Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 28 Arrêt du 9 août 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________ et B.________, recourants contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire pour un couvert à voitures sis hors de la zone à bâtir Recours du 19 février 2021 contre les décisions des 12 janvier 2021 et 20 janvier 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ et B.________ sont propriétaires de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________ (secteur E.________), lequel est situé à l'extérieur de la zone à bâtir définie par le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur. En 2016, ils ont procédé au remplacement d'un couvert à voitures/abri existant. Dès lors qu'aucune autorisation n'avait été demandée avant d'effectuer ces travaux, la commune a invité les précités, par courriers des 10 août et 6 septembre 2016, à déposer une demande de permis de construire en bonne et due forme. Les propriétaires ont mis à l'enquête, par publication dans la Feuille officielle (FO) en 2019, une demande de permis de construire pour la mise en conformité de la démolition et de la reconstruction d'un abri à véhicules et de rangement de matériel existant. Le Conseil communal a émis un préavis défavorable le 8 octobre 2019. Plusieurs services de l'Etat ont également émis des préavis défavorables, dont le Service de la mobilité (SMo) le 31 octobre 2019 en raison de l'empiétement du projet sur le chemin public nécessitant une dérogation et d'une représentation graphique des interventions insuffisante ainsi que le Service des forêts et de la nature (SFN) le 29 novembre 2019 en raison du non-respect des limites à la forêt et de la forte affection de la fonction et de l'utilisation de la forêt. Un délai avait été imparti aux propriétaires pour déposer une détermination. B. Par décision du 12 janvier 2021, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour construire en zone agricole. Constatant que la construction n'était pas conforme à la zone, elle a exclu la possibilité d'accorder l'autorisation sur la base des art. 24 ss de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), notamment de l'art. 24c relatif aux constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone. Elle a notamment considéré que les requérants n'avaient pas démontré que l'ancien couvert à voitures – qui a été remplacé – avait été érigé légalement ni que les aménagements effectués en dessous de la maison – sur lesquels le nouveau couvert s'appuie et qui comprennent des murs de soutènement importants – avaient fait l'objet d'une autorisation de construire. Elle a de plus souligné que les intéressés n'avaient pas démontré non plus que les places de stationnement et leur nouveau couvert fermé sur trois côtés étaient conformes à la directive du 2 juillet 2018 sur les transformations partielles de bâtiments sis hors de la zone à bâtir et devenus non conformes à l'affectation de la zone. Par décision du 20 janvier 2021, le Préfet du district du Lac a refusé l'octroi du permis de construire en raison du refus de l'autorisation spéciale. C. Par mémoire du 19 février 2021, les propriétaires ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision préfectorale et la décision de la DAEC. Ils concluent à leur annulation et à ce que leur demande de permis de construire soit acceptée, respectivement que le dossier soit instruit davantage. A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir que, contrairement à ce qui est affirmé dans la décision de la DAEC, ils ont réagi à l'invitation de déposer une détermination et ont, dans ce cadre, fourni les informations permettant d'admettre que l'autorisation spéciale pouvait être délivrée. Ils soutiennent qu'en affirmant le contraire, la DAEC viole leur droit d'être entendus. Par ailleurs, ils soulignent qu'il s'agit du remplacement d'un carport existant depuis de nombreuses
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 années, mais précisent que n'ayant acquis la parcelle qu'en 2011, il leur est impossible de produire des documents qui prouvent la légalité de celui-ci. Selon eux, on ne saurait déduire du fait que la commune ne possède plus de documents y relatifs que la bâtisse et les murs de soutènement avaient été construits sans autorisation. D. Le 31 mars 2021, la commune maintient la position exprimée dans son préavis et indique qu'après recherche dans ses documents liés au bâtiment, elle a pu ressortir qu'une mise à disposition du terrain communal sous prestation avait été octroyée à l'ancien propriétaire pour l'implantation de places de parc situées au nord de la maison. Elle souligne que, partant, des places sont à disposition pour l'habitation. Le 13 avril 2021, le préfet indique – en renvoyant à la décision de la DAEC – qu'il n'a pas de remarques particulières à formuler et conclut au rejet du recours. Dans ses observations du 16 juin 2021, la DAEC conclut au rejet du recours, en se référant à sa décision. Elle reconnait que c'est à tort qu'elle n'a pas tenu compte des déterminations des propriétaires en procédure de permis de construire, mais souligne toutefois qu'elles n'ont pas vocation à modifier sa position. Elle relève en particulier que, d'après les données consultables, il apparaît que l'ancien couvert datait de 2007. Selon elle, il n'existe pas de document (en particulier d'autorisation spéciale au sens de l'art. 136 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1) en lien avec ces travaux dans les archives de l'Etat. Cela étant, la DAEC considère l'ancien couvert et les aménagements pour ce dernier comme ayant été érigés, respectivement réalisés de manière illégale. La DAEC souligne finalement que les propriétaires n'ont pas produit de plans de l'habitation permettant d'établir la surface brute de plancher utile (SBPu) nécessaire au calcul du nombre de places de stationnement autorisées et qu'une fermeture de trois côtés ne serait de toute manière pas possible. E. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 2. Dans la mesure où les recourants font valoir non seulement des critiques de fond visant le refus du permis de construire litigieux, mais également un grief formel quant à la violation de leur droit d'être entendu, il y a lieu de traiter celui-ci en priorité. 2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (GRISEL, Traité de droit administratif suisse, 1984, p. 387; arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1; ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. En principe, la guérison d'une violation d'une disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par l'autorité de recours peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). 2.2. Dans la présente occurrence, il y a lieu de constater que, dans sa décision du 12 janvier 2021, la DAEC partait de l'idée que les recourants ne s'étaient pas déterminés sur un éventuel refus de l'autorisation spéciale. Or, dans ses observations au recours, l'autorité reconnait que les propriétaires se sont prononcés deux fois, une première le 26 février 2020 et une seconde le 2 juillet 2020. Elle admet dès lors une irrégularité sous l'angle du droit d'être entendu. Toutefois, ce vice ne peut pas conduire au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour les motifs suivants. Le Tribunal constate que les informalités commises par l'autorité intimée ont été guéries devant lui. En effet, en matière de permis de construire et dans le cas d'espèce, celui-ci dispose du même pouvoir d'examen que le préfet, respectivement la DAEC. Dans la mesure où les recourants ont disposé de toutes les informations nécessaires pour critiquer la décision litigieuse – preuve en est le mémoire de recours –, où la DAEC a pris position dans ses observations sur les pièces qu'elle a ignorées à tort au moment de prendre sa décision et où elle parvient à la conclusion que le résultat de la décision reste inchangé, on peut considérer que l'atteinte à leurs droits formels a manifestement été réparée. Au demeurant, il faut rappeler aux recourants que le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée. Le Tribunal rejoint en cela la DAEC lorsqu'elle expose qu'un renvoi reviendrait en l'espèce à une vaine formalité, contraire au principe de l'économie de procédure. 3. 3.1. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceuxci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir. 3.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas agriculteurs et que les travaux envisagés ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole et n'ont pas de vocation agricole, de sorte que ceux-ci ne sont pas conformes à l'affectation de la zone. Partant, il convient d'analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT pourrait être délivrée. L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté étant donné qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1) ni d'une construction ou installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2) et que le bâtiment n'est pas destiné à détenir des animaux (art. 24e). Seule l'application de l'art. 24c LAT, voire celle de l'art. 24 LAT, peuvent donc entrer en considération. Il convient, partant, de vérifier si les exigences fixées par ces dispositions sont remplies en l'espèce, ce qui nécessite qu'on expose tout d'abord les faits. 4. Au vu des griefs des recourants, il y a d'emblée lieu de préciser qu'en l'espèce, il ne ressort pas du dossier que l'ancien couvert à voitures, lequel a été remplacé par le couvert faisant l'objet de la présente procédure, ait fait l'objet d'une autorisation de construire. D'après les données consultables sur le guichet cartographique de la Confédération (cf. https://map.geo.admin.ch, sous swisstopo, carte swissimage voyage dans le temps, consulté le 3 août 2021), il apparaît – eu égard au fait qu'en 2006, il y avait encore de la végétation à l'endroit concerné – que l'ancien couvert ainsi que les aménagements ont été effectués en 2007 environ et vraisemblablement modifiés en 2010 (voir également, portail cartographique du canton de Fribourg, https://map.geo.fr.ch, sous Thème: Fonds de carte, images aériennes). A ce moment, de tels travaux nécessitaient indubitablement un permis de construire et une autorisation spéciale. Selon les explications de la DAEC, il n'existe pas de document, en particulier d'autorisation spéciale au sens de l'art. 136 LATeC, en lien avec ces travaux dans les archives de l'Etat. Dans le cadre de la présente procédure, la commune a procédé à nouveau en vain à une recherche à cet égard (cf. à ce propos déjà, la lettre de la commune du 6 septembre 2016).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 Les recourants se contentent pour leur part de produire une déclaration du précédent propriétaire selon laquelle toutes les constructions sur la parcelle ont été érigées légalement. Manifestement, une telle attestation ne saurait remplacer ni le permis de construire ni l'autorisation spéciale nécessaires pour construire hors de la zone à bâtir. Le fait que, selon les recourants, la commune a depuis toujours eu connaissance de cette construction et qu'elle a toléré son existence ne remplace pas non plus l'autorisation; tout grief en lien avec la bonne foi des recourants relève par ailleurs de la procédure relative au rétablissement de l’état conforme au droit et est dès lors exorbitante au présent litige. Partant, il n'est nullement établi que le couvert à voitures initial ait été érigé légalement et que l'on est en présence d’un remplacement d'une construction conforme au droit. 5. Il reste ainsi à examiner si le couvert à voitures peut être considéré comme un agrandissement licite du bâtiment d'habitation principal en application de l'art. 24c al. 4 LAT. 5.1. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 5). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; ATF 127 II 209 consid. 2c). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; arrêt TF 1C_491/2020 du 10 mai 2021). En application de l'art. 24c LAT, l'art. 42 al. 1 OAT prévoit qu'une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel (al. 1, 1ère phrase). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3). D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf. citées). Les exigences valables pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment sont en outre devenues plus élevées, ce qui s'inscrit dans la tendance visant à concentrer les agrandissements en particulier sur les volumes construits existants (cf. rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011, FF 2011 p. 6540). La directive de la DAEC du 2 juillet 2018 sur les transformations partielles de bâtiments sis hors de la zone à bâtir et devenus non conformes à l'affectation de la zone précise en particulier les constructions et installations qui peuvent être autorisées sous l'angle de cette disposition, sous réserve de la légalité du bâtiment principal, du respect pour l'essentiel de son identité et de ses abords, ainsi que des limites d'agrandissements prévus par l'art. 42 al. 1 et 3 let. b OAT. Les places de stationnement figurent dans la directive et peuvent être considérées comme étant nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles à certaines conditions. La directive susmentionnée prévoit notamment que la création de places de stationnement peut être envisagée s'il est démontré que leur réalisation à l'intérieur du bâtiment n'est pas possible pour des motifs objectifs, en raison d'une place par tranche de 100 m2 de surface brute de plancher utile (SBPu), mais au minimum une place par logement. Les places de stationnement existantes sont à déduire. Il y est précisé que les places peuvent être couvertes pour autant que leur abri soit ouvert de toutes parts. 5.2. Les recourants n'ont pas produit de plans de l'habitation permettant à la DAEC d'établir les SBPu nécessaires au calcul du nombre de places conformes à la directive. De plus, une fermeture de trois côtés ne serait pas possible en application de la directive, de sorte que la construction ne peut pas être légalisée sous l'angle de l'utilisation du bâtiment d'habitation principal. Par ailleurs, en ce qui concerne un éventuel besoin en places de parc pour une utilisation conforme aux normes usuelles, la commune a produit dans la présente procédure un document qui confirme que cela est garanti par la possibilité de stationnement au nord du bâtiment sur la parcelle article fff RF, propriété de la commune (cf. en particulier lettres de la commune des 28 décembre 2001 et 5 novembre 2001). Dans la mesure où même les critères de la directive ne sont pas remplis, la question de savoir si l’édification de couverts à voiture doit être considérée comme nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT peut être laissée ouverte. S’ajoutent à cela enfin les préavis négatifs du SMo du 31 octobre 2019 et du SFN du 29 novembre 2019, qui s'opposent à l'implantation d'un couvert à l'endroit requis. Partant, l'autorisation spéciale ne peut pas se fonder sur cet aspect de l'art. 24c LAT. 6. Finalement, le Tribunal peut également confirmer que le projet n'est pas non plus admissible à la lumière de l'art. 24 LAT, article dont l'application est subsidiaire à celle de l'art. 24c LAT. Selon cette disposition, des nouvelles constructions ou des changements d'affectation non conformes à l'affectation de la zone agricole peuvent être autorisés si l'implantation de ces constructions hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 En effet, le fait qu’il existe déjà des places de stationnement en suffisance s’oppose à l’implantation de nouvelles places (cf. art. 24 let. b LAT). 7. Au regard de ce qui précède, c'est à juste titre que la DAEC et le préfet ont refusé d'octroyer l'autorisation spéciale et le permis de construire requis. Mal fondé, le recours doit être entièrement rejeté. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 9 août 2021/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :