Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2013 103 Arrêt du 3 décembre 2014 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière: Vanessa Thalmann Parties COMMUNE DE A.________, recourante contre DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, autorité intimée Objet Forêts Recours du 5 septembre 2013 contre la décision du 4 juillet 2013
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Dans le cadre de la révision du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de A.________, le Service des forêts et de la faune (SFF) a entrepris de procéder à un constat de la nature forestière dans le secteur "B.________". Un premier plan y relatif a été réalisé le 16 octobre 2009 par l'ingénieur forestier du IIIème arrondissement accompagné par un bureau spécialisé mandaté par la commune. Le résultat a été contesté par la commune et le dossier mis en suspens. Au printemps 2010, une partie de la forêt a été défrichée sur l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de A.________ ; au printemps 2011, un défrichement a également été effectué sur l'article ddd RF, les deux parcelles faisant partie du secteur concerné. La procédure a été reprise en automne 2011 et le plan modifié du 30 mars 2012 a été mis à l'enquête publique par le SFF dans la Feuille officielle n° 18 du 4 mai 2012. La présence d'une zone forêt a été constatée sur les parcelles ddd et ccc RF. Le 4 juin 2012, la commune s'est opposée à la constatation de la nature forestière effectuée sur les parties qui sont sises en zone à bâtir. B. Par décision du 4 juillet 2013, la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF) a rejeté l'opposition et a confirmé les limites de la forêt située dans le secteur "B.________" telles qu'inscrites sur le plan à l'échelle 1:1'000 du 30 mars 2012, établi par l'Ingénieur géomètre officiel. Elle a apporté une modification aux points de mensuration: les points 1004 et 1005 sur la parcelle ddd ont été supprimés, de sorte que la limite de la forêt suit la ligne entre les points 1003 et 30281. S'agissant des parcelles ddd et ccc, l'autorité a examiné les griefs de la commune pour parvenir au constat qu'en tenant compte des défrichements intervenus en 2010 et 2011, les conditions étaient remplies pour retenir le caractère de forêt et confirmer les limites du plan. C. Agissant par la voie du recours, la Commune de A.________ a contesté cette décision auprès du Tribunal cantonal le 6 septembre 2013. Son acte a été complété et régularisé le 26 septembre 2013. La commune conclut implicitement à ce que le caractère forestier soit nié à cet endroit, respectivement, à ce que les limites soient modifiées. Elle invoque des incohérences flagrantes dans le dossier, notamment une inégalité de traitement dans le sens où le service n'aurait, dans d'autres secteurs, pas fait le constat de forêt et les propriétaires de terrains en zone à construire ne seraient pas pénalisés. Elle se réfère à un plan approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1977 qui ne fait mention d'aucune forêt ou haie dans le secteur des B.________, ainsi qu'au plan approuvé par le Conseil d'Etat le 16 mars 1993 où il est fait mention d'une "haie", mais pas d'une forêt. Dans son appréciation, elle aurait tenu compte de la nature du terrain, principalement du fait qu'il s'agit d'une ancienne carrière où seuls quelques arbres auraient poussé faute d'entretien. Quant au rapport fait verbalement au printemps 2012 par E.________, soit environ 14 mois après un défrichement, elle ne l'estime pas pertinent en ce qui concerne l'article ccc RF, puisque la limite de la forêt se situe à l'intérieur d'une construction. Enfin, en modifiant les plans mis à l'enquête, le service serait contradictoire et sa prise de position devrait être écartée puisqu'elle aurait été déposée hors délai. D. Dans ses observations du 29 octobre 2013, la DIAF propose le rejet du recours et renvoie à la motivation de sa décision. Elle rappelle entre autre que l'objet du litige est le plan du 30 mars 2012 et non des plans antérieurs.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 en droit 1. Déposé et régularisé dans les délais, le recours l'a été selon les formes prévues auprès de l'instance compétente (art. 79 ss et 114 du code de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]; art. 76 de la loi sur les forêts et la protection contre les catastrophes naturelles [LFCN; RSF 921.1]); il est donc recevable quant à la forme. Le recours étant dirigé contre une décision portant sur la constatation de la nature forestière au sens de l'art. 10 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts (LFo; RS 921.0), la recourante – responsable de la planification locale – a qualité pour agir. Partant, le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours. 2. En application de l'art. 21 al. 1 LFCN, la Direction est compétente pour constater, d'office ou sur demande de toute personne justifiant d'un intérêt digne de protection, la nature forestière d'un bien-fonds. La procédure en matière de défrichement est applicable par analogie (art. 22 LFCN). L'art. 18 LFCN, ayant trait à la procédure relative au défrichement, prescrit que le Service publie la demande dans la Feuille officielle et la met à l'enquête publique pendant un délai fixé dans le règlement d'exécution (al. 2). Il requiert également l'avis de services intéressés et de la commune concernée (al. 3). Toute personne justifiant d'un intérêt digne de protection et toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir peuvent former opposition pendant la durée de l'enquête publique par dépôt d'un mémoire motivé au Service, qui en informe le requérant (al. 4). L'art. 22 du règlement sur les forêts et la protection contre les catastrophes naturelles (RFCN; RSF 921.11) précise que, lorsqu'il y a lieu de constater la nature forestière d'un bien-fonds, le Service fixe les limites de la forêt sur le terrain et les fait reporter sur un plan de situation comprenant le fonds cadastral (al. 1). Le projet de plan est mis à l'enquête pendant trente jours (al. 2). S'il s'agit d'une délimitation par rapport à la zone à bâtir, le Service la communique à un géomètre breveté qui procède à la mise à jour des documents cadastraux. La mention prévue à l'art. 22 al. 2 LFCN doit être libellée ainsi: "limite de nature forestière légalisée selon décision du…" (al. 3). 3. a) Aux termes de l'art. 2 LFo, on entend par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières, sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation ou aux mentions figurant au registre foncier (al. 1). Sont assimilés aux forêts: a) les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers; b) les surfaces non boisées ou improductives d'un bien-fonds forestier telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d'autres constructions ou installations forestières; c) les biens-fonds faisant l'objet d'une obligation de reboiser (al. 2). L'art. 2 al. 3 LFo exclut de cette notion les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts, les cultures d'arbres en terrain non destinées à une exploitation à court terme ainsi que les buissons et les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrages. Les cantons peuvent, dans les limites fixées par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un peuplement pour être considéré comme forêt (art. 2 al. 4 LFo). Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 de l'ordonnance fédérale sur les forêts [OFo; RS 921.01] et art. 2 al. 4 LFo). L'art. 1 al. 1 OFo fixe le cadre de la législation cantonale: les cantons précisent les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme forêt dans les limites suivantes:
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 a) surface comprenant une lisière appropriée: 200 à 800 m2; b) largeur comprenant une lisière appropriée: 10 à 12 m; c) âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt: 10 à 20 ans. Selon l'art. 3 LFCN, qui concrétise l'art. 1 al. 1 OFo, un boisement est reconnu comme forêt s'il s'étend sur une surface de 800 m2 sur une largeur d'au moins 12 m et, pour les surfaces conquises par la forêt, si le peuplement a au moins 20 ans d'âge; une lisière d'une largeur de 12 m est prise en compte. b) Selon la jurisprudence, un peuplement remplit une fonction sociale lorsqu'en raison de sa structure, de sa nature et de sa configuration, il offre à l'homme une zone de délassement, lorsque, par sa forme, il structure le paysage, lorsqu'il donne une protection contre les influences nuisibles telles que le bruit ou les immissions, lorsqu'il assure des réserves en eau d'un point de vue tant qualitatif que quantitatif, ou encore lorsqu'il procure un milieu vital irremplaçable à la faune et à la flore locale ( ATF 124 II 85 consid. 3d/bb p. 88 et les références citées). Cette fonction est reconnue en général si le boisement s'étend sur une surface de 500 m2 (ATF 124 II 165 consid. 5c p. 170). Le moment décisif pour apprécier la nature forestière d'un peuplement est celui de la décision de première instance. Dans cette appréciation, il faut tenir compte de la végétation arrachée et en analyser la nature, l'existence d'une forêt pouvant être admise malgré l'absence de boisement lorsqu'un défrichement est intervenu sans autorisation (ATF 124 II 85 consid. 4d p. 92). En revanche, il n'y a pas lieu de procéder à une pondération des intérêts privés ou publics (ATF 124 II 85 consid. 3e p. 89 et les références citées). 4. a) Force est de constater qu'en l'espèce, malgré la régularisation qui avait été demandée à la commune, cette dernière avance toujours des arguments qui restent difficilement compréhensibles et qui ne se rapportent pas à la motivation pourtant détaillée de la décision d'opposition. Il y a dès lors lieu de lui rappeler quelques prémisses au sujet des principes régissant la constatation de la nature forestière. Seules les limites de la forêt telles qu'inscrites sur le plan du 30 mars 2012 peuvent faire l'objet du litige. Il en résulte que toute une série d'explications de la recourante ne sont manifestement pas pertinentes. Cela vaut pour: - les critiques relatives au plan de 2009. En effet, la commune perd de vue que celui-ci ne fait pas partie de la décision litigieuse. Il ne sert dès lors à rien de contester ce plan; il aurait en revanche fallu expliquer pour quelles raisons les limites telles que retenues dans le plan de 2012 seraient fausses; - la "radiation" d'une surface qui, selon le plan de 2009, était encore considérée comme forêt sur la parcelle ddd, partie sud-est; - la dénomination des parties en limite de la forêt en tant que jardin d'agrément ou pré; - la suppression d'une surface qui, en 2009, était considérée comme forêt sur la partie nord de l'article ddd, adjacente à l'article fff; - les limites de la forêt au point 30268, entre les articles fff et ddd, puisque la partie dont parle la commune ne figure comme forêt ni sur le plan de 2009 ni sur celui de 2012. b) La commune invoque des incohérences dans le dossier. On ne voit toutefois pas en quoi celles-ci consisteraient. On peut renvoyer aux explications de l'autorité et plus précisément aux éléments suivants:
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 - il n'existe aucune obligation légale d'avertir personnellement les propriétaires concernés de la mise à l'enquête publique d'une constatation de la nature forestière; seule une publication dans la Feuille officielle est formellement exigée par la loi. Par ailleurs, une séance d'information pour tous les propriétaires concernés a eu lieu le 12 décembre 2011; - il n'y a aucune incohérence dans le fait que le plan de 2009 a été modifié dans le courant de la procédure. Ces modifications vont d'ailleurs en partie dans le sens de la commune. Vouloir en déduire que le nouveau plan ne reflèterait pas l'état existant est par contre dénué de toute pertinence. Autrement dit, même si le plan de 2009 comprenait des erreurs – ce qu'il n'y a pas lieu d'examiner dans la présente procédure – on ne saurait en déduire qu'il en est de même pour le nouveau plan; - il est évidemment sans importance aucune pour la légalité de la décision litigieuse que le service spécialisé n'ait pas déposé en procédure d'opposition ses observations dans le délai qui lui avait été imparti. En effet, il incombe à l'autorité d'établir d'office l'état de fait et d'appliquer le droit (art. 45 al. 1 CPJA). Dans cette mesure, elle doit retenir tous les éléments essentiels, peu importe s'ils sont contenus dans une écriture déposée hors délai. Partant, on ne saurait admettre la position de la commune et nier la présence d'une forêt uniquement du fait que le service spécialisé n'a pas respecté un délai d'ordre. De plus, tous les éléments qui conduisent le Tribunal à rejeter ce recours ressortent des pièces du dossier constitué par l'autorité (plan, dossiers photographique et orthophotographique, procès-verbaux, inspections des lieux); - l'objectivité de l'ingénieur forestier ne peut manifestement pas être remise en cause du fait qu'il a, au cours de la procédure d'opposition et en réexaminant le dossier – plus particulièrement – les orthophotographies, modifié les points de mensuration. Il donne d'ailleurs une explication tout à fait convaincante, à savoir qu'il a été trop influencé sur le terrain par l'absence de forêt (défrichée) mais qu'à l'aide des orthophotographies, il s'est fait une image plus réaliste de l'état avant le défrichement. c) En ce qui concerne les griefs formulés en lien avec l'inégalité de traitement des propriétaires de terrain dans d'autres secteurs, la commune perd de vue qu'il ne s'agit pas de traiter tous les propriétaires de terrains constructibles de la même manière, mais de constater sur quelles parcelles se trouve de la forêt. L'illégalité de traitement ne peut manifestement entrer en considération qu'en présence – dans un autre secteur – d'une non-constatation de forêt malgré le fait que les critères légaux pour l'admettre sont remplis. Or en l'espèce, la commune ne tente même pas d'expliquer que tel en serait le cas. Il convient de préciser ici que le plan d'aménagement local n'a en l'occurrence aucune influence sur le constat de la présence d'une forêt sur un terrain particulier. Aussi les propriétaires, et encore moins la commune, ne peuvent-ils tirer aucun argument du fait que des parcelles se situent en zone à bâtir (cf. art. 2 al. 1 LFo). Aucune pesée des intérêts privés ne doit être effectuée. C'est donc en vain que la commune reproche à la Direction de n'avoir pas tenu compte de l'intérêt financier des particuliers et de son propre intérêt à vouloir densifier le terrain en zone à construire. On ne peut que renvoyer à la décision querellée qui confirme qu'il n'y a pas à procéder à une pesée de l'ensemble des intérêts en présence, pesée qui devrait prendre en considération les prescriptions matérielles de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 118 Ib 433 consid. 3a; ATF 122 II 274). L'art. 13 al. 1 LFo prévoit en effet que dans les zones à bâtir, les limites de forêt doivent être fixées sur la base de décisions en constatation de la nature forestière ayant force de chose jugée. Il en résulte que, s'agissant de délimiter pour la première fois la forêt par rapport aux zones à bâtir, ce n'est pas à la surface forestière de dépendre de l'étendue de la
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 zone à bâtir mais le contraire. Puisque le PAL de 1993 ne comportait manifestement pas de délimitation des zones forêt conforme à la LFo, on ne peut pas le prendre comme référence. d) Tout plan antérieur, plus précisément le plan d'aménagement local, ne peut influencer la constatation de l'existence d'une forêt en 2013, dès lors que le moment décisif pour apprécier la nature forestière d'un peuplement est celui de la décision de première instance (ATF 124 II 85 consid. 4d). Contrairement à ce que pense la commune, une forêt peut se développer sur des parcelles, précisément en raison d'un défaut d'entretien régulier par les propriétaires. Le plan approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1977, qui ne fait mention d'aucune forêt ou haie dans le secteur des B.________, ou celui approuvé par le Conseil d'Etat le 16 mars 1993, où il est fait mention d'une "haie" mais pas d'une forêt, ne reflètent manifestement pas la situation en 2013. e) Sans aucun doute également, il faut tenir compte de la végétation arrachée et en analyser la nature, l'existence d'une forêt pouvant être admise malgré l'absence de boisement lorsqu'un défrichement est intervenu sans autorisation (ATF 124 II 85 consid. 4d p. 92). Dans ce contexte, la question de savoir si la commune a toléré ou favorisé un défrichement est dénuée de pertinence. En effet, seule est déterminante l'absence d'une autorisation qui aurait permis le défrichement. 5. En l'espèce, le constat de la nature forestière dans le secteur "B.________" repose sur les relevés du premier plan du 16 octobre 2009 et finalisé le 30 mars 2012. En mars 2012 a eu lieu une inspection des lieux, dont le procès-verbal ne figure pas au dossier. Une vision locale a également été organisée le 14 mars 2013 dans le cadre de la procédure d'opposition. Lors de cette séance, les orthophotographies ont été expliquées aux parties. Les participants ont inspecté chaque point délimitant la forêt selon le plan de la constatation forestière mis à l'enquête. Des photographies complémentaires ont également été prises. Sur le dernier plan, il en est résulté une constatation de forêt sur les articles ddd et ccc RF. Par rapport au premier plan datant du 16 octobre 2009, la surface de la forêt a été légèrement réduite par la constatation que certaines parties constituent des jardins d'agrément et du pré pour la zone située au nord de la parcelle ddd et celle à cheval entre les articles ddd et ccc. Par ailleurs, la zone forêt au sud-est de la parcelle ddd a été supprimée et a été considérée comme étant un jardin. Dans la décision sur opposition, le plan a été modifié dans le sens que les points de mensuration 1004 et 1005 ont été supprimés et la limite de la forêt fixée entre les points 1003 et 30281, proposition qui avait été faite et expliquée lors de l'inspection du 14 mars 2013. a) Le dossier met en évidence que le boisement, dont la nature forestière est litigieuse, s'étend manifestement sur une surface de plus de 800 m2 et est plus large que 12 mètres. La commune ne le conteste du reste pas. En outre, l'ingénieur forestier du IIIème arrondissement a constaté la présence d'arbres âgés de plus de 20 ans (voir observations du 15 octobre 2012). Les photographies et orthophotographies ne permettent pas d'infirmer ce constat. Au demeurant, il y a lieu de relever ici que la nature forestière d'un boisement ne nécessite pas que tous les arbres soient âgés de plus de 20 ans, une forêt se composant également de buissons et arbustes de taille moindre (S. JAISSLE, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zurich 1994, p. 60). Comme relevé ci-dessus, il faut tenir compte, pour définir la forêt, des défrichements intervenus sans autorisation en 2010 et 2011 sur les parcelles ddd et ccc RF. Une comparaison des dossiers photographique et orthophotographique permet de mettre clairement en évidence les parties qui ont été défrichées. De plus, il n'y a pas lieu de mettre en doute qu'il existait sur ces parties des arbres de plus de 20 ans, preuve en sont les souches des troncs d'arbres, également documentées dans le dossier. Pour les endroits où ces souches ont été enlevées, il convient de se baser sur le constat du plan du 16 octobre 2009 et sur le dossier orthophotographique. Pour le
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 reste, la commune a tort de croire qu'il faut un terrain sécurisé pour qu'une forêt puisse être constatée. C'est en vain qu'elle rend attentif à des chutes de pierres et au fait que la forêt se situerait sur le lieu d'une ancienne carrière. Puisque la surface de 800 m2 est atteinte et la présence d'arbres dominants de 20 ans documentée, la recourante ne peut prétendre être en présence d'une haie. Par ailleurs, elle n'apporte pas d'autres preuves permettant de douter des constatations effectuées par le spécialiste. Finalement, selon la jurisprudence, un boisement dépassant les 500 m2 remplit en principe la fonction forestière (ATF 124 II 165 consid. 5c p. 170). Il n'existe aucune raison de s'écarter de cette appréciation, confirmée explicitement par l'ingénieur forestier, de sorte qu'en l'espèce, toutes les conditions pour constater la présence d'une forêt sont réunies. b) En ce qui concerne plus particulièrement les limites, le Tribunal peut également renvoyer à la décision sur opposition qui explique d'une manière exhaustive pour quelles raisons les points ont été placés à certains endroits précis. La commune n'apporte aucun argument susceptible de mettre en doute ces explications. Plus précisément, on relève que: - Article ddd RF: Points 1001, 1002 et 1003: puisque ces points concernent une partie défrichée, il y a effectivement lieu de faire référence aux constatations avant l'enlèvement du peuplement. De plus, ces points ont été soit confirmés lors de la vision locale et à l'aide des photographies soit, en ce qui concerne le point 1003, déplacé légèrement vers l'intérieur de la forêt. Aucun élément ne permet de mettre en doute les orthophotographies, sur lesquelles figurent les points de mensuration, qui n'ont par ailleurs pas été contestées lors de l'inspection des lieux. Points 1004 et 1005: le Tribunal peut confirmer que, sur la base des constatations relatives à la nature forestière du sol faites sur place ainsi que des orthophotographies, la Direction a supprimé ces points et tiré la limite de la forêt du point 1003 directement au point 30281. - Article ccc RF: Il n'y a pas à mettre en doute les affirmations de la Direction en ce qui concerne le constat selon lequel, avant le défrichement, il y avait la présence d'une forêt dont les limites sont confirmées par les photographies et orthophotographies. Il y a également lieu de retenir que les limites ont été modifiées suite au constat qu'un point de mensuration était inscrit initialement sur le toit d'une remise (qui n'est d'ailleurs pas inscrite au Registre foncier). On ne voit pas pour quelle raison la commune revient sur cet aspect. c) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision rejetant l'opposition de la Commune de A.________ confirmée. Il est pris acte que la décision d'opposition a modifié le plan de la mise à l'enquête en ce qui concerne les points 1004 et 1005 qui ont été supprimés et remplacés par la limite qui suit la ligne entre les points 1003 et 30281. 6. Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 4 juillet 2013 de la DIAF relative à la constatation de la nature forestière est confirmée. Il est pris acte que le plan de la mise à l'enquête du 30 mars 2012 a été modifié. La limite de la forêt suit la ligne entre les points 1003 et 30281 et les points 1004 et 1005 sont supprimés. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. III. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 3 décembre 2014/JFR/vth Président Greffière