Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 32 Arrêt du 2 juin 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-rapporteur : Michel Bays Parties A.________, recourant, représenté par Me Christophe Tornare, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée Objet Recours contre décision incidente Recours du 1er mars 2021 contre la décision du 17 février 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________ a procédé à des travaux sans autorisation dans deux immeubles (maisons contiguës) situés sur les parcelles bbb et ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________, soit, en substance, le démontage intégral de l'intérieur des deux bâtiments, y compris des fenêtres et baies vitrées faisant office de façade. Différents échanges sont intervenus entre le propriétaire et la Commune portant sur la question de la procédure à respecter pour faire homologuer ces logements. La Commune étant d'avis que les travaux en question auraient dû faire l'objet d'une demande de permis de construire, elle en a informé le Préfet du district de la Gruyère par courrier du 20 octobre 2020. En réponse du 12 novembre 2020, faisant suite à l'invitation du Préfet, le propriétaire a soutenu que les travaux en question n'étaient pas soumis à l'octroi d'un permis de construire, dès lors que ni la structure des bâtiments, ni leurs éléments dignes de protection n'avaient été touchés, renvoyant au surplus à une notice technique établie le 23 octobre précédent par l'ingénieur civil ayant participé aux travaux. Il précisait en outre qu'aucun changement d'affectation des locaux ou pièces n'était intervenu, ajoutant que certains éléments avaient simplement été remplacés (cuisine, sanitaire, carrelage). Dans un échange supplémentaire, la Commune et le propriétaire ont campé sur leurs positions. B. Par décision incidente du 17 février 2021, le Préfet a confirmé que les différents travaux réalisés dans les habitations devaient faire l’objet d'un permis de construire en procédure ordinaire. Il a ainsi invité le propriétaire à déposer une demande de permis de construire dans le respect de la procédure ordinaire dans un délai fixé au 19 mars 2021. C. Le 22 février 2021, le propriétaire a déposé une demande de reconsidération auprès du Préfet. Par décision du 5 mars 2021, ce dernier l'a déclarée irrecevable, en retenant en substance que le recourant n'avait apporté aucun élément nouveau et qu'il lui incombait de faire usage de la voie (ordinaire) du recours. D. Par mémoire du 1er mars 2021, le propriétaire, représenté par Me Christophe Tornare, avocat, a recouru contre la décision incidente préfectorale auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et, principalement, à ce qu'il soit constaté que les travaux entrepris ne sont pas soumis à une requête de permis de construire et, subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée, à charge pour cette dernière d'expliquer pourquoi elle s'est écartée du rapport du bureau d'ingénieurs. A l’appui de ses conclusions, il soutient en substance que la structure des bâtiments n'avait pas été modifiée. Ainsi, il relève que les dalles intermédiaires ont été démontées et remplacées à l'identique, seul le matériau ayant changé (béton armé au lieu de béton cellulaire et bois). Il ajoute qu'il en va de même s'agissant du remplacement du coin cuisine et du coin sanitaire. Enfin, tout en admettant que l'escalier était "le seul élément modifié", il constate que l'escalier droit a été remplacé par un escalier hélicoïdal "exactement au même emplacement", de sorte qu'il n'en résulte, là non plus, aucun changement de structure. S'agissant ensuite du remplacement des baies vitrées, le recourant estime que ce type de travaux ne nécessite pas d'autorisation de construire, ce d'autant que "l'aspect
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 visuel des travaux ne modifie pas l'aspect de l'ouvrage". Il conteste au passage la valeur probante des photographies au dossier, prises sans son consentement, et demande qu'elles soient écartées du dossier, requérant en revanche qu'il soit procédé à une vision locale. Le 15 mars 2021, le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de CHF 1'000.-. E. Par intervention spontanée du 22 mars 2021, le recourant revient sur la décision d'irrecevabilité rendue par le Préfet (cf. ci-dessus) et corrige certains faits qui y figurent. F. Le 31 mars 2021, le Préfet se réfère à la notice technique du bureau d'ingénieurs qui démontre, selon lui, que la transformation de la dalle entraîne de facto une modification de la structure du bâtiment. Il renvoie au surplus à sa décision de légalisation querellée. G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. La décision attaquée ne met pas un terme à la procédure devant le Préfet et revêt un caractère incident. Le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) et les formes prescrits. L'avance de frais a en outre été versée en temps utile. Selon l’art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est en aucun cas sujette à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même. L'art. 88 al. 2, 2e phr., est réservé (al. 3). Selon la pratique du Tribunal cantonal, un recourant dispose d'un intérêt digne de protection à pouvoir contester immédiatement la décision incidente qui l'enjoint de déposer une demande de permis de construire lorsqu'il conteste le principe même de la soumission des travaux à autorisation (cf. arrêts TC FR 602 2019 18 du 15 avril 2019 et 602 2019 150 du 30 avril 2020). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 2. En substance, le recourant soutient qu’il n’a entrepris que des travaux d’entretien et de rénovation qui n'ont pas sensiblement modifié l'aspect des ouvrages, de sorte qu'il n'était pas tenu de requérir un permis de construire. Le Préfet estime au contraire que l'importance des travaux, de même que
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 le fait que la reconstruction n'a pas eu lieu à l'identique, justifiaient qu'une demande ordinaire fût déposée. 2.1. Amenée à trancher, la Cour de céans juge utile de rappeler qu'en vertu du droit fédéral, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (art. 22 LAT), le droit cantonal étant habilité à prévoir certaines exceptions à l'intérieur de la zone à bâtir (art. 23 LAT). Selon le Tribunal fédéral, la limite entre exemption et obligation d’obtenir une autorisation est la suivante: "Un projet est considéré comme suffisamment significatif pour être soumis à une procédure d’autorisation de construire si la réalisation ou la modification de la construction ou de l’installation entraîne, selon le cours ordinaire des choses, des conséquences telles qu’il est dans l’intérêt public ou de voisins qu’un contrôle préalable soit effectué" (ATF 139 II 134 consid. 5.2). Tel est notamment le cas lorsque les travaux entrepris dépassent ce qui est usuellement admis en tant que rénovation (cf. WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar, RPG 2006, art. 22 n° 17). Les simples travaux d’entretien, rénovations, petites réparations ou changements d’affectation de moindre importance ne sont en principe pas soumis à autorisation. En revanche, il apparaît problématique de considérer de manière générale qu’une "modification s’avérant particulièrement modeste vue sous l’angle de ses effets sur l’environnement et la planification" n’est pas soumise à permis de construire. En effet, on n’aboutit généralement à cette conviction qu’au moment de l’examen concret du projet (RUCH in Commentaire pratique LAT, 2016, art. 22 n° 43). Selon la législation cantonale, aux termes de l'art. 84 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), sont soumis à l’obligation d’un permis de construire selon la procédure ordinaire en particulier: "b) les réparations et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses éléments dignes de protection ou l’affectation des locaux; c) les changements d’affectation de locaux et les modifications d’installations susceptibles de porter atteinte à l’environnement, notamment (…) les installations susceptibles de porter atteinte aux eaux;" En vertu de l'art. 85 al. 1 ReLATeC, sont soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure simplifiée notamment: "b) les travaux d'entretien, de réparation, de rénovation de façades et de toitures qui modifient sensiblement l'aspect de l'ouvrage;" L'art. 85 al. 2 ReLATeC prévoit qu'en cas de doute, le conseil communal prend préalablement l’avis du Préfet. Enfin, l'art. 87 al. 1er ReLATeC ne soumet pas à permis de construire les travaux d'entretien et de réparation ne modifiant pas sensiblement l'aspect d'un ouvrage. Il importe enfin de rappeler que, parmi les buts fixés dans la loi cantonale, figure notamment celui de garantir la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 Pour atteindre le respect de ce but, le législateur a en particulier prévu d’intégrer des spécialistes dans la procédure d’autorisation. En effet, l’art. 6 RELATeC prescrit ce qui suit : "Le projet de construction, la demande de permis et le certificat de conformité doivent être établis par des personnes qualifiées suivantes : a) pour les ouvrages du bâtiment, sont qualifiées les personnes inscrites dans le registre des architectes A ou B du REG ; (…)". Selon l’art 7 al. 2 ReLATeC, les projets de constructions soumises à la procédure simplifiée peuvent être établis par des personnes autres que celles qui sont habilitées au sens de l’article 6, à condition que le dossier soit conforme aux règles de l’art et aux prescriptions en vigueur. 2.2. A la lumière de ce qui précède, on constate d’entrée que les travaux entrepris par le recourant ne constituent à l'évidence pas des rénovations qui pourraient être exemptées de tout contrôle, dès lors qu'ils dépassent largement de travaux usuels de réparation et d'entretien. En particulier, celui-ci ne saurait bénéficier de l'exception prévue à l'art. 87 al. 1er let. a ReLATeC. Cette disposition soumet en effet l'exemption de permis de construire à une double condition: il faut, d'une part, qu'il s'agisse de (simples) travaux d'entretien et de réparation et, d'autre part, que lesdits travaux ne modifient pas sensiblement l'aspect d'un ouvrage. Dans la mesure où la première de ces deux conditions n'est manifestement pas remplie en l'occurrence, l'argumentation développée par le recourant, tendant à justifier l'absence de demande de permis de construire du fait que l'aspect extérieur des bâtiments n'aurait pas été modifié, tombe à faux. Dans un second temps, pour la même raison, le Tribunal peut confirmer que la procédure simplifiée, prévue à l'art. 85 al. 1 let. b ReLATeC n'est pas envisageable en l'espèce. En effet les travaux touchent à la structure de la construction. Il importe de rappeler que, parmi les buts fixés dans la loi cantonale, figure notamment celui de garantir la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC). Or, le fait de remplacer les dalles, ainsi que les escaliers, représente des travaux qui, même s'ils ne modifient a priori pas l'aspect extérieur du bâtiment, n'en touchent pas moins, de toute évidence et quoi qu’en dise le recourant, à la structure de celui-ci et justifient de ce fait qu'un contrôle par le biais d'un permis de construire soit mené. Le recourant ne s'y est d'ailleurs pas trompé, puisqu'il a de luimême fait appel aux services d'un ingénieur civil, démontrant de facto que les travaux entrepris n'étaient pas anodins, mais nécessitaient la supervision d'un professionnel disposant de connaissances techniques. Le fait que le droit cantonal (art. 52 ReLATeC) renvoie aux normes techniques d'organismes spécialisés et notamment à celles de la société suisse des ingénieurs et architectes (SIA), s'agissant des objets soumis à l'obligation de permis, en constitue une parfaite illustration.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 Il est finalement erroné d’argumenter - comme le fait le recourant - que la structure du bâtiment n’est pas touchée dès lors qu’elle reste - après l’exécution des travaux - identique. Car c'est précisément à travers le permis de construire et les documents qui doivent être produits dans la procédure ordinaire par un architecte que doit être garanti que tel est bien le cas. Ce qui justifie la procédure de permis ordinaire n’est en effet pas le fait que la structure reste identique à la fin des travaux, mais que dits travaux touchent à la structure du bâtiment pendant leur exécution. 2.3. Tout bien considéré, la Cour parvient à la conclusion que les travaux litigieux étaient incontestablement soumis à l’obligation d’un permis de construire selon la procédure ordinaire. Admettre le contraire reviendrait à détourner le but de la loi sur l'aménagement du territoire qui est, notamment, de garantir un certain contrôle sur l'état du bâti. Un contrôle préalable vise à satisfaire à la fois le principe de l'intérêt public à s'assurer de la conformité du projet de construction avec le droit applicable de même que celui de la proportionnalité, dans la mesure où un contrôle préalable est plus adéquat que la démolition de constructions dont l’illégalité est constatée après coup. On rappelle par ailleurs qu’on ne saurait en aucun cas assurer les objectifs de la loi en limitant la compétence des autorités à un contrôle postérieur à la réalisation des travaux et pour les cas où de tels travaux devraient être dénoncés. Aussi, le préfet n'a de toute évidence pas violé la loi, ni les limites de son pouvoir d'appréciation, en estimant que les travaux effectués par le recourant étaient soumis à permis de construire conformément à l'art. 84 al. 1 let. b ReLATeC. 2.4. Ce constat ne serait pas différent en écartant du dossier des photographies qui, selon le recourant, auraient été prises sans son accord. Une inspection des lieux n’est en outre pas nécessaire dès lors que le dossier permet amplement de déterminer les faits; tout offre de preuve supplémentaire doit être rejetée. 3. Partant, la décision incidente litigieuse est exempte de critique et le recours, dénué de toute pertinence, doit être rejeté. 4. Il y a lieu de fixer au recourant un nouveau délai pour déposer une requête de permis de construire ordinaire. Celui-ci est fixé au 31 août 2021. 5. Les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Eu égard au sort du recours, il n'est pas alloué de dépens.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 2 juin 2021/mba Le Président : Le Greffier-rapporteur :