Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 16.06.2016 602 2014 65

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2014 65 Urteil vom 16. Juni 2016 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Christian Pfammatter Richter: Johannes Frölicher Dominique Gross Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Sophie Allred Parteien A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Meyer gegen RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz GEMEINDE PLAFFEIEN, Erstinstanz, vertreten durch Rechtsanwalt Christoph J. Joller

Gegenstand Raumplanung und Bauwesen Teilrevision der Zonennutzungsplanung Schwarzsee Beschwerde vom 2. Juni 2014 gegen die Entscheide vom 29. April 2014

Kantonsgericht KG Seite 2 von 12 Sachverhalt A. A.________ (Beschwerdeführerin) ist – infolge einer Erbteilung vom 19. Mai 2010 – Eigentümerin der Parzellen Nr. bbb, ccc und ddd der Gemeinde Plaffeien im Quartier E.________. Bei der Parzelle Nr. bbb handelt es sich um ein Grundstück mit einer Fläche von 3'340 m2; auf dem Grundstück befindet sich ein Ferienchalet mit zwei Wohnungen. Die Parzelle Nr. ccc umfasst eine Fläche von 2'388 m2 und die Parzelle Nr. ddd eine Fläche von 580 m2; bei diesen beiden Grundstücken handelt es sich um Weideflächen. B. Mit Publikation im Amtsblatt Nr. 2 vom 14. Januar 2011 legte die Gemeinde Plaffeien die Teilrevision der Zonennutzungsplanung Schwarzsee öffentlich auf. Anlass dieser Teilrevision war die Neubeurteilung der Naturgefahren im Schwarzseegebiet im Rahmen der Naturgefahrenkarte von 2005/2006. Gemäss dieser Naturgefahrenkarte liegt der westliche Teil der Parzelle Nr. bbb sowie ein schmaler Streifen entlang der F.________, insgesamt etwa ein Drittel der Grundstücksfläche, in der blauen Zone mit einer mittleren Gefährdung. Ebenso wird hinsichtlich der Parzelle Nr. ccc für den westlichen Teil sowie entlang der F.________ eine mittlere Gefährdung ausgewiesen. Bei der Parzelle Nr. ddd befindet sich der westliche Teil in der mittleren Gefahrenzone. Die restlichen Grundstücksflächen liegen in der gelben Zone mit einer niedrigen Gefährdung. Anlässlich der erwähnten Teilrevision hat die Gemeinde Plaffeien die Parzelle Nr. bbb der Wohnzone schwacher Dichte (WS) und die Parzellen Nrn. ccc und ddd der Landwirtschaftszone zugeordnet. Ein schmaler Streifen der Parzellen Nrn. bbb und ccc entlang der F.________ wurde zudem der Zone für Anlagen und Bauten von allgemeinem Interesse (ZAI) zugewiesen, für den gemäss der Gemeinde erforderlichen Fussweg bzw. Buswendeplatz G.________. C. Gegen diese Zonennutzungsplanung hat unter anderem die Beschwerdeführerin am 1. Februar 2011 Einsprache erhoben. Sie beantragte insbesondere, die Parzellen Nrn. ccc und ddd in der Wohnzone schwacher Dichte (WS) zu belassen, eventualiter in diese Zone aufzunehmen. Anlässlich der Einigungsverhandlung vom 23. September 2011 konnte keine Einigung herbeigeführt werden. In der Folge hat der Gemeinderat der Gemeinde Plaffeien die Einsprache mit Entscheid vom 5. April 2012 abgelehnt. D. Gegen diesen Einspracheentscheid hat die Beschwerdeführerin am 10. Mai 2012 Beschwerde an die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) erhoben. Sie beantragte insbesondere, den Einspracheentscheid bezüglich der Nichteinzonung der Parzellen Nrn. ccc und ddd aufzuheben und diese Grundstücke der Wohnzone niederer Dichte zuzuweisen. E. Mit Entscheid vom 29. April 2014 hat die RUBD diese Beschwerde abgewiesen. Mit einem weiteren Entscheid ebenfalls vom 29. April 2014 (nachfolgend: Genehmigungsentscheid) hat die RUBD die Teilrevision der Zonennutzungsplanung der Gemeinde Plaffeien grundsätzlich genehmigt; jedoch wurde die Genehmigung der teilrevidierten Zonennutzungsplanung verweigert, soweit diese (insbesondere) die Zuordnung der Parzelle Nr. bbb in die Wohnzone schwacher Dichte (WS) vorsah. Die RUBD führte diesbezüglich namentlich aus, dass die Bauzone überdimensioniert sei und die Parzelle nicht in einem weitgehend überbauten Gebiet liege. Das öffentliche Interesse an einer raumplanungsrechtlich konformen Zonenplanung sei höher zu gewichten als die privaten Interessen einer Einzonung. Vor diesem Hintergrund sehe die RUBD keine Einzonung der Parzelle Nr. bbb vor.

Kantonsgericht KG Seite 3 von 12 F. Am 2. Juni 2014 hat die Beschwerdeführerin gegen die erwähnten Entscheide der RUBD vom 29. April 2014 Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt insbesondere, den Entscheid der RUBD betreffend die Parzellen Nrn. ccc und ddd aufzuheben; der Genehmigungsentscheid der RUBD sei hinsichtlich der Nichtgenehmigung der Zuteilung der Parzelle Nr. bbb (teilweise) in die Wohnzone schwacher Dichte (WS) aufzuheben. Die Parzellen Nrn. bbb (Teilstück gemäss aufgelegtem Plan), ccc und ddd seien der Wohnzone niederer Dichte zuzuweisen. Eventualiter sei die Parzelle Nr. bbb (Teilstück gemäss aufgelegtem Plan) der Wohnzone niederer Dichte zuzuweisen und bezüglich der Parzellen Nrn. ccc und ddd sei die Sache zum neuen Entscheid im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung Schwarzsee an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Teilrevision der Zonennutzungsplanung Schwarzsee betreffend die Parzellen Nrn. bbb (Teilstück gemäss aufgelegtem Plan), ccc und ddd zu neuem Entscheid im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung Schwarzsee an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, dass die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd wegen der raumplanerischen Kriterien, der Vorgeschichte, der Eigentumsgarantie sowie aufgrund des Vertrauensprinzips der Wohnzone niederer Dichte hätten zugewiesen werden müssen, und dies ungeachtet dessen, ob die Gesamtfläche der unüberbauten Wohnzonen im Schwarzseegebiet raumplanungsrechtlich konform ist oder nicht. Allenfalls müsse Letzteres im Rahmen der anstehenden Gesamtrevision der Ortsplanung beurteilt werden, wobei es sich angesichts der Interessenlage und der überwiegenden privaten Interessen aufdränge, dass die Gemeinde anderweitig Auszonungen vornehme. Ferner habe die RUBD auch das der Gemeinde zustehende Planungsermessen verletzt, indem sie die Einzonung der Parzelle Nr. bbb nicht genehmigt habe. G. Mit Stellungnahme vom 31. Juli 2014 beantragt die RUBD die Abweisung der Beschwerde. H. Die Gemeinde Plaffeien beantragt mit Stellungnahme vom 29. August 2014 in der Sache grundsätzlich die Abweisung der Beschwerde. Betreffend den Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung des Genehmigungsentscheides hinsichtlich der Parzelle Nr. bbb weist die Gemeinde darauf hin, dass sie dies "in das Ermessen des Gerichts" stelle. In der Begründung führt sie diesbezüglich insbesondere aus, dass die RUBD der Gemeinde keine Planungsmassnahmen aufzwingen könne. Da nämlich die Unangemessenheit einer Planungsmassnahme vor dem Kantonsgericht nicht gerügt werden könne, würden die Betroffenen andernfalls ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör beraubt; insbesondere würden die Rechtsweggarantie, die allgemeinen Verfahrensgarantien und der Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt. I. Mit Stellungnahme vom 11. März 2015 legt die Naturgefahrenkommission dar, dass sich die Beschwerde nicht auf die Naturgefahrenkarte beziehe und folglich eine Neubeurteilung der Naturgefahrensituation im Bereich der streitbetroffenen Parzellen nicht erforderlich sei. J. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Kantonsgericht KG Seite 4 von 12 Erwägungen 1. a) Anfechtungsgegenstand ist zum einen der Entscheid der RUBD vom 29. April 2014, mit welchem diese die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde Plaffeien vom 5. April 2012 betreffend die Zuordnung der Parzellen Nrn. ccc und ddd in die Landwirtschaftszone abgewiesen hat, und zum anderen der Genehmigungsentscheid der RUBD vom 29. April 2014, mit dem diese die von der Gemeinde Plaffeien beabsichtigte Zuweisung der Parzelle Nr. bbb in die Wohnzone schwacher Dichte (WS) nicht genehmigte. b) Nach Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1) in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) können Entscheide der RUBD mit Beschwerde an das Kantonsgericht angefochten werden. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd und damit zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Rüge der Unangemessenheit ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich, namentlich wenn ein Gesetz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG). Aufgrund von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) muss das kantonale Recht die volle Überprüfung der Nutzungsplanung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleisten. Hinsichtlich der Parzellen Nrn. ccc und ddd erfolgte eine entsprechende Überprüfung bereits durch die RUBD (in ihrer Rolle als Beschwerdebehörde) im angefochtenen Entscheid vom 29. April 2014; diesbezüglich ist folglich die Rüge der Unangemessenheit vor dem Kantonsgericht ausgeschlossen. Hinsichtlich der Parzelle Nr. bbb nimmt das Kantonsgericht aufgrund von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG eine volle Überprüfung vor, wobei es sich dennoch eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, da es (wie überdies jeweils auch die RUBD) nicht als Planungsbehörde, sondern als Rechtsmittelbehörde agiert (vgl. hierzu nur AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 77 und N. 82, mit Hinweisen). 3. a) Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die im Eigentum der Beschwerdeführerin stehenden Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd der Gemeinde Plaffeien zu Recht der Landwirtschaftszone zugeordnet wurden. Soweit ein schmaler Streifen der Parzellen Nrn. bbb und ccc entlang der F.________ der Zone für Anlagen und Bauten von allgemeinem Interesse (ZAI) für den Fussweg bzw. Buswendeplatz zugewiesen wurde, ist dies in casu – wie insbesondere aus der Beschwerdebegründung hervorgeht – nicht mehr streitig und demnach grundsätzlich durch das Kantonsgericht nicht zu prüfen. b) Die Beschwerdeführerin trägt hinsichtlich der Zuordnung ihrer Parzellen in die Landwirtschaftszone namentlich vor, dass die Grundstücke in Baugrundstücke parzelliert seien und zur Siedlungseinheit Quartier E.________ gehörten. Die Gemeinde Plaffeien habe im Jahr 1999/2000 eine Nutzungsplanung Schwarzsee erarbeitet, welche dem Kanton zur Vorprüfung vorgelegt worden war. Diese Zonennutzungsplanung habe vorgesehen, dass die fraglichen Grundstücke der Bauzone zugewiesen würden. Das Bau- und Raumplanungsamt habe diese

Kantonsgericht KG Seite 5 von 12 Einzonung anlässlich der Vorprüfung (mit Bedingungen) positiv begutachtet. In der Folge sei diese Zonennutzungsplanung im Jahr 2002 öffentlich aufgelegt worden. Betreffend die streitbetroffenen Grundstücke seien keine Einsprachen eingegangen. Die Voraussetzungen für eine positive Vorwirkung seien demnach erfüllt; jedenfalls seien seither zahlreiche Bauten im Schwarzsee gestützt auf die erwähnte Zonennutzungsplanung erstellt worden. Auch habe die Gemeinde Plaffeien anlässlich einer Anfrage im Rahmen der Auflösung der Erbengemeinschaft mit Schreiben vom 16. Februar 2010 bestätigt, dass die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in der Wohnzone schwacher Dichte liegen. Auf dieser Grundlage seien sodann die Erbteilung und damit die Zuweisung der Grundstücke an die Beschwerdeführerin erfolgt, und der Übernahmepreis sei entsprechend festgesetzt worden. Die Parzellen seien auch anlässlich der Grundbuchanmeldung als Bauland betrachtet worden. Weiter seien auch in einem Auszug vom 28. Juni 2010 aus dem Gesamtplan die Parzelle Nr. ddd vollständig und die Parzellen Nrn. bbb und ccc weitgehend (d.h. abgesehen vom schmalen Streifen entlang der F.________) der Wohnzone schwacher Dichte zugeteilt. Obwohl dieser Auszug aus dem Gesamtplan nicht rechtsgültig sei, gebe er doch die rechtliche Situation der Grundstücke wieder, wie sie bei der Gemeinde zu diesem Zeitpunkt gegolten habe. Die Beschwerdeführerin argumentiert weiter, für sie sei es völlig unerwartet, dass ihre Grundstücke nun nicht der Bauzone zugeordnet wurden. Dies stelle insbesondere eine Verletzung des (bis zum 30. April 2014 gültigen) Art. 15 lit. a aRPG dar, wonach Bauzonen Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssten im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung namentlich auch die Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz berücksichtigt werden. Vorliegend hätten alle planerischen Vorarbeiten der Gemeinde Plaffeien – bis zur angefochtenen öffentlichen Auflage im Jahr 2010 (recte: 2011) – darauf schliessen lassen, dass die streitbetroffenen Parzellen in die Bauzone gewiesen würden. Ferner seien ihre Parzellen vollständig erschlossen und an den öffentlichen Verkehr angebunden. Die Grundstücke gehörten zum Quartier E.________, das eine selbständige Siedlungseinheit innerhalb des Schwarzseegebietes mit touristischen Anlagen, Wohngebieten und Gastrobetrieben bilde. Schliesslich müsse vorliegend ausser Acht bleiben, dass die Bauzone der Gemeinde Plaffeien überdimensioniert sei; derartige Erwägungen könnten nur im Rahmen einer Gesamtrevision der Ortsplanung erfolgen, da ansonsten einzelne Grundeigentümer "abgestraft" würden, obwohl sich andere Parzellen besser für eine Auszonung eigneten. Auch aufgrund des Vertrauensprinzips und des Gleichbehandlungsgrundsatzes erweise sich die Zuordnung ihrer Parzellen als falsch. Schliesslich habe die Gemeinde auch ihr Interesse angemeldet, die Grundstücke der Beschwerdeführerin zu erwerben und sie in eine Zone für öffentliches Interesse zuzuweisen. Auch dies zeige, dass die Grundstücke einer Überbauung zugeführt werden sollten; das öffentliche Interesse erscheine insofern in einem bedeutend geringeren Licht. Ferner habe die RUBD durch die Nichtgenehmigung der nach Absicht der Gemeinde der Bauzone zuzuordnenden Parzelle Nr. bbb auch das gemeindliche Planungsermessen verletzt. 4. Vorliegend ist vorerst zu klären, ob es sich bei der Zuordnung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in die Landwirtschaftszone um eine Auszonung handelt, oder vielmehr um eine Nichteinzonung. a) Die Planung des Gemeindegebiets ist Sache der Gemeinde. Diese erstellt einen Ortsplan, der sich an den kantonalen Richtplan sowie ggf. an die regionale Richtplanung hält (vgl. insbesondere Art. 34 Abs. 1 und 2 RPBG). Der Ortsplan enthält unter anderem den Zonennutzungsplan und die entsprechenden Vorschriften (Art. 39 Abs. 1 lit. b und c RPBG).

Kantonsgericht KG Seite 6 von 12 Nach Art. 26 Abs. 1 RPG muss eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen genehmigen. Sie prüft gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG die Nutzungspläne und deren Anpassungen auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen. Diese Genehmigung eines Nutzungsplans hat nach Art. 26 Abs. 3 RPG konstitutive Bedeutung; deshalb dürfen die Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden ist (RUCH, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 26 N. 33 f.; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 26 N. 17; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl. 1999, N. 423; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1981, Art. 26 N. 2; BGE 135 II 22 E. 1.2.1). Entsprechend sieht auch Art. 86 Abs. 3 bzw. 4 RPBG vor, dass die RUBD die Zonennutzungspläne und Vorschriften unter dem Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen und regionalen Plänen prüft und genehmigt, und dass die Pläne und Vorschriften (erst) mit ihrer Genehmigung in Kraft treten (wobei zudem die aufschiebende Wirkung allfälliger Beschwerden vorbehalten bleibt). b) Wie sich aus dem entsprechenden Zonennutzungsplan deutlich ergibt, hatte die Gemeinde Plaffeien anlässlich der ab dem 24. August 1992 öffentlich aufgelegten Zonennutzungsplanung betreffend Heimland Plaffeien und Schwarzsee die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd der Landwirtschaftszone zugeteilt. Mit Entscheid vom 23. April 1997 hat die RUBD diese Zonennutzungsplanung grundsätzlich – und insbesondere auch hinsichtlich der erwähnten Parzellen – genehmigt. Im Anschluss hat die Gemeinde Plaffeien ab dem 17. Mai 2002 die Änderung der Zonennutzungsplanung öffentlich aufgelegt. Gemäss dieser öffentlichen Auflage sollten die Grundstücke der Beschwerdeführerin – wie diese in der Beschwerde ausführt – in der Tat der Bauzone zugeordnet werden. Wie namentlich die RUBD in den angefochtenen Entscheiden darlegte und wie überdies in der Beschwerde auch nicht bestritten wird, ist diese Zonennutzungsplanung jedoch der RUBD nie zur Genehmigung vorgelegt worden. Entsprechend konnte die am 17. Mai 2002 öffentlich aufgelegte Zonennutzungsplanung auch nie in Kraft treten und wurde somit nie rechtsgültig (vgl. BGE 135 II 22 E. 1.2.1 und die weiteren oben erwähnten Hinweise). c) Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die vorliegend zu beurteilende Zuweisung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in die Landwirtschaftszone nicht als Auszonung zu qualifizieren ist, sondern als Nichteinzonung, da die Grundstücke gar nie einer Bauzone zugeordnet waren. 5. Es ist damit nachfolgend zu prüfen, ob die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in casu zu Recht nicht eingezont wurden. a) Mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG soll die Zersiedelung eingedämmt und das Kulturland besser geschützt werden. Der Siedlungsbereich soll kompakt sein und die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden. Mit der inneren Siedlungsentwicklung soll die Verdichtung gefördert und das Bauland besser ausgenutzt werden (Botschaft zu einer Teilrevision des RPG vom 20. Januar 2010, BBl 2010 1049, S. 1056). Die Revision legt das Schwergewicht auf den kantonalen Richtplan als zentrales Koordinationsund Steuerungsinstrument der Kantone. Die Siedlungsentwicklung wird daher künftig verstärkt über den kantonalen Richtplan gesteuert. Dieser hat aufzuzeigen, wie gross die Siedlungsfläche insgesamt und ihre räumliche Verteilung im Kanton sein soll und wie Siedlungserweiterungen

Kantonsgericht KG Seite 7 von 12 regional abgestimmt werden sollen (Botschaft, a.a.O., S. 1056). Relevant sind die mittel- und längerfristigen Entwicklungsvorstellungen, also solche, die über einen Planungshorizont von 15 Jahren hinausgehen (Botschaft, a.a.O., S. 1070). Damit gewinnt das regionale Element gemäss Bundesrecht noch mehr an Bedeutung (vgl. bereits zum alten Recht Urteil BGer 1C_15/2013 vom 9. August 2013). Entsprechend legt Art. 15 Abs. 3 RPG fest, dass Lage und Grösse der Bauzonen über die Gemeindegrenze hinaus abzustimmen sind. Dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. Die Bauzonen der Gemeinden sind strikte an die Vorgaben des Richtplans gebunden, was sich unter anderem aus Art. 8a Abs. 1 lit. d RPG ergibt (vgl. hierzu auch noch nachfolgend). b) Der Richtplan hat also bezüglich Bauzonendimensionierung und regionaler Verteilung der Bauzonen einen entscheidenden Charakter. Dem entsprechen auch die Übergangsbestimmungen. Solange der an die Anforderungen des teilrevidierten RPG angepasste kantonale Richtplan durch den Bundesrat nicht genehmigt ist, darf im Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Art. 38a Abs. 2 RPG). Es gibt damit ein zeitlich begrenztes Moratorium für die Gesamtfläche der Bauzonen im Kanton (Botschaft, a.a.O., S. 1078). Neueinzonungen sind nur möglich bei Auszonungen gleicher Fläche. Die Übergangsfrist zur Anpassung des Richtplans dauert fünf Jahre (Art. 38a Abs. 1 RPG). Erfolgt die Richtplananpassung in weniger als fünf Jahren, entfällt das Moratorium früher. Dauert die Anpassung länger, bleibt das Moratorium länger bestehen bzw. wird gar noch verstärkt. Das Bundesgericht hat sich in BGE 141 II 393 und im Urteil 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 mit der Auslegung des Übergangsrechts und der Anwendbarkeit von Art. 38a Abs. 2 RPG befasst. Es hat zusammengefasst das Folgende erwogen: Gemäss Art. 38a RPG dürfe die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen ab dem Inkrafttreten der Revision am 1. Mai 2014 bis zur Genehmigung der Richtplananpassung nicht zunehmen, weshalb grundsätzlich alle Einzonungen, die bis zum 1. Mai 2014 nicht rechtskräftig geworden seien, kompensiert werden müssen. Der Gesetzgeber habe in Art. 38a RPG bewusst griffige Übergangsbestimmungen geschaffen. Diese könnten in der Verordnung präzisiert, nicht aber abgeändert werden (Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.2). Der Gesetzgeber ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Bauzonen in zahlreichen Kantonen überdimensioniert und das geltende Recht lückenhaft sei; namentlich fehlten klare Vorgaben zur Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den kantonalen Richtplänen. Die Kantone müssten daher ihre Richtpläne anpassen, um insbesondere die Grösse der Siedlungsfläche insgesamt und ihre Verteilung im Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG). Wo dies nicht der Fall sei, seien Rückzonungen erforderlich (Art. 15 Abs. 2 RPG). Es bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass die rechtskräftigen Bauzonen der Kantone während der Übergangsfrist nicht noch vergrössert würden, um die Anpassung der Richtpläne und allenfalls gebotene Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren. Es sprechen deshalb laut dem Bundesgericht zwingende Gründe für die sofortige Anwendung von Art. 38a Abs. 2 RPG (vgl. BGE 141 II 393 E. 3; Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.3.1). Entsprechend sei im Lichte von Art. 38a Abs. 2 RPG die Übergangsbestimmung von Art. 52a Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), welche indes nach der Rechtsprechung (nur) den Fall regelt, dass eine Einzonung nach altem Recht beschlossen und

Kantonsgericht KG Seite 8 von 12 genehmigt, aber erst nach dem Stichtag des 1. Mai 2014 gerichtlich beurteilt wurde, restriktiv auszulegen. Grundsätzlich finde das Moratorium auf alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig gewesen seien, jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden worden sei. Ausgenommen seien nur Beschwerden, die nicht zu einer materiellen Überprüfung der Einzonungen führten, sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. wenn ausschliesslich Verfahrensmängel gerügt wurden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder wenn darauf aus anderen Gründen nicht einzutreten sei (Urteile BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4 und 1C_197/2015 vom 2. Februar 2016 E. 2.4). c) Der Richtplan des Kantons Freiburg ist am 1. Juli 2002 in Kraft getreten. Seither wurden diverse Änderungen verabschiedet; an die Anforderungen der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG wurde der kantonale Richtplan aber noch nicht angepasst. Damit dürfen gemäss den Übergangsbestimmungen von Art. 38a RPG Bauzonen nur noch gegen entsprechende Kompensation ausgeschieden werden, da die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen des Kantons während der fünfjährigen Übergangsfrist insgesamt nicht vergrössert werden darf. Stichtag ist das Datum des Inkrafttretens der RPG-Teilrevision, d.h. der 1. Mai 2014. Einzonungen, die bis zu diesem Zeitpunkt nicht rechtskräftig geworden sind, müssen daher grundsätzlich kompensiert werden. Betreffend den Kanton Freiburg hat das Bundesgericht ausdrücklich festgehalten, dass dessen Baulandreserven deutlich überdimensioniert seien (BGE 141 II 393 E. 3). d) Damit ist es vorliegend schon aufgrund des Moratoriums zur Ausscheidung neuer Bauzonen nicht möglich, die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd der Bauzone zuzuweisen und damit eine Fläche von insgesamt mehr als sechstausend Quadratmetern neu einzuzonen. Mithin zielen zahlreiche Rügen der Beschwerdeführerin von vornherein ins Leere. e) Insbesondere ist auch aus den dem Kantonsgericht vorliegenden Unterlagen nicht ersichtlich, dass eine entsprechend grosse Fläche durch eine Auszonung eines anderen Grundstücks kompensiert würde und dass zugleich die entsprechende Kompensierung nach dem Willen der Gemeinde – welche als Planungsbehörde fungiert und welcher folglich die ihr nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum belassen müssen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG) – gerade mit den streitbetroffenen Parzellen erfolgen soll. Namentlich sind auch der Beschwerde keine einschlägigen Hinweise zu entnehmen, so dass eine allfällige Baulandkompensation für die von der Beschwerdeführerin geforderte Einzonung ihrer Parzellen vorliegend durch das Kantonsgericht nicht weiter geprüft werden muss. Auch soweit die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde argumentiert, dass im Rahmen des hier zu beurteilenden Verfahrens die Überdimensionierung der Bauzone ausser Acht gelassen werden müsse, da derartige Erwägungen nur im Rahmen einer Gesamtrevision der Ortsplanung erfolgen könnten, weil ansonsten einzelne Grundeigentümer "abgestraft" würden, obwohl sich andere Parzellen besser für eine Auszonung eigneten, kann ihr nicht gefolgt werden: Diesbezüglich ist insbesondere auf das vorerwähnte Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4 hinzuweisen: Obwohl es auch in diesem Urteil (nur) eine Teilrevision der Zonennutzungsplanung zu beurteilen galt, hat das Bundesgericht hinsichtlich einer allfälligen Kompensation klar festgehalten, dass nicht ersichtlich sei (und in casu auch nicht geltend gemacht wurde), dass die in der fraglichen Gemeinde vorgenommenen Einzonungen durch Auszonungen in derselben Gemeinde oder in anderen Teilen des Kantons vollständig kompensiert worden wären (vgl. E. 4.4). Das Bundesgericht geht demnach nicht davon aus, dass eine mögliche Kompensation zwingend anlässlich einer Gesamtrevision der Ortsplanung geprüft werden muss.

Kantonsgericht KG Seite 9 von 12 6. a) Weiter legte die Beschwerdeführerin dar, dass die streitbetroffenen Grundstücke zum Quartier E.________ gehörten, das eine selbständige Siedlungseinheit innerhalb des Schwarzseegebietes mit touristischen Anlagen, Wohngebieten und Gastrobetrieben bilde, und impliziert damit, dass die Parzellen in einem weitgehend überbautem Gebiet liegen und demnach der Bauzone zugeordnet werden müssten. b) Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden: Zwar sah Art. 15 aRPG – in der bis zum 30. April 2014 gültigen Fassung – vor, dass Bauzonen Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Der Zuweisung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in die Bauzone steht jedoch bereits das vorerwähnte Moratorium entgegen (vgl. hierzu Urteil KG FR 602 2015 28 vom 10. November 2015 E. 5a). Ferner sei darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a aRPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG eng zu verstehen ist. Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken (BGE 132 II 218 E. 4.1; 122 II 455 E. 6a; 121 II 417 E. 5a; je mit Hinweisen). Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern (BGE 132 II 218 E. 4.1; Urteil BGer 1A.41/ 2002 vom 26. November 2002 E. 4). Die vorhandene Häusergruppe muss Siedlungscharakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht (BGE 132 II 218 E. 4.1 S. 223; 122 II 455 E. 6a S. 463; 121 II 417 E. 5a S. 424; Urteil BGer 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002 E. 6.3.1). Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.2.1 mit Präzisierung der Rechtsprechung zur Baulücke und der grösseren unüberbauten Fläche im Siedlungsgebiet). Nach der Rechtsprechung können unüberbaute Gebiete bis zur Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.2.4 mit Hinweisen). c) Die RUBD hat in den angefochtenen Entscheiden bzw. in ihrer Stellungnahme vom 31. Juli 2014 zu Recht dargelegt, dass die streitbetroffenen Parzellen im Westen an unüberbautes Landwirtschaftsland angrenzen. Im Osten grenzen die Parzellen Nrn. bbb und ccc unmittelbar und die Parzelle Nr. ddd mittels der (eingezonten) Parzelle Nr. hhh an die F.________. Zwar ist auf der anderen Strassenseite eine Zone für Bauten und Anlagen von allgemeinem Interesse (ZAI) ausgeschieden; diese findet jedoch ihren Abschluss an der Strasse. Eine Erweiterung dieses Gebietes über die Strasse hinaus erscheint vorliegend – wie die RUBD auch ausgeführt hat – nicht sinnvoll, zumal es sich wie erwähnt lediglich um eine Zone von allgemeinem Interesse handelt und nicht um eine Wohnzone. Ferner wurden gemäss der am 14. Januar 2011 öffentlich aufgelegten Zonennutzungsplanung auch die Parzellen im Quartier E.________ weiter nördlich lediglich der Erhaltungszone zugewiesen. Die RUBD hat deshalb zu Recht geschlossen, dass sich eine Einzonung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd aus raumplanerischer Sicht in keiner Weise aufdrängt. Die Nichteinzonung ist damit auch vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden.

Kantonsgericht KG Seite 10 von 12 7. a) Ferner ergibt sich auch aus dem Vertrauensprinzip kein anderes Ergebnis: So können sich doch auf das Prinzip des Vertrauensschutzes bei Zonenplänen Private nur berufen, wenn das für den Erlass des Planes zuständige Organ eine Zoneneinteilung für eine bestimmte Dauer zugesichert hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 646, mit Hinweisen). Dies war im hier zu beurteilenden Verfahren nach dem Vorgesagten nicht der Fall. Soweit die Beschwerdeführerin darlegt, dass ihr die Gemeinde Plaffeien am 16. Februar 2010 schriftlich bestätigt habe, dass sich die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in der Wohnzone schwacher Dichte befänden, kann sie daraus für das vorliegende Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten: So ist es zumindest fraglich, ob diese (unrichtige) Auskunft von der diesbezüglich zuständigen Behörde erteilt wurde, da doch wie aufgezeigt die Nutzungspläne nach Art. 26 Abs. 1 RPG bzw. Art. 86 RPBG von der kantonalen Behörde – in casu von der RUBD – genehmigt werden müssen (entsprechend kann namentlich auf einschlägige Auskünfte von Seiten des Grundbuchamtes nicht abgestellt werden). Auch dürfte die Unrichtigkeit dieser Auskunft möglicherweise ohne Weiteres erkennbar sein, zumal die Anfrage durch einen Notar erfolgte. Diese Fragen können jedoch vorliegend letztlich offen gelassen werden: Insbesondere steht nämlich das hohe öffentliche Interesse an der raumplanungsrechtlich konformen Zuordnung der streitigen Parzellen – erwähnt seien nur die massive Überdimensionierung der Bauzone und die Naturgefahrenkarte – einer Einzonung der streitbetroffenen Parzellen entgegen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Verwirklichung einer an den gesetzlichen Grundsätzen angepasste Planung grundsätzlich Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit des Planes, und die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit stellt sich demnach grundsätzlich nur für bundesrechtskonforme Pläne (BGE 118 Ia 160). Entsprechend kann die Beschwerdeführerin auch aus allfälligen Zusicherungen bzw. unrichtigen behördlichen Auskünften hinsichtlich ihrer Grundstücke – welche gar nie eingezont waren – für das vorliegende Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es sei schliesslich darauf hinzuweisen, dass allfällige Entschädigungsansprüche ausserhalb des Streitgegenstandes liegen und deshalb in casu durch das Kantonsgericht nicht geprüft werden können. b) Auch soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass die Voraussetzungen für eine positive Vorwirkung vorliegend erfüllt gewesen seien, da gegen die im Jahr 2002 öffentlich aufgelegte Zonennutzungsplanung hinsichtlich der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd keine Einsprache eingegangen und die Vorprüfung durch das Bau- und Raumplanungsamt positiv ausgefallen sei, und damit ggf. implizieren möchte, dass dies für eine Einzonung der Grundstücke bzw. für deren Überbaubarkeit spreche, ist darauf hinzuweisen, dass eine positive Vorwirkung in der Rechtsprechung und Lehre (namentlich aus Gründen der Rechtssicherheit) als grundsätzlich unzulässig erachtet wird, und zwar selbst dann, wenn dafür eine besondere gesetzliche Grundlage besteht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 299 f., mit Hinweisen; Urteil BGer 1C_98/2011 vom 22. September 2011 E. 3.1, mit Hinweisen; BGE 135 I 233 E. 15; 125 II 278 E. 3c). Vorliegend fällt eine positive Vorwirkung (soweit dies hier überhaupt zu beurteilen ist) umso weniger in Betracht, als der Zonennutzungsplan im Jahr 2002 und damit vor über 14 Jahren öffentlich aufgelegt wurde, und da wie aufgezeigt hoch zu gewichtende öffentliche Interessen an der gesetzeskonformen Zonennutzungsplanung im Spiel stehen. 8. Weiter erfolgte die hier zu beurteilende Teilrevision der Zonennutzungsplanung – wie bereits ausgeführt – vor dem Hintergrund der (neuen) Naturgefahrenkarte von 2005/2006, mit der etwa ein Drittel der Parzelle Nr. bbb und ein Teil der Parzellen Nrn. ccc und ddd der blauen Zone mit einer mittleren Gefährdung zugeteilt wurden.

Kantonsgericht KG Seite 11 von 12 a) Nach Art. 6 Abs. 2 lit. c RPG sind die Kantone verpflichtet, für die Erstellung ihrer Richtpläne (unter anderem) Grundlagen zu erarbeiten, in denen sie feststellen, welche Gebiete durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind. Diese Pflicht folgt auch aus der Gesetzgebung über den Wald: So bezweckt das Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) – welches auch ausserhalb der Waldgebiete Anwendung finden kann – den Schutz vor Naturgefahren (siehe SCHAUB, Planungs- und baurechtliche Massnahmen zum Schutz vor Naturgefahren, in PBG 2009 S. 9). Das WaG soll nach dessen Art. 1 Abs. 2 dazu beitragen, dass Menschen und erhebliche Sachwerte vor Lawinen, Rutschungen, Erosion und Steinschlag (Naturereignissen) geschützt werden. Entsprechend bestimmt Art. 15 Abs. 1 lit. c der Verordnung über den Wald vom 30. November 1992 (WaV; SR 921.01), dass die Kantone die Grundlagen für den Schutz vor Naturereignissen erarbeiten und insbesondere auch Gefahrenkarten erstellen. Die Kantone berücksichtigen diese Grundlagen laut Art. 15 Abs. 3 WaV bei allen raumwirksamen Tätigkeiten, namentlich in der Richt- und Nutzungsplanung. Mithin ist die Berücksichtigung von Naturgefahren bei der Richt- und Nutzungsplanung ein gesetzlicher Auftrag. Die Gefahrenkarte stellt Gefahrengebiete dar und liefert namentlich die Grundlage für die Ausscheidung von Gefahrenzonen in der Nutzungsplanung. Die Gefahrenkarten und die zugehörigen technischen Berichte enthalten detaillierte Angaben über Ursachen, Ablauf, räumliche Ausdehnung, Intensität und Eintretenswahrscheinlichkeit von Naturgefahren. Ihre Bearbeitungstiefe ist entsprechend hoch (vgl. BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG/BUNDESAMT FÜR WASSER UND GEOLOGIE/BUNDESAMT FÜR UMWELT, WALD UND LANDSCHAFT, Empfehlung Raumplanung und Naturgefahren, 2005; Urteil KG FR 2A 03 132 f. vom 5. Oktober 2006 E. 4). Die Gemeinde ihrerseits ist verpflichtet, diese Grundlagen im Rahmen ihrer Ortsplanung zu berücksichtigen, zumal die Richtpläne für die Behörden verbindlich sind (Art. 9 Abs. 1 RPG) und sich der Ortsplan wie erwähnt namentlich an den kantonalen Richtplan halten muss (vgl. Art. 34 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 3 RPBG; Art. 26 RPG). Weiter verlangt auch Art. 72 Abs. 4 RPBG, dass die Gebiete, welche gemäss den Naturgefahrenkarten entsprechenden Gefahren ausgesetzt sind, als besondere Massnahmen auf den Zonennutzungsplan übertragen werden. b) Laut dem kantonalen Richtplan dürfen in Zonen mittlerer Gefährdung (blaue Zone) grundsätzlich keine Bauzonen neu ausgeschieden oder erweitert werden. Die Ausscheidung solcher Gebiete ist laut dem Richtplan nur dann (ausnahmsweise) zu genehmigen, wenn die in weniger exponierten Gebieten gelegene potentielle Bauzone ausgeschöpft ist, und wenn der Gesuchsteller überdies den Nachweis erbringt, dass die potentiellen Schäden durch geeignete Massnahmen auf ein annehmbares Niveau gesenkt werden können. c) Da die Gemeinde – wie oben dargelegt – verpflichtet war, die Vorgaben des Richtplanes umzusetzen, ist die Nichteinzonung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd auch aus dieser Sicht nicht zu beanstanden, zumal auch keine Situation vorliegt, bei der die Ausscheidung neuer Bauzonen im blauen Gefahrenbereich ausnahmsweise zulässig wäre. Die Beschwerdeführerin hat denn in ihrer Beschwerde auch nicht gerügt, dass die Naturgefahrenkarte im Bereich der streitbetroffenen Grundstücke falsch wäre. 9. Soweit schliesslich die Beschwerdeführerin (bzw. die Gemeinde, welche jedoch gegen den Genehmigungsentscheid keine Beschwerde erhoben hat, in ihrer Stellungnahme) rügt, dass die RUBD mit ihrem Genehmigungsentscheid hinsichtlich der Parzelle Nr. bbb in das Planungsermessen der Gemeinde eingegriffen habe, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden: Nach dem Vorgesagten ist eine Einzonung derzeit ohnehin nicht möglich. Hinsichtlich der Argumentation der Gemeinde, wonach die Unangemessenheit vor dem Kantonsgericht nicht

Kantonsgericht KG Seite 12 von 12 gerügt werden könne und deshalb insbesondere die allgemeinen Verfahrensgarantien, die Rechtsweggarantie und der Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt würden, wird auf die Ausführungen in E. 2 verwiesen. 10. Im Ergebnis ist demnach die Beschwerde abzuweisen, und die angefochtenen Entscheide der RUBD vom 29. April 2014 sind zu bestätigen. 11. a) Die Kosten, die auf CHF 3'000.- festgelegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). b) Die RUBD und die Gemeinde haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 139 VRG). Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird abgewiesen. II. Die Gerichtskosten von CHF 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. III. Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 16. Juni 2016/dgr Präsident Gerichtsschreiberin-Praktikantin