Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2016 94 Arrêt du 23 août 2016 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire: Valentine Badan Parties A.________, recourant, représenté par Me Charles Munoz, avocat contre COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée Objet Circulation routière et transports - Retrait de sécurité après conduite sous le coup d'un retrait du permis - Minimum incompressible - Durée restante du retrait en cours - Absence de circonstances particulièrement crasses Recours du 19 mai 2016 contre la décision du 14 avril 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Il ressort d’un rapport de police que, le 24 mars 2016 à 15h20, A.________ a été intercepté à B.________ à proximité du giratoire de C.________ au volant d’un véhicule automobile. L’intéressé se trouvait sous le coup d’un retrait du permis de conduire toutes catégories depuis décembre 2015. B. Par courrier du 1er avril 2016, la Commission des mesures administratives en matière de circulation routière (ci-après: la CMA; l’autorité intimée) a avisé l’automobiliste concerné de l’ouverture d’une procédure, en lui signalant que l’infraction commise pourrait donner lieu au prononcé d’une mesure administrative. Dans ses observations du 8 avril 2016, l’intéressé a expliqué qu’il avait dû prendre la décision inappropriée de conduire un véhicule automobile outrepassant son retrait du permis de conduire afin d’éviter de perdre son emploi et de sombrer dans une situation familiale délicate. En effet, il a indiqué que son travail pour le compte d’une entreprise d’import-export de véhicules automobiles l’obligeait à se déplacer régulièrement. C. Par décision du 14 avril 2016, la CMA a prononcé le retrait de sécurité du permis de conduire de l’intéressé pour une durée indéterminée avec un minimum incompressible de trente mois dès le 24 mars 2016, en application des art. 16c al. 1 let. f et 16c al. 2 let. d LCR et de l’art. 33 de l’ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51), considérant que l’intéressé avait commis une infraction grave en conduisant un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui avait été retiré. La CMA a rappelé que l’automobiliste concerné avait déjà des antécédents, à savoir deux retraits du permis de conduire pour faute grave en 2013 et 2015 et un retrait du permis de conduire pour faute moyennement grave en 2012. D. Agissant le 19 mai 2016, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que son permis de conduire soit retiré pour une durée indéterminée, mais de vingt-quatre mois, conformément au minimum légal incompressible, dès le 24 mars 2016. À l’appui de ses conclusions, le recourant fait valoir que l’autorité intimée a excédé son pouvoir d’appréciation, respectivement en a abusé en s’écartant du minimum légal prévu à l’art. 16c al. 2 let. d LCR. Selon lui, la CMA n’a pris en compte que ses antécédents afin de fixer la durée du retrait de sécurité du permis de conduire. Il relève que, mise à part la conduite sous retrait, il n’a commis aucune faute de circulation et n’a mis personne en danger. Enfin, il insiste sur son besoin accru du permis de conduire dans le cadre de son activité professionnelle. E. Dans ses observations du 15 juin 2016, la CMA conclut au rejet du recours, en se référant à sa décision et aux pièces du dossier. Elle précise en particulier qu’il y a lieu de tenir compte de la durée non encore exécutée de la précédente mesure, à savoir en l’occurrence celle du 30 octobre 2015, et d’aggraver en conséquence la mesure litigieuse prononcée suite à la conduite sous retrait. Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. a) Interjeté dans le délai et les formes prescrites (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) - l’avance de frais de procédure ayant par ailleurs été versée en temps utile – le recours est recevable à la forme. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites de ce pourvoi. b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. À titre liminaire, il convient de relever que le recourant ne conteste pas - à juste titre - les faits qui lui sont reprochés. Partant, il faut retenir que le recourant a circulé au volant d’un véhicule alors qu’il était sous le coup d’un retrait du permis de conduire. 3. a) Selon l'art. 16c al. 1 let. f LCR, commet une infraction grave la personne qui conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré. Ainsi, la conduite sous le coup d'un retrait de permis est, sous l'aspect des mesures administratives, constitutive d'une faute grave. On notera dans ce contexte que la qualification de faute grave - par l'art. 16c al. 1 let. f LCR - ne prévoit pas d'exception, notamment pas au regard de la mise en danger et des éventuelles fautes de circulation, qui en l'occurrence seraient inexistantes selon le recourant (cf. arrêt TF 1C_59/2010 du 12 juillet 2010 consid. 4). b) Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité intimée a qualifié la faute commise de grave. Au vu de la jurisprudence et du texte légal sans équivoque, la CMA se devait d'appliquer l'art. 16c al. 1 let. f LCR et, partant, de prononcer une sanction administrative. 4. a) Selon l'art. 16c al. 2 LCR, après une infraction grave, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré: - pour trois mois au minimum (let. a); - pour deux ans au moins si, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la circulation, la personne accepte de courir un grand risque d'accident pouvant entraîner de graves blessures ou la mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse particulièrement importants, en effectuant des dépassements téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules automobiles; l'art. 90, al. 4, s'applique (let. abis); - pour six mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en raison d'une infraction moyennement grave (let. b);
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 - pour douze mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en raison d'une infraction grave ou à deux reprises en raison d'infractions moyennement graves (let. c); - pour une durée indéterminée, mais pour deux ans au minimum, si, au cours des dix années précédentes, le permis lui a été retiré à deux reprises en raison d'infractions graves ou à trois reprises en raison d'infractions qualifiées de moyennement graves au moins; il est renoncé à cette mesure si, dans les cinq ans suivant l'expiration d'un retrait, aucune infraction donnant lieu à une mesure administrative n'a été commise (let. d); - définitivement si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré en application de la let. d ou de l'art. 16b al. 2 let. e (let. e). D'après l'art. 16c al. 3 LCR, la durée du retrait du permis en raison d’une infraction visée à l’al. 1 let. f se substitue à la durée restante du retrait en cours. b) Pour fixer la durée du retrait du permis d'élève conducteur ou du permis de conduire, l'art. 16 al. 3 LCR exige que l'ensemble des circonstances soit pris en considération, notamment l'atteinte à la sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile. Il faut relever que la règle de l'art. 16 al. 3 dernière phrase LCR, qui rend incompressibles les durées minimales de retrait des permis de conduire, a été introduite dans la loi par souci d'uniformité. Le législateur a ainsi entendu exclure expressément la possibilité ouverte par la jurisprudence sous l'ancien droit de réduire la durée minimale du retrait en présence de circonstances particulières, notamment en faveur de conducteurs professionnels (Message du Conseil fédéral du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière, in FF 1999 IV 4131 [ci-après: Message]; ATF 132 II 234 consid. 2.3). À l'aune de la volonté exprimée par le législateur de voir la loi appliquée uniformément, ni la nature ni les effets des mesures de retrait des permis de conduire et d'élève-conducteur (cf. art. 16a à 16c LCR) ne justifient d'appréhender de manière différente la notion de durée minimale de ces mesures (arrêt TF 6A.61/2006 du 23 novembre 2006 consid. 4). Aussi la durée minimale du délai d’attente, fixée par la loi, ne peut en aucun cas être réduite (arrêt TC FR 603 2014 238 consid. 4b). Selon la jurisprudence, l'autorité doit peser très soigneusement la durée du délai d'épreuve, qui doit être suffisamment long - mais pas plus que nécessaire - pour permettre à l'intéressé de surmonter son incapacité. L'autorité doit ainsi examiner consciencieusement l'ensemble des critères favorables et défavorables déterminant l'aptitude à conduire et la date de la réadmission à la circulation, de façon à établir un pronostic aussi sûr que possible à cet égard (ATF 124 II 71 consid. 2b). Le législateur est parti de l’idée que le délai d’attente minimal du retrait de sécurité serait en règle générale de deux ans. En effet, selon le message du Conseil fédéral, la personne qui ne modifiera pas son comportement et qui commettra une nouvelle infraction grave malgré deux retraits d'admonestation en raison d'infractions graves, ou trois retraits en raison d'infractions moyennement graves, devrait être jugée inapte à conduire de par la loi, compte tenu du danger qu'elle représente pour les autres usagers de la route. Le permis de conduire devra être retiré à de telles personnes pour une durée indéterminée, mais au minimum pour deux ans (Message, p. 4135). La doctrine est d’avis que, sous réserve d’un précédent délai d’épreuve de deux ans qui se serait révélé insuffisant, seule une éventuelle expertise médico-psychologique peut permettre de prévoir
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 cas échéant un délai d’attente d’une durée supérieure à deux ans, les psychologues du trafic suisse considérant qu’un changement de comportement stable chez un conducteur récidiviste nécessite normalement entre 9 et 18 mois "seulement" de thérapie (BUSSY ET AL., Code suisse de la circulation routière commenté, 4e éd. 2015, art. 16b al. 2 let. e n. 7.2). Cela étant, le Tribunal fédéral reconnaît la possibilité aux autorités d’augmenter la durée légale minimale de deux ans à condition de motiver cette augmentation (arrêt TF 1C_579/2014 du 15 juillet 2015 consid. 3.3). En effet, la durée minimale prévue dans les différents cas de figure des art. 16 ss LCR ne fait pas obstacle à une durée nettement supérieure lorsque des circonstances particulières le justifient. C’est en présence de circonstances, révélatrices d'une absence de scrupule crasse, qu’une mesure s'écartant réellement du minimum légal de deux ans prévu par l'art. 16c al. 2 let. d LCR se justifie afin de sensibiliser de manière optimale le conducteur (cf. arrêt TC FR 603 2012 196 du 19 décembre 2012 consid. 3b; DEMIERRE/MIZEL/MOURON, Questions choisies sur le nouveau retrait du permis de conduire, in AJP 6/2005, p. 643). c) A cet égard, la Cour de céans a notamment confirmé que l'attitude du conducteur, chauffeur professionnel, sous le coup d'un retrait de permis, qui a enfreint les signes et instructions de la police, conduit en état d’ivresse qualifiée (1,81 g 0/00) ainsi que sous l’influence d’un produit stupéfiant (marijuana) et qui a déjà fait l’objet de trois autres retraits du permis de conduire dans un laps de temps de cinq ans, pour des durées conséquentes d’un, six et treize mois, dont deux fois également pour ivresse au volant avec des taux qualifiés progressifs de 1,63 g 0/00 et de 1,73 g 0/00, pour finalement atteindre 1,81 g 0/00 lors de la dernière infraction, révèle une absence crasse de scrupules justifiant un retrait d'une durée incompressible de trente mois (arrêt TC FR 603 2012 196 précité consid. 3b et la doctrine citée). De même, la Cour de céans a confirmé un retrait d'une durée de trente-six mois non compressible chez un conducteur, interpelé en 2011 alors qu'il conduit sous le coup d'un retrait de permis, et qui, au cours des cinq années précédentes, s'est déjà vu retirer son permis à trois reprises en raison d'infractions graves (douze mois en octobre 2010, douze mois en mai 2010 et trois mois en 2008) et à qui, en 2008 toujours, il a été en outre interdit de faire usage de son permis étranger de conduire pour la durée d'un mois en raison d’une infraction moyennement grave (arrêt TC FR 603 2012 28 du 13 septembre 2012). Cependant, selon la CMA, dont la pratique, au vu de l’interdiction de la reformatio in pejus, ne peut pas, cas échéant, être durcie par le Tribunal cantonal, le comportement de l'automobiliste, ayant fait l’objet de cinq mesures administratives dans les cinq années précédentes, dont deux retraits de permis pour faute grave en 2010 et 2011, qui conduit avec 1,21 g 0/00 d'alcool en mai 2013, qui se fait retirer le permis de conduire sur-le-champ, et circule, nonobstant la saisie de son permis treize jours plus tard, justifie un retrait de sécurité de durée indéterminée, mais pour vingt-quatre mois (arrêt TC FR 603 2013 300 du 25 février 2015). De même, le conducteur, ayant fait l’objet de dix mesures de retrait de son permis de conduire depuis 1989, dont trois retraits de sécurité en 2005, 2013 et 2014, dont deux pour faute grave (conduite sous l’effet de la cocaïne, conduite en état d’ébriété non qualifié, conduites à réitérées reprises en dépit d’une mesure de retrait, excès de vitesse), qui se fait arrêter au guidon d’un motocycle en état d’ébriété non qualifié trois mois après le prononcé de son dernier retrait de sécurité d’une durée indéterminée mais au moins douze mois, a écopé d’un retrait du permis de conduire pour une durée incompressible de vingt-quatre mois (arrêt TC FR 603 2014 202 du 17 décembre 2014; cf. notamment, également avec une durée de vingt-quatre mois, pour les plus récents, arrêts TC FR 603 2014 133 du 28 novembre 2014, 603 2014 129 du 4 septembre 2014, 603 2014 109 du 24 juillet 2014, 603 2013 342 du 27 mars 2014, 603 2013 365 du 1er avril 2014, 603 2014 1 du 13 février 2014, 603 2013 266 du 16 octobre 2013, 603 2013 167 du 11 juin 2013, 603 2013 27 du 3 mai 2013, 603 2012 74 du 30 janvier 2013).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 d) En l’occurrence, le permis du recourant a été retiré par deux fois pour faute grave ainsi qu'une fois pour faute moyennement grave en cinq ans, en raison des infractions suivantes: dépassement de vitesse, conduite en état d’ébriété, dépassement de vitesse. Aussi la CMA se devait-elle de faire application de l'art. 16c al. 2 let. d LCR. En prononçant le retrait du permis pour une durée indéterminée, mais avec un minimum incompressible de trente mois, l’autorité intimée ne s’est en revanche pas tenue au minimum légal de vingt-quatre mois prescrit par l’art. 16c al. 2 let. d LCR. Il convient dès lors de se demander si la CMA a excédé, respectivement abusé, de son pouvoir d’appréciation en fixant un minimum incompressible de trente mois au retrait de sécurité litigieux. 5. a) Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d’appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et qui sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2). Commet un excès positif de son pouvoir d’appréciation, l’autorité qui exerce son appréciation alors que la loi l’exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d’appréciation dans le cas où l’excès du pouvoir est négatif, soit lorsque l’autorité considère qu’elle est liée, alors que la loi l’autorise à statuer selon son appréciation, ou qu’elle renonce d’emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d’appréciation (ATF 116 V 307 consid. 2). b) Le texte de l'art. 16c al. 3 LCR précité prévoit que la durée d'un retrait prononcé en raison d'une conduite sans permis (art. 16c al. 1 let. f LCR), se substitue à la durée restante de la mesure en cours. L'adoption de cette disposition résulte de la codification de la jurisprudence antérieure interdisant de prendre en compte, simplement et en tant que tel, le solde non subi dans le cadre de la fixation de la durée de la mesure en cas de conduite malgré un retrait (cf. RÜTSCHE/WEBER, Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, 2014, n. 62 ad art. 16c LCR et la référence aux ATF 123 II 225 consid. 2a/bb et arrêt TF 1C_600/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.2.1). Cette disposition, issue du projet du Conseil fédéral, adoptée sans amendement lors des débats parlementaires (cf. FF 2001 6147, p. 6152), concède à la personne concernée l'avantage de n'avoir à exécuter entièrement que la seconde mesure. D'après les travaux préparatoires, cet avantage est toutefois relativisé par le fait que la personne est menacée plus rapidement d'un retrait définitif en cas de nouvelles infractions, étant donné qu'elle a déjà franchi une étape supplémentaire selon le système dit des mesures "en cascade" (arrêt TF 1C_600/2015 précité consid. 4.2.1, Message, p. 4136; voir également RÜTSCHE/WEBER, n. 63 ad art. 16c LCR; MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, n. 71.6, p. 512 ss). Partant, la personne qui s'est vu retirer son permis et qui conduit malgré tout durant cette période, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure de retrait. Celle-ci ne s'ajoute pas au retrait en cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent pas être entièrement exécutées. Ainsi, contrairement au principe prévoyant qu'en droit de la circulation routière un conducteur ne se trouve en état de récidive qu'après la fin de l'exécution d'un précédent retrait (ATF 136 II 447 consid. 5.3), la loi aménage, pour l'infraction de conduite sans permis (art. 16c al. 1 let. f LCR), un antécédent immédiatement aggravant dans le système des cascades des sanctions prévu par les art. 16 ss LCR (arrêt TF 1C_32/2015 du 18 juin 2015 consid. 6.1). Au vu de la teneur de la règle légale, le premier retrait est remplacé par la deuxième mesure dès le jour de la commission de la nouvelle infraction (arrêt TF 1C_29/2015 du 24 avril 2015 consid. 2.3). Il conviendra donc de
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 prendre en compte la récidive du recourant dans le cadre de l’appréciation globale du cas d’espèce et de son éventuelle absence de scrupule crasse. c) La CMA justifie l’augmentation du délai incompressible de vingt-quatre à trente mois en indiquant uniquement qu’il y a lieu de tenir compte de la durée non encore exécutée du précédent retrait, savoir en l’occurrence celui du 30 octobre 2015, et d’aggraver en conséquence la dernière mesure prononcée suite à la conduite sous retrait. Elle a ainsi allongé de six mois la durée du retrait alors que la précédente mesure en était à son quatrième mois d'exécution sur les douze prononcés. Le recourant a commis la dernière infraction environ cinq mois après le prononcé de la précédente mesure et quatre après le début de son exécution. Cela ne suffit pas en soi pour augmenter la durée minimum de six mois, passant de vingt-quatre à trente mois, selon l'avis exprimé par la doctrine et les psychologues du trafic. Pour rappel en outre, notamment dans deux affaires dans lesquelles le conducteur avait commis une nouvelle infraction trois mois après la précédente (cf. arrêts TC FR 603 2014 202 et 603 2015 101 précités), la durée minimum de vingt-quatre mois n'a pas été aggravée. Au vu des circonstances des cas qui ont été soumis à l'Instance de céans et dans lesquels la CMA s’en est tenue au minimum légal (cf. ci-dessus consid. 4c), l’autorité intimée se devait d’expliciter bien plus pour quelles raisons elle estimait qu'en l'occurrence, le comportement du recourant démontrait une absence de scrupules particulièrement crasse, ce qu'elle a omis de faire. Dans ces conditions, il ne se justifiait pas d'aggraver de six mois le minimum de vingt-quatre mois en raison uniquement de la durée non encore exécutée de la sanction précédente. A deux mois près, cela revient par ailleurs mathématiquement à additionner la durée non exécutée de celle-ci. Partant, l'autorité intimée ne saurait être suivie. Précisons en revanche que la nécessité professionnelle invoquée par le recourant n'entre pas en ligne de compte, en présence d'un retrait de sécurité (cf. arrêt TF 1C_213/2014 du 3 juillet 2014 consid. 5; ATF 139 II 95 consid. 3.4.2). 6. a) Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, la décision de la CMA doit être modifiée, en ce sens que le retrait du permis est prononcé pour une durée indéterminée, mais avec un minimum incompressible de vingt-quatre mois. Partant, il s'ensuit l'admission du recours. b) Il n'est pas perçu de frais de procédure, ceux-ci ne pouvant être mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe, conformément à l’art. 133 CPJA. L'avance de frais est par ailleurs restituée au recourant. Ayant par là eu gain de cause, ce dernier a droit à des dépens, calculés sur la base de la liste de frais produite le 16 août 2016, laquelle comptabilise 4,9 heures, à rémunérer au tarif horaire de CHF 250.-, pour une somme de CHF 1'225.-, plus CHF 80.30 de débours - les photocopies étant indemnisées à raison de CHF 0,40/pièce -, plus CHF 104.40 au titre de la TVA, soit un montant total de CHF 1'409.70, intégralement mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est admis et la décision attaquée modifiée en ce sens que la durée incompressible du retrait est réduite à vingt-quatre-mois. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. III. L'avance de frais de CHF 600.- est restituée au recourant IV. Il est alloué au recourant une indemnité de partie de CHF 1'225.-, plus CHF 80.30 de débours, plus CHF 104.40 au titre de la TVA, soit un montant total de CHF 1'409.70, mis à la charge de l'Etat de Fribourg. V. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 23 août 2016/ape/vba Présidente Greffière-stagiaire