Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2015 48 Arrêt du 9 novembre 2015 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière: Vanessa Thalmann Parties A.________, B.________ et C.________, recourants contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 17 juin 2015 contre la décision du 18 mai 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que, par avis publié dans la Feuille officielle, A.________, B.________ et C.________ ont mis à l'enquête publique une demande de permis de construire pour changer l'affectation (mise en conformité) d'un garage en atelier mécanique sur l'article D.________ du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________, sis dans la zone résidentielle à faible densité; que les propriétaires de la parcelle voisine ont déposé une opposition; que le Conseil communal a émis un préavis favorable le 14 avril 2015, sous condition que l'activité ne se développe pas dans ce secteur et reste à l'intérieur du garage existant. Il demande à la préfecture de définir les heures d'activité; que, le 28 avril 2015, le Service de l'aménagement et des constructions (SeCA) a émis un préavis défavorable, considérant cette activité comme non conforme à la zone; que, par décision du 18 mai 2015, le Lieutenant de préfet du district de la Veveyse a refusé l'octroi du permis de construire requis pour le changement d'affectation (mise en conformité) du garage en atelier mécanique. Il a interdit toute activité artisanale et lucrative sur tout véhicule dans ce garage; que, par acte déposé le 17 juin 2015, A.________, B.________ et C.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant implicitement à l'octroi du permis de construire. Ils soutiennent que l'activité accessoire exercée dans ce garage – qui consiste à remplacer des pneumatiques sur des voitures – respecterait, selon le résultat d'une étude de bruit, les valeurs limites d'immissions relatives au degré de sensibilité au bruit valable dans la zone. Il serait par ailleurs erroné d'affirmer que le dossier n'a pas été soumis aux services spécialisés; que, le 30 juillet 2015, le lieutenant de préfet indique qu'il n'a pas de remarques à formuler sur le recours; que, le 19 août 2015, la commune renonce également à formuler des observations complémentaires; considérant que déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Les requérants du permis sont directement touchés par la décision dont ils étaient d'ailleurs destinataires. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours; que, selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 qu'en application de l'art. 139 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), la compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée. Le règlement d'exécution établit la liste des objets soumis à l'une et l'autre de ces procédures (art. 139 al. 2 LATeC). Les objets soumis à la procédure ordinaire sont énumérés à l'art. 84 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), tandis que l'art. 85 ReLATeC expose ceux soumis à la procédure simplifiée; que, selon l'art. 84 let. b et c ReLATeC, la procédure ordinaire s'applique notamment aux changements d'affectation de locaux qui nécessitent des travaux ou qui sont susceptibles de porter atteintes à l'environnement ou aux eaux; que, selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (arrêt TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 5.2); que les zones d'habitation comprennent les constructions et les installations destinées à la résidence des personnes. Le droit cantonal y admet en revanche des activités non gênantes, répondant aux besoins quotidiens des habitants. Pour cela, il ne suffit pas que les activités prévues ne contredisent pas la qualité de la zone, mais il doit exister un lien étroit avec cette finalité (interprétation fonctionnelle; RDAT II-1994 n. 56; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 516); que la conformité d'une construction à la zone garantit indirectement un effet sur la protection des immissions. Sous cet angle, pour juger de l'admissibilité d'une construction dans une certaine zone, il convient de déterminer si elle appartient à un certain type d'activités, permises dans la zone concernée. Il n'y a en revanche pas lieu d'examiner le niveau concret d'immissions émis par une construction ou une installation ou le niveau de bruit déjà existant à cet endroit. En effet, il s'agit d'appliquer des mesures de planification par lesquelles une commune a défini les types d'activités qu'elle entend admettre dans un secteur déterminé de son territoire. Partant, même si une construction ou une installation respecte les valeurs limites d'immissions relatives au degré de sensibilité au bruit prévues par la législation fédérale, elle peut néanmoins être interdite au motif qu'elle ne correspond pas aux caractéristiques de la zone (arrêt TC SG B 2012/239 du 16 avril 2014 consid. 4.1; arrêt de la Commission de recours en droit de la construction du canton de Zurich, in BRKE III Nr. 0064/2010 du 5 mai 2010 consid. 4); que la jurisprudence a déjà jugé non conforme à la zone résidentielle un atelier de réparation et d'entretien de véhicules automobiles et de diverses machines, propre à causer au voisinage des inconvénients de bruit et d'odeurs, en zone de village où sont interdites les entreprises artisanales pouvant porter préjudice au voisinage (arrêt TA SO du 20 mai 1994, in SOG 1994 n. 35 consid. 2/3; arrêt TA AG du 2 mai 1983, in ZBl 1983 p. 463 consid. 2), une station de lavage automatique pour voitures, même si elle n'est pas dotée d'une machinerie importante (RDAF 1984 p. 163.) ou encore un atelier mécanique destiné à réparer des caravanes (arrêt BRKE III Nr. 0064/2010 du 5 mai 2010 précité); que le Tribunal fédéral a également constaté que des ateliers de réparation de voitures ne sont pas conformes à la zone résidentielle (arrêt TF 1P.804/2000 du 11 avril 2001);
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 qu'en l'espèce, le dossier de la révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de E.________ a été approuvé le 8 juillet 2015 par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), ce qui a suscité des recours auprès du Tribunal cantonal. Cependant, la zone dans laquelle le futur projet devra s'implanter a fait l'objet – déjà au stade ultérieur – d'une analyse et, dès lors, le SeCA ainsi que la commune ont donné leur aval à un effet anticipé des plans selon l'art. 91 al. 2 LATeC; que la construction projetée se situe dans la zone résidentielle à faible densité du PAL de la Commune de E.________; que, selon l'art. 13 al. 1 du règlement communal d'urbanisme (RCU), relatif à la zone résidentielle à faible densité, cette zone est destinée aux habitations individuelles et aux habitations individuelles groupées. Des activités de services et de commerces sont tolérées à l'intérieur des bâtiments d'habitation, pour autant qu'elles soient compatibles avec le caractère de la zone; que la Commune de E.________ connaît différents types de zones, notamment: - les zones d'activités qui sont destinées à des activités industrielles et artisanales légères (art. 16 RCU), à des activités de recherche, de formation et de développement technologique (informatique, bureautique, etc.), à des activités hôtelières, commerciales et de services (art. 17 et 18) et à celles dont les nuisances ne permettent pas l'implantation dans d'autres zones (art. 15); - les zones destinées à l'habitation sont d'abord celle de la vieille ville où, à côté de l'habitation, des activités de commerces, agricoles, d'artisanat et d'intérêt général sont permises dans la mesure où elles ne provoquent pas de nuisances excessives (art. 7 RCU). Les zones centre sont destinées à l'habitat, aux commerces, aux services et aux activités artisanales, aux hôtels et aux équipements touristiques compatibles avec le caractère de la zone (art. 8 et 9 RCU). La zone résidentielle moyenne densité est réservée aux habitations collectives. A l'instar de la zone résidentielle à faible densité, des activités de services et de commerces y sont tolérées à l'intérieur des bâtiments d'habitation, pour autant qu'elles soient compatibles avec le caractère de la zone (art. 11 RCU). Dans la zone résidentielle à prescriptions spéciales (art. 12 RCU), destinée aux habitations individuelles, groupées et collectives, des activités commerciales, de services et de petit artisanat sont tolérées pour autant qu'elles soient compatibles avec le caractère de la zone; que les formulations choisies par le RCU permettent de retenir deux constatations générales. Premièrement, il découle du descriptif des zones que les activités artisanales sont clairement distinguées de celles de services et de commerces. Partant, les activités artisanales ne peuvent pas être comprises dans les activités de services et de commerces. Deuxièmement, on peut constater que la notion du lien fonctionnel entre les activités de la zone et l'habitat est mis en avant, puisque les activités tolérées doivent, dans toutes les zones résidentielles, être compatibles avec le caractère du secteur; qu'en ce qui concerne la zone résidentielle plus particulièrement, les activités ne doivent pas causer de nuisances, dès lors qu'il est précisé que leur exercice est limité à l'intérieur des bâtiments; qu'en principe, un atelier mécanique est considéré comme une activité artisanale, voire industrielle; que, partant, on doit considérer que les ateliers mécaniques, dans le sens le plus usité, ne tombent pas sous la notion d'activités de services et de commerces (cf. également arrêt BRKE III Nr. 0064/2010 du 5 mai 2010 précité consid. 4). Le Tribunal fédéral a en particulier déjà eu
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 l'occasion de juger que des activités dont l'essentiel consiste en de travaux manuels – ainsi que c'est le cas pour l'activité exercée dans un atelier de réparation pour voitures – peuvent être qualifiées, sans tomber dans l'arbitraire, comme activités artisanales et non commerciales (arrêt TF 1P.804/2000 du 11 avril 2001); que, de surcroît, l'activité exercée dans un atelier mécanique pour voitures ne répond pas directement aux besoins essentiels des habitants ni à celles que nécessiterait la caractéristique du secteur concerné (cf. arrêt TF 1P.804/2000 du 11 avril 2001; RUCH, in Kommentar zum Bundesgesetzt über die Raumplanung, n. 75 ad art. 22 LAT). Partant, le lien fonctionnel entre l'activité litigieuse et l'habitation fait défaut; qu'enfin, on peut encore relever qu'un atelier mécanique – d'une manière générale – est propice à causer des nuisances sonores et le planificateur peut, eu égard à ce fait, exclure ce type d'activité d'une zone d'habitation. S'il a fait ce choix, l'examen – dans la mesure où on est en présence d'une activité ne revêtant pas la qualité de services ou de commerces – peut se limiter au constat que l'activité litigieuse ne tombe pas sous cette notion; que, dès lors que tel est le cas en l'occurrence, il importe peu que l'étude de bruit commandée par les recourants permet de constater que les valeurs limites d'immissions sont respectées; que c'est à bon droit que l'autorité intimée a constaté qu'un atelier mécanique ne peut être considéré ni comme une activité de services ni comme une activité de commerces; que, sur la base de ce constat, le sort de la demande de permis est scellé et on ne voit pas pour quelle raison d'autres services spécialisés de l'Etat auraient dû être consultés avant de prendre la décision ou quelle influence leur prise de position aurait pu avoir sur le sort du permis de construire; que partant, à l'instar de l'autorité intimée, la Cour de céans constate qu'un atelier mécanique n'est pas conforme à la zone résidentielle à faible densité et doit, par conséquent, être aménagé dans une zone permettant ce genre d'activité; qu'il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision rendue par le Lieutenant de préfet du district de la Veveyse le 18 mai 2015 confirmée; que les frais de procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12);
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du Lieutenant de préfet du district de la Veveyse du 18 mai 2015 est confirmée. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 9 novembre 2015/JFR/vth Président Greffière