Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2019 144 Arrêt du 19 octobre 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-stagiaire : Jean Crausaz Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Jean-Rodolphe Fiechter, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée C.________ et D.________, et E.________, intimés, représentés par Me Daniel Schneuwly, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 26 novembre 2019 contre les décisions du 25 octobre 2019
Tribunal cantonal TC Page 2 de 14 attendu que, le 2 novembre 2018, E.________ ainsi que C.________ et D.________ ont déposé une demande de permis pour la construction d'une habitation avec garage, sonde thermique et terrasse couverte sur l'art. fff du registre foncier (RF) de la commune de G.________ (secteur H.________); que, lors de la mise à l'enquête publique de la demande, A.________ et B.________, propriétaires de l'art. iii RF, ont déposé une opposition en contestant toute application anticipée du nouveau plan d'aménagement local (PAL) en voie de révision et en attente de la décision d'approbation. Ils ont fait valoir en outre que le projet ne respectait pas l'indice d'utilisation du sol (IBUS) et que la hauteur totale du bâtiment n'a pas été calculée correctement; que la commune et les services spécialisés de l'Etat ont émis des préavis favorables, certains assortis de conditions; que, le 15 juillet 2019, les opposants se sont déterminés sur les préavis et ont maintenu leur opposition. Le 14 août 2019, les intimés ont pris position spontanément sur les remarques des opposants; que, par décisions du 25 octobre 2019, le Préfet du district du Lac a accordé le permis de construire et écarté l'opposition. Se fondant sur le préavis positif du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), il a constaté que, suite aux modifications apportées aux plans en cours de procédure, l'IBUS du projet est de 0.48 et s'avère ainsi conforme à l'IBUS de 0.50 prévu par l'ancien PAL. Par ailleurs, du moment que l'indice de l'ancien PAL est de toute manière respecté, il a considéré que c'était à juste titre que le SeCA a accordé l'effet anticipé au nouveau PAL. S'agissant de la hauteur du bâtiment à toit plat, le préfet s'est référé à un arrêt du Tribunal cantonal pour considérer que l'acrotère d'un toit plat non accessible n'est pas pris en considération pour déterminer le point culminant de la construction. S'appuyant sur cette règle, il a constaté que la construction s'inscrit dans le gabarit de 7.50 m prescrit par le règlement communal d'urbanisme (RCU), actuellement en vigueur. Il a retenu en outre que, selon le dossier, les altitudes sur lesquelles se basent les mesures pour calculer la hauteur de la construction ne s'écartent pas de manière substantielle de celles prises sur les autres parcelles voisines. Elles correspondent pleinement aux autres relevés, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'écarter des altitudes inscrites sur les plans pour calculer les hauteurs; qu'agissant le 16 novembre 2019, les opposants déboutés ont contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 25 octobre 2019 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent au refus du permis de construire litigieux; qu'à l'appui de leurs conclusions, ils invoquent tout d'abord une violation de leur droit d'être entendus dès lors que le préfet ne leur a pas communiqué la dernière prise de position des intimés avant de statuer, mais s'est contenté de la joindre à sa décision. Ils n'ont donc pas pu se déterminer avant que cette dernière ne soit rendue. Ils se plaignent ensuite d'une constatation incomplète des faits pertinents dans la mesure où le terrain naturel à prendre en considération pour calculer la hauteur du bâtiment n'a pas été déterminé, l'autorité intimée s'étant simplement référé au terrain des parcelles voisines tel qu'existant actuellement. Or, selon les recourants, l'art. fff RF a supporté plusieurs dépôts successifs depuis 2014 qui ont changé sa configuration. Il
Tribunal cantonal TC Page 3 de 14 fallait par conséquent procéder à des enquêtes pour constater la vraie configuration du terrain naturel. Cette tâche incombait à l'autorité dès lors qu'eux-mêmes ne peuvent procéder aux mesures sur la propriété du voisin. Soulignant par ailleurs que le projet de futur PAL fait l'objet d'un recours, notamment sur la question de l'IBUS et des hauteurs admissibles en zone résidentielle à faible densité (ZRFD), les recourants contestent la légalité de l'effet anticipé positif qui a été accordé au dit projet de PAL dans la présente affaire où, précisément, la hauteur et l'IBUS sont litigieux. En réalité, ils estiment qu'en application de l'art. 91 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), aucun permis de construire ne pouvait être délivré pour un projet prévu dans le périmètre du plan. Reprenant les arguments invoqués dans leur opposition, les recourants affirment que la construction présente une hauteur supérieure à 7.50 m dès lors qu'à leur avis, il convient de tenir compte de l'acrotère dans le calcul de la hauteur d'un bâtiment à toit plat. Ils voient dans la décision attaquée une violation de l'Accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7). Les recourants se plaignent également d'un dépassement de l'IBUS. A leur avis, le simple fait de renoncer à fermer le garage sur un côté ne suffit pas pour exclure cette construction du calcul de l'indice. A leur avis, en tenant compte des garages incorporés dans le bâtiment, l'IBUS est au d'au moins 0.59, soit supérieur à l'IBUS de 0.50 fixé dans le RCU en vigueur; que, sous l'angle procédural, les recourants ont requis une inspection des lieux, l'établissement d'une expertise démontrant la configuration des lieux, une expertise sur la manière correcte de calculer la hauteur de la façade sud du projet litigieux du point de vue de l'AIHC et une expertise sur la manière de calculer l'IBUS; que, dans ses observations du 9 janvier 2020, le préfet conclut au rejet du recours. Il estime en particulier que le droit d'être entendu des recourants a été pleinement respecté dans le cadre de la procédure de première instance. Dès lors que le courrier spontané de l'auteur du projet n'influait pas sur la prise de décision, la transmission dudit courrier avec la décision attaquée suffisait; que, le 20 janvier 2020, le SeCA s'est déterminé sur le recours. Il justifie l'octroi de l'effet anticipé au projet litigieux en constatant que l'admission du recours parallèle visant l'art. 24 du nouveau RCU relatif à la ZRFD n'aurait pas d'impact dans la présente affaire aussi bien en ce qui concerne les hauteurs qu'en ce qui concerne l'IBUS. Le service spécialisé explique en détail la manière de calculer la hauteur d'un bâtiment à toit plat. Il se réfère à cet égard au texte de L'AIHC. Schémas à l'appui, il rappelle que, selon cet acte, ce n'est pas le plan extérieur de la toiture qui est déterminant pour le calcul de la hauteur, mais le haut de la charpente du toit, structure porteuse de la toiture, sans l'éventuelle isolation et sans la couverture. Dans le cas d'un toit plat, la charpente correspond à la partie supérieure de la dalle brute d'une dalle. Ainsi, lorsqu'un acrotère ne fait pas office de garde-corps, mais a uniquement pour fonction de retenir la composition de la toiture, la hauteur de la façade se mesure sur la partie supérieure de la dalle ainsi que le prévoit la règle générale du ch. 5.1 AIHC. Le ch. 5.2 AIHC prévoit en revanche une règle particulière lorsque le toit plat est accessible; dans ce cas, lorsqu'un acrotère fait office de garde-corps, il convient de mesurer la hauteur de la façade à l'arrête supérieure de l'acrotère. En l'occurrence, dans la mesure où la toiture n'est pas accessible et que la construction ne comporte pas de garde-corps, la hauteur de la façade doit se mesurer à la partie supérieure brute de la dalle en béton. Partant de la prémisse que le terrain indiqué sur les plans constitue bien le terrain de référence, le SeCA considère que la hauteur de façade du projet est inférieure à la hauteur maximale de 7.5 m prévue par le RCU. Le projet est conforme tant aux dispositions de l'ancien RCU qu'à celles du nouveau.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 14 S'agissant de l'IBUS, le SeCA se réfère à un arrêt du Tribunal cantonal 602 2012 64 du 8 mars 2013 pour constater que sa pratique de ne pas comptabiliser dans le calcul de l'IBUS les surfaces qui ne sont pas fermées de toute part est conforme à l'AIHC (ch. 8.2 de l'annexe) et à la norme SIA 416. Même en tenant compte d'une correction de détail à effectuer dans le calcul, le projet est conforme à l'IBUS de 0.50 applicable en l'espèce; que, le 22 janvier 2020, la commune a fait savoir qu'elle suivait la décision prise par la préfecture qu'elle juge correcte par rapport au RCU; que, le 20 février 2020, se référant à un arrêt du Tribunal cantonal 602 2019 3 qui faisait l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral et qui pouvait avoir une influence sur la présente cause, les recourants ont sollicité la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur la décision du Tribunal fédéral; que, le 4 mai 2020, les intimés ont déposé leur réponse. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et au refus de l'effet suspensif. Ils contestent toute violation du droit d'être entendu et estiment que, de toute manière, une éventuelle irrégularité a été corrigée devant le Tribunal cantonal. S'agissant du terrain de référence, ils font valoir que les recourants se sont contentés d'affirmer qu'il y a eu une modification de terrain sans apporter le moindre indice à l'appui de leurs allégations. Les intimés se réfèrent au plan topographique établi le 21 décembre 2017 par le bureau d'ingénieurs et géomètres J.________ SA qui fait état des altitudes mesurées à l'endroit des 4 points-limites délimitant le bien-fonds litigieux des bien-fonds qui l'entourent. Il ressort de ce plan que le terrain des intimés se caractérise sur toute sa longueur par une pente régulière variant entre 13.5 et 14.6 % et qu'il ne présente aucune dépression, respectivement cuvette, ni élévation ou rehaussement artificiel. De plus, le même plan démontre que ce terrain est en totale harmonie avec tous les terrains voisins. Il est donc exclu qu'il ait pu faire l'objet de plusieurs rehaussements. En ce qui concerne les griefs concernant l'effet anticipé des plans, la hauteur du bâtiment et le respect de l'IBUS, les intimés renvoient aux explications du SeCA. Ils ont requis enfin le refus d'une éventuelle demande d'octroi de l'effet suspensif; que, le 14 mai 2020, les recourants sont intervenus pour requérir un second échange d'écritures en affirmant que les intimés ont procédé à des modifications du terrain, en débarrassant partiellement les anciens remblais et en en laissant une partie sur la parcelle; que, le 3 juin 2020, les intimés ont contesté toute modification du terrain. Ils ont expliqué que l'entreprise qui avait auparavant demandé aux intimés de pouvoir entreposer temporairement des déblais sur leur parcelle a récemment débarrassé les matériaux entreposés et remis le terrain dans son état initial. Il ont joint à leur lettre une copie du courriel de l'entreprise concernée; que, le 22 juin 2020, les recourants ont déposé une réplique. Ils modifient leurs conclusions en requérant la suspension de la procédure et en demandant au Tribunal cantonal d'établir d'office et de fixer de manière souveraine le tracé du terrain naturel. S'agissant du terrain de référence, ils estiment que, dans la mesure où il est incontesté que la parcelle a subi des modifications par le passé, il est indispensable d'effectuer une constatation d'office de la configuration du terrain naturel. Ils reprennent par ailleurs leurs critiques concernant l'effet anticipé en rappelant que la révision du PAL n'a pas encore été approuvée. Ils développent par ailleurs ce qu'ils ont déjà dit en ce qui concerne le non-respect des dispositions sur la hauteur maximale (art. 24 ch. 6 RCU), la hauteur de la façade et l'IBUS;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 14 que, le 3 juillet 2020, les intimés ont conclu au rejet des nouvelles conclusions procédurales des recourants et indiquent qu'ils n'ont rien à ajouter aux griefs répétés dans le mémoire du 22 juin 2020; que, le 20 juillet 2020, les recourants ont produit une lettre du Service des biens culturels (SBC) du 28 mai 2020 portant sur la révision générale du PAL et dans laquelle ce service critique l'absence de concrétisation de l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) dans le projet de planification. Les recourants estiment que cette prise de position justifie la suspension de la procédure; que les intimés ont réagi à ce courrier le 3 août 2020 en relevant que leur projet est de toute manière conforme à la réglementation actuelle qui fixe l'IBUS à 0.5. Ils estiment qu'avec une hauteur limitée à 7.50 m, leur bâtiment, situé dans un secteur construit, ne peut pas compromettre la révision du PAL; que, le 15 octobre 2020, à l'appui de leur requête de suspension, les recourants ont fait savoir que, par publication du 9 octobre 2020, la DAEC a annoncé que, dans le cadre de la procédure d'approbation, elle envisageait de ne pas approuver l'augmentation de l'IBUS, ni l'art. 24 chap. 6 (hauteurs) du RCU; que, le 7 avril 2021, les recourants ont produit la décision d'approbation partielle du PAL rendue le 24 mars 2021 par la DAEC. En particulier, celle-ci a refusé d'approuver le PAL en ce qui concerne l'augmentation de l'IBUS dans la zone ZRFD et l'art. 24 chap. 6 du RCU sur les hauteurs; que, les 10 et 14 mai 2021, les parties ont communiqué leur liste de frais; que, le 27 mai 2021, le Juge délégué a constaté que, dans la décision d'approbation partielle du 24 mars 2021, la DAEC demande aussi qu'un nouvel article relatif à la protection des périmètres environnants soit introduit au RCU afin de respecter les exigences du PDCant. Dans la mesure où la typologie du bâtiment prévu par les intimés (toit plat) peut présenter un risque sérieux d'incompatibilité avec le périmètre protégé du village de K.________ et, dans ce sens, peut être de nature à compromettre (au sens de l'art. 91 LATeC) la portée de la nouvelle disposition du RCU qui devait être introduire dans la réglementation communale, il a invité les parties et le Service des biens culturels (SBC) à se déterminer; que, le 21 juin 2021, le SBC a déposé sa détermination. Il relève que l'art. fff RF se situe dans le site d'importance régionale de K.________ et dans une échappée sur l'environnement protégé e catégorie 2 selon le PDCant. Celui-ci demande que les nouvelles constructions soient adaptées au site protégé en terme de volume, implantation, hauteur, teinte et matériaux. Dans sa décision d'approbation du 24 mars 2021, le PAL doit revoir la délimitation des périmètres environnants, prendre des mesures au RCU par l'introduction de nouvelles prescriptions d'harmonisation et en cas de projet, il a été demandé de démontrer que les nouvelles constructions ne portraient pas atteintes au site. En l'occurrence, le quartier où se situe le projet litigieux est un secteur "altéré", présentant peu de substance en terme d'échappée sur l'environnement. En effet, le flanc agricole de G.________ a été construit depuis le relevé de l'ISOS en 1990 par des constructions très hétérogènes en terme de volumétrie, teintes ou matériaux. Le SBC constate en revanche que le secteur a une prédominance de toitures à pans avec orientation des faîtes parallèle à la pente du terrain. Or, de l'avis du SBC, le projet en cause est défaillant sur principalement 3 aspects: l'absence de toiture à pans, absence d'une volumétrie simple et absence d'aménagements
Tribunal cantonal TC Page 6 de 14 paysagers arborisés. Ces défauts remettent en question l'harmonisation et l'intégration de cette construction au site construit protégé et le site environnant de K.________. En conséquence, le SBC estime que le projet est de nature à compromettre la portée des nouvelles prescriptions d'harmonisation à introduire au RCU. Lorsque la commune aura introduit les périmètres de protection et la réglementation adéquate, elle devra veiller à appliquer ces règles qui auront pour effet de ne pas aggraver les altérations existantes et ménageront le site construit protégé de K.________; que, le 29 juin 2021, les recourants sont également intervenus. Tout d'abord, ils ont produit une copie d'une décision concernant l'approbation du PAL rendue par la DAEC sur recours le 24 mars 2021. Il en ressort que les dispositions sur les hauteurs du nouveau RCU n'ont pas été approuvées en raison du manque de clarté de la règle concernant les 10% de pente. Alors que, s'agissant de la pente, une analyse grammaticale laisse à penser que cette disposition se réfère à la pente de la construction, il semblerait que la commune fasse référence à la pente du terrain. La DAEC a dès lors demandé à la commune de reformuler le chiffre 6 de l'art. 24 RCU en faisant la distinction entre la hauteur totale pour les toits plats et la hauteur totale pour les toits à pans. Or, les recourants soulignent que, dans le projet litigieux, les intimés tendent à faire usage le plus possible de cette règle ambiguë et non approuvée des 10 %. A leur avis, du moment que la nouvelle norme n'est pas approuvée, il y a lieu d'appliquer aux toits plats les règles de l'ancien RCU relatives aux toits à pans. Par ailleurs, s'agissant plus précisément de répondre à la lettre du Juge délégué du 27 mai 2021, les recourants partagent l'avis du SBC et, compte tenu des préavis de cette autorité figurant au dossier de révision du PAL, estiment que les dispositions à inscrire dans le RCU concernant les périmètres environnants ne vont vraisemblablement pas autoriser les toits plats (terrasses) en raison du manque d'harmonie avec les sites protégés qui les environnent. Dès lors, le projet litigieux devra être revu pour prévoir un toit à deux pans; que, le même jour, 29 juin 2021, les intimés ont aussi déposé des observations en lien avec les conditions d'approbation du PAL qui renvoient la commune à prévoir une disposition dans le RCU pour assurer la protection des périmètres environnants. Ils estiment que les éventuelles conséquences de la condition figurant dans la décision d'approbation de la DAEC ne peuvent conduire à un refus du permis de construire. Ils rappellent que leur parcelle est située à l'intérieur de l'Echappée dans l'environnement EE III selon la fiche ISOS concernant le site de K.________. Or, la DAEC ne demande pas un nouvel article dans le RCU pour réglementer les Echappées dans l'environnement, mais pour protéger les Périmètres environnants. Selon les explications de l'ISOS, les Périmètres environnants ne sont pas identiques aux Echappées dans l'environnement EE. Il s'agit de périmètres qui se différencient par leur taille, mais aussi souvent par la prégnance et l'intensité de leur cohésion spatiale ou historique. Dans son préavis du 22 janvier 2019, le SBC s'est donc trompé en indiquant que le projet se situait dans un "périmètre environnant et sauvegarde : a". Le PDCant limite aux périmètres construits et aux périmètres environnants les éventuelles mesures de conservation à appliquer en fonction des catégories de protection. De plus, la construction litigieuse se situe, selon les intimés, nettement à l'écart des sites protégés, de sorte que la typologie du bâtiment ne se heurte pas au caractère du site construit protégé. Ils produisent à cet égard une visualisation du secteur avec la maison projetée (photomontage) et estiment que celle-ci, par sa taille, est clairement subordonnée aux bâtiments environnants et s'intègre dans la topographie existante. La matérialisation sobre ainsi que les couleurs prévues soulignent l'idée de base qui consiste à intégrer un projet aussi discret que possible dans son environnement;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 14 qu'invité à se déterminer sur ces objections, le SBC a produit ses observations le 8 juillet 2021. En substance, il rappelle que l'ISOS distingue entre le site construit à protéger, composé des Périmètres et Ensembles construits, et l'environnement de ce site, composé des Périmètres environnants et des Echappées dans l'environnement. La différence entre les Périmètres environnants et les Echappées dans l'environnement tient au fait que le périmètre environnant est une aire délimitée (limites topographiques ou paysagères franches) alors que les échappées ne sont pas clairement délimitées et sont ouvertes sur le paysage environnant. Le SBC estime que, par soucis de simplification, le PDCant n'indique que le terme générique de "site construit" pour tout ce qui est bâti et "périmètre environnant" pour tout ce qui est non-bâti (ou qui était non-bâti à l'époque du relevé de l'ISOS). Par conséquent, lorsque le SBC demande des mesures de conservation des périmètres environnants, elles doivent être prises autant sur le périmètre environnant que sur l'échappée sur l'environnement puisque selon les explications de l'ISOS ce sont sur ces deux parties du site que la protection doit se faire. Pour preuve, sur Môtier, le Périmètre II à l'ISOS est un périmètre environnant et le Périmètre III est une échappée sur l'environnement. Pourtant, le SBC a demandé dans son préavis de révision générale du PAL des mesures de conservation sur l'ensemble de ces "espaces" indépendamment de leur différence terminologique. Le SBC confirme dès lors que sa demande d'identification des périmètres environnants et d'une réglementation ad hoc dans le PAL de H.________ s'applique autant pour les périmètres environnant que pour les échappées dans l'environnement: le but étant de préserver l'ensemble de l'environnement du site construit protégé d'importance régionale de K.________; que, le 13 août 2021, les intimés ont réagi suite à la communication des observations des recourants du 29 juin 2021 et celles du SBC des 21 juin et 8 juillet 2021. Ils relèvent que le SBC avait renoncé le 22 janvier 2019 à émettre un préavis sur la construction après avoir constaté que le secteur concerné appartient à la catégorie 2 des périmètres à protéger selon le PDCant mais que, au sens du PAL en vigueur, le projet ne se situait pas dans un périmètre de protection. Ils estiment que, pour des questions de sécurité du droit, le SBC ne peut donc pas changer de pratique en raison d'une autre procédure ayant pour objet la révision du PAL. Sur le fond, ils estiment que l'échappée sur l'environnement figurant à l'ISOS est obsolète. Alors que les relevés de l'ISOS remontent à 1984 et 1990, le secteur a profondément changé et se caractérise désormais par des constructions hétérogènes en termes de volumétrie, teintes, ou matériaux. Or, il convient d'interpréter les relevés de l'ISOS à l'aune du contexte actuel. Il n'était donc pas possible de tenir compte de ceux-ci dans le secteur litigieux. Le report des périmètres ISOS ne doit pas seulement être relativisé; en réalité, il s'avère contraire aux principes régissant l'aménagement du territoire. De l'avis des intimés, la fiche ISOS relative au site de K.________ et la décision d'approbation de la DAEC ne sauraient faire obstacle à la réalisation du projet litigieux. L'objectif de sauvegarde "a" de l'EE III de la fiche ISOS concernant le site de K.________ est obsolète et ne pourra pas être maintenu, de sorte qu'aucune mesure de protection ne devra être mise en place sur la base du PDCant. Pour le surplus, les intimés contestent les explications du SBC concernant les termes génériques utilisés dans le PDCant. Les intimés écartent en outre les reproches du SBC selon lesquels la nouvelle construction serait de nature à aggraver les altérations existantes dans le secteur. Ils relèvent que, s'il existe bien des maisons avec des toitures à 2 pans avec orientation des faîtes parallèles à la pente du terrain, il existe aussi un nombre important de bâtiments avec des toitures à 4 pans, sans orientation principale ou avec une orientation perpendiculaire à la pente du terrain. On peut dénombrer un nombre non négligeable de bâtiments à toits plats ou avec des toitures "multi-plans". Il n'existe aucune typologie ou prédominance de
Tribunal cantonal TC Page 8 de 14 toitures dans le secteur. S'agissant de la volumétrie, les intimés renvoient à leurs précédentes écritures selon lesquelles le projet s'intègre de manière discrète dans la topographie. Enfin, en ce qui concerne l'arborisation, ils estiment que, cas échéant, le permis de construire pourrait être assorti d'une charge ayant pour objet l'obligation de planter un certain nombre d'arbres, mais les visualisations qu'ils produisent démontrent une fois de plus que le secteur ne se distingue pas par une arborisation qui pourrait justifier une pareille charge. En résumé, ils font valoir que le bâtiment n'est pas de nature à aggraver les altérations existantes de l'EE III de la fiche ISOS concernant le site de K.________, qui ne demande aucune mesure de protection particulière dans le PAL. Se prononçant également sur les observations des recourants, les intimés relèvent que la pente visée par la disposition du RCU est la pente du terrain, ce que le SeCA a implicitement confirmé dans son préavis favorable et dans sa détermination du 20 janvier 2020 à l'intention de la cour. La correction grammaticale du chiffre 6 de l'art. 24 RCU ne saurait faire obstacle à la réalisation du projet; que, le 16 août 2021, faisant également valoir leur droit inconditionnel à répliquer, les recourants sont encore intervenus pour confirmer leur position concernant la hauteur du bâtiment, incompatible avec les bâtiments environnants. Ils soulignent que les photomontages produits omettent les maisons situées dans le centre du village et figurant à l'ISOS. Ils relèvent que le bâtiment à toit plat mis en évidence au premier plan des photomontages est l'école, qui se situe en zone d'intérêt général. Le projet litigieux quant à lui est strictement privé, situé dans une toute autre zone d'affectation et ne saurait être comparé à une construction érigée dans l'intérêt général. Au surplus, ils relèvent que les autres bâtiments environnants présentent à juste titre des toits à deux pans; considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) comme aussi en vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC. En tant que voisins et opposants au projet de construction, les recourants ont qualité pour recourir dès lors qu'ils sont atteints par les décisions attaquées et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA); que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire; que, par décision du 24 mars 2021, la DAEC a approuvé partiellement le projet de révision du PAL de la Commune de G.________, secteur H.________. Rappelant que les anciennes communes de H.________ et L.________ ont fusionné au 1er janvier 2016, et au vu de l'avancement des travaux de révision du PAL de l'ancienne commune de H.________, l'autorité d'approbation a accepté que les PAL des différents secteurs de la nouvelle commune de G.________ soient
Tribunal cantonal TC Page 9 de 14 approuvés indépendamment. Elle a admis que les travaux d'harmonisation du PAL pour l'ensemble de la nouvelle commune soient entrepris une fois que la révision générale du secteur de H.________ sera entrée en force, étant précisé que "les conditions émises dans son [actuelle] décision [d'approbation] sont à intégrer dans le dossier d'harmonisation de la nouvelle commune de G.________". En d'autres termes, la procédure usuelle d'adaptation du nouveau PAL aux conditions d'approbation - qui fait suite ordinairement à la décision d'approbation - est doublée dans le cas présent par une obligation d'harmoniser les planifications entre les secteurs L.________ et H.________. La procédure applicable à cette nouvelle phase de planification consécutive à l'approbation est réglée à l'art. 89 al. 2 LATeC; que, sur le fond, consciente que "l'enjeu du patrimoine est majeur dans cette commune", la DAEC a pris toute une série de mesures visant à la protection du paysage et du patrimoine construit. Parmi celles qui concernent la présente affaire, il faut relever qu'elle a exigé, comme "condition en vue du dossier d'harmonisation", qu'un nouvel article relatif à la protection des périmètres environnants soit introduit au RCU; qu'en effet, proche du centre du village de K.________ - périmètre d'importance régionale au sens de l'ISOS et inscrit comme un périmètre construit d'importance cantonale de catégorie 2 au plan directeur cantonal (PDCant) - la construction litigieuse est prévue dans un périmètre environnant (Echappée dans l'environnement) ISOS avec objectif de sauvegarde a. A ce titre, le secteur est inscrit au PDCant en catégorie 2 des périmètres environnants à protéger. Or, selon le thème 115 PDCant, dans le cas de périmètres environnants de catégorie 2, des mesures de protection destinées à "adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit" doivent être introduites dans la planification locale. Du moment qu'aucune disposition de l'ancien et du nouveau RCU ne concrétisait cette protection minimale et obligatoire des périmètres environnants, la DAEC a exigé de la commune qu'elle respecte son obligation (art. 18 al. 1 LATeC) à l'occasion de la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation; que la distinction que relèvent les intimés entre la notion de périmètre environnant et celle d'échappée dans l'environnement n'est pas pertinente dans le contexte du PDCant. Ainsi que le souligne le SBC, le PDCant regroupe sous le terme "périmètre environnant" aussi bien les périmètres environnants au sens strict que les échappées dans l'environnement. En effet, à défaut, il faudrait admettre que le PDCant n'intègre jamais les dites échappées dans l'environnement dans la protection à établir aux abords d'un site construit protégé. Or, ce type de périmètre constitue un élément incontournable de la protection des sites protégés (cf. arrêt TC FR 602 2017 100 du 20 janvier 2020), qui est forcément réglementé par le PDCant. On doit donc admettre qu'en subordonnant son approbation du PAL à l'obligation pour la commune d'introduire une norme au RCU pour assurer la protection des périmètres environnants au sens du PDCant, la DAEC englobait également les échappées dans l'environnement; qu'au vu des constructions nombreuses qui ont été réalisées dans le quartier, on peut se demander si le terme "échappée dans l'environnement" est encore adéquat pour caractériser le secteur proche du village protégé de K.________. Compte tenu des précisions apportées par le SBC dans sa détermination du 8 juillet 2021, il semble plus juste désormais de parler de périmètre environnant au sens strict. Quoi qu'il en soit, il n'en demeure pas moins que la substance du site construit protégé du village de K.________, situé au Sud du secteur, a été préservée. Dans ces conditions, même s'il n'y a plus véritablement de dégagement vers le Nord, largement construit, il importe de prendre des dispositions pour que les bâtiments dans ce secteur s'harmonisent le
Tribunal cantonal TC Page 10 de 14 mieux possible avec le patrimoine construit encore préservé. Or, ainsi que le SBC l'a indiqué, la typologie de bâtiments à toit plat semble, en l'état, incompatible avec le noyau à protéger par le biais du périmètre environnant. Contrairement aux affirmations des intimés, les toits plats sont rares dans ce quartier, de sorte qu'il ne semble pas trop tard pour éviter une aggravation des atteintes. De plus, même si, à examiner le quartier dans le détail, on peut constater l'existence de toits à 4 pans ou de toits à pans qui n'ont pas une orientation horizontale par rapport à la pente, l'impression d'ensemble qui se dégage reste quand même celle d'une certaine unité, conforme à ce qu'a indiqué le SBC. En d'autres termes, même si depuis les relevés ISOS, le tissu construit a évolué dans le quartier au Nord du village de K.________, un intérêt certain existe d'accompagner cette densification par des mesures de protection afin de sauvegarder la typicité du patrimoine construit d'importance cantonale situé juste au Sud. C'est le propre des périmètres environnants; qu'à cet égard, on doit rappeler que, selon le thème 115 PDCant, ch. 3.1 fonctions, le SBC "réévalue au besoin les sites d’importance régionale et locale et leurs objectifs de sauvegarde en fonction de ses propres recensements, lors des révisions des plans d’aménagement local ou lorsque des circonstances particulières le justifient". Il faut constater qu'en l'espèce, ledit service spécialisé n'a pas remis en cause l'existence du site d'importance cantonale du village de K.________ ni n'a proposé de supprimer les périmètres environnants. Au contraire, il a requis l'élaboration d'un article spécifique du RCU pour protéger ces derniers périmètres; que, dans ces conditions, c'est en vain que les intimés prétendent échapper à toute mesure de protection dans le secteur, sous prétexte que l'inscription du secteur au PDCant serait obsolète. Comme il vient d'être dit, la nécessité d'un périmètre environnant est imposée par la présence du périmètre construit protégé du village de K.________. Peu importe qu'il s'agisse finalement d'une échappée dans l'environnement ou d'un périmètre environnant au sens strict; que la question se pose dès lors de savoir si, dans ces circonstances, il était conforme au droit d'accorder au titre de l'effet anticipé des plans, un permis de construire dans le périmètre environnant reconnu au PDCant avant de connaître l'issue de la procédure d'approbation du PAL; qu'aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 197 s.); qu'en l'occurrence, la demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2018, soit pendant la procédure de révision du PAL (mise à l'enquête publique du projet de PAL en 2018). Après avoir, dans un premier temps, refusé de donner son accord à un effet anticipé positif des plans au motif que la construction dépassait l'IBUS maximum de 0.5 prévu dans l'ancien PAL (préavis du 8 février 2019), le SeCA a admis, le 1er avril 2019, de lever l'interdiction générale de construire, suite à la modification du projet, qui respectait désormais aussi bien l'indice de l'ancien PAL que celui prévu dans le projet de révision. Il n'a pas abordé, pas plus que la commune, la problématique de la protection du patrimoine;
Tribunal cantonal TC Page 11 de 14 que, pour leur part, les recourants ont contesté l'octroi de l'effet anticipé positif au motif qu'en raison de recours visant la révision du PAL, il était exclu d'accorder un permis de construire alors qu'il existait une incertitude sur le respect des dispositions, spécialement en matière d'indice et de hauteur, qui seront finalement prises dans le nouveau PAL; qu'actuellement, suite à l'approbation partielle du PAL qui renvoie le traitement des périmètres environnants à la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation (respectivement à la procédure d'harmonisation des PAL de la commune fusionnée), il appartient à la commune d'introduire dans son RCU une nouvelle norme pour assurer la protection des dits périmètres. Dans cette démarche, s'agissant d'un périmètre environnant de catégorie 2 (cf. thème 115 PDCant ch. 2), elle doit prévoir des mesures de conservation permettant "d'adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit"; que, dans cette perspective, la construction d'un bâtiment à toit plat s'avère problématique. Quand bien même ses dimensions et son implantation semblent compatibles avec les exigences à poser dans le RCU pour réglementer le périmètre environnant de catégorie 2, il est très peu probable qu'une habitation à toit plat du genre que les intimés entendent construire y soit admissible. Cette typologie de construction semble incongrue à proximité du périmètre construit d'importance cantonale de catégorie 2 constitué par le village de K.________ et qui se caractérise par une expression architecturale rurale. L'antinomie avec le caractère villageois du site protégé que relève le SBC dans ses observations conduit à considérer qu'une éventuelle réalisation de la villa des intimés est de nature à porter un préjudice sérieux au projet de réglementation des périmètres environnants que la commune doit mettre en œuvre suite à la décision d'approbation; que la Cour est consciente que la parcelle voisine des intimés est actuellement construite d'une villa à toit plat et que d'autres bâtiments érigés le long de la route M.________, comme aussi certaines constructions d'intérêt public (école), ne remplissent vraisemblablement pas les conditions minimales d'intégration qui devront être prises dans le RCU pour assurer la pérennité du périmètre environnant (cf. photomontages ci-dessous). Il n'en demeure pas moins que, même si ce périmètre est altéré, rien n'indique qu'il ne serait plus à même de remplir sa fonction de zone tampon avec le site d'importance cantonale du village de K.________, juste au Sud. D'ailleurs, par le biais de la disposition légale que la commune doit désormais prendre pour assurer la protection des périmètre environnants, des mesures correctrices sur le long terme peuvent être introduites, aptes à restaurer une meilleure qualité du secteur sous l'angle de la protection du patrimoine;
Tribunal cantonal TC Page 12 de 14 que, pour l'heure, il y a lieu de constater que, s'il devait être réalisé, le projet litigieux est de nature à compromettre la bonne réalisation du PAL, respectivement du RCU. Dans ces conditions, c'est à tort que la commune et le SeCA ont levé l'effet anticipé négatif du plan et se sont déclarés d'accord avec l'octroi d'un permis de construire; que, dans ce contexte, on peut certes regretter que le SBC ne se soit pas prononcé dans le cadre de la procédure de permis de construire. Toutefois, il y a lieu de rappeler que ce service spécialisé n'a pas, actuellement tout au moins, les capacités pour examiner tous les projets de construction dans le canton et se concentre pour l'essentiel sur les périmètres protégés et les révisions de PAL. Cela explique son intervention au stade de l'approbation du PAL. Du moment que le permis de construire a été contesté par recours et n'est pas entrée en force de chose décidée, cette circonstance est sans conséquence et les intimés ne peuvent pas invoquer la bonne foi, ni un quelconque sentiment de l'équité pour prétendre construire un bâtiment qui risque de s'avérer incompatible avec la protection qui sera prévue au terme de la procédure de PAL encore en cours; que de plus, le Tribunal cantonal instruit les faits d’office et ne saurait être lié dans son appréciation si un service ne s’est pas prononcé dans la procédure d’octroi de permis; qu'au stade actuel, il n'appartient pas au Tribunal cantonal de définir les règles qui devront figurer dans le RCU pour assurer la protection requise du périmètre environnant. Il suffit de prendre acte en l'état que des éléments objectifs démontrent que le permis de construire litigieux a été délivré en violation de l'art. 91 al. 1 LATeC; qu'au demeurant, s'agissant de la mise en œuvre de l'art. 91 al. 1 LATeC, il importe peu que la décision d'approbation ait déjà été rendue dès lors que celle-ci renvoie expressément à une procédure subséquente d'adaptation aux conditions d'approbation et d'harmonisation, au cours de laquelle la commune va devoir concrétiser les exigences posées par la DAEC. En d'autres termes,
Tribunal cantonal TC Page 13 de 14 la procédure d'approbation se prolonge conformément à l'art. 89 al. 2 LATeC et, sur les points que doit encore traiter la commune, l'effet anticipé négatif du plan s'applique pleinement; que, du moment que l'autorisation de construire accordée en violation de l'art. 91 al. 1 LATeC n'a pas encore été exécutée, celle-ci doit être annulée, ce qui entraîne l'admission du recours; qu'il est ainsi inutile d'examiner les autres griefs des recourants; qu'il appartient aux intimés qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA; qu'il leur incombe également de verser une indemnité de partie aux recourants qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA); que, dans la mesure où cette affaire ne présente aucune ampleur ou difficulté particulière, il ne se justifie pas de dépasser la limite ordinaire de CHF 10'000.- d'honoraires prévue par l'art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.22). La liste de frais de Me Fiechter est donc réduite en conséquence;
(dispositif sur la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 14 de 14 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, les décisions préfectorales du 25 octobre 2019 sont annulées. II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des intimés. L'avance de frais effectuée par les recourants (CHF 2'500.-) leur est restituée. III. Un montant de CHF 11'039.25 (soit CHF 10'000.- d'honoraires, CHF 250.- de frais et CHF 789.25 de TVA) à verser à Me Fiechter à titre d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des intimés. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 19 octobre 2021/cpf Le Président : Le Greffier-stagiaire :