Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2023 21 Urteil vom 30. November 2023 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Stellvertretende Präsidentin: Cornelia Thalmann El Bachary Gerichtsschreiberin-Berichterstatterin: Anne-Françoise Boillat Parteien A.________ UND B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Gian Sandro Genna gegen OBERAMT DES SEEBEZIRKS, Vorinstanz GEMEINDE MURTEN, Beschwerdegegnerin und C.________, Einsprecher und Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Friolet Gegenstand Raumplanung und Bauwesen; Verweigerung der Baubewilligung Beschwerde vom 23. Februar 2023 gegen den Entscheid vom 24. Januar 2023
Kantonsgericht KG Seite 2 von 7 Sachverhalt A. A.________ und B.________ reichten am 23. Mai 2019 im vereinfachten Verfahren ein Baugesuch (FRIAC-Ref. 2019-4-00122-S) für die Erstellung eines Gerätehauses und einer Pergola auf der Parzelle Art. 5617 des Grundbuches D.________ (GB) ein. Das Baugesuch wurde am 31. Mai 2019 im Amtsblatt publiziert und während 14 Tagen öffentlich aufgelegt. Während der Einsprachefrist ist eine Einsprache von C.________ eingegangen. Während das Amt für Kulturgüter, die kantonale Gebäudeversicherung sowie das Amt für Archäologie des Kantons Freiburg positive Gutachten mit Bedingungen abgaben, fiel jenes des Amts für Mobilität (MobA) vom 30. Juli 2019 negativ aus. Das MobA beanstandete die Sichtverhältnisse am Ausgang gemäss der Norm 40 273a des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), welche nicht garantiert ist. Weiter führte es aus, dass für die geplanten Parkplätze Wendemanöver im Rückwärtsgang auf der Gemeindestrasse nötig seien, was aus Sicherheitsgründen nicht bewilligt werden könne. Am 6. April 2020 verweigerte die Gemeinde Murten die Erteilung der Baubewilligung, da die geplante Baute nicht den aktuellen Gesetzesbestimmungen und Reglementen entspreche. Sie verwies zudem auf das negative Gutachten des MobA. Das Oberamt des Seebezirks hiess die am 22. Mai 2020 dagegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 15. Juli 2021 gut und wies die Angelegenheit zur Erteilung der Baubewilligung an die Gemeinde zurück. Das Kantonsgericht hiess am 10. Mai 2022 (602 2021 128, 130) die von der Gemeinde Murten und C.________ dagegen erhobenen Beschwerden gut, soweit sie die Zufahrt betrafen und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. Es hielt insbesondere fest, dass die Gemeinde entgegen der vorinstanzlichen Feststellung die Zufahrt nie formell bewilligt hat. Es erwog weiter, dass die in der VSS-Norm 40 273a vorgesehenen Sichtweiten nicht absolut gelten und aus wichtigen Gründen davon abgewichen werden könne. Selbst wenn es sich nicht um eine bestehende und bewilligte Zufahrt handle, sei demnach zu prüfen, ob es sich im konkreten Fall rechtfertigt, von dieser Norm abzuweichen, wobei die Frage der Gleichbehandlung mit anderen, bestehenden (bewilligten oder geduldeten) Zufahrten an E.________ durchaus von Bedeutung sein könne. Schliesslich wies es darauf hin, dass sich die Gemeinde widersprüchlich verhalten würde, wenn sie einerseits einer Zufahrt die Bewilligung mit Verweis auf die Verkehrssicherheit verweigern, andererseits offenbar nicht bewilligte Parkplätze bzw. Zufahrten an derselben Strasse, die sich im Lichte der Verkehrssicherheit ebenfalls als problematisch erweisen, tolerieren würde. Konsequenterweise müsste die Gemeinde – in Ausübung ihrer baupolizeilichen Kontrollpflichten – auch in diesen Fällen einschreiten und allenfalls die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anordnen. Hinsichtlich der von der Gemeinde angeführten Besitzstandsgarantie wäre zu prüfen, ob die bestehenden Zufahrten überhaupt rechtmässig (im Sinne des alten Rechts) erstellt wurden; vorbehalten bleibt gegebenenfalls die Verwirkung der Befugnis, den rechtmässigen Zustand anzuordnen. B. Nachdem das Oberamt A.________ und B.________ sowie der Gemeinde das rechtliche Gehör gewährt und der Einsprecher C.________ seine Stellungnahme eingereicht hatte, wies das Oberamt die Beschwerde gegen die Verweigerung der Baubewilligung vom 6. April 2020 ab. Die Vorinstanz stellte fest, dass das Bauprojekt den Anforderungen der genannten VSS-Norm bei
Kantonsgericht KG Seite 3 von 7 Weitem nicht genüge. So betrage die Beobachtungsdistanz lediglich 1.6 m anstatt 3 m und die Knotensichtweite gegen Nordosten nur 8.67 m und gegen Südwesten 9.11 m anstatt 50 m bis 70 m. Sie wies darauf hin, dass die Gemeinde und das MobA als Fachbehörden über besondere fachtechnische Kompetenzen sowie über Ortskenntnisse verfügen, weshalb nur aus triftigem Grund von deren Beurteilung abzuweichen sei. Ein solcher konnte das Oberamt nicht ausmachen. Es hielt fest, dass die Eigentumsbeschränkung weniger schwer zu gewichten sei als die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer. In Bezug auf das Gleichbehandlungsgebot analysierte das Oberamt drei von der Gemeinde eingereichten Baubewilligungen (Art. fff GB, ggg GB, hhh GB) und einen von A.________ und B.________ angesprochenen Neubau (iii GB) und stellte fest, dass entgegen dem vorliegend strittigen Projekt, bei allen erteilten Baubewilligungen eine Wendemöglichkeit auf dem jeweiligen Grundstück und eine genügende Sichtweite bestehen, so dass die Verkehrssicherheit nicht gefährdet sei. Es liege keine vergleichbare Situation vor. Selbst bei Vorliegen einer gesetzwidrigen Praxis habe der Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zurückzutreten, da vorliegend das öffentliche Interesse der Verkehrssicherheit überwiegen und eine gesetzeskonforme Entscheidung verlangen. Der Parkplatz müsste im vorliegenden Fall so gestaltet werden, dass der Strassenanschluss in beiden Richtungen vorwärts befahren werden könne (vorwärts hinein und vorwärts hinaus). C. Am 23. Februar 2023 erhoben A.________ und B.________ beim Kantonsgericht Beschwerde gegen diesen Entscheid. Sie beantragen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, diesen aufzuheben und – soweit überhaupt erforderlich – die Baubewilligung zu erteilen. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben und die Akten zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie machen eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots geltend. Seit Jahrzehnten würden an der in Frage stehenden Strasse Zufahrten, wie diejenige der Beschwerdeführer, behördlich geduldet. Es bestünden diverse Ein- und Ausfahrten, welche die rechtlichen Vorgaben offensichtlich nicht erfüllen. Dabei würde es sich allesamt um Fälle handeln, die in den tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen mit dem vorliegenden Fall übereinstimmen würden. Die Sichtverhältnisse am Ausgang sei in zahlreichen – um nicht zu sagen: allen – Fällen nicht genügend. Ausserdem seien die im vorliegenden Fall überwiegenden Interessen deckungsgleich mit denjenigen, welche gegen die übrigen geduldeten Ein- und Ausfahrten sprechen. Die Beschwerdeführer würden sich somit zu Recht auf den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen. Sie machen weiter eine Verletzung des Anspruchs auf Vertrauensschutz und eine Verletzung der Eigentumsgarantie geltend. Der Architekt der Beschwerdeführer habe mit Schreiben vom 29. Februar 2008 der Bauverwaltung mitgeteilt, dass Zweck der Vergrösserung des Tores ist, die Parzelle als Abstellplatz für ein kleines Boot bzw. zum Ein- und Ausladen zu benutzen. Die Bauverwaltung habe sich keineswegs gegen das Benutzen der Parzelle zum Ein- und Ausladen und damit gegen die Benutzung der Zufahrt ausgesprochen bzw. die Beschwerdeführer darauf hingewiesen, dass diese bewilligungspflichtig sei. Sie habe einzig den Hinweis angebracht, dass ein Baugesuch einzureichen sei, falls einer oder mehrere Parkplätze erstellt oder ein Teil der Parzelle als Parkplatz genutzt werden sollte. Auch nach Fertigstellung des Bauprojekts im Jahr 2009 seien mehrmals Vertreter der Gemeinde und der Bauverwaltung vor Ort gewesen, die sich nie gegen die offensichtliche Zufahrt ausgesprochen hätten. Schliesslich berufen sich die Beschwerdeführer auf die Besitzstandsgarantie. Das Bauprojekt sei im Herbst 2009 abgeschlossen worden, also vor Inkrafttreten der aktuell geltenden Rechtsnormen. Die nachträgliche Verweigerung der Baubewilligung für die Ein- und Ausfahrt verletze deshalb die genannte Garantie. Mit Schreiben vom 20. März 2023 verzichtete das Oberamt auf eine Stellungnahme und verweist auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid.
Kantonsgericht KG Seite 4 von 7 Am 27. März 2023 beantragt die Gemeinde die Beschwerde abzuweisen. Sie weist die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Rügen gesamthaft zurück. In Bezug auf die monierte Verletzung des Gleichbehandlungsgebots habe sie bereits vorinstanzlich erläutert, dass die in der Vergangenheit erteilten Baubewilligungen mit Ausfahrten auf E.________ nicht mit dem vorliegenden Fall verglichen werden können und daraus kein Anrecht auf Gewährung einer gemäss den heutigen Regelungen unrechtmässigen Zufahrt abgeleitet werden könne. Betreffend Besitzstandsgarantie merkt die Gemeinde insbesondere an, dass keine Zufahrt bestehe. Dass die Beschwerdeführer ihre Parzelle gemäss Informationen und Feststellungen der Gemeinde bis zum heutigen Zeitpunkt illegal als Zufahrt und Abstellplatz für Fahrzeuge nutzen, könne in keinem Fall mit einer Duldung der Situation durch die Gemeinde gleichgesetzt werden. Diese unhaltbare Situation sei von der Gemeinde dem zuständigen Oberamt bereits wiederholt gemeldet worden und ein Entscheid in Bezug auf das Fehlverhalten der Beschwerdeführer sei in den Augen der Gemeinde ausstehend. Am 15. Mai 2023 nahm C.________ Stellung. Er verlangt, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Das Kantonsgericht habe bereits mit Urteil vom 10. Mai 2022 in vorliegender Sache entschieden. Es liege deshalb eine bereits endgültig beurteilte Angelegenheit vor. Zudem sei die Begründung unzureichend. Sie befasse sich nicht mit dem angefochtenen Entscheid, sondern vorab mit dem Verhalten der Gemeinde und deren Bauverwaltung. Eventualiter schliesst C.________ auf Abweisung der Beschwerde. Erwägungen 1. 1.1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gemäss Art. 141 Abs. 2 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1) in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) zuständig; gemäss ersterer Bestimmung fällt es einen Präsidialentscheid nach Art. 100 Abs. 1 lit. c VRG, da das Baubewilligungsgesuch gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. j des Ausführungsreglements vom 1. Dezember 2009 zum Raumplanungs- und Baugesetz (RPBR; SGF 710.11) im vereinfachten Verfahren behandelt wurde. 1.2. Durch den angefochtenen Entscheid, welcher den Beschwerdeführern die Baubewilligung für ihr geplantes Bauvorhaben verweigert, sind sie berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG in Verbindung mit dessen Art. 30 Abs. 2) und der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 Abs. 3 VRG). Auf die frist- und grundsätzlich formgerechte Beschwerde ist einzutreten. 2. 2.1. Die Beschwerdeführer machten eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebot bereits vor der Vorinstanz geltend. 2.1.1. Die Vorinstanz zitierte die einschlägige Rechtsprechung, wonach das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und das mit diesem eng verbunden Grundsatz des Willkürverbots insbesondere dann verletzt sind, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 141 I 78 E. 9.1; 136 II 120
Kantonsgericht KG Seite 5 von 7 E. 3.3.2; vgl. zum Zusammenhang zwischen Rechtsgleichheitsgebot und Willkürverbot BGE 131 I 394 E. 4.2). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht nur dann ausnahmsweise ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, wenn eine ständige rechtswidrige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde vorliegt und die Behörde zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenkt (BGE 136 I 65 E. 5.6 mit Hinweisen). Wird eine ständige Praxis zum ersten Mal einer gerichtlichen Prüfung unterzogen und dabei als rechtswidrig erkannt, ist davon auszugehen, dass die Behörde ihre Praxis entsprechend anpasst (Urteile BGer 1C_43/2015 vom 6. November 20156 E. 6; 1C_436/2014 vom 5. Januar 2015 E. 5.1 mit Hinweisen). 2.1.2. Nach Analyse von vier verschiedenen Baubewilligungen aus den Jahren 1986, 2014 und 2015 kam die Vorinstanz zum Schluss, dass in all diesen Fällen eine Wendemöglichkeit auf dem jeweiligen Grundstück vorhanden, eine genügende Sichtweite gegeben und die Verkehrssicherheit nicht gefährdet seien. Damit sei keine rechtswidrige Praxis ersichtlich. Die Baubewilligungen haben sich immer auf positive Gutachten gestützt, wobei die VSS-Norm eingehalten wurde. Bei den Beschwerdeführern hingegen sei keine Wendemöglichkeit auf der Parzelle möglich und auch die Sichtweite sei nicht gegeben, so dass eine nicht vergleichbare Situation vorliege. 2.1.3. Die Beschwerdeführer machen wiederholt geltend, an der betroffenen Strasse würden seit Jahrzehnten Zufahrten, wie diejenige zu ihrer eigenen Parzelle, behördlich geduldet. Es bestünden diverse Ein- und Ausfahrten, welche die Vorgaben gemäss Art. 61 Abs. 1 RPBR bzw. VSS-Norm 640 273a offensichtlich nicht erfüllen. Zur Untermauerung legen sie verschiedene Fotos ins Recht. Leider kann keiner der Beilagen entnommen werden, auf welchen Parzellen sich die abgebildeten Ausfahrten befinden. Erkennbar ist immerhin, dass es sich bei vier Fotos wohl um die E.________ 23ʺ bzw. E.________ 23aʺ (Tiefgarage) handelt und auf zwei weiteren wohl der Gemeindeweg der Parzelle jjj GB abgebildet sein dürfte. Beide Ausfahrten wurden von der Vorinstanz bereits analysiert (Art. hhh GB, bzw. Baubewilligung von Art. iii GB) und sind aus den dort genannten und von den Beschwerdeführern nicht bestrittenen Gründen nicht mit ihrem Fall vergleichbar. Bei zwei weiteren Fotos dürfte es sich um die E.________ 44ʺ bzw. E.________ 28ʺ handeln. Schliesslich liegt noch ein letztes Foto bei, welches eine Garage mit Vorplatz zeigt, jedoch nicht zugeordnet werden kann. All diesen Bildern ist gemeinsam, dass sie entgegen dem vorliegend im Streit stehenden Projekt, Ein- und Ausfahrten jeweils vorwärts ermöglichen. Auch die auf den Bildern der E.________ 28 und 44 abgebildeten Ausfahrten zeigen Autos, die vorwärts auf die Strasse einbiegen. Dass die Fahrzeuge keine Wendemöglichkeit auf der Parzelle hätten, machen die Beschwerdeführer denn auch nicht geltend. Sie berufen sich lediglich auf eine ungenügende Sichtweite. Damit sind die Ausfahrten jedoch nicht mit ihrem Projekt vergleichbar, welches neben einer völlig ungenügenden Sichtweite keine Wendemöglichkeit bietet. Damit ist die Rüge der Beschwerdeführer unbegründet und die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen, ohne dass der beantragte Augenschein durchzuführen wäre. Keine der vor der Vorinstanz oder vor dem hiesigen Hof analysierten Ausfahrten stimmen in den tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen mit dem vorliegenden Fall überein und können deshalb keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht begründen. Es ist nicht Aufgabe des Kantonsgerichts an einem Augenschein die ganze E.________ auf allfällige nicht rechtskonform bewilligte oder geduldete Ausfahrten abzusuchen. Hinzu kommt, dass keinerlei Anzeichen bestehen, dass die Gemeinde die sich aus vorliegendem Urteil ergebenden Konsequenzen auf künftige Baugesuche nicht umsetzen würde.
Kantonsgericht KG Seite 6 von 7 2.2. 2.2.1. Weiter machen die Beschwerdeführer eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes geltend. Sie würden die strittige Ein-/Ausfahrt seit Fertigstellen der Arbeiten am neuen Gartentor – dessen einziger plausibler Zweck das Ermöglichen einer Zufahrt zur Parzelle war – seit rund 14 Jahren nutzen, was von den Behörden stets unwidersprochen geduldet worden sei. Überdies seien sie aufgrund des Verhaltens der Bauverwaltung anlässlich der bewilligten Sanierung der Gartenmauer bzw. des Einbaus des neuen Gartentors im Jahr 2008 (Schreiben vom 31. März 2008) in guten Treuen davon ausgegangen, dass das Befahren der Zufahrt rechtmässig sei. 2.2.2. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf den Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstige, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, die betreffende Person berührende Angelegenheit bezieht. Vorausgesetzt ist im Weiteren, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Ausserdem scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (Urteil BGer 2C_1085/2019 vom 8. Mai 2020 E. 7.1). 2.2.3. Bereits im Urteil vom 10. Mai 2022 erwog das Kantonsgericht, dass im von den Beschwerdeführern genannten Schreiben von einer Zufahrt bzw. von einer Ein- und Ausfahrt keine Rede ist und die Beschwerdeführer darüber hinaus ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass für die Nutzung des Grundstücks als Parkplatz ein Baubewilligungsgesuch einzureichen ist (E. 3.1). Daraus folgt, dass sich die Beschwerdeführer von vornherein nicht auf eine bestimmte Erwartung begründendes Verhalten der Behörde berufen können und sich, im Gegenteil, sehr wohl bewusst waren oder zumindest sein mussten, dass sie das Grundstück nicht wie geplant nutzen dürfen. Eine Verletzung des Vertrauensschutzes kann jedenfalls nicht ausgemacht werden. 2.3. Schliesslich zielt auch ihre Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie bzw. der geltend gemachten Besitzstandsgarantie gemäss Art. 69 RPBG ins Leere. Gemäss diesem Artikel dürfen rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die […] den Bauvorschriften nicht mehr entsprechen, erhalten, unterhalten und heutigen Anforderungen angepasst werden. Allerdings hatte das Kantonsgericht bereits im Urteil vom 10. Mai 2022 festgestellt, dass eine Zufahrt nie bewilligt wurde. Besteht allerdings keine rechtmässig erstellte Zufahrt, kann die Besitzstandsgarantie von vornherein nicht gelten. 2.4. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 3. 3.1. Die Gerichtskosten, die auf CHF 1’500.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 131 und 132 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]). 3.2. 3.2.1. Die Beschwerdeführer haben Rechtsanwalt Pascal Friolet eine Parteientschädigung zu entrichten. Diese wird entsprechend der Kostenliste auf CHF 1'038.60 festgesetzt. Auch wenn die Kostenliste nicht vollständig den rechtlichen Vorgaben entspricht (vgl. insbes. Art. 9 Tarif VJ), erscheinen rund vier Stunden Aufwand plus Auslagen für das vorliegende Verfahren (inkl. Kenntnis-
Kantonsgericht KG Seite 7 von 7 nahme des vorliegenden Urteils und Besprechung mit dem Klienten) als angemessen. Mehrwertsteuer ist gemäss Vermerk auf der Kostenliste nicht geschuldet. Die Beschwerdeführer haften solidarisch (Art. 141 i.V.m. Art. 132 Abs. 2 VRG). 3.2.2. Der Gemeinde ist keine Parteientschädigung zu entrichten (Art. 139 VRG). Die stellvertretende Präsidentin erkennt: I. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Entscheid vom 24. Januar 2023 wird bestätigt. II. Die Gerichtskosten werden auf CHF 1'500.- festgelegt und den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe verrechnet. III. Die Beschwerdeführer haben Rechtsanwalt Pascal Friolet eine Parteientschädigung von CHF 1'038.60 zu entrichten. Sie haften solidarisch. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 30. November 2023/cth Die stellvertretende Präsidentin Die Gerichtsschreiberin-Berichterstatterin