Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2017 1 602 2017 2 602 2017 3 602 2017 4 Arrêt du 25 juin 2018 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Laetitia Emonet Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me David Ecoffey, avocat C.________ SA, recourante, représentée par Me David Ecoffey, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, D.________, intimé Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 3 janvier 2017 contre les décisions du 15 novembre 2016 et la décision du 11 juillet 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Le 5 mars 1997, un permis a été octroyé à D.________ pour la construction d’une stabulation libre avec fosse à lisier sur l’article eee du registre foncier (RF) de la Commune de F.________, sis en zone agricole. Pour des questions financières, seule la fosse à lisier a été exécutée. Le 28 septembre 2010, D.________ a déposé une demande de permis de construire portant sur l’installation d’une stabulation libre sur la fosse déjà réalisée. Il s'agit d'un nouveau rural comprenant 46 logettes permettant d'héberger de jeunes bovins âgés de 12 à 20 mois. Le coût estimé du projet s'élève CHF 350'000.-. B. Le dossier a été mis à l’enquête publique dans la Feuille officielle du canton de Fribourg. A.________ et B.________, propriétaires des art. hhh RF, iii RF, jjj RF et kkk RF, ainsi que la société G.________ SA, propriétaire de l'art. lll RF, ont formé opposition, le 30 septembre 2010. Toutes ces parcelles sont voisines ou situées dans la proximité immédiate de la future étable. Selon le plan d'aménagement local en vigueur, les art. lll RF, hhh RF et iii RF sont affectés à la zone mixte, alors que les art. mmm RF et jjj RF sont en zone résidentielle à faible densité. Le 5 octobre 2010, la Commune de F.________ a préavisé positivement le projet. L’inspection cantonale du feu, le Service des ponts et chaussées (SPC) et le service public de l’emploi (SPE) se sont également prononcés favorablement sur celui-ci. Il en va de même du Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (SAAV), mais avec conditions. Suite à des modifications complémentaires des plans portant, d'une part, sur le changement de l'aire de sortie (du Sud-Est au Nord-Ouest) et, d'autre part, sur le changement d'implantation du bâtiment, une nouvelle mise à l’enquête publique a été effectuée. A.________ et B.________ ainsi que la société G.________ SA ont à nouveau formé opposition le 12 mai 2011. Le 18 mai 2011, la commune a maintenu son préavis favorable avec conditions. Le projet modifié a ensuite été soumis au Service de l’agriculture (SAgri) - qui l'a préavisé positivement le 14 juin 2011 - ainsi qu'au Service de l'environnement (SEn) où le dossier est resté suspendu de fait pendant près de 4 ans dans la vaine attente de pièces complémentaires. Finalement, le 10 avril 2015, le SEn, section évacuation des eaux, a émis un préavis défavorable, dès lors que le dossier était incomplet et que l’évacuation des eaux usées ménagères dans la fosse n’était pas admise. Le préavis était néanmoins positif s'agissant de la protection de l’air et contre le bruit. Par courrier du 20 avril 2015, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a communiqué le préavis défavorable du SEn à D.________. Il l’a invité à se conformer aux exigences posées et à procéder aux modifications nécessaires. Le 31 janvier 2016, D.________ a complété son dossier dans le sens requis. Il a notamment fourni un plan modifié pour les eaux pluviales et a adapté le formulaire du programme des volumes de stockage d'engrais de ferme. Ces documents ont été transmis au SEn et au SAgri pour réexamen. Le 22 février 2016, le SEn a maintenu son préavis défavorable au motif que le raccordement des eaux usées ménagères et sanitaires de la maison d'habitation du requérant au réseau d’égouts publics n’était toujours pas satisfaisant.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Pour sa part, le 27 mai 2016, le SAgri a confirmé son avis positif sur le projet. C. Par décision du 11 juillet 2016, la Direction de l’aménagement de l’environnement et des constructions (DAEC) a délivré une autorisation spéciale à D.________ pour son projet de construction hors de la zone à bâtir. Elle a considéré que ce projet remplissait les conditions légales et était conforme à la zone. En particulier, elle a indiqué avoir écarté le préavis défavorable du SEn concernant le système d’évacuation des eaux de l’habitation existante dès lors que cette installation avait été aménagée en toute légalité et selon un permis dûment délivré en 1997, de sorte qu'on ne pouvait en demander la remise aux normes à l'occasion de la construction de l'écurie. Le 18 juillet 2016, le SeCA a préavisé favorablement le projet de construction et constaté qu’il était conforme à la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). D. Par décisions du 15 novembre 2016, le Préfet du district de la Sarine a rejeté les oppositions formées par A.________ et B.________ ainsi que par la société G.________ SA et a octroyé le permis de construire sollicité. Pour l'essentiel, il s’est référé à l’autorisation spéciale accordée par la DAEC le 11 juillet 2016. Il a écarté en outre les critiques formelles concernant le caractère incomplet des plans et d'éventuelles contradictions qui les affecteraient. Il a aussi constaté que les prescriptions incendie étaient respectées, que la légalité de la route d’accès ne faisait pas l’objet de la procédure et que les griefs concernant le droit de passage relevaient du droit privé. E. Agissant le 3 janvier 2017, A.________ et B.________ ont contesté auprès du Tribunal cantonal les décisions préfectorales du 15 novembre 2016 et l'autorisation spéciale du 18 juillet 2016 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. A l'appui de leurs conclusions, ils invoquent, en substance, une violation du droit d’être entendu découlant d’une procédure de mise à l’enquête viciée, une constatation erronée des faits en lien avec le calcul des distances minimales à observer pour l'implantation de l'installation de stabulation libre (effectif du bétail à prendre en considération, points d'émission des odeurs déterminants et calcul concret de la distance), le caractère insoutenable de la pesée des intérêts effectuée qui ne tient pas compte correctement des intérêts liés à la protection des animaux (aération insuffisante), à la protection de l'air, à la protection des eaux, à la sécurité des personnes, à l'existence d'une voie d'accès. Les recourants font valoir également une violation du droit d’être entendu dès lors qu'ils n'ont pas connaissance de la pratique sur laquelle prétend se baser le SEn en matière d'appréciation du bruit du bétail et une violation par le préfet de l’effet anticipé des plans du moment qu'il n'a pas tenu compte du fait que, selon le projet de révision du PAL actuellement en cours, la parcelle des recourants doit passer de la zone mixte à la zone résidentielle à faible densité. Pour finir, ceux-ci se plaignent du non-respect par le préfet des dispositions relatives aux distances de protection contre l'incendie. Le même jour, la société G.________ SA, devenue C.________ SA dans l'intervalle, a également recouru contre les mêmes actes et par un recours en tous points identique à celui de A.________ et B.________. F. Le 24 février 2017, le préfet a renoncé à émettre des observations sur les recours et s'est référé à sa décision pour conclure à leur rejet.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 Le 9 mars 2017, la Commune de F.________ a indiqué se plier à la décision de la DAEC, compétente pour les constructions situées en zone agricole. Elle a communiqué en outre une copie de son projet de révision du plan d'affectation des zones du 17 janvier 2017, non encore approuvé par la DAEC, d'où il ressort que les art. hhh RF et iii RF passeront de la zone mixte à la zone résidentielle à faible densité. Le 6 avril 2017, D.________ a déposé ses observations dans lesquelles il conclut implicitement au rejet des recours. Pour sa part, la DAEC a produit ses déterminations sur les recours le 18 avril 2017, en concluant elle aussi à leur rejet. Elle a joint à son acte les prises de position des différents services spécialisés concernés par l'affaire qu'elle a fait siennes, à l'exception de la proposition du SEn d'examiner l'opportunité de choisir un emplacement alternatif au projet. Il apparait ainsi que: le 13 mars 2017, le SPE a indiqué maintenir son préavis favorable; le 17 mars 2017, le SMo a constaté, sur la base d'une photographie aérienne, la présence d'un accès en gravier gras longeant la façade Sud de la future construction, à environ 1.65 m de la fourragère projetée, sur le terrain du requérant de sorte que l'accès était garanti; le 20 mars 2017, le SAAV s’est prononcé favorablement sur le projet en soulignant que l'emplacement du brasseur n'est pas précisé sur les plans. En raison de ce manque d'information, le SAAV a exigé que cette installation soit placée hors de tout bâtiment, afin d'éviter que le climat de l'étable puisse être perverti par des émanations gazeuses lors du fonctionnement de la machine. La localisation précise du brasseur ne jouait pas de rôle du point de vue vétérinaire. S'agissant du déplacement de l'aire de sortie, le service a souligné que, sans avoir des plans plus détaillés (montrant là où seront les ouvertures permettant aux bovins d'accéder à l'aire de sortie), il ne pouvait pas émettre un avis à ce sujet. Cela étant, du moment que le préavis initial mentionnait que la densité d'occupation et les installations devaient respecter les exigences du tableau 1 de l'annexe 1 de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPan RS 455.1), le SAAV a estimé que le maître d'œuvre était en possession des documents nécessaires pour assurer une construction correcte des passages vers la nouvelle aire de sortie; le 22 mars 2017, le SAgri a maintenu son préavis favorable en soulignant que les éventuelles lacunes exposées par les recourants quant aux plans déposés n'étaient pas de nature à modifier son point de vue, les choix constructifs arrêtés n'ayant pas de portée déterminante sous l'angle agricole; le 30 mars 2017, la section de la protection de l'air du SEn a relevé que les calculs des distances effectués par les recourants étaient erronés et a indiqué que, de son point de vue, le projet de construction n'était pas incorrect. Tout en soulignant qu'il ne lui appartenait pas de juger de la qualité et de la validité du plan modifié, il a estimé que celuici était clair puisqu'il mentionne la suppression de l'aire initialement prévue et le nouvel emplacement au Nord, emplacement déterminant pour le calcul des distances minimales à observer en raison des odeurs (20 m vis-à-vis des habitations sises en zone mixte et 28 m vis-à-vis des limites des zones résidentielles plus au Sud). Il a été souligné que, même si, au lieu de se fonder sur l'aire de sortie, on prenait en considération comme point
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 déterminant la porte donnant sur l'aire d'affouragement, les distances minimales seraient encore respectées; le 31 mars 2017, la section de la protection des eaux du SEn a maintenu son préavis défavorable en raison de la problématique des eaux usées ménagères et sanitaires qui se déversent dans la fosse au lieu d'être raccordées au système d'égouts; le 4 avril 2017, la section de la protection contre le bruit du SEn a souligné que les nuisances sonores à attendre ne dépassaient pas les valeurs limites fixées tout en demandant qu’une évaluation soit faite pour un emplacement de l’installation plus au Nord. en droit 1. 1.1 Déposés dans le délai et les formes prescrits – et l’avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – les recours sont recevables en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a et let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) comme aussi en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites. 1.2 Dès lors que les recours séparés déposés par A.________ et B.________, d'une part, et C.________ SA, d'autre part, ont un contenu identique et visent les mêmes décisions, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2017 1 et 602 2017 3 en application de l'art. 42 CPJA. 1.3 Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire. 3. 3.1 Selon l’art. 97 al. 1 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC ; RSF 710.11), lorsqu’un projet est modifié pendant la procédure ou après la décision de l’autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes prévues à l’article 140 LATeC et à l’article 92 ReLATeC. L'art. 97 al. 2 RELATeC prévoit cependant que lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers. 3.2 Dans le cas particulier, il apparaît clairement que les modifications du projet consistant à transférer l'aire de sortie du Sud-Est au Nord-Ouest et à déplacer l'implantation du bâtiment ont fait l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique en mai 2011 à l'issue de laquelle les recourants ont formé opposition. La procédure a donc été suivie correctement.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 Les compléments apportés par l'intimé le 31 janvier 2016 portaient sur des éléments secondaires (plan modifié des eaux pluviales et formulaire du programme des volumes) qui relèvent de l'art. 97 al. 2 RELATeC et ne justifiaient pas une nouvelle mise à l'enquête. 4. 4.1 Cela étant, si, sur son principe, la procédure en elle-même a été correctement suivie, il faut constater cependant que les plans modifiés qui ont été fournis à l'appui de la seconde mise à l'enquête publique ne sont pas suffisants pour statuer sur la demande de permis et sur l'octroi de l'autorisation spéciale. Selon les Directives de la DAEC incluses dans le Guide des constructions (cf. Directives: Demande de permis III. Procédure ordinaire), hormis le plan de situation toujours exigé, les requérants doivent produire les plans nécessaires à la compréhension du projet. Or, à l'examen, il apparaît clairement que l'unique plan modifié produit par l'intimé lors de la mise à l'enquête complémentaire du mois de mai 2011 visant à déplacer l'aire de sortie du Sud-Est au Nord-Est est insuffisant pour se déterminer valablement sur toutes les conséquences qu'implique ce changement. 4.2 Il saute aux yeux tout d'abord que ce plan modifié n'a pas été établi par une personne qualifiée au sens de l'art. 8 LATeC et de l'art. 6 RELATeC. L'intimé s'est contenté de reprendre le plan initial, établi par un architecte dans le cadre de la première mise à l'enquête publique, et d'y apporter lui-même des modifications sommaires à la main. Il en résulte un flou relevé par quasiment tous les services consultés qui n'est pas compatible avec les exigences qui ont présidé à l'introduction de l'obligation de qualification de l'auteur des plans. 4.3 Par ailleurs et surtout, d'un point de vue matériel, le transfert de l'aire de sortie d'un côté du rural à l'autre implique nécessairement des modifications de la construction qui n'ont pas été reportées sur un plan. Il ne suffit pas de déplacer simplement le dessin du rectangle représentant l'aire de sortie pour que l'on puisse comprendre le projet sans se lancer dans des spéculations et des hypothèses, qui n'ont rien à faire dans le cadre d'une procédure de permis de construire. Ainsi, on ne sait rien du cheminement prévu du bétail pour rejoindre l'aire de sortie. On peut présumer qu'il va sortir par la porte attenante sur la façade Nord, mais qu'en est-il des ouvertures à l'Est ? Vont-elles subsister ? Est-ce que le remblai important prévu à cet endroit sera construit ? Il faut constater avec les recourants que le plan des façades qui a été mis à l'enquête publique n'est pas modifié alors même qu'il n'est manifestement plus à jour. De même, il apparaît que la nouvelle aire de sortie sera implantée dans la pente. Or, aucune indication d'une modification de terrain n'est annoncée. A nouveau, il faut supposer que tel sera le cas. Il est frappant également de constater que, sur le plan initial, l'accès à l'installation était prévu par le Nord. Or, actuellement, la nouvelle aire empiète largement sur cet accès. Même s'il ne fait pas de doute qu'un autre accès est possible, on en est à nouveau réduit aux conjectures. De plus, il ne saurait être question de ne pas savoir comment est raccordé le bâtiment, par le biais de quels travaux de terrassement. Ces informations de base sont requises de chaque requérant d'un permis de construire et l'on ne comprend pas pourquoi tel n'a pas été le cas en l'espèce. Il n'est pas acceptable de ne pas disposer d'un jeu complet de plans précis (implantation, coupe, façade) pour un rural qui présente la particularité d'être implanté sur une fosse à purin. Il ne s'agit pas ici d'un ouvrage mineur soumis à une procédure simplifiée où, cas échéant, les exigences en
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 la matière peuvent être assouplies, mais d'une construction spéciale qui implique potentiellement des risques aussi bien pour les personnes que pour le bétail. Il est exclu, dans ces circonstances, de se contenter des documents lacunaires établis par l'intimé. A cet égard, il faut constater qu'aussi bien le SAAV dans son préavis du 17 décembre 2010, que le SPE/agriss dans le préavis du 6 janvier 2011/24 décembre 2010 ont exigé une ventilation suffisante en prévoyant des ouvertures conséquentes (0.3 m2 par vache: SAAV; 0.6 m2/par vache: agriss) sur deux faces opposées. Compte tenu des incertitudes susmentionnées, il n'est pas possible de voir, sur les plans définitifs, si ces exigences sont respectées. De plus, un calcul précis de la surface des ouvertures doit être requis de l'intimé, sans se contenter d'approximation. A cet égard, il faut souligner que les planches ajourées sur la façade Nord ne font pas face à une autre ouverture, de sorte qu'on ne voit pas comment ce seul aménagement pourrait satisfaire aux exigences fixées dans les préavis mentionnés précédemment. On peut rappeler enfin qu'agriss n'a pas été consulté sur la modification des plans. En d'autres termes, il apparaît que les autorités inférieures, aussi bien les services spécialisés, le préfet que la DAEC, ont accepté à tort de se prononcer sur la base de plans insuffisants. Elles n'ont pas appliqué à l'intimé - pour des raisons qui leur sont propres - les exigences qu'elles posent ordinairement en matière de permis de construire et d'autorisation spéciale et qui, en l'espèce, étaient indispensables pour comprendre le projet dans ses détails. Dans ces conditions, il y a lieu de casser les décisions attaquées et de renvoyer la cause à la DAEC pour qu'elle impartisse un délai à l'intimé afin de compléter sa demande de permis dans le sens indiqué ci-dessus. A défaut des compléments indispensables apportés par un mandataire qualifié, la requête devra être rejetée sans qu'il appartienne aux services spécialisés de se substituer à l'intéressé pour en corriger les lacunes. Les nouveaux plans seront ensuite soumis à préavis. Il incombera à l'autorité de décider, au vu des nouveaux plans, si ceux-ci doivent être soumis à une enquête publique ou s'il peut être renoncé à cette démarche en application de l'art. 97 al. 2 RELATeC. Quoi qu'il en soit, même dans cette hypothèse, les plans et préavis consécutifs au présent renvoi seront communiqués aux recourants avant toute nouvelle décision. 5. 5.1 Il résulte de ce qui précède que les recours 602 2017 1 et 602 2017 3 doivent être admis et les décisions attaquées annulées. L'affaire est renvoyée à la DAEC dans le sens des considérants. Les requêtes d'octroi de l'effet suspensif aux recours (procédures 602 2017 2 et 602 2017 4) sont devenues sans objet. 5.2 Dans la mesure où l'intimé est responsable des lacunes du dossier, c'est à lui qu'il appartient de supporter les 4/5 des frais de procédure (art. 131 CPJA). L'Etat de Fribourg, agissant par le préfet et la DAEC, est exonéré de sa part aux frais (art. 133 CPJA). 5.3 Les recourants qui obtiennent gain de cause et qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Celle-ci est mise dans les mêmes proportions à la charge de l'intimé (4/5) et de l'Etat de Fribourg (1/5).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Les recours 602 2017 1 et 602 2017 3 sont admis. Partant, les décisions préfectorales du 15 novembre 2016 et celle de la DAEC du 11 juillet 2016 sont annulées. La cause est renvoyée à la DAEC dans le sens des considérants. II. Les 4/5 des frais de procédure sont mis à la charge de l'intimé par CHF 2'000.-. Les avances de frais (2 x CHF 1'500.-) effectuées par les recourants leur sont restituées. III. Un montant de CHF 6'932.20 (y compris CHF 513.50 de TVA) à verser à Me Ecoffey à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'intimé, à raison de CHF 5'199.15 et à la charge de l'Etat de Fribourg, par CHF 1'733.05. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 25 juin 2018/cpf/lem Président Greffière-stagiaire