Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 147 Arrêt du 10 octobre 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Vanessa Thalmann, Cornelia Thalmann El Bachary Greffière-rapporteure : Anne-Françoise Boillat Parties A.________, recourante, contre SERVICE DES FORÊTS ET DE LA NATURE, autorité intimée, et COMMUNE DE B.________, intimée Objet Aménagement du territoire et constructions; Protection du paysage; aménagement des cours d’eau Recours du 19 mai 2022 contre la décision du 22 mars 2022
Tribunal cantonal TC Page 2 de 12 considérant en fait A. Le 15 mars 2022, le Service de l’environnement (SEn) a transmis au Service des forêts et de la nature (SFN) la requête de la Commune de B.________ (ci-après: la Commune) tendant à l’octroi d’une autorisation pour stabiliser les berges de C.________ (coord. ddd) afin d’éviter une déstabilisation étendue du versant à l’arrière, ceci en dessous du village de E.________. Les travaux consistent en la construction d’un caisson en bois ancré sur des blocs d’enrochement sur une longueur d’environ 40 mètres, lesquels seront disposés sous le lit de la rivière. Les caissons atteindront une hauteur d’environ 2 mètres à partir du lit de la rivière. Le secteur de C.________ concerné est inscrit comme zone alluviale d’importance nationale, sous l’objet n° fff, G.________. Par décision du 22 mars 2022, le SFN a délivré une autorisation en matière de pêche, permettant à la Commune d’effectuer les travaux requis en respectant les conditions suivantes : - Au moins 10 jours avant le début des travaux, l’entreprise doit prendre contact avec le garde-faune de la région […] qui déterminera si des mesures de protection des poissons doivent être prises et les organisera aux frais du maître d’œuvre. - Les travaux doivent être effectués sans provoquer de turbidité excessive ni de pollution des eaux. - Le bois mort à proximité des travaux ne devra pas être retiré du cours d’eau. Les arbres entiers dans le cours d’eau y restent. - Les arbres qui sont encore partiellement fixés à la berge où les travaux sont prévus pourront être détachés de la berge mais devront être déposés entiers (souche, tronc et branches) dans le cours d’eau. - Les berges touchées par les aménagements/renforcement devront être aménagées de la manière la plus proche possible d’un état naturel. Dans ce sens, les blocs ne devront pas être surdimensionnés, mais en conformité avec le type de cours d’eau, même si ceux-ci seront enterrés sous le lit du cours d’eau. - Les sédiments retirés pour les travaux devront être remis à disposition du cours d’eau. Il convient de se référer aux directives du SEn pour les installer à un endroit qui convient. - Le maître d’œuvre demeure responsable de tout dommage piscicole que ces travaux pourraient causer. - Il est perçu un émolument de CHF 100.-. Y figure également que sa communication interviendra "par les soins du [SEn], en même temps que les autres décisions". Cette autorisation ainsi que le préavis favorable avec conditions établi par le SFN ont été notifiés à A.________ par le SEn le 22 avril 2022. B. Par mémoire du 18 mai 2022, A.________ interjette recours contre la décision du 22 mars 2022, en concluant à son annulation et à ce que la Commune supporte les frais de la procédure de recours. A l’appui de son recours, la recourante conteste le choix d’appliquer la procédure simplifiée dès lors que les travaux n’ont pas uniquement des impacts sur le milieu halieutique, mais impliquent également une atteinte à la dynamique du cours d’eau et comprennent l’enfouissement de matériaux
Tribunal cantonal TC Page 3 de 12 avec un impact potentiel sur la végétation de rive, en plus de porter atteinte à une zone alluviale d’importance nationale. Selon elle, les travaux autorisés porteront gravement atteinte à un milieu protégé en mettant un terme au processus naturel d’évolution des berges actuellement constaté: l’embâcle, qui assure une fonction centrale dans le fonctionnement des zones alluviales en assurant une modification du régime des eaux et de la structure du lit de la rivière, disparaîtra au gré des prochaines crues et avec elle les effets positifs pour le milieu naturel concerné comme la création de fosses, caches et autres milieux propices aux frayères. En outre, elle relève que les différentes lois applicables (loi du 21 juin 1991 sur la pêche, LFSP, RS 923.0; loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, LEaux, RS 814.20; loi du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours d’eau, RS 721.100 [ci-après : LACE]; loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage, LPN, RS 451; ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d’importance nationale, ordonnance sur les zones alluviales, RS 451.31) commandent un examen technique complet pour apprécier la légalité du projet en cause ainsi qu’une pesée des intérêts entre l’intérêt au maintien du milieu naturel et celui à l’intervention à raison d’autres éléments dignes de protection. Ni l’un ni l’autre n’a été effectué en l’occurrence. Toujours selon la recourante, l’autorité n’était même pas en mesure de procéder à une pesée des intérêts, le dossier ne contenant aucune justification de l’intervention autre que l’affirmation que l’érosion constatée est de nature à mettre en danger la route située à environ 300 mètres. Or, le risque que l’érosion s’étende jusqu’à cette dernière n’est pas établi par un rapport technique ou géologique. Enfin, la recourante est d’avis que, faute d’avoir appliqué les bases légales pertinentes, l’autorité n’a pas non plus évalué, en application du principe de proportionnalité, si d’autres interventions étaient possibles à cet endroit pour limiter l’érosion de la rive tout en conservant la dynamique actuelle propice à la biodiversité. Le 5 juillet 2022, la Commune informe ne pas avoir d’observations à formuler sur le recours et renvoie à la décision attaquée. Le SFN, dans ses observations du 27 juillet 2022, indique avoir assorti l’autorisation querellée d’un certain nombre de conditions, dont notamment l’obligation de conserver le bois mort tombé dans le cours d’eau à l’endroit de l’intervention en raison de l’érosion, compte tenu de l’état naturel du cours d’eau et de l’importance de le préserver. S’agissant du choix de la procédure appliquée, le SFN relève que cette question dépasse ses compétences et que l’examen global de la faisabilité et de l’opportunité de l’intervention incombe au SEn. Invité à le faire, le SEn s’est déterminé dans le délai imparti, le 16 juin 2023. Il admet que la mesure de protection envisagée aura pour effet de mettre un terme au processus naturel de l’érosion. Cela étant, il tient à relever que cet impact sera provisoire et se concentrera sur une partie très limitée du territoire. En effet, si l’embâcle de bois peut être conservé lors des travaux, il disparaîtra au gré des crues, suivant un processus naturel. Le SEn conteste en outre qu’il n’y ait aucun bâtiment ou équipement qui soient mis en danger par l’érosion qui affaiblit le pied du versant et induit un risque de glissement de terrain. La mise en danger est d’autant plus concrète que l’endroit prévu pour mener à bien les travaux litigieux est situé endessous du village de E.________, à une distance de 120 mètres d’une route de desserte et à moins de 200 mètres du premier bâtiment. Par le passé, des bâtiments du village de E.________ ont subi des tassements témoignant de la sensibilité aux glissements de terrains aux abords de C.________. Non loin de là, malgré leur importance patrimoniale, une partie des bâtiments de H.________ a dû être démolie dans le courant des années 2000. La gestion de ces risques revêt un enjeu d’importance pour le SEn et la Commune, compte tenu des itinéraires de mobilité et du nombre de bâtiments susceptibles d’être impactés par des glissements de terrain. Le périmètre à prendre en considération s’étend bien au-delà de l’endroit
Tribunal cantonal TC Page 4 de 12 sujet à érosion. C.________ est un torrent particulièrement actif de I.________ et, à ce titre, charrie beaucoup de matériaux et de bois en cas de crue. Depuis le début des années 2000, son lit s’est déplacé d’environ 30 mètres au niveau du méandre juste à l’amont de l’érosion en créant une courbe importante. Celle-ci renvoie par effet de pendule contre la rive droite et contribue ainsi à son érosion. Dans le cas présent, la forte pente des berges et du versant, qui s’élève à environ 50-60%, laisse craindre une instabilité des terrains d’autant plus importante. En cas d’activation du risque de glissement de terrain, les dommages seraient potentiellement conséquents et générateurs – si tant est qu’ils n’auraient qu’un caractère économique – de coûts élevés. Le SEn indique encore qu’il est très compliqué voire impossible d’arrêter un glissement de terrain réactivé, suivant son ampleur et la quantité de masse en mouvement. Il est encore d’avis qu’une pesée des intérêts a bien été faite dans ce dossier et renvoie notamment à des courriels qu’il produit, échangés avec le forestier de triage de la Corporation forestière J.________, auteur du projet. Enfin, le service s’en remet à justice quant à l’application d’une procédure simplifiée et conclut que la délivrance de l’autorisation querellée est la seule solution pour pallier les risques évoqués et répond pleinement aux exigences de proportionnalité. Le 6 juillet 2023, sur requête de la Juge déléguée tendant à la production de toutes les décisions qui ont été notifiées à la recourante simultanément à la décision attaquée, le SEn a produit le préavis favorable avec conditions du SFN contenant celui du 3ème arrondissement forestier, celui du secteur faune aquatique et pêche et celui du secteur nature et paysage, ainsi que le préavis favorable avec conditions du SEn du 19 avril 2022. Il ressort de ce dernier préavis qu’avec un enrochement, même s’il est construit de manière irrégulière, la zone riveraine s’uniformise et les habitats s’appauvrissent. Les souches d’arbres sont d’excellents habitats qui servent d’abri à de nombreuses espèces. Au moins une souche d’arbre doit être incluse dans la protection des berges afin de rompre la régularité. Le 28 août 2023, la recourante a déposé des observations complémentaires. Elle rappelle que le dossier qui lui a été transmis ne démontre nullement le processus d’érosion invoqué et une quelconque mise en danger subséquente. La recourante invoque également qu’une pesée des intérêts entre le maintien intact du milieu naturel et la réalisation des mesures de protections demandées par la Commune n’a pas eu lieu et que le dossier ne contient pas non plus les autres décisions (comme l’exige le droit fédéral) légitimant une intervention dans le cours d’une rivière et l’espace réservé aux eaux. Elle fait également part du fait qu’il n’y a pas eu de coordination entre ces décisions. Or, l’absence de pesée d’intérêts et de coordination justifie, selon la recourante, l’annulation de la décision attaquée. Elle précise encore que le dossier, en l’état, ne permet même pas d’établir que les travaux autorisés seront aptes à produire l’effet recherché, soit une réduction du risque d’instabilité de terrain pour la zone environnante. Enfin, elle précise que le préavis favorable avec conditions du SEn du 19 avril 2022 ne lui a jamais été communiqué auparavant et qu’il n’y est fait aucune référence à la décision qu’il doit fonder. en droit 1. 1.1. Le Tribunal cantonal est compétent pour connaître du présent recours en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le SFN ayant
Tribunal cantonal TC Page 5 de 12 rendu la décision attaquée au nom de la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts (DIAF) qui, selon l’art. 6 al. 2 de la loi cantonale du 15 mai 1979 sur la pêche (LPêche; RSF 923.1), est l'autorité compétente en matière de pêche au sens de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0 ; cf. délégation de compétence du 23 mai 2018). 1.2. A.________, affiliée à la Fédération Suisse de Pêche et habilitée à recourir par cette dernière, dispose de la qualité pour recourir contre la décision attaquée en vertu de l’art. 12 LPN, de l’art. 1 de l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076) et du chiffre 18 de l’annexe à l’ODO. 1.3. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 79 ss CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 2. 2.1. 2.1.1. En vertu de l’art. 37 al. 1 let. a LEaux, les cours d’eau ne peuvent être endigués ou corrigés que si ces interventions s’imposent pour protéger des personnes ou des biens importants (art. 3 al. 2 LACE). L’al. 2 de cette disposition prévoit que lors de ces interventions, le tracé naturel des cours d’eau doit autant que possible être respecté ou rétabli. Les eaux et l’espace réservé aux eaux doivent être aménagés de façon à ce qu’ils puissent accueillir une faune et une flore diversifiées (let. a), les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible (let. b), une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives (let. c). Par endiguements et corrections, on entend la stabilisation, la modification ou le déplacement d'une eau, qu'il s'agisse d'interventions (pose de seuils) ou de mesures complémentaires (pavage du lit ou des berges, correction des méandres, etc.). Les interventions ponctuelles dont l'objet n'est pas la stabilisation du lit du cours d'eau, tels que piliers de pont, installations portuaires, seuils de mesure, embarcadères, dispositifs de captage ou de déversement, ne sont considérés ni comme "endiguement", ni comme "correction" (Message concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux du 29 avril 1987, FF 1987 II 1081, p. 1163 s.). La LACE a pour but de protéger des personnes et des biens matériels importants contre l’action dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre les crues; cf. art. 1 al. 1). L'expression "protection contre les crues" est utilisée ici comme un terme générique qui permet d'éviter une longue énumération (cf. Message relatif au second train de mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons du 25 mai 1988, FF 1988 II 1293, p. 1350). Elle désigne ainsi la "protection des personnes et des biens matériels importants contre l’action dommageable des eaux" (SUTTER/NORER, in HETTICH/JANSEN/NORER, Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l’aménagement des cours d’eau, 2016, art. 1 LACE, n. 33). L’art. 3 LACE prévoit que ce sont les cantons qui assurent la protection contre les crues en priorité par des mesures d’entretien et de planification. Si cela ne suffit pas, ils prennent les autres mesures qui s’imposent telles que corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à alluvions et de bassins de rétention des crues ainsi que toutes les autres mesures propres à empêcher les mouvements de terrain. Les mesures
Tribunal cantonal TC Page 6 de 12 doivent être appréciées compte tenu de celles qui sont prises dans d’autres domaines, globalement et dans leur interaction. Selon la jurisprudence, les mesures de protection actives n'ont ainsi leur raison d'être que lorsque l'entretien normal rationnel d'installations de protection existantes et les efforts d'aménagement du territoire ne permettent pas d'atteindre les buts fixés (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; arrêt TF 1C_693/2017 du 26 février 2020 consid. 5.1). En vertu de l’art. 4 LACE, les eaux, les rives et les ouvrages de protection contre les crues doivent être entretenus de façon à maintenir la protection contre les crues à un niveau constant, en particulier en ce qui concerne la capacité d’écoulement (al. 1). Selon l’al. 2, lors d’interventions dans les eaux, leur tracé naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Les eaux et l’espace réservé aux eaux doivent être aménagés de façon à ce qu’ils puissent accueillir une faune et une flore diversifiées (let. a), à ce que les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible (let. b) et à ce qu’une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives (let. c). L’ordonnance du 2 novembre 1994 sur l’aménagement des cours d’eau (OACE; RS 721.100.1) prévoit à son art. 16 qu’avant de prendre une décision sur les mesures de construction liées à la protection contre les crues prévues par l’art. 3 al. 2 LACE, les cantons soumettent le projet à l’OFEV [Office fédéral de l’environnement], exception faite des mesures n’engendrant pas de frais particuliers (al. 1). Les mesures doivent dans tous les cas faire l’objet d’un avis notamment lorsqu’elles touchent des zones protégées ou des objets inscrits dans des inventaires fédéraux (al. 2 let. d). L’annexe 1 à l’ordonnance sur les zones alluviales contient la liste des objets protégés. On y trouve, sous l’objet n° fff, dénommé G.________, le secteur de C.________ concerné par le projet litigieux. 2.1.2. En l’occurrence, il ne ressort pas du dossier que ces dispositions, en particulier celles qui concernent l’aménagement des cours d’eau, aient été prises en considération. On n’y trouve pas non plus de trace d’une soumission du projet à l’OFEV. 2.2. 2.2.1. L’art. 29 de la loi cantonale du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1) soumet les aménagements de cours d’eau à la procédure de permis de construire. En vertu de l’art. 53 du règlement cantonal du 21 juin 2011 sur les eaux (RCEaux; RSF 812.11), les mesures constructives ou structurelles de protection contre les crues doivent être conformes aux directives de l'OFEV. L’art. 55 RCEaux prévoit que les travaux d’aménagement des cours d’eau doivent faire l'objet d'un projet établi par une personne qualifiée au sens des art. 6 et 7 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Le projet d'aménagement est établi conformément aux directives de l'OFEV relatives à la protection contre les crues des cours d'eau. Le SEn est informé et consulté durant l'élaboration du projet d'aménagement. Il soumet pour avis le projet aux services concernés. Il consulte l'OFEV sur les projets au bénéfice d'une subvention fédérale, mais hors convention-programme. Selon l’art. 52 al. 1 et 2 RCEaux, les travaux d’entretien des cours d’eau et des lacs ne sont pas soumis à permis de construire. Les autorisations exigées par la législation spéciale sont réservées. Le SEn est consulté avant le début des travaux […]. Il sollicite le préavis des services concernés et, le cas échéant, les autorisations mentionnées à l'alinéa 1. En vertu de l’art. 51 al. 1 let. e RCEaux, l’entretien consiste en particulier dans l'entretien du lit, des berges et des chemins de service
Tribunal cantonal TC Page 7 de 12 (interventions mineures afin de garantir le profil d'écoulement ainsi que la stabilité du lit et des berges, mesures nécessaires pour le maintien des accès permettant l'exécution rationnelle et économique des travaux). Le but de l'entretien des cours d'eau est de combler les défauts de protection et les déficits écologiques. Lors des travaux, l'état naturel du cours d'eau doit être respecté ou rétabli et l'impact sur le biotope et la biocénose doit être réduit. 2.2.2. En l’occurrence, la Commune a prévu de construire un caisson en bois de 40 mètres de long et d’environ 2 mètres de haut à partir du lit de la rivière, ancré sur des blocs d’enrochement disposés sous le lit de la rivière, en vue d’une stabilisation des berges et afin d’éviter une déstabilisation étendue du versant en direction du village de E.________. Dans sa détermination du 16 juin 2023, le SEn explique que C.________ est un torrent particulièrement actif et, à ce titre, charrie beaucoup de matériaux et de bois en cas de crue. Depuis le début des années 2000, son lit s’est déplacé d’environ 30 mètres au niveau du méandre juste à l’amont de l’érosion en créant une courbe importante qui renvoie par effet de pendule contre la rive droite et contribue ainsi à son érosion. La forte pente des berges et du versant (50 à 60%) laisse craindre une instabilité des terrains d’autant plus importante. La mise en danger est d’autant plus concrète que l’endroit prévu pour mener à bien les travaux litigieux est situé endessous du village de E.________, à une distance de 120 mètres d’une route de desserte et à moins de 200 mètres du premier bâtiment. Par le passé, des bâtiments du village de E.________ ont subi des tassements témoignant de la sensibilité aux glissements de terrains aux abords de C.________. Non loin de là, malgré leur importance patrimoniale, une partie des bâtiments de H.________ a dû être démolie dans le courant des années 2000. La gestion de ces risques revêt un enjeu d’importance pour le SEn et la Commune, compte tenu des itinéraires de mobilité et du nombre de bâtiments susceptibles d’être impactés par des glissements de terrain. Le périmètre à prendre en considération s’étend bien au-delà de l’endroit sujet à érosion. Au vu de ce qui précède, force est de constater que la construction litigieuse ne saurait être qualifiée de simple entretien du lit et des berges au sens de l’art. 51 RCEaux. Il ne s’agit nullement d’une intervention mineure, mais bien plutôt d’une mesure importante ayant pour but la protection contre les dangers naturels, soit contre l’action dommageable des eaux causée, en l’occurrence, par l’érosion. Il s’agit ainsi de travaux d’aménagement des cours d’eau soumis à la procédure de permis de construire, conformément à l’art. 29 LCEaux (cf. également WULZ, Grundlagen und Kompetenzordnung beim präventiven Umgang mit Naturgefahren im Wasser-, Wald- Raumplanungs- und öffentlichen Baurecht, 2019, p. 144). Or, il ne ressort pas du dossier que le projet a été établi conformément à ces dispositions. Un permis de construire n’a pas non plus été requis. 2.3. 2.3.1. En vertu de l’art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Une autorisation (ordinaire) est délivrée si: a. la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone et b. le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a, des autorisations (spéciales) peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si: a. l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et b. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 24 LAT).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 12 A l’instar de ce qui est prévu à l’art. 29 LCEaux, l’art. 84 al. 1 let. f ReLATeC soumet les aménagements de cours d’eau à la procédure de permis de construire. Selon l’art. 4 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), une Commission des dangers naturels est instituée pour examiner les problèmes généraux relatifs aux dangers naturels, coordonner les études de base et préaviser, sur requête du Service ou des communes, les projets de plans d'aménagement et de constructions et installations situés dans les secteurs exposés aux dangers naturels. 2.3.2. En l’occurrence, la construction est prévue hors zone à bâtir. Une autorisation spéciale au sens de l’art. 24 LAT est ainsi nécessaire en sus du permis de construire. Elle est octroyée, lorsque les conditions sont réunies, par la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), conformément à l’art. 136 LATeC. Si, pour des mesures de protection contre les crues, la condition de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage ("Standortgebundenheit") est en principe donnée, il convient d’examiner s’il n’existe pas d’intérêts prépondérants, tels que la protection du paysage qui s’y opposent (cf. WULZ, p. 145). L’on peut également se poser la question de savoir si, dans le cadre de la procédure de permis de construire, le projet ne devrait pas être soumis à la Commission des dangers naturels pour préavis, conformément à l’art. 4 LATeC. En effet, comme il ressort du portail cartographique du canton de Fribourg, la construction litigieuse est prévue dans une zone de terrain instable et dans un secteur exposé aux dangers naturels, en particulier au glissement de terrain. Dans le cas d’espèce, l’on cherche en vain un permis de construire, une autorisation spéciale tout comme une éventuelle prise de position de la commission précitée. 2.4. Selon la jurisprudence (cf. ATF 122 II 274 consid. 5b), la protection prévue par les art. 37 al. 2 LEaux et 4 al. 2 LACE est renforcée par la LPN ainsi que la LFSP. 2.4.1. Aux termes de l’art. 18 LPN, la disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture (al. 1). Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (al. 1bis). Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (al. 1ter). […] La législation fédérale […] sur la pêche est réservée (al. 4). En vertu de l’art. 21 al. 1 LPN, la végétation des rives (roselières et jonchères, végétation alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d’une autre manière. Cette disposition applicable directement prime sur l’art. 18 LPN, norme générale de protection des biotopes. La protection que confère l’art. 21 LPN est absolue sans qu’il y ait besoin de tenir compte des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture comme le prévoient les art. 18 al. 1 et 18b al. 2 LPN ou encore l’art. 78 al. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101) relative à la protection des marais et sites marécageux. Peu importe également la qualité écologique de la végétation en question. Les
Tribunal cantonal TC Page 9 de 12 possibilités limitées de déroger à cette protection absolue sont prévues par l’art. 22 al. 2 LPN (JENNI, in KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, art. 21, n. 1 et 9). Selon cette dernière disposition, l’autorité cantonale compétente peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux. Elle ne sera accordée que pour des atteintes pouvant être autorisées selon le droit sur l'aménagement des cours d'eaux et la protection des eaux (ATF 130 II 313 consid. 3.1 à 3.5) ou lorsque le projet est couvert par la clause générale de police qui permet une intervention afin d'assurer la sécurité des personnes et des biens (arrêts TF 1C_448/2011 du 5 juillet 2012 consid. 2.3; 1A.30/2006 du 10 octobre 2006 consid. 3.8). Une autorisation n’est toutefois nécessaire que pour une suppression (temporaire ou permanente) de la végétation des rives. Des atteintes qui ne vont pas jusqu’à une suppression n’y sont pas soumises, l’art. 18 al. 1ter LPN (mesures de protection, de reconstitution ou de remplacement adéquat) devant toutefois être observé (JENNI, art. 22, n. 15 s.). Lorsque, comme en l’espèce, il s’agit d’une zone alluviale d’importance nationale, il doit, de plus, être tenu compte, dans le cadre d’une pesée des intérêts qualifiée, des concrétisations prévues par l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones alluviales (FAHRLÄNDER, in KELLER/ZUFFEREY/ FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, art. 18a, n. 3 et 10). Selon cette disposition, on n’admettra de dérogation du but visé par la protection que pour des projets dont l’emplacement s’impose directement par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt public prépondérant d’importance nationale. L’auteur de l’atteinte doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat de la zone alluviale. Le but visé par la protection est consacré à l’alinéa 1 de cette même disposition. Il prévoit que les objets doivent être conservés intacts. Font notamment partie de ce but: la conservation et le développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (let. a), la conservation et, pour autant que ce soit judicieux et faisable, le rétablissement de la dynamique naturelle du régime des eaux et du charriage (let. b), la conservation des particularités géomorphologiques des objets (let. c). La différence dans la pesée des intérêts à opérer en application de l’art. 18 al. 1ter LPN et de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones alluviales réside dans le fait que cette dernière disposition présuppose un intérêt public prépondérant d’importance nationale (et non pas d’importance locale ou régionale, voire privé ; FAHRLÄNDER, art. 18, n. 27 et art. 18a, n. 51). Lorsque le biotope ne peut pas être conservé ou reconstitué, il doit être remplacé adéquatement. Savoir si le remplacement est adéquat s’apprécie en fonction de critères qualitatifs et quantitatifs. L’objet de remplacement doit pouvoir reprendre des fonctions écologiques similaires à l’objet détruit. De plus, les mesures ordonnées doivent être appropriées (sinnvoll) et proportionnelles, de sorte qu’exceptionnellement, les mesures de remplacement au sens de l’art. 18 al. 1ter LPN peuvent être considérées comme adéquates, mêmes si elles ne sont pas équivalentes (cf. arrêt TF 1A.104/2001 du 15 mars 2002 consid. 5.2). 2.4.2. Il n’est pas contesté que la construction litigieuse nécessite une autorisation relevant du droit de la pêche, ceci en vertu de l’art. 8 al. 1 LFSP. Selon cet article, toute intervention sur les eaux, leur régime ou leur cours, ou encore sur les rives ou le fond des eaux est soumise à une autorisation de l’autorité cantonale compétente en matière de pêche (autorisation relevant du droit de la pêche), si elle est de nature à compromettre la pêche.
Tribunal cantonal TC Page 10 de 12 En vertu de l’art. 9 LFSP, les autorités compétentes pour accorder les autorisations relevant du droit de la pêche doivent, compte tenu des conditions naturelles et, le cas échéant, d’autres intérêts, imposer toutes les mesures propres à: a. créer des conditions de vie favorables à la faune aquatique en fixant: le débit minimal en cas de prélèvement d’eau (ch. 1), la forme du profil d’écoulement (ch. 2), la structure du lit et des berges (ch. 3), le nombre et la nature des abris pour les poissons (ch. 4), la profondeur et la température de l’eau (ch. 5), la vitesse du courant (ch. 6); b. assurer la libre migration du poisson; c. favoriser sa reproduction naturelle; d. empêcher que les poissons et les écrevisses ne soient tués ou blessés par des constructions ou des machines (al. 1). Si, lors de l’examen d’un projet tendant à modifier les eaux, leur régime, leur cours, les rives ou le fond des eaux, on ne peut trouver aucune mesure permettant d’empêcher que la pêche soit gravement compromise au sens de l’article premier, la décision doit tenir compte de tous les intérêts en présence (al. 2). Les mesures au sens de l’al. 1 doivent être prévues déjà lors de l’élaboration des projets (al. 3). Lorsque l’autorité compétente définit les mesures appropriées, elle doit tenir compte cumulativement de ces critères. Les circonstances et les impératifs du cas d’espèce sont alors déterminants, ce qui implique l’établissement d’un inventaire détaillé sur l’état actuel de la rivière, respectivement de son tronçon en question ainsi que sur ses biotopes (cf. y compris pour des exemples de données à collecter, BÜTLER, in KELLER/ZUFFEREY/ FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, bes. Teil : JSG/BGF, n. 112). A noter que les mesures selon l’art. 9 LFSP ne constituent pas des mesures de remplacement au sens de l’art. 18 al. 1ter LPN. En cas d’atteinte à un biotope digne de protection, l’autorité compétente doit, malgré les mesures prises au sens de l’art. 9 LFSP, ordonner des mesures de remplacement supplémentaires en application de l’art. 18 al. 1ter LPN pour compenser l’atteinte (BÜTLER, n. 113). 2.4.3. En l’occurrence, aucun inventaire détaillé sur l’état actuel de la rivière, respectivement du tronçon en question, ainsi que sur ses biotopes ne se trouvent au dossier. L’on cherche également en vain un document technique analysant concrètement le danger encouru sans la mesure, respectivement les effets attendus de la construction litigieuse tant sur le danger que sur la rivière (rives, biotopes, etc.). Dans ces circonstances, la Cour n’est pas en mesure d’examiner notamment le respect du principe de la proportionnalité. En particulier, il n’est pas possible de savoir si la construction litigieuse permet d’assurer une protection suffisante, si tant est que le danger existant commande une intervention, ce qu'aucun document au dossier ne démontre. S’agissant de l’effet de la construction litigieuse sur la rivière, on peut lire, dans la décision attaquée, que "la stabilisation de la berge d’un cours d’eau implique une diminution de sa dynamique naturelle" et, dans le préavis de SEn du 19 avril 2022, qu’"avec un enrochement, même s’il est construit de manière irrégulière, la zone riveraine s’uniformise et les habitats s’appauvrissent". Ces considérations sont de nature générale et ne permettent notamment pas de savoir si, dans le cas d’espèce, la construction litigieuse conduit à un appauvrissement de la végétation équivalant à sa suppression. Par conséquent, il ne peut être exclu que les travaux soient soumis à une autorisation spéciale. La Cour n’est pas non plus en mesure d’examiner si les mesures de remplacement ordonnées sont adéquates. De plus, l’auteur du projet a notamment écrit, dans un courriel qu’il a adressé à la recourante le 19 avril 2022, qu’"on pourrait sans autre disposer des blocs en forme d’épis devant le caisson en bois, favorables à la création de fosses d’affouillement, on pourrait également faire dépasser quelques éléments en bois à la base du caisson pour favoriser cet effet d’épis. A la demande du SEn, des arbres entiers, en branches seront fixés au caisson sur toute sa longueur au niveau de la base du lit de la rivière. […] les blocs en forme d’épis et les arbres entiers amènent des
Tribunal cantonal TC Page 11 de 12 éléments naturels qui seront favorables à la faune piscicole". Il semble ainsi que du moins, il existe des mesures rendant le projet litigieux moins dommageable pour le biotope. Enfin, il ne ressort pas non plus des pièces versées au dossier qu’il a été procédé à une pesée des intérêts qualifiée. Il apparaît, au contraire, que l’ordonnance sur les zones alluviales, par ailleurs nullement citée, respectivement l’intérêt à protéger cette zone, n’ont même pas été pris en considération. Ce constat est renforcé, contrairement à ce que soutient le SEn, par le courriel précité. On peut en effet y lire que "pour ce qui est de la zone alluviale, nous nous référons au préavis favorable de la section nature et paysage [qui ne mentionne pas les zones alluviales, ndlr.]. Lors de nombreux contacts que nous avons eus par le passé, la section nature et paysage a accepté le fait que les terrains avoisinants étaient de nature instable et que certaines stabilisations pouvaient s’avérer nécessaires afin de maîtriser cet élément. Les interventions restant toutefois relativement rares sur C.________". 2.5. Il sied encore de mettre en exergue qu’il résulte du sens clair des différentes dispositions légales une nécessité de les appliquer de façon coordonnée (cf. p.ex. ATF 140 I 168 consid. 4.2.2 pour les dispositions de la LACE et la LPN; également BÜTLER, in KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, bes. Teil JSG/BGF, n. 109). Cette coordination sera, en l’espèce, assurée dans le cadre de la procédure de permis de construire, les art. 25a LAT, 7 al. 1 LATeC et 1 ReLATeC la prévoyant expressément. 2.6. Relevons enfin que les décisions prises dans le cas d’espèce doivent non seulement être notifiées à la recourante (cf. consid. 1.2 ci-dessus), mais également à l’OFEV, qui dispose d’un droit de recours en vertu des art. 12 al. 1 et 12g al. 2 LPN et 27 al. 2 de l’ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1; cf. également ZUFFREY, in KELLER/ZUFFEREY/ FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, art. 2, n. 38, 40, 43), notification qui n’a nullement eu lieu. 2.7. Au vu de tout ce qui précède, le recours se révèle manifestement bien fondé et doit être admis. Le Tribunal ne peut que s’étonner de la méconnaissance des prescriptions fédérales et cantonales applicables de l’autorité. Partant, la décision attaquée doit être annulée. 3. 3.1. La recourante obtient gain de cause. Par conséquent, il n’est pas perçu de frais de procédure (art. 131 al. 1 et art. 133 CPJA) et l’avance prestée par la recourante lui est restituée. 3.2. Aucune indemnité de partie n’est allouée à la recourante qui n’est pas représentée par un mandataire professionnel et qui n’en a pas requis (art. 137 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 12 de 12 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision du Service des forêts et de la nature du 22 mars 2022 est annulée. II. Il n’est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 1'000.- versée par la recourante lui est restituée. III. Aucune indemnité de partie n’est allouée. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 10 octobre 2023/cth Le Président La Greffière-rapporteure