Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2014 48 Arrêt du 3 décembre 2014 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière: Vanessa Thalmann Parties A.________ et B.________, recourants contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 16 mai 2014 contre la décision du 6 mai 2014
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________ est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Cette parcelle est affectée en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL). Se référant à la loi cantonale sur les réclames (RSF 941.2), à la loi fédérale sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) et à l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), la commune a, le 10 mai 2013, autorisé A.________ et B.________ (ci-après: recourants) à poser une enseigne lumineuse sur la parcelle précitée. Elle a précisé que le préavis du Service des ponts et chaussées (SPC) du 18 avril 2013, qui réservait explicitement la procédure de permis de construire, faisait partie intégrante de sa décision (ch. 6). L'entreprise E.________ Sàrl a ensuite procédé à la construction du panneau publicitaire lumineux au bord de la route cantonale sans qu'un permis de construire n'ait été accordé. Suite à une demande de renseignement du SPC par rapport à ce dossier, la Commune de D.________ a, le 27 février 2014, informé le Préfet du district de la Sarine de l'absence de permis de construire. B. Par décision incidente du 6 mai 2014, le préfet a considéré qu'une tentative de légalisation n'avait aucune chance d'aboutir par la délivrance d'un permis de construire, dès lors que l'octroi d'une autorisation spéciale pour cette construction hors de la zone à bâtir n'était pas possible. Il s'est référé à la prise de position de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) du 19 mars 2014, qui a considéré que le projet ne présentait aucune justification permettant la pose du panneau à l'emplacement prévu, en zone agricole. Partant, le préfet a transmis le dossier à la DAEC, à laquelle il appartiendra d'entamer la procédure de rétablissement de l'état de droit. C. Agissant le 16 mai 2014, les recourants ont contesté cette décision devant le Tribunal cantonal en concluant à son annulation. A l'appui de leur conclusion, ils relèvent qu'en 2013, ils ont reçu l'autorisation communale pour l'implantation du panneau et que la société E.________ Sàrl l'a construit en toute bonne foi. Ils invoquent une violation du droit d'être entendu puisque ni cette dernière ni eux n'ont été entendus avant que la décision litigieuse ne soit prise. D. Dans ses observations du 4 juin 2014, le préfet conclut au rejet du recours et renvoie aux dispositions de la législation topique. Il explique qu'il a renoncé, conformément à l'art. 167 al. 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), à impartir un délai pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués sans permis. Puisque la société E.________ Sàrl n'était pas partie à la procédure, ce serait en vain que les recourants se plaignent de la violation du droit d'être entendu de cette dernière. E. Le 8 octobre 2014, la société E.________ Sàrl a également pris position en se prévalant de sa bonne foi et indique que son droit d'être entendue aurait été violé. Elle souligne que, si elle avait été mise au courant des problèmes en lien avec le panneau, elle aurait pu réduire son dommage, lequel serait du reste à prendre en charge par la commune qui aurait donné de fausses informations. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en droit 1. a) Par décision du 6 mai 2014, le Préfet du district de la Sarine a constaté qu'un permis de construire ne pouvait pas être accordé en vue d'une légalisation de la construction litigieuse, dès lors que les conditions légales pour que celle-ci puisse être implantée en zone agricole n'étaient manifestement pas remplies. Par conséquent, il a transmis le dossier à l'autorité compétente afin que la procédure de rétablissement de l'état de droit soit entamée. Dans la mesure où la renonciation au dépôt d'une demande de permis en cas de construction illégale ne constitue en l'espèce qu'un élément de la procédure de rétablissement de l'état de droit (cf. art. 167 LATeC), la décision litigieuse transmettant le dossier à la DAEC ne met pas fin à la procédure. Selon l'art. 120 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). La notion de préjudice irréparable de l'art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l'art. 45 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal. b) En l'espèce, au vu du grief matériel invoqué relatif à la bonne foi, on peut se poser la question de savoir si les recourants ont un intérêt à recourir contre la présente décision. Toutefois, puisque la décision préfectorale revient à constater qu'un permis de construire devrait être refusé et que la DAEC a également nié la possibilité qu'une autorisation spéciale pour construire en zone agricole puisse être délivrée, il y a lieu d'entrer en matière sur les mérites du recours. A cela s'ajoute que les recourants reprochent au préfet d'avoir violé leur droit d'être entendus. Il convient de répondre à cette critique avant que d'autres démarches procédurales ne soient effectuées, lesquelles risqueraient, cas échéant, de devoir être répétées pour des raisons formelles. c) Etant donné que A.________ a manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA), la question de savoir à quel titre il a signé le recours pour son épouse peut rester ouverte. Dans ces conditions, on peut également laisser ouverte la question de savoir si E.________ Sàrl a la qualité de partie. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. d) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner, en l'espèce, le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. a) En application de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. A teneur de l'art. 135 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à l'environnement (al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de matériaux (al. 2). La compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée (art. 139 al. 1 LATeC). En outre, tout projet de construction, d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment ou d'une installation hors de la zone à bâtir est soumis à une autorisation spéciale de la DAEC, délivrée dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire (art. 25 al. 2 LAT et art. 136 LATeC). L'art. 85 al. 1 let. h du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) exige un permis de construire pour les panneaux et autres supports destinés aux réclames. b) L'art. 167 LATeC a la teneur suivante: "1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux. 2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue. 3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter. 4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3." 3. Les recourants ne contestent pas à juste titre la nécessité de soumettre le panneau lumineux à la procédure de permis de construire; l'art. 85 ReLATeC est d'ailleurs explicite à ce sujet. Ils ne reviennent pas non plus sur les motifs qui ont amené la DAEC à refuser la possibilité qu'une autorisation spéciale soit octroyée. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler ce qui suit. a) Des constructions ou installations peuvent être autorisées en zone agricole, soit en tant qu'installations conformes à la zone en application des art. 16a et 22 al. 2 LAT (cf. infra bb), soit, à titre exceptionnel, en tant qu'installations imposées par leur destination en vertu de l'art. 24 LAT (cf. infra bb). aa) A teneur de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Aux termes de l'art. 16a LAT, sont toutefois conformes à l'affectation de cette zone, les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 En l'espèce, il n'existe aucun lien quelconque entre la production agricole et la construction litigieuse; elle n'est pas nécessaire à l'exploitation agricole des terrains en cause (art. 16a al. 1 LAT). Dans ces conditions, il est exclu d'admettre que l'ouvrage pourrait être conforme à la zone agricole. bb) Reste à voir si le panneau en cause peut bénéficier d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT. En vertu de cette disposition, hors de la zone à bâtir et en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT uniquement lorsque des raisons techniques, des motifs d'exploitation ou la nature du sol la lient à un tel endroit hors de la zone à bâtir, ou encore lorsque des motifs spéciaux l'empêchent en zone à bâtir. L'examen des conditions doit se faire selon des critères objectifs et ne peut tenir compte ni des conceptions subjectives ou des vœux des particuliers ni de pratiques ou de confort personnel. Cette condition n'a pas un caractère absolu, mais doit être relativisée. Il n'est ainsi pas nécessaire qu'aucun autre emplacement que celui proposé n'entre en ligne de compte, mais il suffit que des motifs particulièrement importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à l'endroit prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 129 II 63 consid. 3.1; ATF 108 Ib 359 consid. 4a; ATF 1A.186/2002 consid. 3). Dans la situation concrète, le panneau litigieux, destiné à l'affichage de publicités, n'a pas de lien avec l'agriculture. Son implantation n'est donc pas imposée par sa destination. Partant, les conditions cumulatives de l'art. 24 LAT ne sont pas remplies. b) Partant, c'est à juste titre que le préfet a renoncé à impartir un délai pour le dépôt d'une demande de permis de construire puisque l'octroi de ce dernier apparaissait d'emblée impossible. 4. Les recourants invoquent leur bonne foi, dans la mesure où la commune leur a accordé le 10 mai 2013 un permis les autorisant à implanter un panneau publicitaire sur l'article ccc RF. Force est de constater que cette décision ne porte que sur l'aspect de la sécurité routière et des normes réglant l'admissibilité de la publicité. Elle fait explicitement mention de ces textes légaux; en revanche, elle ne fait aucune référence à la LATeC. Elle ne saurait donc en aucun cas remplacer une décision portant sur le permis de construire. Bien au contraire, elle déclare explicitement à son chiffre 6 que la prise de position du SPC fait partie intégrante de la décision. Or, ce service était on ne peut plus clair à ce sujet en réservant la procédure de permis de construire. On ne voit dès lors pas comment on pourrait donner à la décision communale du 10 mai 2013 l'interprétation que veulent lui donner les recourants. Ce texte ne peut manifestement ni fonder leur bonne foi dans le fait qu'il ne fallait pas – avant de procéder à la construction du panneau – demander un permis de construire ni être interprété dans le sens d'un permis de construire. 5. Les recourants reprochent au préfet d'avoir violé leur droit d'être entendus. a) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 CPJA, comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 137; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16). Cela étant, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211). b) En l'espèce, le Tribunal de céans relève à l'instar du préfet qu'à teneur de l'art. 167 al. 2 LATeC, l'autorité confrontée à une construction illicite déjà réalisée doit s'adresser "au ou à la propriétaire" et non à la personne, physique ou morale, qui a réalisé les travaux. On ne saurait ainsi faire un quelconque reproche au préfet de s'être limité à s'adresser aux propriétaires dans ses courriers. En effet, ce sont des liens de droit privé qui lient E.________ Sàrl aux recourants dont le préfet n'avait pas à s'enquérir. Par ailleurs, le préfet a tenu les recourants au courant de ses démarches; il leur a en particulier transmis le courrier de la DAEC relatif à l'autorisation spéciale et, en même temps, leur a annoncé que cette affaire allait prochainement faire l'objet d'une décision. Dans ces conditions, il appartenait aux recourants d'intervenir auprès de l'autorité s'ils souhaitaient déposer des observations. On ajoute que les recourants ont eu tout le loisir de se prononcer devant l'autorité de céans, qui pourrait selon la jurisprudence guérir un vice de procédure. Il a même été admis que E.________ Sàrl se prononce dans la présente procédure, ce qui était manifestement le souhait des recourants. On note dans ce contexte que ni les recourants ni E.________ Sàrl n'ont fait valoir d'arguments ayant un véritable lien avec l'objet du présent litige qui était strictement limité à la légalité de la construction en zone agricole. 6. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision incidente du 6 mai 2014 du Préfet de la Sarine confirmée. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision préfectorale du 6 mai 2014 est confirmée. II. Les frais de procédure, par 1'000 francs, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Communication.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 3 décembre 2014/JFR/vth Président Greffière