Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 502 2021 188 Arrêt du 11 novembre 2021 Chambre pénale Composition Président : Laurent Schneuwly Juges : Jérôme Delabays, Sandra Wohlhauser Greffière-rapporteure : Catherine Faller Parties ASSOCIATION DE COMMUNES « A.________ », recourante, représentée par Me Daniel Känel contre MINISTERE PUBLIC DE L’ETAT DE FRIBOURG, intimé, et B.________, prévenu et intimé, représenté par Me Isabelle Brunner Wicht Objet Qualité de lésé et de partie plaignante Recours du 8 septembre 2021 contre l'ordonnance du Ministère public du 30 août 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Suite à une dénonciation du Service cantonal de l’action sociale effectuée fin décembre 2020, le Ministère public a ouvert une procédure pénale à l’encontre de B.________ pour escroquerie et obtention illicite de prestations d’une assurance sociale ou de l’aide sociale. Il lui est en substance reproché d’avoir exercé une activité lucrative non déclarée alors même qu’il est au bénéfice de prestations sociales. Le 30 juillet 2021, l’association de communes « A.________ », agissant par sa commission sociale du Service social, a dénoncé pénalement les faits et s’est constituée « partie civile » en vue du remboursement de l’aide octroyée à tort à B.________. B. Par ordonnance du 30 août 2021, le Ministère public a refusé de lui reconnaître la qualité de lésée, respectivement de partie plaignante, la considérant comme simple dénonciatrice. C. Le 8 septembre 2021, l’association de communes « A.________ », agissant par son service social, a interjeté recours contre la décision précitée. D. Le 16 septembre 2021, le Ministère public a indiqué qu’il renonçait à se déterminer sur le recours. B.________ en a fait de même le 30 septembre 2021, concluant uniquement à la confirmation de la décision attaquée. en droit 1. 1.1. La voie du recours auprès de la Chambre pénale du Tribunal cantonal est ouverte contre une ordonnance du ministère public déniant la qualité de lésé et de partie plaignante (art. 393 al. 1 let. a CPP ; art. 20 al. 1 let. b CPP ; art. 85 al. 1 LJ ; ci-après : la Chambre pénale). 1.2. S’étant vu dénier une qualité procédurale, l’association de communes « A.________ » dispose d’un intérêt juridiquement protégé à modifier la décision litigieuse (cf. arrêt TF 1B_438/2016 du 14 mars 2017 consid. 2.2). 1.3. Interjeté dans les formes prescrites (art. 385 al. 1 CPP) et dans le délai légal (art. 396 al. 1 CPP), le recours est ainsi recevable. 1.4. La Chambre pénale statue en procédure écrite (art. 397 al. 1 CPP). 2. 2.1. Dans l’ordonnance attaquée, le Ministère public a considéré que le service social de A.________ n’était pas lésé, car l’infraction reprochée est dirigée contre des intérêts publics dont il a la charge. Il n’existe en outre aucune base légale lui permettant de participer à la procédure pénale au-delà de la qualité de dénonciateur, l’art. 37a de la loi sur l’aide sociale (LASoc ; RSF 831.0.1) ne parlant que de la compétence pour dénoncer des abus aux autorités de poursuite.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 2.2. La recourante expose qu’elle est une association de communes qui assume les obligations qui leur sont dévolues selon la législation cantonale en matière d’aide sociale. A cet effet, elle a dû créer un service social doté de personnel qualifié pour accueillir les personnes dans le besoin et le financement de l’aide sociale est assumé à raison de 40% par l’Etat et de 60% par les communes. Elle soutient qu’en cas d’abus d’aide sociale, les communes peuvent être lésées, car celles-ci subissent un dommage correspondant à une diminution de leur patrimoine, à tout le moins jusqu’au remboursement de l’aide sociale perçue illégalement. Elle prétend avoir ainsi été directement lésée dans ses intérêts financiers par les agissements du prévenu. Elle rappelle aussi que le Ministère public lui avait dans un premier temps reconnu la qualité de partie plaignante, en lui remettant le dossier pénal avant le dépôt de sa plainte et en l’invitant à participer à des auditions. Elle relève qu’auparavant, elle avait déjà participé comme partie plaignante dans un cas similaire (arrêt TC 501 2013 159 du 10 septembre 2015). Enfin, elle soutient qu’il existe des bases légales fondant sa qualité de partie plaignante. 2.3. Selon l'art. 118 al. 1 CPP, on entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil. La notion de lésé est définie à l'art. 115 al. 1 CPP. Il s'agit de toute personne dont les droits ont été touchés directement par une infraction (ATF 143 IV 77 consid. 2.2). Est atteint directement dans ses droits le titulaire du bien juridique protégé par la norme, même si ce bien n'est pas unique. Lorsque la norme ne protège pas en première ligne les biens juridiques individuels, seule est considérée comme lésée la personne qui est affectée dans ses droits par l'infraction sanctionnée par la norme en cause, pour autant que l'atteinte apparaisse comme la conséquence directe du comportement de l'auteur (ATF 141 IV 454 consid. 2.3.1). Il suffit, dans la règle, que le bien juridique individuel dont le lésé invoque l'atteinte soit protégé secondairement ou accessoirement, même si la disposition légale protège en première ligne des biens juridiques collectifs. En revanche, celui dont les intérêts privés ne sont atteints qu'indirectement par une infraction qui ne lèse que des intérêts publics, n'est pas lésé au sens du droit de procédure pénale. Pour être directement touché, le lésé doit en outre subir une atteinte en rapport de causalité directe avec l'infraction poursuivie (arrêt TF 6B_857/2017 du 3 avril 2018 consid. 2.1 et les arrêts cités). Les personnes subissant un préjudice indirect ou par ricochet n'ont donc pas le statut de lésé et sont des tiers n'ayant pas accès au statut de partie à la procédure (arrêt TF 1B_62/2018 du 21 juin 2018 consid. 2.1). L'art. 115 al. 2 CPP ajoute que sont toujours considérées comme des lésées les personnes qui ont qualité pour déposer plainte pénale. Cette disposition étend donc la qualité de lésé à des personnes habilitées à déposer plainte, mais non directement et personnellement touchées par l'infraction, à l'instar des représentants légaux, des héritiers du lésé, ainsi que des autorités et organisations habilitées à porter plainte (arrêt TF 1B_294/2013 du 24 septembre 2013 consid. 2.1 ; Message relatif à l'unification du droit de la procédure pénale du 21 décembre 2005, FF 2006 p. 1148). Il en va ainsi par exemple de l’art. 217 al. 2 CP qui confère le droit de porter plainte aux autorités et aux services désignés par les cantons en cas de violation d’une obligation d’entretien. 2.4. On entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil (art. 118 al. 1 CPP). Est partie plaignante au pénal le lésé qui demande la poursuite et la condamnation de la personne pénalement responsable de l’infraction (art. 119 al. 2 let. a CPP) ; est partie plaignante au civil, le lésé qui fait valoir des conclusions civiles déduites de l’infraction (action civile) par adhésion à la procédure pénale (art. 119 al. 2 let. b CPP). Le lésé peut cumuler ces deux qualités procédurales (cf. art. 119 al. 2 CP).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 2.5. 2.5.1. Pour que la qualité de lésé soit reconnue à l'Etat, il ne suffit pas que celui-ci soit touché par l'infraction en cause dans des intérêts publics qu'il a pour mission de défendre ou de promouvoir (« für welche er zuständig ist ») ; il doit être atteint directement dans ses droits personnels comme un privé. Lorsque l'organe étatique agit en tant que détenteur de la puissance publique, il défend des intérêts publics et ne peut pas être simultanément touché directement dans des intérêts individuels qui lui sont propres ; dans ce cas, la sauvegarde des intérêts publics, dont il est le garant, incombe au ministère public (arrêt TF 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.5 et 2.6 in Pra 2018 n° 120 p. 1106 et les références citées ; voir aussi : ATF 95 I 439 consid. 2d). Dans le premier arrêt cité, le Tribunal fédéral a considéré, en application de ces principes, qu'un Office communal de prévoyance ne pouvait pas se prévaloir de la qualité de lésé, respectivement de partie plaignante dans la procédure pénale ouverte à la suite de sa plainte pour escroquerie à l'assurance sociale, au motif qu'il avait agi dans l'exercice de ses fonctions officielles, et qu'il revenait au ministère public de défendre les intérêts publics en jeu dans cette procédure. Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de confirmer plusieurs fois cette jurisprudence (arrêts TF 1B_576/2018 du 26 juillet 2019 consid. 2.4/JdT 2019 IV 91 n° 24 ; 1B_450/2019 du 14 mai 2020 ; 6B_267/2020 du 27 avril 2021 consid. 2.1.2). 2.5.2. Dans l’arrêt 1B_576/2018 du 26 juillet 2019, le Tribunal fédéral a considéré qu’un hôpital public (en soi l’Etat de Vaud représenté par cette entité) n’est pas directement touché dans ses intérêts individuels propres par les violences causées par un patient à ses employés, même si ces violences ont perturbé le bon fonctionnement d’un service de cet hôpital public et interagi dans la mission de dispenser des soins que ce dernier a la charge d’assurer en vertu de la législation cantonale topique. L’atteinte au bon fonctionnement de ses activités, que l’art. 285 CP a pour but de sanctionner, n’est pas portée à ses intérêts privés mais à l’intérêt public qu’il appartient au Ministère public de défendre dans la procédure pénale en cours (consid. 2.5). 2.5.3. Dans l’arrêt 1B_450/2019 du 14 mai 2020, le Tribunal fédéral a refusé la qualité de partie plaignante comme demandeur au pénal à une caisse publique de chômage dans une procédure ouverte pour obtention illicite de prestations d’une assurance au sens de l’art. 148a CP. Il convient de préciser ici l’art. 79 al. 3 de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 830.1), disposition entrée en vigueur le 1er octobre 2019, qui prévoit qu’en cas de procédure pénale pour violation de l'art. 148a CP ou de l'art. 87 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants, l'assureur peut exercer les droits d'une partie plaignante. Cette disposition trouve son fondement dans l’art. 104 al. 2 CPP qui autorise les cantons et la Confédération à accorder une qualité de partie, avec tous les droits ou des droits limités, à différentes entités. L’art. 79 al. 3 LPGA n’a pas été appliqué au cas de l’arrêt 1B_450/2019 car il est entré en vigueur postérieurement aux faits reprochés. 2.5.4. Dans un arrêt 6B_908/2009 du 3 novembre 2010, le Tribunal fédéral a reconnu exceptionnellement la qualité de lésé à un Etat étranger dans un cas de blanchiment d’argent portant sur des sommes issues d'opérations de corruption par des agents du fisc de cet Etat. Il a considéré que l’Etat étranger a subi un dommage financier en raison du système mis en place par ses propres employés car ceux-ci ont détourné des recettes fiscales qui devaient en réalité lui revenir, précisant de surcroît que, de manière générale, la corruption d'agents publics pervertissait le processus de décision au sein de l'administration, desservait l'intérêt public et affaiblissait l'Etat. La reconnaissance de la qualité de lésé de l'Etat étranger se justifiait ainsi non seulement parce qu'il
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 avait subi un préjudice financier, mais aussi parce que le ministère public ne saurait assumer la défense des intérêts publics et privés de cette entité dans la procédure pénale (consid. 2.3). 2.6. Les art. 146 CP (escroquerie) et 148a CP (obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale) figurent parmi les infractions contre le patrimoine (art. 137 à 172ter CP) et visent à protéger, en tant que bien juridique protégé, le patrimoine du lésé (arrêt TF 6B_525/2012 du 5 novembre 2012 consid. 3.3). L'art. 148a CP protège non seulement le patrimoine de l'État, mais aussi celui de tout acteur de droit privé qui est amené à fournir des prestations à caractère social dans l'accomplissement de tâches de droit public, à l'instar par exemple des caisses-maladie de droit privé dans le domaine de l'assurance-maladie obligatoire (Message du Conseil fédéral concernant une modification du code pénale et du code militaire, FF 2013 p. 5433). 2.7. En l’espèce, la qualité de partie plaignante au civil et au pénal implique celle de lésé. Néanmoins, dans le cas d’espèce, il est possible d’exclure d’emblée la qualité de partie plaignante au civil sur la base de la nature des prétentions qu’entend faire valoir la recourante. Celle-ci indique en effet vouloir se constituer partie plaignante comme demandeur civil pour faire valoir dans la procédure pénale des prétentions en remboursement de l’aide sociale qui auraient été obtenues illégalement par le prévenu. De telles prétentions relèvent du droit public. Plaide en faveur de cette thèse le fait que par exemple l’art. 20 al. 1 LASoc octroie à la collectivité publique la prérogative de rendre des décisions sur les remboursements. Or, le juge pénal ne peut connaître de prétentions relevant par nature du droit public, à l’instar des créances du fisc à la suite d’infractions à caractère fiscal ou des créances en remboursement des prestations de sécurité sociale perçues illégalement selon l’art. 25 LPGA (CR CPP-JEANDIN/FONTANET, 2ème éd. 2019, art. 122 n. 19 avec exemples et réf. ; BRANDENBERGER, Der Staat als Verletzter im Strafprozess – eine Rollenverteilung, Forumpoenale 2016, p. 225ss, p. 227). L’action civile adhésive est en effet limitée à des prétentions de nature civile, c’est-à-dire dont le fondement matériel relève du droit privé (cf. ATF 146 IV 76 consid. 3.1, arrêt TF 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.1 in fine ; PERRIER DEPEURSINGE, GARBARSKI, MUSKENS, Action civile adhésive au procès pénal no man’s land procédural ?, semaine judiciaire 2021 II p. 185ss, 195). S’agissant en l’espèce de prétentions trouvant leur fondement dans le droit public, la qualité de partie plaignante au civil ne peut être accordée à la recourante. Quant à la qualité de partie plaignante demandeur au pénal (cf. pour plus de précisions sur cette qualité : ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3), il convient d’examiner si la recourante, comme entité étatique, a été directement lésée dans ses droits individuels par les agissements reprochés au prévenu comme le serait un privé, voire si elle disposait d’une habilitation spécifique au sens de l’art. 115 al. 2 CPP pour déposer plainte pénale sans être elle-même directement et personnellement touchée. Le Tribunal fédéral a dénié la qualité de partie plaignante au pénal dans un cas similaire (cf. arrêt TF 1B_576/2018 du 26 juillet 2019 consid. 2.4), considérant qu’un Office communal de prévoyance ne pouvait pas se prévaloir de la qualité de lésé, respectivement de partie plaignante, dans la procédure pénale ouverte à la suite de sa plainte pour escroquerie à l'assurance sociale, au motif qu'il avait agi dans l'exercice de ses fonctions officielles, et qu'il revenait au ministère public de défendre les intérêts publics en jeu dans cette procédure. Ainsi, les intérêts publics à voir le prévenu poursuivi et condamné sont sauvegardés par le ministère public dans la procédure pénale. Cette jurisprudence a été confirmée à plusieurs reprises (cf. ci-dessus consid. 2.5.-2.5.3). BRANDENBERGER précise du reste que lorsque l’infraction reprochée concerne des créances fondées sur le droit public à l’instar de prétentions en remboursement en matière d’aide sociale, il existe une
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 forte présomption qu’une activité administrative souveraine soit impliquée (Forumpoenale 2016, p. 227). Il n’en va pas différemment dans la présente cause. La recourante a en effet agi dans ses prérogatives officielles, comme détentrice de la puissance publique, dans l’accomplissement de son devoir étatique de garantir une aide sociale ; les prestations d’aide qu’elle fournit relèvent de ses activités étatiques souveraines, qu’elle est obligée d’exercer en vertu de la loi. La loi lui accorde également la possibilité de rendre une décision tendant au remboursement de l’aide perçue illégalement ; à nouveau, dans ce cas de figure, la recourante agirait dans ses compétences souveraines et non comme le ferait un privé. Ainsi, sous cet angle, la recourante comme entité étatique ne peut être considérée comme personnellement lésée comme un privé en cas de reproches d’abus à l’aide sociale et son intérêt à voir le prévenu poursuivi et condamné sera assuré par le Ministère public dans la procédure pénale. La recourante se prévaut du fait qu’elle avait déjà pu participer comme partie plaignante à une procédure similaire pour escroquerie à l’aide sociale (cf. arrêt 501 2013 159 du 10 septembre 2015). Le Tribunal fédéral a, cependant, depuis lors, précisé les conditions pour considérer que des entités étatiques puissent être considérées comme lésées. Cette jurisprudence fédérale a été du reste soulignée par la Cour d’appel pénal dans un arrêt très récent pour un cas semblable, sans que la question de la qualité pour recourir de la commune soit tranchée (arrêt TC FR 501 2020 133+134 du 1er septembre 2021 consid. 1). En outre, si le Ministère public a admis la recourante à certains actes de procédure, il lui reste loisible d’examiner par la suite sa qualité procédurale et cas échéant la lui dénier. Pour être complet, il sera enfin précisé que ce qui précède n’empêche pas qu’un abus d’aide sociale d’un montant inférieur à CHF 300.- soit poursuivi, dès lors que l’art. 148a al. 2 CP constitue une lex specialis par rapport à l’art. 172ter CP, de sorte que le dépôt d’une plainte pénale n’est pas indispensable. 2.8. 2.8.1 Selon l’art. 104 al. 2 CPP, la Confédération et les cantons peuvent reconnaître la qualité de partie, avec tous les droits ou des droits limités, à d'autres autorités chargées de sauvegarder des intérêts publics. L'art. 141 LJ reprend cette règle : dans une procédure pénale, une autorité peut se constituer partie dans la mesure où la loi le permet. Selon la doctrine et la jurisprudence, la qualité de partie doit alors leur être expressément reconnue dans une loi au sens formel ; la base légale doit être claire (CR CPP-BENDANI, 2019, art. 104 n. 27 ; SCHMID/JOSITSCH, StPO Praxiskommentar, art. 104 n. 8). Les réglementations cantonales peuvent permettre notamment aux conseils communaux, aux autorités d'assistance et d'aide sociale, aux justices de paix ou encore aux autorités de protection de l'environnement, d'intervenir en procédure lors d'infractions commises dans les domaines respectifs dont ces autorités ont précisément la charge. Elles peuvent leur accorder certains droits, à l'exclusion d'autres. Les cantons sont libres de désigner la ou les autorités selon leur propre choix (ATF 144 IV 240 consid. 2.4.1/JdT 2018 IV 358 ; CR CPP-BENDANI, art. 104 n. 28). Les autorités participent à la procédure pénale comme partie sui generis avec des droits complets ou limités, pas comme lésé et encore moins comme partie plaignante (cf. arrêt TF 1B_158/2018 précité consid. 2.6 ; MAZZUCCHELLI/POSTIZZI, BSK StPO, 2014, art. 115 n. 41.). 2.8.2. En l’occurrence, l’art. 37a al. 2 LASoc prévoit que la commission sociale, le service social régional ainsi que le Service sont compétents pour dénoncer un abus d'aide sociale aux autorités
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 de poursuite pénale. A rigueur de texte, cette base légale ne leur assigne qu’un rôle de dénonciateur des cas d’abus d’aide sociale et ne leur confie pas de compétence plus étendue. 2.9. Au vu de ce qui précède, c’est à raison que le Ministère public a refusé la qualité de partie plaignante à la recourante, celle-ci étant une simple dénonciatrice au sens de l’art. 301 CPP. Le recours doit partant être rejeté. 3. 3.1. Vu l’issue du recours, les frais de la procédure, arrêtés à CHF 600.- (émolument : CHF 500.- ; débours : CHF 100.-), doivent être mis à la charge de la recourante. 3.2. Aucune indemnité de partie n’est allouée à la recourante qui succombe et qui supporte les frais. 3.3. L’intimé, prévenu, a indiqué qu’il renonçait à se déterminer tout en concluant à la confirmation de la décision attaquée. Il a été suivi dans cette dernière conclusion vu l’issue du recours. Au bénéfice d’une défense d’office (DO 7001), son indemnité sera ainsi arrêtée pour la procédure de recours. Un montant de CHF 180.- lui sera accordé pour la prise de connaissance du recours, la rédaction du très bref courrier et l’explication de la présente décision au client. S’y ajoute la TVA par CHF 13.85. Cette indemnité sera laissée à la charge de l’Etat, puisque la recourante ne peut être astreinte à supporter les frais de défense d’office du prévenu (ATF 145 IV 90 consid. 5). B.________ n’est pas tenu de la rembourser. (dispositif : page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Chambre arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, l’ordonnance rendue le 30 août 2021 par le Ministère public est entièrement confirmée. II. Les frais de la procédure de recours, arrêtés à CHF 600.- (émolument : CHF 500.- ; débours : CHF 100.-), sont mis à la charge de l’association de communes « A.________ ». III. Aucune indemnité de partie n’est allouée. IV. L’indemnité pour la procédure de recours accordée à Me Isabelle Brunner Wicht comme défenseure d’office de B.________, intimé au recours, est arrêtée à CHF 180.-, TVA par 13.85 en sus. Elle est mise à la charge de l’Etat. B.________ n’est pas tenu de la rembourser s’il revient à meilleure fortune. V. Notification. Cet arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière pénale au Tribunal fédéral dans les trente jours dès la notification de l’arrêt rédigé. La qualité et les autres conditions pour interjeter recours sont déterminées par les art. 78 à 81 et 90 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF). L'acte de recours motivé doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14. Fribourg, le 11 novembre 2021/cfa Le Président : La Greffière-rapporteure :