selon la recourante, le règlement laisse ouverte la possibilité d’étendre son champ d’application à d’autres situations. Elle estime que la surface extérieure d’exposition de l’entreprise B.________ Sàrl peut ainsi être considérée comme un cas limite, dans la mesure où il ne s’agit ni d’une place goudronnée, ni d’une surface engazonnée. Pour le surplus, la recourante conteste que l’aménagement réalisé aurait strictement les mêmes propriétés que de l’herbe, du gazon ou de l’écorce. Elle estime ainsi que la longévité et la stabilité de l’aménagement de la surface d’exposition exigent l’enlèvement, tout du moins en partie, de la terre végétale et un compactage du terrain, de sorte que l’infiltration des eaux de pluie n’est pas aussi performante. Ladite surface ne saurait ainsi être comparée à une surface de gazon. Les eaux de pluie ne pouvant s’infiltrer aisément, l’excédent va être évacué partiellement et indirectement vers les canalisations communales, de sorte que la surface d’exposition entre dans le champ d’application de l’art. 24 let. e dudit règlement. Par courrier du 24 septembre 2020, le Préfet de la Glâne a relevé qu’en ce qui concerne le permis de construire du 4 juillet 2018, aucun recours n’a été interjeté. Il a en outre réfuté toute partialité dans le traitement du dossier de l’entreprise B.________ Sàrl, partialité dont le Conseil communal de A.________ n’a d’ailleurs jamais fait état. B.________ Sàrl a répondu par courrier du 12 octobre 2020. Elle expose que la terre végétale de la surface d’exposition n’a été ni enlevée, ni compactée, que le gros gravier a de meilleures propriétés d’infiltration que le gravier plus petit, et que l’eau ne peut que s’infiltrer naturellement dans le terrain et non se diriger vers les écoulements puisque la surface est plate, sans pente, et la surface entourée d’une bordure métallique linéaire, sur lit de mortier. En l’absence de possibilité pour l’eau de s’évacuer vers les canalisations communales, l’intimée estime que la surface d’exposition est assimilable à une surface en herbe, gazon ou écorce, et n’est donc pas soumise à la taxe de raccordement litigieuse. A titre transactionnel, B.________ Sàrl propose néanmoins de répartir le montant de la taxe entre la commune et elle-même à hauteur de 50 % chacun, arrangement conditionné par l’abandon de la procédure. en droit 1. 1.1. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du Code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours contre les décisions prises par les préfets.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 Le recours du 16 septembre 2020 contre la décision du Préfet de la Glâne du 14 août 2020, notifiée le 17 août 2020, a été interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 79 et 81 CPJA), par une commune ayant qualité pour recourir (art. 76 let. b CPJA et art. 155 al. 2 de la loi du 25 septembre 1980 sur les Communes [LCo ; RSF 140.1]). Partant, le recours est recevable. 1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques (art. 78 CPJA). 2. La recourante se fonde sur l’art. 24 let. e de son règlement du 10 décembre 2012 relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux (ci-après le REE) pour exiger de l’intimée le versement d’une taxe de raccordement de CHF 1'660.- pour 332 m2 de surface d’exposition. 2.1. 2.1.1. En matière de contributions liées à l’évacuation et à l’épuration des eaux, l’art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose, sous la note marginale « principe de causalité », que celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l’art. 60a LEaux, les cantons doivent veiller à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées. Entre autres critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d’eaux usées produites et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts relatifs à la construction, à l’entretien, à l’assainissement et à l’amélioration des installations. 2.1.2. Les principes des art. 3a et 60a LEaux sont concrétisés dans la loi fribourgeoise du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux ; RSF 812.1). Sous le titre « Taxes communales – Principe », l'art. 40 LCEaux dispose que les communes prélèvent des taxes auprès des propriétaires, des superficiaires ou des usufruitiers ou usufruitières des fonds bâtis ou non bâtis, en tenant compte équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments ainsi que du type et de la quantité d’eaux usées produites (al. 1). Les taxes communales – qui comprennent notamment la taxe de raccordement (al. 3 let. c) – couvrent les coûts des installations communales d’évacuation et d’épuration; pour les installations de ce type à caractère intercommunal, elles couvrent aussi la part qui incombe à la commune (al. 2). La taxe de raccordement sert à couvrir les coûts de construction des installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux existantes (art. 41 al. 1 LCEaux). Enfin, selon l'art. 44 LCEaux, les modalités de calcul et de perception des taxes sont fixées dans un règlement communal, au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LCEaux. 2.1.3. Le Service de l’environnement de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions a publié un document d’aide à l’exécution destiné notamment aux communes et https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19910022/index.html
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 aux propriétaires (cf. www.fr.ch, rubrique énergie, agriculture et environnement, eau, évacuation des eaux, documentation, infiltration des eaux non polluées ; pièce 22 recourante). Pour les eaux pluviales provenant des toitures et de surfaces analogues, des mesures d’infiltration doivent ainsi être mises en place sur chaque parcelle. L’infiltration doit se faire par une installation en surface et un passage des eaux à travers une couche de terre naturelle de 30 cm au minimum, afin de permettre une épuration des eaux non polluées par une couche vivante du sol. Pour les voies d’accès, les places, les chemins, etc., une infiltration des eaux pluviales par surface perméable (gravier engazonné, dalles ajourées, etc.), aménagée en conséquence, est à privilégier. L’infiltration des eaux peut revêtir plusieurs formes : surface perméable, biotope, bassin d’infiltration, etc. Conformément aux principes de calcul des taxes édité par le Service de l’environnement et le Service des communes (cf. (cf. www.fr.ch, rubrique énergie, agriculture et environnement, eau, évacuation des eaux, documentation, financement de l’évacuation des eaux – recommandations, principes de calcul des taxes ; pièce 21 recourante), la taxe de raccordement est en quelque sorte l’« achat » du droit d’utiliser les installations publiques existantes. Elle est encaissée auprès de tous les propriétaires afin de garantir l’équité de traitement dans l’ensemble du périmètre des égouts publics. On doit en conclure, a contrario, qu’aucune taxe de raccordement n’est due lorsque l’évacuation des eaux a lieu exclusivement par infiltration, sans recours aucun aux canalisations communales. 2.1.4. Le règlement de la commune de A.________ concrétise ces principes. Selon son art. 1 al. 1, il a ainsi pour but d’assurer, dans les limites du périmètre des égouts publics, l’évacuation et l’épuration des eaux usées, ainsi que l’évacuation des eaux non polluées s’écoulant de fonds bâtis et non bâtis. Selon l’art. 8 al. 1 REE, les eaux pluviales non polluées (provenant des toits, des voies d’accès, des chemins, des aires de stationnement et d’autres surfaces de ce type) et les eaux parasites (eaux non polluées d’écoulement permanent ou saisonnier, telles que les eaux de fontaine, les eaux de source et les eaux de refroidissement non polluées) ne sont, dans la mesure du possible, pas collectées. Lorsque les conditions locales le permettent, elles sont infiltrées (art. 8 al. 2 REE). Aux termes de l’art. 19 REE, les propriétaires sont astreints à participer au financement de la construction, du renouvellement, de l’utilisation et de l’entretien des installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux s’écoulant de leurs fonds bâtis ou non, situés dans le périmètre des égouts publics. Pour les immeubles situés à l’intérieur de la zone à bâtir, la taxe de raccordement aux égouts publics est perçue à raison de CHF 3.- par m2 de surface de la parcelle, plus CHF 4'000.- par logement. La taxe de raccordement pour un fonds construit est par ailleurs fixée à CHF 9.- par m2 de surface (toiture, parking et route d’accès) en cas de raccordement direct ou indirect (par ruissellement) des eaux pluviales non polluées aux canalisations d’eaux claires (art. 24 let. d REE). Pour les eaux claires évacuées par infiltration et/ou dans un puits à fond perdu, la taxe de raccordement est de CHF 5.- par m2 de surface (toiture, couvert, parking, route d’accès, etc.). Cette taxe tient compte de l’évacuation partielle et/ou indirecte du trop-plein vers les canalisations communales (art. 24 let. e REE). Le texte de l’art. 24 let. e REE vise ainsi les eaux claires évacuées de toitures, couverts, parkings, routes d’accès, pour lesquelles une infiltration est possible sur la parcelle, mais dont un trop plein doit être évacué vers les canalisation communales. Il ne concerne en revanche pas les eaux claires évacuées exclusivement par infiltration ou dans un puits à fond perdu. http://www.fr.ch http://www.fr.ch
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 2.2. En l’espèce, il ressort des photos produites (cf. pièce 7 recourante), et cela n’est pas contesté par les parties, que la surface d’exposition litigieuse est recouverte, en surface, de gravier relativement grossier. S’agissant des propriétés du terrain sous cette surface de gravier, le paysagiste en charge des travaux a exposé dans un courrier adressé à B.________ Sàrl (cf. pièce 20 recourante) que « l’aménagement de la surface en gravier est perméable à l’eau et peut s’infiltrer dans le terrain aussi bien que s’il y avait de l’herbe, du gazon ou de l’écorce. […] la terre végétale est restée sur place pour faciliter l’infiltration d’eau, ensuite nous avons posé une natte perméable sur la surface en gravier et mis en place du gravier pour couvrir la natte. […] Il n’y a pas de pente, la surface est plate ainsi pas de ruissèlement. Aucun récupérateur d’eau ou canalisation n’a été créé pour cet aménagement, l’eau s’infiltre naturellement dans le terrain ». La commune recourante prétend à cet égard que ce serait un non-sens de conserver de la terre végétale sous une surface de plus de 330 m2, que la présence d’une natte, même perméable, réduit les propriétés d’infiltration, et que si l’on ajoute encore une épaisseur de cailloux, l’infiltration des eaux de pluie n’est pas aussi performante que pour une surface de gazon, de sorte que l’excédent va se diriger vers le drainage qui entoure le bâtiment et s’évacuer par les canalisations communales. Ce faisant, elle ne fait qu’opposer sa propre appréciation à celle du paysagiste en charge des travaux. Elle passe de plus sous silence les explications fournies par l’intimée dans sa réclamation du 15 avril 2020 (cf. pièce 15 recourante) selon lesquelles la surface est plate, sans pente, entourée d’une bordure métallique linéaire, sur lit de mortier, et ne contient pas de grille d’évacuation ou tout autre élément de drainage sous la surface d’exposition. Or, au vu des explications du paysagiste, il apparaît que la surface d’exposition en cause présente des propriétés en matière de perméabilité similaires, voire identiques, à celles de l’aménagement tel qu’il était initialement prévu, soit une surface engazonnée, qui n’avait pas fait l’objet d’une taxation dans la facture communale n° ccc du 13 décembre 2018. Compte tenu des explications complémentaires de l’intimée, il y lieu de conclure que l’évacuation des eaux pluviales de la surface d’exposition en cause s’effectue exclusivement par infiltration et sans recours aux canalisations communales. On n’est donc pas en présence d’une situation où un trop-plein est évacué, même partiellement et/ou indirectement, vers les canalisations communales. La taxe de raccordement objet de la facture communale n° ddd du 19 mars 2020 est ainsi contraire au règlement de la commune, de sorte que c’est à juste titre que le Préfet de la Glâne a annulé la décision sur réclamation du 30 avril 2020 et dit que l’entreprise B.________ Sàrl n’est pas tenue de s’acquitter de la taxe de raccordement pour la surface d’exposition. Ce qui précède conduit au rejet du recours de la commune de A.________ et à la confirmation de la décision attaquée. 3. 3.1. A teneur de l’art. 131 al. 1 CPJA, applicable notamment en cas de recours, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Conformément à l’art. 133 CPJA, des frais de procédure ne peuvent toutefois pas être exigés des collectivités publiques, sauf lorsque leurs intérêts patrimoniaux sont en cause. Même si elle succombe sur ses conclusions, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la commune recourante puisque les contributions publiques en cause ne font pas partie des intérêts
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 patrimoniaux d’une collectivité publique au sens de l’art. 133 CPJA (cf. RFJ 1992 199; arrêt TC FR 604 2018 13 du 14 janvier 2019 consid. 5.2). 3.2. Selon l’article 137 al. 1 CPJA, notamment en cas de recours devant une autorité statuant en dernière instance cantonale, l’autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu’elle a engagés pour la défense de ses intérêts. L'indemnité de partie comprend les frais de représentation ou d'assistance et les autres frais de la partie (art. 140 CPJA). Elle est mise à la charge de la ou des parties qui succombent. En l’espèce, l’intimée n’a pas sollicité d’indemnité. (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du Préfet de la Glâne du 14 août 2020 est confirmée. II. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué d’indemnité. III. Notification. Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. Fribourg, le 9 novembre 2020/dbe Le Président : La Greffière :