Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2015 78 Arrêt du 21 avril 2016 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties ASSOCIATION A.________, recourante, représentée par Me Christophe Claude Maillard, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 9 septembre 2015 contre les décisions du 8 juillet 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 13 considérant en fait A. L'Association A.________ est propriétaire des articles ccc, ddd, eee, fff, ggg et hhh du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________, secteur I.________. Les parcelles ddd, ggg et hhh RF, d'une superficie totale de 17'763 m2, étaient classées en zone à bâtir selon le plan d'aménagement local (PAL) approuvé en 2000. Elles étaient affectées à la zone centre J.________ dans un secteur à prescriptions particulières (cf. îlots 2, 3 et 4), à l'exception d'une bande de terrain traversant ces trois mêmes parcelles, qui est attribuée à la zone réservée afin de garantir le passage de la route de contournement planifiée pour desservir le secteur à prescriptions particulières (cf. art. 11 ch. 5 RCU/1998). La zone réservée avait pour objectif de réaliser une route parallèle à la route principale dans le but de mieux structurer le centre et de desservir les parcelles du secteur précité et, de ce fait, de désengorger l'unique route existante dans la station de J.________. B. La Commune de B.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL par avis dans les Feuilles officielles (FO). Elle a prévu en particulier, d'une part, de déclasser partiellement en zone agricole les articles ddd, ggg et hhh RF pour un total d'environ 10'700 m2 et, d'autre part, de transférer une partie de la bande de terrain affectée en zone réservée à la zone de centre B, à l'exception d'une bande d'environ 120 m sur le tronçon qui relie le chemin de K.________ au lotissement de L.________ sis sur les articles mmm et nnn RF. C. Plusieurs oppositions ont été interjetées contre le projet de planification, notamment celle de l'Association A.________ (ci-après: opposante ou recourante). Celle-ci s'est plainte de la suppression partielle de la route de contournement (zone réservée) et a fait valoir que la mesure de déclassement des articles ddd, ggg et hhh RF en aval de O.________ ne répondait pas à des objectifs cohérents d'aménagement du territoire. Par décision du 22 novembre 2013, le conseil communal a rejeté cette opposition. D. Le 10 janvier 2014, l'opposante a recouru auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre cette décision communale, contestant le fait que la mesure de déclassement partiel de ses terrains soit nécessaire et favorable au secteur de J.________. Elle a soutenu que les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire notamment étaient violés. E. Par décisions du 8 juillet 2015, la DAEC a prononcé l'approbation partielle de la révision générale du PAL de la Commune de B.________ et a rejeté le recours de l'opposante. Dans sa décision d'approbation partielle, la DAEC a constaté que la réserve effective de surface non construite correspondait pleinement aux besoins prévisibles de la commune pour les quinze prochaines années, conformément aux critères du Plan directeur cantonal (PDCant), lequel permet pour la Commune de B.________ l'application du facteur 1,6 pour la zone résidentielle dans le cadre de la méthode des tendances. Elle a constaté qu'il résultait de ce calcul une réserve de 23'243 m2. Dans sa décision, elle a cependant refusé d'approuver toutes les nouvelles mises en zone à bâtir, dès lors que la commune n'avait pas prévu de compensation équivalente en application du moratoire introduit par les nouvelles dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) entrées en vigueur le 1er mai 2014.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 13 Dans sa décision sur recours, l'autorité intimée a en substance constaté que la nouvelle LAT devait être appliquée. Elle a de plus considéré que la planification prévue par la commune pour les parcelles litigieuses répondait aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire. Elle a ajouté qu'elle s'inscrivait notamment dans celui de l'utilisation mesurée du sol et visait une organisation optimale des différentes affectations du territoire communal, consistant en l'espèce en la concentration du développement sur sa partie urbaine, le secteur de B.________. Elle a également souligné que, compte tenu principalement de leur surface totale d'environ 10'700 m2, les terrains litigieux, s'ils demeurent inconstructibles, ne constituent pas une brèche dans le tissu bâti. Finalement, la DAEC confirme que la situation des autres parcelles auxquelles la recourante fait allusion est différente et qu'elle ne saurait être comparée avec celle des parcelles litigieuses. Partant, le principe de l'égalité de traitement est selon elle respecté. F. Par mémoire du 9 septembre 2015, l'Association A.________ a recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions attaquées et à ce que les articles ddd, ggg et hhh RF soient maintenus dans leur intégralité en zone à bâtir. Subsidiairement, elle demande le renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de son recours, la recourante conteste en substance l'application de la nouvelle loi à son cas et soutient que le déclassement aurait dû être examiné à la lumière de l'ancien art. 15 LAT. Elle souligne qu'une construction de 90 appartements répartis dans six bâtiments est projetée sur le secteur voisin "L.________", dont l'accès sur le ruisseau P.________ démontre la possibilité de réaliser une route de quartier pour ses parcelles également. Se référant aux développements du secteur I.________ (volonté de la commune de réaménager la traversée du village, projets de constructions importantes d'hôtels et d'appartements, augmentation de la population), elle met en doute qu'en réalité, l'urbanisation se fasse uniquement sur le secteur de B.________. Elle soutient ainsi qu'on ne peut pas motiver le déclassement de ses terrains par cet objectif. Elle estime que, compte tenu de l'emplacement des parcelles litigieuses en plein centre du village de J.________, de la proximité directe de commerces, de restaurants et de la construction future d'un important complexe immobilier sur les parcelles voisines, les terrains déclassés font partie d'un groupement de constructions formant un noyau. Selon elle, il résulte de la situation périphérique que ses parcelles sont en majorité entourées de terrains en zone constructible, construits ou, à tout le moins, en voie de l'être, de sorte que leur déclassement forme une brèche dans le milieu bâti. Elle souligne en outre que les articles en question bénéficient d'un équipement au niveau du raccordement aux eaux usées. Selon la recourante, il n'existe, pour le territoire de la Commune de B.________, aucun problème de surdimensionnement, de sorte que ce serait à tort que l'autorité intimée a estimé que le déclassement litigieux se justifiait par un intérêt public prépondérant, à savoir une utilisation mesurée qualitative du sol. Elle est au contraire d'avis que le fait de permettre l'implantation de constructions sur ses parcelles s'avérerait nécessaire à l'égard du besoin futur et d'un développement de qualité pour la station de J.________. Elle relève finalement que le principe de l'égalité de traitement est violé, dès lors que les parcelles voisines mmm et nnn RF – plus excentrées du centre du village – verront la réalisation d'un complexe immobilier de 90 appartements. Elle ajoute que le choix de la commune s'avère arbitraire, puisque d'autres terrains moins propices à la construction ont été maintenus en zone à bâtir. G. Dans sa détermination du 10 novembre 2015, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle précise qu'elle devait appliquer la nouvelle législation entrée en vigueur le 1er mai 2014. Elle explique que, selon une toute récente jurisprudence du Tribunal fédéral, le nouveau droit s'applique également aux affaires dont l'adoption par la commune et l'approbation par la Direction
Tribunal cantonal TC Page 4 de 13 ont été décidées bien avant la date du 1er mai 2014. La DAEC en conclut que si le nouveau droit doit s'appliquer dans le cadre de recours formés contre des décisions antérieures à la nouvelle LAT, il doit d'autant plus l'être dans les cas qui ont été tranchés après cette date. Pour le reste, elle se contente de souligner qu'aucun argument ne peut être tiré d'un article de presse paru après la date de la décision litigieuse, article auquel se réfère la recourante pour motiver le fait que le développement devrait également concerner le secteur de J.________. H. Le 11 novembre 2015, la commune se rallie aux arguments de la DAEC. S'agissant du grief relatif à l'égalité de traitement, elle souligne que les articles mmm et nnn RF ont fait l'objet de demandes de permis de construire alors que la recourante n'a pas manifesté concrètement de telles intentions sur ses parcelles depuis la dernière révision du PAL en 2000. Elle ajoute qu'étant très proches les unes des autres, les parcelles mmm et nnn RF ne sont pas plus excentrées que celles de la recourante. I. Dans une détermination du 23 février 2016, la recourante maintient ses conclusions et requiert en particulier la production des dossiers de permis de construire relatifs aux parcelles mmm et nnn RF. Selon elle, le déclassement de ses parcelles est totalement injustifié alors que le secteur voisin "L.________" (articles mmm et nnn RF) a fait l'objet d'une extension de la zone à bâtir. Elle estime qu'une telle planification apparaît incohérente et qu'elle n'est objectivement pas soutenable. Elle relève qu'en laissant les articles mmm et nnn RF en zone à bâtir, on ne tient pas compte du fait que ces dernières sont nettement moins propices à la construction. De surcroît, elle souligne que la délimitation de la zone à bâtir est artificielle; elle expose qu'elle coupe notamment la parcelle article ggg RF alors que la limite naturelle, consistant en une partie boisée assez dense et comportant des arbres élevés, se trouve en amont. J. Dans son courrier du 1er mars 2016, la DAEC précise qu'aucune mise en zone n'a été approuvée en relation avec les articles mmm et nnn RF. K. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. La recourante – en tant que propriétaire de bien-fonds touchés par la révision du PAL – a manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA). La propriétaire ayant en outre versé l'avance de frais dans le délai imparti, le Tribunal de céans peut entrer en matière sur les mérites du recours. b) L'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Selon le système des voies de droit mis en place par l'art. 88 LATeC, les
Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours d'abord à la DAEC, puis au Tribunal cantonal. Dans tous les cas où le Tribunal cantonal intervient comme 2ème instance de recours, c'est à la première instance, soit à la DAEC, qu'appartient la compétence fondée sur l'art. 33 al. 3 LAT de connaître le grief d'inopportunité (ATF 109 Ib 123). Dans les situations où le projet de planification n'a pas fait l'objet d'un recours devant la DAEC, mais est modifié par cette autorité dans le cadre de la procédure d'approbation seulement, il faut constater que la DAEC ne se prononce pas dans le cadre d'un recours, mais dans une procédure non contentieuse et que, par conséquent, il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours contre la décision d'approbation non contentieuse de procéder au contrôle complet de la planification exigé par l'art. 33 al. 3 LAT, y compris sous l'angle de l'opportunité (cf. arrêts TA FR 2A 98 90 du 21 mai 1999; 2A 99 10 du 9 juin 2000; 2A 02 23 du 21 août 2002). Dans le cas particulier, la DAEC n'a pas été appelée uniquement à se prononcer en procédure non contentieuse sur l'approbation de la planification communale. Elle a également été saisie du recours de la propriétaire contre cette planification et a statué sur ce recours en disposant de la pleine cognition qui lui est reconnue en cette matière. Partant, le Tribunal cantonal examinera les décisions attaquées sans contrôle de l'opportunité. 2. En l'occurrence, la recourante fait valoir que la mesure de planification communale, soit le déclassement partiel des articles ddd, ggg et hhh RF, est contraire aux exigences du droit fédéral et du droit cantonal ainsi qu'aux objectifs et principes d'aménagement et qu'elle ne tient compte ni des intérêts privés en jeu ni du principe de l'interdiction de l'arbitraire et de celui de l'égalité de traitement. 3. a) La LAT a été modifiée le 15 juin 2012. Les modifications sont entrées en vigueur le 1er mai 2014. Les dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012 figurent à l'art. 38a LAT. Selon l'al. 1, les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de cette modification. Quant à l'al. 2, il prévoit que, jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné. L'art. 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) prévoit ce qui suit: "1 Si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38a, al. 2, LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a été déposé de façon téméraire. 2 Durant la période transitoire prévue à l'art. 38a, al. 2, LAT, un classement en zone à bâtir ne peut être approuvé qu'aux conditions suivantes: a. une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la même décision; b. des zones affectées à des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées; ou c. d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment de l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu."
Tribunal cantonal TC Page 6 de 13 La dernière révision de la LAT a pour finalité de mettre un frein au mitage du territoire, notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959 p. 960). Ce but doit en principe être atteint par l'adaptation des plans directeurs cantonaux aux prescriptions fédérales (message, p. 966), dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la révision (intervenue le 1er mai 2014 [RO 2014 905]; art. 38a al. 1 LAT). Jusqu'à l'approbation de cette adaptation par le Conseil fédéral, les dispositions transitoires interdisent l'augmentation de la surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton concerné (cf. art. 38a al. 2 LAT); dans l'intervalle, les dispositions transitoires ne prohibent en revanche pas la mise en œuvre d'une planification conforme aux nouvelles prescriptions de la LAT qui sont directement applicables, ce qui est le cas pour l'art. 15 LAT. De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant; le Tribunal fédéral a considéré que tel est le cas de la nouvelle LAT (cf. arrêts TF 1C_197/2015 du 2 février 2016; 1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4; 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 consid. 2 et 3). b) En l'occurrence, la décision d'approbation est intervenue le 8 juillet 2015. Il ne fait pas de doute que la DAEC devait examiner la planification locale à la lumière des nouvelles prescriptions entrées en vigueur le 1er mai 2014. Certes, la recourante estime que l'ancienne LAT aurait dû être appliquée à sa contestation dès lors qu'elle a interjeté un recours contre la décision communale du 22 novembre 2013, soit avant l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT; cependant, elle perd de vue qu'une planification consiste en une multitude de mesures qui, dans leur ensemble, doivent satisfaire aux exigences de la loi. On ne saurait dès lors appliquer à une mesure isolée – dans le cas d'espèce le déclassement litigieux – l'ancienne loi, tandis que l'ensemble des mesures doit répondre à la nouvelle LAT. Partant, c'est à juste titre que la DAEC a examiné la planification de la Commune de B.________ à la lumière de la nouvelle LAT. On relève en revanche qu'on ne se trouve pas en présence d'une nouvelle mise en zone et que, de ce fait, le moratoire ne peut avoir qu'une influence indirecte sur le présent litige. La vraie question est celle de savoir si des motifs suffisants permettaient au planificateur local de procéder au déclassement partiel des parcelles litigieuses; dans ce contexte, il conviendra de tenir compte des buts ancrés dans la nouvelle LAT. 4. a) Les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées).
Tribunal cantonal TC Page 7 de 13 Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). b) L'art. 3 al. 3 LAT qui a trait aux principes régissant l'aménagement exige qu'il soit tenu compte des besoins de la population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des activités économiques. Comme relevé précédemment, les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), notamment en matière de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale; elle doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans le PDCant (art. 8 LAT et art. 4 ss OAT). L'autorité de planification doit en outre se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.; RS 100) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large et plus particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement et ses ordonnances d'application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux ou encore sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d). Enfin, elle doit suivre les critères posés aux art. 15 à 17 LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones prévues par le droit cantonal conformément à l'art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones à bâtir et des zones non constructibles. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT). c) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 – prévoit notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit: "De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: a. ils sont propres à la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur." Avec les modifications de la nouvelle LAT, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en
Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (message, p. 963 ch. 1.1). Une exigence fondamentale de l'aménagement du territoire postule une utilisation mesurée et judicieuse du sol ainsi qu'une utilisation rationnelle du territoire (art. 1 al. 1 LAT; art. 75 al. 1 Cst.). Le Tribunal fédéral a relevé que la mesure de planification doit être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, développement démographique, développement économique, état et développement du réseau de transports publics, possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les références citées). Il y a encore lieu de tenir compte du développement supra-communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315). La notion de "terrains déjà largement bâtis" devait – déjà sous l'ancien art. 15 LAT – être comprise de manière étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti, celles-ci s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Dans le contexte du présent litige, il sied de rappeler qu'il convient de faire une distinction entre les notions de "brèche ou d'espace vide dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti" parmi lesquelles il faut compter les espaces verts destinés à aérer l'espace bâti; dans ce dernier cas de figure, les terrains n'appartiennent pas au territoire déjà largement bâti. Plus la brèche dans le tissu bâti est étendue, moins le contexte environnant prend de l'importance (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 consid. 4d/da et les arrêts cités; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 21 ss ad art. 15 LAT; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; FLÜCKIGER/GRODECKI, n. 85 ss ad art. 15 LAT). Selon la jurisprudence, une surface non construite peut en principe être considérée comme une brèche dans le milieu bâti jusqu'à un ha seulement; au-delà, la conclusion inverse s'impose (cf. arrêt TF 1P.692/2001 du 22 janvier 2002 consid. 3.4.1, in ZBl 2003 p. 650, et les arrêts cités). Face à la taille du bien-fonds, le contexte urbanistique dans lequel il s'insère perd en effet de son importance. Plus la surface est grande, moins il importe que la propriété se trouve au milieu d'une zone largement construite. 5. a) En application de l'art. 46 al. 2 LATeC, si les terrains ne sont pas équipés à l'échéance d'un délai de quinze ans dès l'entrée en vigueur de la décision d'approbation de leur classement, la commune réexamine l'opportunité de leur maintien en zone à bâtir. La jurisprudence du Tribunal cantonal (arrêts TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016; 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c; 602 2013 144 du 3 décembre 2014 consid. 2g) a précisé à ce sujet qu'il importe peu que l'art. 46 al. 2 LATeC et la fiche 3 du PDCant imposent à la commune de revoir le classement des terrains non équipés et non construits à l'échéance d'un délai de quinze ans. Ces règles ne visent qu'à garantir une gestion minimale de la zone à bâtir pour forcer les communes à réexaminer les situations les plus évidentes, soit celles des terrains non équipés et non construits; elles n'excluent pas des démarches supplémentaires lorsque, notamment, la commune doit réduire un surdimensionnement massif.
Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 En effet, lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans les quinze années à venir au sens de l'ancien art. 15 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les intérêts privés opposés. Les propriétaires ne sauraient déduire du précédent classement de leurs terrains en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités). Même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base n'impose d'ailleurs pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et les arrêts cités; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). Cette jurisprudence est également applicable sous le nouveau droit de l'aménagement du territoire révisé, entré en vigueur le 1er mai 2014. b) Une mesure d'aménagement du territoire, comme le déclassement d'un bien-fonds en zone agricole, représente cependant une restriction du droit de la propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). La pondération des intérêts doit se faire à la lumière des règles et principes mentionnés cidessus. Le Tribunal fédéral a retenu qu'une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond en principe à un intérêt public important. Pour décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a cependant lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b). 6. Sur le fond, la recourante soutient que ses parcelles satisfont aux conditions de l'art. 15 LAT pour être maintenues en zone à bâtir. Elle relève qu'équipées et situées au centre du village ainsi qu'à proximité des infrastructures, celles-ci sont propices à la construction. Selon elle, leur déclassement en zone agricole crée en outre une brèche dans le tissu bâti. Pour sa part, par le biais de son nouveau PAL, la commune désire recentrer l'urbanisation sur le secteur de B.________, afin de mieux bénéficier de la synergie liée au centre-ville. a) En ce qui concerne les intérêts publics en jeu, on note que la nouvelle LAT a introduit le moratoire afin que le canton puisse adopter une politique de gestion du territoire qui respecte le but de ne pas disperser davantage les constructions et de préserver les terres cultivables. Le canton de Fribourg dispose d'importantes réserves de zones à bâtir, puisqu'il est le canton suisse disposant de la deuxième plus grande part de zones à bâtir non encore construites (cf. Statistique suisse des zones à bâtir 2012, Statistiques et analyses, fig. 22 p. 26; arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013) et que ces réserves seront suffisantes jusqu'en 2030 (arrêt TF 1C_449/2014 du 21 octobre 2015 consid. 3; Office fédéral du développement territorial [ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, 2008, p. 33; cf. également DUBEY, La dimension totale des zones à bâtir du canton, in Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 279 s.). Fort de ce constat, le Tribunal souligne que, sur le principe, toute mesure qui réduit ce surdimensionnement global des zones à bâtir dans le canton revêt un intérêt public important. Sur cet aspect, on ne peut pas reprocher à la commune, suite à la décision d'approbation qui
Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 interdisait toutes les nouvelles mises en zone, de n'avoir pas proposé en contrepartie le maintien en zone à bâtir des terrains de la recourante. b) Il ressort du dossier d'approbation qu'afin de recentrer l'urbanisation sur le secteur de B.________, la commune a procédé au déclassement d'une surface de 40'000 m2 sur le secteur I.________. Cette portion du territoire communal étant située dans les Préalpes et ayant une vocation touristique, ce choix ne saurait être remis en cause. En effet, l'autre secteur de B.________ se trouve en plaine, au bord de l'autoroute et de la ligne CFF. Les zones d'activités, les grands commerces et l'administration communale sont également implantés dans cette partie de la commune. Son caractère urbain peut sans autre être confirmé. On ne voit pas pour quelle raison le développement ne devrait pas se faire précisément dans cette région et non dans celle de J.________. Le Tribunal ne suit pas la recourante qui prétend que ce choix n'est pas guidé par des arguments d'intérêt public. Contrairement à ce que croit la recourante, il est sans importance que ces deux secteurs constituaient auparavant deux communes séparées. Cet argument est d'autant moins pertinent que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la planification doit se faire au niveau supra-communal. Il est ainsi parfaitement judicieux de vouloir favoriser le développement dans des régions qui ont déjà un caractère urbain. Il est de surcroît évident qu'une fusion de communes peut influencer la stratégie que cette dernière veut adopter pour son développement futur. En principe, il incombe à celle-ci de désigner les mesures à prendre pour un aménagement qualitatif du territoire et un développement harmonieux. L'objectif communal tendant à favoriser la densification du centre-ville et à assurer un développement de qualité respectant les caractéristiques de son territoire ne saurait être remis en cause en l'espèce. Même si la commune admet qu'il existe des projets de développement dans le secteur I.________ et que des constructions même importantes sont en train de se réaliser ou ont été autorisées, la recourante ne parvient aucunement à démontrer que le planificateur entend pousser l'urbanisation sur le secteur I.________. L'article de presse produit au dossier par la recourante montre la problématique du nombre de pendulaires qui s'installent dans le secteur de J.________, mais dont on ne veut pas qu'il augmente davantage. D'ailleurs, la grande majorité des nouvelles mises en zone que la commune a souhaitées se situent sur le secteur de B.________, ce qui démontre clairement la volonté du planificateur. Pour le reste, la DAEC n'a pas approuvé de mises en zone sur le secteur I.________, lesquelles ont été jugées en contradiction avec le but de concentration sur le secteur de B.________. Le fait que la commune ait proposé, au vu de l'avancement du projet de développement "L.________", une mise en zone (de taille minime et non approuvée) ne suffit pas pour mettre en doute la cohérence du planificateur. La commune a d'ailleurs également prévu des mesures de requalification de plusieurs secteurs situés à proximité du centre-ville de B.________ qui étaient, en l'état, sous-utilisés au regard de ses potentialités. Ainsi, le choix opéré par le planificateur répond à des intérêts publics consistant en une utilisation rationnelle et mesurée du sol qui poursuit le but de concentrer la population dans des zones déjà largement urbanisées avec les effets de synergie qui vont de pair. Ces réflexions, à l'instar du surdimensionnement, sont sur le principe de nature à pouvoir justifier le déclassement de parcelles jusqu'alors colloquées en zone à bâtir. 7. a) Ceci dit, sur le plan général, le Tribunal peut également confirmer que les terrains de la recourante ne satisfont pas – contrairement à ce qu'elle prétend – aux critères de l'art. 15 LAT pour les motifs suivants. En l'espèce, les plans (cf. let. B ci-dessus) montrent que les terrains déclassés litigieux se situent au centre du village de J.________. Au sud, elles sont attenantes à la zone centre B à
Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 prescriptions particulières, plus précisément à l'îlot 3 qui lui est voisin de l'îlot 4 bordant la route cantonale. L'îlot 4 est majoritairement construit; l'îlot 3 contient des terrains non construits. A l'ouest des terrains déclassés se trouve également de la zone centre B à prescriptions particulières. Cet îlot 1 est largement construit. Sur les parties nord-ouest et nord se trouve de l'aire forestière. Sur toute sa partie est, les parcelles sont bordées de zone agricole, directement voisine de la forêt. On note dans ce contexte que le village de J.________ est caractérisé par des groupements de bâtiments qui, dans leur majorité, sont implantés le long de la route cantonale. Ces portions du territoire sont la plupart du temps séparées par des bandes d'aire forestière. Le village n'est ainsi pas structuré par une urbanisation concentrée dans un véritable centre homogène. Dans ces conditions, on ne voit pas ce qu'il y aurait d'artificiel à partager l'article ggg RF en une partie constructible et une autre non constructible. Le Tribunal relève par ailleurs que la commune ne disposait d'aucune autre possibilité de dézoner de la zone centre des terrains de taille similaire, sur lesquels il n'existait aucun projet concret de construction. En effet, s'agissant des parcelles mmm et nnn RF, la commune a tenu compte de l'avancement du projet concret de construire 90 appartements. Ce choix n'est pas arbitraire, contrairement à ce qu'invoque la recourante en se référant au principe de l'égalité de traitement. Il se peut certes que les parcelles mmm et nnn soient des terrains spongieux. Dans la mesure où, sur le principe, on peut y réaliser techniquement des constructions, il s'agit principalement d'un problème pour le constructeur. En outre, en ce qui concerne l'article mmm RF, la mise en zone complémentaire n'a pas été approuvée par la Direction, de sorte que les critiques en lien avec cet article sont peu pertinentes. La recourante fait enfin référence au plan de l'aperçu de l'état de l'équipement selon lequel l'article mmm RF serait inconstructible. Il est certes surprenant que ce plan mentionne l'article précité comme étant inconstructible alors que la commune prévoit sa mise en zone. Or, cet aspect n'est pas décisif pour refuser le dézonage d'autres terrains. Au demeurant, le Tribunal souligne que, quand bien même ses parcelles ont été colloquées en zone à bâtir avant la dernière révision du PAL en 2000, la recourante n'a jamais déposé de projet de valorisation de ses terrains, ce qui pouvait manifestement être pris en compte par la commune. Dans la mesure où la commune a décidé d'abandonner le projet de la route de contournement qui aurait dû traverser et en même temps desservir les parcelles de la recourante, son choix de ne pas développer davantage ce secteur et de favoriser les terrains sur lesquels des projets concrets étaient envisagés – et qui entre-temps ont même bénéficié d'un permis de construire – n'est pas critiquable, cela d'autant moins que la zone centre B connaît un indice brut d'utilisation du sol permettant l'implantation de nombreux appartements. La commune a de plus choisi d'augmenter l'indice d'utilisation, ce qui permettra un développement modéré sans devoir recourir à des surfaces non encore construites. Agrandir la zone centre avec les terrains de la recourante contreviendrait – au vu de leur grandeur ainsi que de l'indice d'utilisation – au but tendant à concentrer l'urbanisation à B.________. C'est donc à tort que la recourante reproche à la commune de ne pas respecter les principes de la LAT et de contrevenir à ses propres objectifs de planification. Certes, les parcelles de la recourante ne peuvent pas être qualifiées de peu propices à l'urbanisation si on regarde uniquement leur emplacement par rapport au village de J.________, l'ensoleillement et la proximité de l'infrastructure villageoise. Or, puisqu'elles sont localisées à J.________, il faut également prendre en compte le fait qu'elles ne sont pas à proximité du centre-
Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 ville. Partant, ce secteur communal est effectivement peu propice pour accueillir une zone permettant l'implantation d'un nombre d'habitations considérable. Pour ces motifs, il n'apparaît de loin pas insoutenable de sortir les terrains litigieux de la zone à bâtir. Cette mesure ne dénature pas l'aspect du village. De surcroît, au vu de la surface des terrains déclassés (10'700 m2) et de la structure du village de J.________, on ne se trouve dans ces conditions clairement pas en situation d'une brèche dans le tissu bâti qui imposerait de considérer ces parcelles comme faisant partie intégrante de la zone à bâtir. b) En ce qui concerne le dézonage des terrains litigieux, la recourante affirme indirectement qu'au regard du droit fédéral, ses parcelles auraient dû être privilégiées pour être maintenues en zone à bâtir par rapport à d'autres portions du territoire communal, jusqu'alors également colloquées en zone à bâtir. S'agissant des parcelles mmm et nnn RF – et dans la mesure où il n'a pas déjà été répondu au grief de la recourante ci-dessus – on note que ces dernières se situent – comme celles de la recourante – en effet également au centre du village et proches des infrastructures. On ne saurait dès lors reprocher à la commune d'avoir maintenu en zone des terrains qui étaient nettement moins propices à la construction que ceux de la recourante. Il serait en revanche erroné de prétendre que seul un emplacement similaire de deux portions du territoire doit conduire la commune à les affecter les deux en zone à bâtir. Rien n'empêchait la commune de donner la préférence à des terrains sur lesquels la mise en valeur était plus avancée. Pour le reste, les allégations de la recourante relatives à une inégalité de traitement sont beaucoup trop vagues pour conclure à une violation de ce principe. Sur la base des pièces du dossier, le Tribunal ne trouve pas d'indice susceptible de démontrer que ce grief serait pertinent. c) Afin de mieux apprécier la situation de ses parcelles, la recourante requiert une inspection locale. La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). Le Tribunal de céans considère qu'une inspection locale est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier permettent parfaitement de comprendre l'emplacement des parcelles dans le village de J.________ ainsi que de celles de l'ensemble de la commune. L'absence d'une brèche dans le milieu bâti peut de plus aisément se déduire des pièces du dossier. Pour ces motifs, il n'y a pas non plus lieu de requérir la production des dossiers de permis de construire concernant les articles mmm et nnn RF. Ces permis sont entrés en force et le Tribunal ne voit pas quels éléments – à part ce fait non contesté – pourraient en ressortir, propres à remettre en cause le choix du planificateur tel qu'il a été soumis à la DAEC et approuvé par cette dernière. 8. En conclusion et sur la base de ces réflexions, il a été mis en évidence ci-dessus que l'intérêt public à l'utilisation rationnelle du sol est manifeste et que la décision querellée tient compte des principes ancrés dans les législations fédérale et cantonale. Selon la jurisprudence (ATF 113 Ia 444 consid. 5), la garantie de la propriété ne confère pas au propriétaire le droit d'exiger que son terrain reste de façon durable dans la zone dans laquelle il a été attribué. Un déclassement ne saurait être jugé disproportionné de par son principe. On ne voit pas, en l'espèce, en quoi les
Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 conditions particulières laisseraient apparaître injustifiée la décision de la DAEC relative au PAL de la Commune de B.________. En effet, cette dernière a démontré que des intérêts publics importants et fondamentaux à la conception de la LAT ont guidé son choix, soit: concentrer le peuplement dans des zones à bâtir compactes et déjà largement urbanisées proches des infrastructures commerciales administratives et du trafic public ainsi que privé, et limiter la surface de zone à bâtir dans un secteur moins centralisé ayant une autre vocation principale que celle de l'urbanisation. Ces intérêts s'avèrent supérieurs aux intérêts strictement privés du maintien en zone des parcelles de la recourante, ce d'autant plus que celle-ci avait largement le temps de valoriser la mesure de planification dont bénéficiaient ses terrains dans le passé, puisqu'ils étaient déjà affectés à la zone à bâtir avant la dernière révision du PAL en 2000. Dans ce contexte, la mesure apte à atteindre le but de réduire la zone à bâtir dans ce secteur de la commune était bien celle de déclasser partiellement les parcelles litigieuses. Le principe de la stabilité des plans n'est manifestement pas touché au vu de la date de la dernière révision du PAL. La DAEC a dès lors à juste titre confirmé le déclassement partiel des articles ddd, ggg et hhh RF. 9. Partant, le recours – entièrement mal fondé – doit être rejeté. 10. Il appartient à la propriétaire recourante qui succombe de supporter les frais de la procédure, en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure sont fixés à CHF 3'500.- et mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 21 avril 2016/JFR/vth Président Greffière-rapporteure