Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2014 223 Entscheid vom 17. November 2014 III. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Instruktionsrichter: Josef Hayoz Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Jana Kausche Parteien ISLAMISCHER ZENTRALRAT SCHWEIZ (IZRS), Beschwerdeführer / Gesuchsteller, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Burkard gegen OBERAMT DES SAANEBEZIRKS, Vorinstanz Gegenstand Handel und Gastgewerbe, Polizeiwesen Meinungs- und Versammlungsfreiheit Gesuch um Erlass von superprovisorischen Massnahmen Beschwerde vom 12. November 2014 gegen den Entscheid des Oberamtmannes des Saanebezirks vom 10. November 2014
Kantonsgericht KG Seite 2 von 4 Erwägungen 1. Am 3. Juni 2014 gelangte der Präsident des Vereins Islamischer Zentralrat Schweiz (IZRS) an den Oberamtmann des Saanebezirks und ersuchte ihn um die Erteilung der Bewilligung, am 29. November 2014 in den Räumlichkeiten des Forums Freiburg die Jahreskonferenz 2014 abzuhalten unter dem Motto "Hijra - Beginn einer Revolution". Mit Verfügung vom 10. November 2014 wies der Oberamtmann das Begehren ab. Er beurteilte das Gesuch auf der Grundlage des Gesetzes vom 24. September 1991 über die öffentlichen Gaststätten (ÖGG; SGF 952.1) und stellte fest, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Erteilung eines Patentes nicht gegeben sind. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sei nicht sichergestellt, da die Gefahr von Gegendemonstrationen bestehe und es zu unkontrollierbaren Gewaltausbrüchen kommen könnte. Die Mittel, welche die Polizei bereitstellen müsste, seien unverhältnismässig, und es bestehe die Gefahr, dass sie nicht in der Lage sei, allfällige Gewaltausbrüche zu verhindern. Weiter habe es der IZRS unterlassen, eine genaue und endgültige Namensliste der Redner vorzulegen. Von den ursprünglich 38 vorgesehenen Rednern würden noch 5 übrigbleiben, aber die Rednerliste sei noch am 26. Oktober 2014 und am 5. November 2014 abgeändert worden. Sie sei für die Bewilligungsbehörde von zentraler Bedeutung, umso mehr als die Organisatoren die vorgesehene Veranstaltung für den Islam als eine der grössten und wichtigsten in Europa und überhaupt die grösste in der Schweiz bezeichnen würden. 2. Der IZRS liess am 12. November 2014 Beschwerde beim Kantonsgericht einreichen und beantragen, der Entscheid des Oberamtmannes vom 10. November 2014 sei aufzuheben und es sei ihm die Bewilligung für eine Veranstaltung von kurzer Dauer zu erteilen (Rechtsbegehren 1). Angesichts der Dringlichkeit sei die Bewilligung superprovisorisch auszusprechen (Rechtsbegehren 2). Eventuell sei für den Fall, dass das angerufene Gericht zum Schluss kommen sollte, dass es sich bei den Räumlichkeiten des Forums Freiburg nicht um öffentlichen Grund handle, festzustellen, dass das ÖGG und das entsprechende Reglement vom 16. November 1992 (SGF 952.11) auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar seien (Rechtsbegehren 3). 3. a) Gegenstand des vorliegenden Entscheids ist allein das Gesuch um Erlass der beantragten superprovisorischen Massnahme. Der IZRS ist der Auffassung, dass je länger die Ungewissheit darüber, ob die Jahreskonferenz stattfindet oder nicht, andauere, desto grösser würden sein Aufwand und seine Kosten. Je schneller hingegen ein Entscheid ergehe, desto eher könne er seine Vorbereitungen mit voller Kraft fortsetzen beziehungsweise, im Falle eines negativen Ausgangs des Verfahrens, die Verluste nach Möglichkeit minimieren. Überdies habe der Oberamtmann seine Argumente im angefochtenen Entscheid vom 10. November 2014 bereits hinlänglich vorgebracht. Es sei nicht davon auszugehen, dass er, sollte er die Gelegenheit zur Vernehmlassung erhalten, diesen Argumenten noch substantiell Neues hinzufügen könnte. b) Nach Art. 41 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) kann die Behörde von Amtes wegen oder auf Antrag vorsorgliche Massnahmen anordnen, die zur Erhaltung eines rechtlichen oder tatsächlichen Zustands, insbesondere zur Sicherung von Beweismitteln oder zum Schutz bedrohter Interessen nötig sind. Gestützt auf Art. 88 Abs. 1 VRG kann der Instruktionsrichter alle zweckmässigen Verfahrensentscheide, ausser diejenigen im Bereich der aufschiebenden Wirkung und der vorsorglichen Massnahmen, treffen. c) Nach dem Gesagten ist für den Erlass von vorsorglichen Massnahmen das Gericht zuständig. Allerding verfügt dieses noch nicht über die vorinstanzlichen Akten. Ohne diese und die Vernehmlassung des Oberamtmannes können keine vorsorglichen Massnahmen nach Art. 41 VRG erlassen werden. Gestützt darauf und auf die Eingabe des IZRS, wonach die Angelegenheit dringend sei, ist es Sache des Instruktionsrichters, in Anwendung von Art. 88 Abs. 1 VRG über das
Kantonsgericht KG Seite 3 von 4 Begehren um Erlass von dringlichen vorsorglichen Massnahmen zu befinden. Dieses Vorgehen entspricht der Praxis und ist im vorliegenden Fall umso mehr gerechtfertigt, als der IZRS beantragt, über das Gesuch um eine superprovisorische Massnahme ohne Vernehmlassung des Oberamtmannes zu entscheiden. 4. Vorsorgliche Massnahmen sind nur rechtmässig, wenn sie erforderlich sind, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen sicherzustellen. Dagegen dürfen sie dem Endurteil nicht vorgreifen, einer provisorischen Verpflichtung gleichkommen oder auch das Hauptverfahren illusorisch werden lassen. Der Entscheid setzt Dringlichkeit voraus. Es muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. Sodann muss der Verzicht auf Massnahmen für die Betroffenen einen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzumachen ist, wobei ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse genügen kann. Erforderlich ist weiter, dass eine Abwägung der entgegenstehenden Interessen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig erscheint. Der durch die Endverfügung zu regelnde Zustand darf dadurch weder präjudiziert noch verunmöglicht werden. Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Der Behörde steht ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen wird sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen. Bei dieser Prüfung ist eine Entscheidprognose unumgänglich. Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint. Grundsätzlich genügt es, wenn die gesuchstellende Partei die Notwendigkeit einer vorsorglichen Massnahme glaubhaft machen kann (MARKUS MÜLLER, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. A., 2011 S. 72 ff.; REGINA KIENER, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bern/St. Gallen 2008, Rz. 9 ff. zu Art. 56; (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 1089 ff.; BGE 127 III 132 E. 3 S. 137 f.). 5. a) Der Oberamtmann hat in seinem Entscheid in überzeugender Weise dargelegt, dass die Gefahr von Gewaltausbrüchen durch Gegendemonstrationen besteht. Dass bei dieser Sachlage die Polizeiorgane unverhältnismässig hohe Sicherheitsvorkehren treffen müssen und allenfalls die öffentliche Sicherheit nicht gewährleisten können, leuchtet ein. Es ist allgemein bekannt, dass Teile des Islams zurzeit einer kritischen Stimmung ausgesetzt sind; darüber wurde und wird in den Medien regelmässig und ausgiebig berichtet. Demnach erscheint das Zusammentreffen verschiedener Gruppierungen und mithin die potenzielle Gefährdung von Rechtsgütern, wie Körperverletzung und Sachbeschädigung, als gegeben. Ob der abschlägige Entscheid des Oberamtmannes eine Verletzung der von der Verfassung garantierten Meinungs- und Versammlungsfreiheit (Art. 16 und Art. 22 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR. 101]) darstellt, braucht hier nicht im Einzelnen geprüft zu werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass lediglich das Recht besteht, sich friedlich mit anderen Menschen zu versammeln. Versammlungen, die von vorneherein auf Provokation und damit auf Störungen angelegt sind, können nicht als friedliche Versammlungen qualifiziert werden (vgl. CHRISTOPH ERRASS, in Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 19 ff. zu Art. 22 BV). Die Ausübung der erwähnten Rechte darf Einschränkungen unterworfen werden, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind. So bestimmt auch Art. 11 Abs. 2 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101), dass die Ausübung der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit Einschränkungen unterworfen werden darf, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straf-
Kantonsgericht KG Seite 4 von 4 taten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer (MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 2. A., Zürich 1999, Rz. 633, S. 414). b) Nebst der gesetzlichen Grundlage müssen Einschränkungen von Freiheitsrechten durch ein überwiegendes öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Im öffentlichen Interesse liegt der Polizeigüterschutz, worunter insbesondere der Schutz der öffentlichen Ruhe und Ordnung fällt (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 31 ff. zu Art. 36 BV). Die Behörde darf beim Entscheid über die Bewilligung die dagegen sprechenden polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zählt die Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher Art. Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen verbunden sind. Dabei ist das Gewaltrisiko nicht nur abstrakt, sondern anhand konkreter Umstände objektiv zu würdigen. Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren Ermessen zu, welches das Gericht zu respektieren hat (vgl. BGE 127 I 170 E. 3b S. 168 ff.). c) Im Hinblick auf die besondere aktuelle Situation, welcher, wie schon gesagt, der Islam konfrontiert ist, und den verschiedenen Gruppierungen, die aufeinander treffen könnten, besteht ohne Zweifel eine beachtliche Konfrontationsgefahr beziehungsweise die Gefahr von gewalttätigen Auseinandersetzungen. Vor diesem Hintergrund erweist sich der Entscheid des Oberamtmannes auch als verhältnismässig. Es ist nicht ersichtlich, mit welchen anderen Massnahmen als ein mit Verbot der Versammlung die Wahrung von Ruhe und Ordnung sichergestellt werden könnte. 6. Zusammenfassend lässt sich nach dem Gesagten feststellen, dass aufgrund der besonderen aktuellen Situation gewalttätige Auseinandersetzungen nicht auszuschliessen sind. Ebenfalls ist nicht bekannt, welche Redner auftreten werden. Dies ist insofern von Bedeutung, als nicht beurteilt werden kann, ob allenfalls von diesen Rednern Provokationen ausgehen könnten. Demnach besteht kein Grund, im Rahmen von superprovisorischen Massnahmen das Abhalten der Jahreskonferenz zu gestatten. Das Gesuch des IZRS ist abzuweisen. 7. Die Kosten dieses Entscheids werden zur Hauptsache geschlagen. Der Instruktionsrichter entscheidet: I. Das Gesuch um Erlass von superprovisorischen Massnahmen wird abgewiesen. II. Die Kosten des vorliegenden Entscheids werden zu Hauptsache geschlagen. III. Zustellung. Freiburg, 17. November 2014/jha Instruktionsrichter Gerichtsschreiberin-Praktikantin