Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2015 72 Urteil vom 26. November 2015 I. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsidentin: Marianne Jungo Richter: Josef Hayoz, Christian Pfammatter, Gabrielle Multone, Johannes Frölicher Gerichtsschreiber-Praktikant: Simon Murith Parteien A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Pierre- Henri Gapany gegen GROSSER RAT DES KANTONS FREIBURG, Vorinstanz Gegenstand Bürgerrecht, Einbürgerung Beschwerde vom 27. Mai 2015 gegen den Entscheid des Grossen Rats vom 10. Februar 2015
Kantonsgericht KG Seite 2 von 6 Sachverhalt A. Die aus Mazedonien stammende A.________ kam im Jahr 1999 in die Schweiz. Am 6. Februar 2004 verheiratete sie sich mit dem Serben B.________. Das Ehepaar hat zwei in den Jahren 2005 und 2008 geborene Kinder. A.________ wohnt mit den Kindern in C.________. Ihr Ehemann wurde 2006 wegen Drogendelikten zu einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren und drei Monaten verurteilt. Daraufhin wurde er angewiesen, die Schweiz zu verlassen. Zurzeit hält er sich offenbar in Serbien auf. B. Am 4. Januar 2008 reichte A.________ beim Amt für Zivilstandswesen und Einbürgerung ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung für sich selbst und ihren im Jahr 2005 geborenen Sohn (das zweite Kind war zum Zeitpunkt der Eingabe noch nicht geboren) ein. Am 27. August 2009 wies der Gemeinderat von C.________ das Begehren ab, "weil wesentliche Kriterien für eine Einbürgerung nicht erfüllt sind"; die Wohnsituation des Ehepaars sei sehr ungewöhnlich und entspreche nicht den hiesigen Vorstellungen von geordneten Familienverhältnissen. Gegen diesen Entscheid erhob A.________ erfolglos Beschwerde beim Oberamt des D.________. In der Folge gelangte sie an das Kantonsgericht, das am 18. November 2010 ihre Beschwerde teilweise guthiess und das Dossier dem Gemeinderat von C.________ zu neuem Entscheid zurückwies (601 2010 9/10). Am 20. April 2015 erteilte der Gemeinderat A.________ und ihren beiden Kindern das Bürgerrecht. Daraufhin übermittelte das erwähnte Amt die Angelegenheit mit einer positiven Stellungnahme an das Bundesamt für Migration, das am 6. Juni 2012 seine Genehmigung zur ordentlichen Einbürgerung erteilte. C. Nachdem die Einbürgerungskommission des Grossen Rats A.________ zweimal angehört hatte, beantragte sie ihm, das Einbürgerungsgesuch abzuweisen. Sie stützte sich dabei auf die Gründe, welche die Gemeinde C.________ ursprünglich dazu geführt hatten, die Einbürgerung abzuweisen; die Anforderungen für die Einbürgerung würden auch für den Ehegatten der einbürgerungswilligen Person gelten, selbst wenn dieser nicht die Einbürgerung beantrage. Vorliegend habe der Ehemann von A.________ seinen Wohnsitz im Ausland, weshalb eine der Voraussetzungen für die Einbürgerung - Wohnsitz im Kanton - nicht gegeben sei. Der Grosse Rat wies das Einbürgerungsgesuch in seiner Sitzung vom 9. Oktober 2013 antragsgemäss ab (vgl. Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rats des Kantons Freiburg vom 9. Oktober 2013, TGR, S. 1522). Gegen diesen Entscheid liess A.________ am 3. Januar 2014 Beschwerde einreichen, welche das Kantonsgericht am 11. November guthiess (601 2014 1) und dem Grossen Rat die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zu neuem Entscheid zurückwies. Das Kantonsgericht stellte vorab fest, dass A.________ und ihre Kinder alle Voraussetzungen für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts erfüllen. Sodann führte es aus, dass das Bürgerrecht auf den Einzelnen bezogen und mithin ein Individualrecht sei. Bei der Einbürgerung werde daher auf die individuelle Eignung geachtet. Es werde weder vom Kantons- noch vom Bundesrecht verlangt, dass Ehegatten gemeinsam um Erteilung des Schweizerbürgerrechts nachsuchen; jeder Ehegatte könne selbstständig, das heisst ohne den anderen, die Einbürgerung beantragen. Eheleute seien als zwei Einzelpersonen zu behandeln und könnten individuell eingebürgert werden; die fehlende Eignung des Ehemanns wirke sich nicht auf die Einbürgerung der Ehefrau aus und umgekehrt. Vorliegend seien die Eheleute weder geschieden noch gerichtlich getrennt; die Ehe werde aufrechterhalten beziehungsweise der Ehewille bestehe trotz getrenntem Wohnsitz weiter. Wenn
Kantonsgericht KG Seite 3 von 6 der Grosse Rat die eheliche Situation des Paars als Anlass nehme, das Einbürgerungsgesuch abzuweisen, müsse eine solche Massnahme als willkürlich bezeichnet werden. Damit werde kein Bezug auf die gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen genommen, sondern der Beschwerdeführerin ein legitimes, persönliches Verhalten, nämlich die Aufrechterhaltung der Ehe mit dem im Ausland lebenden Ehemann genommen. Eine solche Überlegung könne nicht genügen, um die Eignung der Beschwerdeführerin zu verneinen und mithin ihr Einbürgerungsgesuch abzulehnen. Faktisch bedeute eine solche Ansicht, dass sich die Beschwerdeführerin von ihrem Ehemann scheiden lassen müsse, um das Bürgerrecht zu erhalten. Der Entscheid des Kantonsgerichts vom 11. November 2014 blieb unangefochten. D. Der Grosse Rat behandelte das Einbürgerungsgesuch erneut in seiner Sitzung vom 10. Februar 2015 (vgl. TGR Februar 2015 S. 9 ff.). Ein Mitglied stellte den Antrag, das Begehren abzuweisen. Es gehe um die Glaubwürdigkeit des Parlaments, das das Einbürgerungsgesuch bereits einmal abgelehnt habe. Zwar habe das Kantonsgericht diesen Entscheid aufgehoben, gewünscht werde aber ein endgültiger Entscheid eines höheren Gerichts, sofern nochmals eine Beschwerde eingereicht werde. Das Gesetz und die Einbürgerungskriterien seien klar: der Ehegatte des um Einbürgerung nachsuchenden Partners müsse ebenfalls die Einbürgerungskriterien erfüllen. Gegen diesen ablehnenden Entscheid erhob A.________ am 27. Mai 2015 Beschwerde beim Kantonsgericht und beantragte, in Aufhebung des Entscheids des Grossen Rats vom 10. Februar 2015 sei ihr Einbürgerungsgesuch gutzuheissen und ihr und ihren Kindern das freiburgische und das Schweizer Bürgerrecht zu erteilen. Der Grosse Rat liess mit Eingabe vom 25. Juni 2015 mitteilen, dass er keine Bemerkungen habe. Ein Rechtsbegehren stellt er nicht. Erwägungen 1. Das Kantonsgericht hat im Urteil vom 11. November 2014 die einschlägigen formellen Verfahrensbestimmungen und die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung des Gemeinde-, Kantons- und Schweizerbürgerrechts dargelegt; es wird darauf verwiesen. Hervorzuheben und zu wiederholen ist, dass die Beschwerdeführerin und ihre Kinder alle in Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über das freiburgische Bürgerrecht vom 15. November 1996 (BRG; SGF 114.1.1) aufgelisteten Bedingungen erfüllt. Namentlich ist sie beim Einreichen ihres Gesuchs während mindestens drei Jahren im Kanton wohnhaft gewesen (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit b und Art. 8 Abs. 1 BRG). Strittig und zu prüfen ist im Folgenden, ob ihr Ehegatte, der nicht um Einbürgerung ersucht, die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 BRG ebenfalls erfüllen muss. Der Grosse Rat bejaht dies in Anlehnung an Art. 6 Abs. 2 BRG, der bestimmt, dass die Einbürgerungsbedingungen auch für den Ehegatten und die Kinder des Gesuchstellers gelten; allerdings können, wenn wichtige Gründe dies rechtfertigen, Ausnahmen gemacht werden. Wichtige Gründe für eine Ausnahme sind vorliegend nicht gegeben und werden auch nicht geltend gemacht. 2. Das Kantonsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Dies hat zur Folge, dass es jeweils auch überprüfen muss, ob die massgebenden Rechtssätze ihrerseits rechtmässig sind. Es besteht mithin eine Pflicht zur vorfragenweise Normenkontrolle (PLÜSS, in Kommentar zum
Kantonsgericht KG Seite 4 von 6 Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 7 N. 168). Für die rechtsanwendenden Behörden sind Bundesgesetze und Völkerrecht massgebend (Art. 190 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichtsbehörden - mithin auch das Kantonsgericht - wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an (Art. 122 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 [KV; SGF 10.1]). Bei der Beurteilung, ob kantonales Recht höherrangigem Recht widerspricht, insbesondere der Bundesverfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention, entscheidet der zuständige Gerichtshof des Kantonsgerichts in Fünferbesetzung (Art. 44 Abs. 2 des Justizgesetzes vom 31. Mai 2010 [JG; SGF 130.1]). 3. Es steht ausser Diskussion, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin die Voraussetzungen einer Einbürgerung nicht erfüllt. Dementsprechend machte der Grosse Rat von Art. 6 Abs. 2 BRG Gebrauch und wies das Einbürgerungsgesuch ab. Dieses Vorgehen bezeichnete das Kantonsgericht in seinem Entscheid vom 11. November 2015 als rechtswidrig. Es sei hier wiederholt, dass aus der Systematik des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (BüG; SR 141.0) und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Einbürgerungsverfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden wird und es allein auf die individuellen Verhältnisse des Gesuchstellers ankommt; im vom Bewerber eingeleiteten Verfahren wird in einzelfallbezogener Prüfung abgeklärt, ob dieser in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert, mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (BGE 141 I 60 E. 3.2 und 4.2 mit Hinweisen; Art. 14 BüG; HANGARTNER, Bemerkungen zu BGE 135 II 164, in AJP 2009 S. 1484). So hat auch das bernische Verwaltungsgericht die Nichteinbürgerung der Eltern allein aufgrund der Zurechnung von Fehlverhalten des Sohns, welches nicht mit der Verletzung von Erziehungspflichten verbunden ist, als unhaltbar bezeichnet (BVR 2012 S. 529 E. 5 mit Hinweis auf die Botschaft des Bundesrats zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizerbürgerrechts, in BBl 1951 II 669 ff. 682). Einem anderen Urteil des gleichen Gerichts ist zu entnehmen, dass die kantonale Behörde das Einbürgerungsgesuch eines Ehemanns und Vaters von jenem seiner Frau und seiner Kinder trennte, weil allein dessen Eignung zur Einbürgerung infrage gestellt war (BVR 2012 S. 193). Paare müssen nicht zwingend ein gemeinsames Einbürgerungsgesuch stellen. Sie sind rechtlich als zwei Einzelpersonen zu behandeln und können individuell eingebürgert werden. Die fehlende Eignung des Ehemanns wirkt sich nicht auf die Einbürgerung der Ehefrau aus und umgekehrt. Eine gleichermassen individuelle wie familiäre (kollektive) Betrachtungsweise liegt sodann der Bestimmung von Art. 41 Abs. 3 BüG zur Nichtigerklärung der Einbürgerung zugrunde: Die Nichtigerklärung erfasst nach dem Willen des Gesetzgebers nicht zwingend alle eingebürgerten Familienmitglieder. Den individualrechtlichen Charakter des Schweizer Bürgerrechts bringt der Gesetzgeber schliesslich dadurch zum Ausdruck, dass es bei der Einbürgerung auf die individuelle Eignung ankommt, die für jedes Familienmitglied, auch für unmündige Kinder, separat zu prüfen ist. Gibt die Bürgerrechtsgesetzgebung somit vor, die Eignung zur Einbürgerung für jede gesuchstellende Person individuell zu beurteilen, hängt die Eignung grundsätzlich nicht von derjenigen eines anderen Familienmitglieds - unmündiges Kind oder Ehemann beziehungsweise Ehefrau - ab (BVR 2012 S. 529 E. 5 mit Hinweisen). 4. Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die angefochtene Verfügung in nichts von jener vom 11. November 2014 unterscheidet. Es ist allein die Eignung der Beschwerdeführerin zu
Kantonsgericht KG Seite 5 von 6 prüfen und jene ihres Ehemanns ausser Acht zu lassen. Damit erweist sich der Entscheid des Grossen Rats vom 10. Februar 2015 erneut als rechtswidrig, weshalb er aufzuheben ist. 5. a) Hebt die Beschwerdeinstanz den angefochtenen Entscheid auf, so entscheidet sie selbst in der Sache oder weist diese, nötigenfalls mit verbindlichen Weisungen, an die Vorinstanz zurück (Art. 98 Abs. 2 VRG). b) Die Beschwerdeführerin beantragt, das Kantonsgericht habe (ohne Rückweisung an den Grossen Rat) ihr und ihren Kindern das Kantons- und Schweizer Bürgerrecht zu erteilen. Hierfür seien alle Voraussetzungen gegeben. Diesem Begehren kann in diesem Sinn nicht stattgegeben werden. Da allerdings sämtliche Voraussetzungen für eine Einbürgerung vorliegen, ist der Grosse Rat aufzufordern, dem Gesuch der Beschwerdeführerin stattzugeben, wobei er einzig noch zu berücksichtigen haben wird, ob seit seinem Entscheid vom 27. Februar 2015 bei der Beschwerdeführerin wesentliche Änderungen eingetreten sind, die allenfalls eine Einbürgerung infrage stellen. 6. a) In einem Beschwerdeverfahren trägt die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens (Art. 131 Abs. 1 VRG) und spricht die Verwaltungsjustizbehörde der obsiegenden Partei auf Gesuch eine Entschädigung für die Wahrung ihrer Interessen entstandenen, notwendigen Kosten zu (Art. 137 Abs. 1 VRG). Dem Gemeinwesen - dazu gehört der Grosse Rat - dürfen weder Verfahrenskosten auferlegt noch eine Parteientschädigung zugesprochen werden, es sei denn, seine Vermögensinteressen seien betroffen (Art. 133 und 139 VRG). b) Die Beschwerdeführerin ist obsiegende Partei, weshalb ihr keine Gerichtskosten auferlegt werden. Der Gosse Rat hat gestützt auf Art. 133 VRG keine Gerichtskosten zu tragen. c) Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG). Diese wird auf CHF 2'234.- festgesetzt (Honorar: CHF 2'009.-; Auslagen: CHF 59.50 Mehrwertsteuer: CHF 165.50). (Dispositiv auf nachfolgender Seite)
Kantonsgericht KG Seite 6 von 6 Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Grossen Rats vom 10. Februar 2015 wird aufgehoben. Die Angelegenheit geht zurück an den Grossen Rat mit der Aufforderung, die Beschwerdeführerin einzubürgern, sofern seit dem 10. Februar 2015 bei ihr keine Änderungen eingetreten sind, welche eine Einbürgerung infrage stellen. II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'000.- wird ihr zurückerstattet. III. Die Rechtsanwalt Gapany geschuldete Parteientschädigung wird auf CHF 2'234.- (inkl. Mehrwertsteuer) festgesetzt und dem Staat Freiburg auferlegt. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, Lausanne, eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 26. November 2015/jha Präsidentin Gerichtsschreiber-Praktikant