Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2020 151 Arrêt du 7 octobre 2020 Ie Cour administrative Composition Présidente : Marianne Jungo Juges : Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter Greffière-stagiaire : Sarah Darwiche Parties A.________, recourant contre COMMUNE DE GLETTERENS, autorité intimée Objet Droits politiques – actes préparatoires à la votation du 27 septembre 2020 Recours du 7 septembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 13 attendu qu'en début d'année 2020, agissant conformément à l'art. 26 al. 2 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), un comité d'initiative, réunissant plus du 10ème du corps électoral communal et représenté par A.________, a demandé l'introduction facultative d'un conseil général dans la commune de Gletterens; que, le 14 juillet 2020, le conseil communal a envoyé aux citoyens/citoyennes de la commune une invitation à une séance d'information - fixée au 27 août 2020 - sur l'introduction d'un conseil général à Gletterens, objet soumis à votation le 27 septembre 2020; que le texte envoyé avait la teneur suivante: Madame, Monsieur, Le 27 septembre 2020, les citoyennes et citoyens de notre Commune pourront se prononcer sur l'introduction d'un conseil général. Afin de vous permettre d'orienter votre choix, une séance d'information aura lieu le jeudi 27 août 2020 à 19h30 à la salle polyvalente du centre scolaire du Devin. Cette séance d'information aura le plaisir d'accueillir différents intervenants qui pourront vous donner les aspects positifs et négatifs de ce nouveau système législatif. Nous aurons ainsi comme orateurs Monsieur Nicolas Kilchoer, Préfet de la Broyé, le Professeur B.________ du département économique de l'Université de Fribourg, des représentants de communes dotées ou non d'un conseil général, de C.________, Syndic et de A.________, représentant des initiants. Vous trouverez, ci-dessous, une synthèse des avantages et inconvénients d'un conseil général dans notre Commune. Avantages : • Conseil général représentatif de sa population • Recherche de consensus • L'intérêt collectif plutôt que des intérêts particuliers • Le même interlocuteur pendant une législature • Compétences des élus au conseil général mise à profit de la collectivité • Meilleure préparation des dossiers par le conseil communal • Etude collective grâce à la mise sur pied de commissions • Outils démocratiques à disposition du conseil général (amendements, contre-propositions) et des citoyennes et citoyens (référendum) • Préparation des élus au conseil général à un passage à l'exécutif
Tribunal cantonal TC Page 3 de 13 Inconvénients : • Pas de possibilité de s'exprimer en Assemblée communale • Pas d'accès démocratique direct, mais un accès indirect représenté par les conseillers généraux • Manque d'intérêts des citoyennes et citoyens encore plus marqué pour la vie de la communauté • Déresponsabilisation des citoyennes et citoyens pour les orientations prises par l'exécutif et le législatif • Possible manque de réactivité sur certains dossiers urgents • Important investissement en temps pour la mise en place et le fonctionnement du conseil général • Important investissement pour les membres participants à des commissions • Risque de politisation de la vie communale (sections partisanes) Financement : Après différentes demandes de renseignements dans les communes dotées d'un conseil général, le coût estimatif est très variable en fonction de la grandeur de la commune et des moyens administratifs déjà à disposition. Pour notre Commune, une fourchette entre CHF 12'000.- et CHF 20'000.- est envisageable. Elle tient compte des vacations des conseillers généraux et du volet administratif (préparation des dossiers et suivi administratif). Il faut néanmoins relativiser le coût de cette introduction dans la mesure où un gain en efficience n'est pas forcément quantifiable. Bien que la grandeur n'est pas un justificatif dans la mesure où seule l'efficacité devrait être prise en compte, nous devons constater que la plupart des communes qui ont un conseil général dans le district de la Broyé ont une population dépassant les 2'000 habitants et que l'introduction du conseil général s'est effectuée, pour la plupart de ces communes, dans le cadre d'une fusion. La mise en place d'un conseil général peut avoir des aspects positifs pour certains et négatifs pour d'autres. Il faut néanmoins être attentif que le conseil général n'est pas là pour dicter la conduite communale. Le conseil communal garde toute sa compétence pour gérer le ménage communal. Il collabore avec le législatif pour trouver les solutions les plus pérennes pour la collectivité. Dans le cas contraire, et sans un dialogue entre les deux entités, cette collaboration peut devenir stérile et contre-productive. Ces deux derniers exemples sont également valables dans le cadre d'une Assemblée communale. Quelques informations complémentaires : • Le conseil général est constitué de 30 membres. Il se réunit obligatoirement 2 fois par année pour les comptes et pour le budget (idem que l'Assemblée communale). Ces réunions sont ouvertes à la population, mais cette dernière n'est présente que comme auditrice. Les procès-verbaux doivent être à disposition sur le site de la Commune. • Des rencontres de groupes (groupements, collectifs de quartier, partis politiques) entre les chefs de groupes et les commissions ont lieu avant les séances du conseil général.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 13 • Des commissions permanentes sont constituées (financière, aménagement du territoire, naturalisation, etc.). Des commissions temporaires peuvent également être créées selon les besoins et les projets. • Les membres sont tenus d'assister aux deux réunions plénières. Ils peuvent choisir à quelles commissions spécifiques ils participent. • L'engagement des membres pour la période législative 2021-2026, en termes de temps et d'énergie, est donc variable selon le nombre de commissions suivies et le type de commissions. • Le conseil général s'auto-organise, d'où l'utilité d'avoir un règlement pour son bon fonctionnement. • Le conseil général est ouvert à toutes les citoyennes et à tous les citoyens éligibles dans la Commune. • Le conseil général dispose des mêmes compétences que l'Assemblée communale. Le calendrier pour le renouvellement de l'exécutif et du conseil général, si ce dernier est accepté (sous réserve de décision du conseil d'Etat) : Demande du mode de scrutin proportionnel pour l'élection communale -> Vendredi 22 janvier 2021, jusqu'à 12 heures Art. 62 al. 1 LEDP Dépôt des listes électorales auprès du secrétariat communal pour les autorités communales ->Lundi 25 janvier 2021, jusqu'à 12 heures Système majoritaire-art. 84 LEDP/ système proportionnel-art. 64 LEDP Remise du matériel électoral communal aux électeurs -> Au plus tard le jeudi 25 février 2021 Art. 12 al. 1 et 2 LEDP Elections : 1er tour du conseil communal et conseil général ->Dimanche 7 mars 2021 Elections : 2ème tour (si nécessaire et uniquement pour l'exécutif)- >Dimanche 21 mars 2021 Par souci de neutralité, le conseil communal ne souhaite pas faire de recommandations de vote. Nous vous souhaitons bonne lecture de la présente et, tout en restant à votre disposition pour tout complément d'information, nous vous adressons, Madame, Monsieur, nos meilleures salutations. que la séance d'information s'est tenue le 27 août 2020 comme prévu. En plus des orateurs annoncés, le Syndic de D.________, E.________, et F.________, conseiller communal à G.________ - membres d'exécutifs de communes qui connaissent un conseil général - ont répondu aux questions des citoyens/citoyennes présents. La participation à cette séance a été très faible puisque seulement 28 personnes étaient présentes; que, le 31 août 2020, A.________ a abordé le Préfet du district de la Broye pour dénoncer une irrégularité dans l'organisation de la votation du 27 septembre 2020 dès lors qu'il avait appris à l'issue de la séance d'information que le conseil communal n'entendait pas joindre une information
Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 sur l'objet de la consultation avec le matériel de vote. Il estimait qu'il avait droit à faire insérer la position des initiants dans l'enveloppe envoyée aux citoyens/citoyennes. En particulier, il a indiqué qu'il n'était pas possible de se limiter à la lettre d'invitation du 14 juillet 2020, dès lors que la synthèse qui y était faite ne tenait pas compte du résultat de la soirée d'information du 27 août 2020. L'intéressé a déploré en outre que le site de la commune ne contenait aucun document sur cette votation. Il a assimilé cette absence d'information à un sabotage de la campagne. En conséquence, il a requis le préfet de faire corriger la situation en imposant à la commune d'indiquer l'existence de la votation sur son site, de lui permettre de diffuser son argumentaire via le matériel de vote, éventuellement qu'on lui rembourse les frais de distribution d'un tout-ménage par ses soins, de faire figurer sur le site de la commune la présentation du préfet, celle de B.________ ainsi que son propre argumentaire; que, le 3 septembre 2020, le préfet a répondu en indiquant d'une part qu'en application de l'art. 10 al. 1 let. c du règlement cantonal du 10 juillet 2001 sur l'exercice des droits politiques (REDP; RSF 115.11), le matériel de votation ne contient pas l'avis des opposants, lesquels disposent d'autres canaux écrits ou oraux pour diffuser leurs opinions. De plus, en l'occurrence, le matériel de vote préparé par la commune pour ses citoyens comprenait uniquement un bulletin de vote et l'enveloppe de vote correspondante. D'autre part, le préfet a informé l'initiant que la compétence pour connaître d'un recours contre les actes préparatoires à une votation appartient au Tribunal cantonal qui peut être saisi dans un délai de 5 jours dès connaissance du motif de recours, conformément aux art. 150 ss de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1). Il a rappelé enfin que, selon l'art. 1 al. 1 de l'ordonnance du 3 juin 2020 du conseil d'Etat modifiant temporairement certains délais relevant de la législation sur les communes, le vote aux urnes relatif à l'introduction d'un conseil général peut intervenir au plus tard jusqu'au 30 octobre 2020. Si le vote visant l'introduction d'un conseil général n'est pas définitif et exécutoire au moment où le Conseil d'Etat convoque les corps électoraux pour les élections du renouvellement intégral des autorités communales, ces élections ont lieu, pour les communes concernées, en même temps que les élections reportées des communes fusionnant au 1er janvier 2022; que le 4 septembre 2020, l'initiant a répondu au préfet pour exprimer sa déception. Il a insisté sur le fait que ses revendications ne visent qu'à garantir une information juste et impartiale et qu'il n'a pas l'impression d'être dans une posture spécialement partisane. Il a toujours essayé d'aborder la votation sereinement. que, parallèlement aux démarches effectuées auprès des autorités, A.________ a décidé d'informer, directement et à ses frais, les habitants de la commune de Gletterens. Dès le 31 août 2020, il a commandé un flyer résumant ses arguments en faveur de l'introduction d'un conseil général et l'a fait distribuer le 10 septembre 2020 à tous les ménages concernés;
Tribunal cantonal TC Page 6 de 13 que ce document se présente comme suit: que, le 8 septembre 2020, A.________ a contesté formellement devant le Tribunal cantonal les actes préparatoires relatifs à la votation communale du 27 septembre 2020. Ayant constaté que, depuis ses dernières démarches, la commune avait publié sur son site la date et l'objet de la votation, il conclut à ce que celle-ci lui rembourse les frais afférents à la distribution du tout-
Tribunal cantonal TC Page 7 de 13 ménage de son argumentaire (le matériel de vote ayant déjà été distribué, il est trop tard pour l'y inclure) qui se monte à CHF 171.15. Il requiert que la commune mette en ligne sur son site internet les présentations du préfet et de B.________ faites lors de la séance d'information du 27 août 2020, ainsi que son argumentaire tel qu'il ressort du flyer qu'il a conçu et envoyé en tout-ménage. A l'appui de ses conclusions, le recourant invoque une violation des art. 12 LEDP et 10 REDP qui tous deux indiquent qu'en matière de votation communale, la remise du matériel comprend la documentation relative à l'acte soumis à votation en plus du bulletin et de l'enveloppe de vote. Il affirme que les opposants et à plus forte raison les initiants ont le droit à ce que leurs arguments soient publiés. En l'occurrence, il estime que le seul écrit dont disposent les citoyennes et les citoyens de Gletterens pour former leur opinion est constitué par le courrier tendancieux du 14 juillet 2020 qui faisait office d'invitation à la séance d'information. Il estime que les votants ne disposent pas d'une information neutre sur l'objet soumis au vote. Sur le fond, il relève que l'introduction d'un conseil général n'implique pas une baisse d'intérêt pour la vie politique de la commune ainsi que l'ont confirmé les intervenants F.________ et E.________. Cet argument comme celui de la déresponsabilisation des citoyens/citoyennes sont d'ailleurs des jugements de valeur qui ne peuvent pas être pris comme des éléments objectifs. Le recourant conteste également l'information selon laquelle les dossiers pourraient mettre plus de temps à être traités. L'intervention du Syndic de D.________ allait plutôt dans l'autre sens. Au demeurant, les représentants de la commune de Gletterens n'ont pas pu expliquer à quels types de dossiers cet argument faisait allusion. Le recourant fait valoir en outre que la population ne perd pas un accès direct à la démocratie, dès lors que le conseil général instaure le droit de référendum, qui est un outil indispensable pour garantir la démocratie directe. Le recourant se plaint également du rapprochement qui a été fait entre introduction du conseil général et fusions de communes dès lors qu'il s'agit de deux démarches qui ne sont que rarement conjointes. Au niveau du canton, seules deux communes font exception à cette règle. Enfin, le recourant constate que la synthèse de la commune ne distingue pas clairement ce qui tient spécifiquement à l'introduction du conseil général de ce qui existe déjà avec le système de l'Assemblée communale. Il est donc difficile de comprendre ce qu'un conseil général apporte comme réelles différences. Le document donne l'impression que tout ce qui est mentionné concerne l'introduction d'un conseil général alors que ce n'est pas le cas; que, le 15 septembre 2020, le conseil communal a déposé ses observations sur le recours. Il souligne qu'il a toujours tenu à être transparent avec l'initiant et avec le processus de mise en place. Désireux de garder une neutralité pour ne pas influencer les citoyennes et les citoyens, le conseil communal n'a jamais souhaité insérer des argumentaires en faveur ou en défaveur d'un conseil général dans les enveloppes de vote. C'est pour cette raison également qu'il n'est pas entré en matière sur les requêtes de l'initiant, qui demandait l'envoi d'un courriel commun aux citoyennes et citoyens ou la rectification de certains arguments qu'il considérait erronés. S'il avait des rectifications à effectuer, l'initiant a eu tout loisir de le faire lors de la séance d'information du 27 août 2020. La commune relève que ce dernier n'a pas réagi au courrier du 14 juillet 2020 pour se plaindre de propos tendancieux. A ce propos, elle souligne que, ainsi que l'admet le recourant, ses critiques visent des aspects du courrier communal qui sont sujets à des interprétations diverses. L'argument d'une certaine "lenteur" dans les dossiers urgents a été repris dans d'autres débats liés à l'introduction d'un conseil général sans que cela ne fasse polémique. En ce qui concerne le désintérêt de la vie politique dans une commune, le conseil communal remarque que pour la séance d'information, 28 personnes seulement étaient présentes, soit environ 3.5 % du corps électoral. Le sujet n'a donc pas déplacé les foules. En tout état de cause, donnant suite à la
Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 requête du recourant, la commune a mis sur son site internet les interventions du prof. B.________ et la présentation du Préfet de la Broye qui avaient été faites le 27 août 2020. En revanche, pour des raisons de neutralité, elle a refusé la mise en ligne de l'argumentaire du recourant. Le conseil communal s'oppose à la prise en charge des frais de diffusion des flyers du recourant. Ce dernier a choisi librement de faire une distribution tout-ménage à ses frais et de publier sur un site internet privé son argumentaire; que, le 15 septembre 2020, le Service des affaires institutionnelles, des naturalisations et de l'état civil (SAINEC) a déposé sa détermination sur le recours. Il relève que, selon l'art. 10 al. 1 let. c REDP, le corps électoral doit recevoir de la part du Secrétariat communal, avant les votations communales, du matériel de vote et d'information, lequel est matérialisé par la documentation relative à l'acte soumis à votation, une enveloppe de vote et un bulletin de vote en blanc. Le fait de devoir joindre du matériel d'information au matériel de vote "stricto sensu" concrétise le devoir des autorités d'informer la population avant le scrutin, devoir généralement aussi reconnu par la jurisprudence. En l'occurrence, le service spécialisé doute de la légalité de la démarche de la commune lorsqu'elle refuse aux initiants la possibilité d'exposer leurs propres arguments par le biais d'un canal (le matériel de vote et d'information) permettant de toucher tout le corps électoral (tout le monde ne pouvant pas forcément participer à la séance d'information). En définitive, le SAINEC estime que, si le Tribunal cantonal estime que l'informalité est suffisamment grave pour justifier une intervention au titre des actes préparatoires, rien ne l'empêche d'ordonner un envoi supplémentaire avec des informations complémentaires, quitte à ajourner quelque peu la votation; que le 15 septembre 2020 également, le Service des communes (SCom) a formulé ses observations sur le recours. Sur le plan procédural, il se pose tout d'abord la question de savoir si le délai de recours de 5 jours a débuté déjà avec la lettre d'invitation à la séance d'information du 14 juillet 2020 ou seulement au moment où les citoyennes et citoyens ont été en possession du matériel de vote. Sur le fond, en ce qui concerne les informations transmises par le conseil communal dans sa lettre du 14 juillet 2020, le SCom regrette le fait que la commune n'opère pas une distinction entre les aspects factuels et les appréciations politiques. S'agissant des aspects factuels, il est constaté que les droits populaires dans les communes avec un parlement, à savoir le référendum financier et législatif (contre les règlements de portée générale) ainsi que le droit d'initiative sont mentionnés de façon très rudimentaire. La liste des désavantages est formulée de façon plutôt subjective et parfois inexacte. Par exemple, en ce qui concerne la remarque sur le manque de réactivité sur certains dossiers urgents, le service rappelle que les procédures de convocation d'une assemblée communale et du conseil général sont identiques (art. 12 et 38 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes, LCo; RSF 140.1). Toutefois, un référendum demandé contre une décision du conseil général pourrait effectivement prolonger la procédure par rapport à celle des décisions de l'assemblée communale. De même, le lien qui est fait entre les fusions et l'introduction du conseil général est trop général. Il conviendrait de distinguer les différents cas, notamment les communes qui ont fusionné avec une commune qui avait déjà un conseil général et celles, rares, qui ont décidé d'introduire le conseil général pour la nouvelle commune alors qu'aucune des communes participant à la fusion ne connaissait cette institution; or, seuls trois cas dans le canton correspondent à ce dernier scénario et ces communes sont toutes situées en dehors du district de la Broye. Enfin, sur le point de savoir si la commune en cause est trop faiblement peuplée pour mettre en place un conseil général, le SCom rappelle qu'une commune peut se doter d'un conseil général facultativement dès qu'elle totalise une population dite légale de 600 habitants. La Commune de Gletterens comptait 1'097 habitants au
Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 31 décembre 2019. La Commune de Cheyres avait 1'153 habitants dans l'année précédant l'introduction du conseil général (2010), Cugy, 1'633 (2015), et Montagny, 2'354 (2015). En bref, il est constaté qu'à quelques jours de la votation, la seule pièce écrite disponible pour les citoyennes et citoyens consiste en la lettre d'invitation du 14 juillet 2020. Pour terminer, il est souligné qu'en 2020, en raison de la pandémie, le vote pour l'introduction d'un conseil général doit avoir lieu avant le 30 octobre 2020. Néanmoins, si le report du scrutin ou l'annulation de son résultat devait être prononcé à la suite de ce recours, le SCom est d'avis que le délai pourrait néanmoins être considéré comme respecté – même en cas de votation reportée ou votation bis sur l'introduction du conseil général – puisque le vote initial était prévu dans les délais; que, le 16 septembre 2020, le recourant a déposé ses observations sur les déterminations de la commune, du SAIEC et du SCom. Il explique que, si le courrier du 14 juillet 2020 l'inquiétait déjà, il fallait qu'il assiste à la séance d'information du 27 août 2020 avant de formuler ses critiques. A son avis, la position de la commune n'est pas neutre. Il estime que, par rapport à une assemblée communale, il y a 9 avantages au conseil général pour seulement 2 inconvénients. Aux citoyens, ensuite, de mesurer le poids de chaque élément pour les guider dans leur choix. La faible participation à la séance d'information s'explique, selon lui, par le fait que la commune avait déjà fourni sa synthèse avec le courrier d'invitation. Sur la question du lien entre fusion et introduction du conseil général et sur la taille des communes, il confirme les constatations du SCom. Quant à la rapidité des dossiers à traiter, le recourant se réfère aux explications fournies en séance du 27 août 2020 par le Syndic de D.________ qui mentionnait que les dossiers étaient traités plus rapidement grâce au conseil général. De toute manière, l'exécutif ne perd jamais sa capacité de réaction face à l'urgence. En résumé, le recourant estime avoir exposé des arguments vérifiables, ce qui n'est pas le cas de la commune; que le recourant est encore intervenu spontanément le 18 septembre 2020 pour souligner que, de son point de vue d'enseignant de français et d'histoire, l'utilisation de jugements de valeur énoncés comme des arguments relève clairement de la propagande. Cela invalide, à son avis, le courrier de la commune qui perd, à ses yeux, toute valeur d'objectivité; que, le 21 septembre 2020, le Juge délégué à l'instruction du recours a invité le Préfet du district de la Broye à faire procéder, sous sa surveillance stricte, au comptage des votes anticipés enregistrés au 11 septembre 2020, respectivement enregistrés à la date du comptage fixée au plus tard au 22 septembre 2020 à midi; que, le même jour, le préfet a fait parvenir son rapport. Il en ressort qu'au 21 septembre 2020, les votes anticipés représentaient 218 bulletins. Au 11 septembre 2020, il y en avait 104; que, le 23 septembre 2020, le Juge délégué a fait savoir que, dans la mesure où, selon la jurisprudence, une intervention de l'autorité de recours n'entre en considération que si les informalités sont graves et aptes à déployer un effet déterminant sur le résultat de la votation, il a été décidé d'attendre l'issue concrète du scrutin avant de statuer sur le recours; que, lors de la votation du 27 septembre 2020, sur quelque 806 électeurs, 535 se sont exprimés aux urnes (participation à 66,4 %) dont 481 valablement. L’introduction d’un conseil général a été rejetée par 347 voix contre 134. L’écart est de 213 voix;
Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 qu'invitée à se déterminer sur l'issue du scrutin, la commune a indiqué, le 30 septembre 2020, qu'elle maintient sa position selon laquelle elle était habilitée à veiller à une stricte neutralité par l'envoi d'une simple enveloppe de vote neutre, sans avis de part et d'autre; que, le 30 septembre 2020 également, le recourant a considéré qu'au vu de l'écart significatif en faveur du rejet d'un conseil général, des actes préparatoires conformes n’auraient sans doute rien changé au résultat. Cela étant, en raison de l'irrégularité commise dans l'envoi du matériel de vote, il maintient sa demande tendant au remboursement des frais engagés pour l’impression et l’envoi du tout-ménage. En outre, il insiste sur le fait que l'essentiel de son recours porte sur le contenu subjectif d’une information par la commune qu'il trouve tendancieuse. Il espère que l'informalité commise aura, pour l’administration communale de Gletterens, voire la Préfecture, quelques sérieuses conséquences; considérant que le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi; que, selon l'art. 150 al. 1 LEDP, le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations et d'élections cantonales et communales. L'alinéa 3 de la même disposition précise que sont des actes préparatoires toutes les opérations et les mesures d'organisation effectuées par les autorités avant le scrutin. En vertu de l'art. 152 al. 3 LEDP, le recours contre les actes préparatoires (…) doit être interjeté dans le délai de cinq jours dès la connaissance du motif de recours, mais au plus tard dans le délai de dix jours dès la publication ou l'affichage du scrutin. Il n'y a pas de féries judiciaires; qu'en l'occurrence, le recourant a saisi le Préfet du district de la Broye par lettre du 31 août 2020, soit dans le délai de 5 jours dès la séance d'information du 27 août 2020. Ce faisant, il a respecté le délai imparti par l'art. 152 al. 3 LEDP pour contester les actes préparatoires. En effet, dans la mesure où le courrier de la commune du 14 juillet 2020 invitait les citoyennes et les citoyens à une séance d'information, l'initiant n'avait aucune raison de croire que ce document serait finalement le seul dont disposerait le corps électoral pour former son opinion. Il pouvait raisonnablement admettre qu'en application de l'art. 10 REDP, le matériel de vote comprendrait également la documentation relative à l'acte soumis à votation. Lorsqu'il a appris, à l'issue de la séance du 27 août 2020, que la commune n'allait fournir que l'enveloppe de vote et le bulletin de vote, il a saisi le préfet pour s'en plaindre dans le délai de 5 jours prescrit. Dès l'instant où le préfet a constaté qu'il n'était pas compétent pour connaître des plaintes de l'initiant, il devait transmettre celles-ci au Tribunal cantonal en application de l'art. 16 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Dans ce cas, l'art. 28 al. 2 CPJA prévoit que lorsque la partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé observé; qu'il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours; que, selon l'art. 154 LEDP, l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions de la personne qui recourt ni par les motifs invoqués (al. 1). Si le recours est admis, l'autorité de recours rectifie les résultats du scrutin ou les annule en ordonnant de procéder à un nouveau scrutin. Dans le cas
Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 des contestations relatives aux actes préparatoires, elle peut, au besoin, ordonner le report du scrutin (al. 2); que l'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyennes et citoyens: il leur garantit ainsi qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté. Chacun doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 146 I 120 consid. 5.1; 145 I 282 consid. 4.1; 145 I 207 consid. 2.1 et les références citées). que l'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 146 I 120 consid. 5.1). Une distinction doit être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 145 I 1 consid. 4.1). Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil incombe aux autorités. Elles assument ce rôle principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont en revanche tenues à un devoir d'objectivité (ATF 146 I 120 consid. 5.1); que cette garantie constitutionnelle est concrétisée par l'art. 12 al. 1 let. b LEDP qui prévoit qu'avant tout scrutin fédéral, cantonal ou communal, chaque personne habilitée à voter reçoit, par l'intermédiaire du secrétariat communal le matériel de vote et d'information prévu dans le règlement d'exécution. L'art. 10 al. 1 let. c REDP précise que, pour les votations communales, le matériel de vote et d'information comprend 1. La documentation relative à l'acte soumis à votation, 2. Une enveloppe de vote, 3. Un bulletin de vote blanc; qu'il ressort des débats relatifs à l'art. 12 LEDP (BGC 2001 p. 246) que, sur proposition de la Commission du Grand conseil, il a été décidé d'introduire formellement le principe de l'envoi avec le matériel de vote d'une information sur l'objet soumis au vote, information explicative, technique historique. Cela a pour corollaire que les initiants, par exemple, ou les opposants dans le cas d'un référendum, "ont aussi, dans ces cas-là, le droit d'exprimer leur point de vue"; qu'il apparaît ainsi clairement que, dans le cas particulier, en renonçant expressément et volontairement à joindre au matériel de vote la moindre information sur l'objet de la votation, le conseil communal a violé les art. 12 LEDP et 10 REDP; qu'en outre, le courrier communal du 14 juillet 2020 ne saurait faire office d'information suffisante au sens de ces dispositions. Un votant est en droit de recevoir une information complète avec son matériel de vote. Il n'a aucune raison de croire qu'une simple lettre d'invitation à une séance d'information, envoyée plus de deux mois avant la votation, constituera en définitive la seule base mise à sa disposition pour forger son opinion. Au contraire, la convocation à une séance d'information où l'objet sera discuté permet raisonnablement de penser qu'une synthèse sera ensuite communiquée aux votants. Tel n'a pas été le cas en l'espèce; que, par ailleurs, la lecture du texte de l'invitation du 14 juillet 2020 montre que les informations communiquées par la commune étaient pour le moins maladroites et imprécises et qu'elles contenaient des erreurs factuelles. Comme le relève à juste titre le recourant, elles comportent
Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 souvent un jugement de valeur qui laisse clairement voir que, malgré ses affirmations, le conseil communal n'était pas favorable à l'introduction d'un conseil général. La démarche selon laquelle l'autorité communale se déclare neutre ne se vérifie pas à la lecture attentive de ses écrits. En particulier, le lien qui est fait avec un processus de fusion n'a rien à voir avec l'objet du vote. Cet argument n'a d'autre but que de gagner le vote négatif de ceux qui s'opposent à toute idée de fusion. Par ailleurs, le nombre d'habitants de la commune, implicitement présenté comme trop faible, ne s'oppose pas à l'adoption de cette institution démocratique dès lors que la comparaison avec d'autres communes du district qui disposent d'un conseil général montrent des chiffres de population approchants. Quant à l'efficacité dans le traitement des dossiers, il n'est manifestement pas possible de tirer des conclusions sérieuses à ce propos sans nuancer la réponse. Lorsqu'un dossier ne fait pas l'objet d'un référendum, son traitement par un conseil général est certainement aussi rapide, si ce n'est plus rapide que s'il était soumis à une assemblée communale. En cas de référendum, la situation est différente, mais avec en revanche les avantages d'une décision démocratique, qui renforce son assise populaire. Il apparaît ainsi que, sur le fond également, les informations transmises par la commune à l'occasion de l'invitation à la séance du 27 août 2020 sont discutables compte tenu des exigences d'équilibre voulues par la législation cantonale; que, face à ces irrégularités, la question se pose de savoir s'il est nécessaire d'annuler la votation communale du 27 septembre 2020. Selon une jurisprudence constante, une annulation par l'autorité de recours entre en considération si les informalités commises sont graves et aptes à déployer un effet déterminant sur le résultat de la votation (cf. dans ce sens, ATF 145 I 207 consid. 4; 145 I 1 consid. 4.2; 143 I 78 consid. 7.1 et les arrêts cités); qu'en l'occurrence, il faut constater que l'introduction du conseil général a été rejetée par plus de 72 % des citoyennes et citoyens, avec un taux de participation de 66.4 %. Ainsi que le recourant le reconnaît lui-même, avec une telle proportion de "non", le résultat du vote n'aurait pas été différent si les actes préparatoires avaient été exempts d'informalités. Cela se vérifie d'autant plus que, par ses démarches citoyennes, le recourant a partiellement corrigé les erreurs commises en matière d'information par le conseil communal puisqu'il a diffusé à ses frais un argumentaire tout-ménage destiné à faire expliquer la position des initiants. Il a également fait pression pour obtenir la mise en ligne d'informations objectives sur le site de la commune. Finalement, il a alerté les médias qui ont relayé ses préoccupations dans le public. Si le rapport de la préfecture du 21 septembre 2020 sur le vote anticipé montre qu'une centaine de personnes avait déjà voté à la date de réception du flyer du recourant (10/11 septembre) et s'est donc prononcée sans avoir reçu d'information en lien direct et immédiat avec la votation, ce pourcentage relativement faible des votants n'est pas suffisant pour reconnaître que le corps électoral dans sa majorité se serait déterminé sur la question soumise aux urnes sans disposer des renseignements indispensables pour se forger une opinion fondée. En fin de compte, on doit admettre que le résultat du vote du 27 septembre 2020 reflète la position d'un corps électoral suffisamment au courant de l'objet du scrutin malgré l'absence d'information dans le matériel de vote; que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'annuler les résultats de la votation du 27 septembre 2020; que, par ailleurs, même si une intervention plus incisive de l'autorité de recours a pu être évitée grâce aux démarches du recourant mentionnées ci-dessus, on doit constater que le remboursement de ses frais d'impression et d'envoi de son argumentaire tout-ménage sort de l'objet de la contestation. Le Tribunal cantonal ne peut pas entrer en matière à ce propos;
Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 qu'en outre, le comportement de la commune, voire de la préfecture, fondé sur une interprétation erronée des dispositions légales, ne justifie pas une dénonciation à l'autorité de surveillance dès lors que l'erreur commise ne devrait plus se reproduire; qu'il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPJA); la Cour arrête : I. Dans la mesure de sa recevabilité, le recours est rejeté au sens des considérants. II. Malgré des irrégularités commises par la commune en matière d'information, notamment dans l'envoi du matériel de vote, les résultats de la votation communale du 27 septembre 2020 sont confirmés. III. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 7 octobre 2020/cpf La Présidente : La Greffière-stagiaire :