Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Feldeggweg 1, 3003 Bern Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 www.edoeb.admin.ch
Bern, 10. September 2014
Empfehlung
gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
zum Schlichtungsantrag von
ORS Service AG (Antragstellerin, angehörte Dritte nach Art. 11 BGÖ)
gegen
Bundesamt für Migration BFM
und
X (Zugangsgesuchsteller 1 nach Art. 10 BGÖ)
Y (Zugangsgesuchstellerin 2 nach Art. 10 BGÖ)
Z (Zugangsgesuchsteller 3 nach Art. 10 BGÖ)
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 1. Aus einer Medienmitteilung des Bundesamts für Migration BFM1 betreffend Vorkommnissen im Bundeszentrum Eigenthal sowie einem vom BFM in diesem Zusammenhang publizierten Untersuchungsbericht2 geht hervor, dass im September 2012 Vertreterinnen von Asylnetz Luzern und Amnesty International die temporär genutzte Asylunterkunft Eigenthal besuchten
1 Medienmitteilung BFM vom 20. November 2012: Unterkunft Eigenthal/LU: Bund reagiert auf Fehler bei der Betreuung von Asylsuchenden (zuletzt besucht am 4. September 2014). 2 Bericht von Michel Féraud über die Abklärung von Vorwürfen gegen eine Sicherheitsfirma im Asylzentrum Eigenthal vom 27. Mai 2013 (zit. Bericht Féraud) (zuletzt besucht am 4. September 2014). https://www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/medienmitteilungen/2012/2012-11-200.html https://www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/medienmitteilungen/2012/2012-11-200.html https://www.bfm.admin.ch/content/dam/data/pressemitteilung/2013/2013-09-27/ber-feraud.pdf https://www.bfm.admin.ch/content/dam/data/pressemitteilung/2013/2013-09-27/ber-feraud.pdf
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und sich anschliessend kritisch über die dortige Betreuungssituation äusserten. Beide Organisationen verfassten anschliessend je einen Bericht3 zuhanden des BFM, in denen sie verschiedene Vorwürfe an die Adresse der Antragstellerin und einer Sicherheitsfirma erhoben. Die Antragstellerin entschied daraufhin, die Kritikpunkte durch eine unabhängige Organisation – die Schweizerische Flüchtlingshilfe SFH – untersuchen zu lassen. Die SFH legte der Antragstellerin ihren Bericht „Situation im Bundeszentrum Eigenthal – Untersuchung der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH zu den Vorwürfen gegen die ORS Service AG“ (zit. Bericht der SFH) am 14. November 2012 vor und das BFM informierte anschliessend in der eingangs erwähnten Medienmitteilung über das Fazit dieser Abklärungen. Als Sofortmassnahme beurlaubte die Antragstellerin den Leiter des Zentrums und ergriff Massnahmen zur allgemeinen Verbesserung der Betreuungssituation.4 2. Im Nachgang zu dieser Medienmitteilung des BFM haben im November bzw. Dezember 2012 drei Gesuchstellende unabhängig voneinander, gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3), beim BFM Einsicht in den Bericht der SFH verlangt. Die Gesuchstellenden 1 und 3 verlangten zusätzlich Zugang zur Stellungnahme der Antragstellerin vom 14. November 2012 zuhanden des BFM zu dieser erwähnten Untersuchung durch die SFH. 3. Das BFM eröffnete daraufhin ein Zugangsgesuchverfahren nach Art. 10 ff. BGÖ. Da es erwog, den Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren, leitete es mit E-Mail vom 4. Dezember 2012 bei der Antragstellerin ein Anhörungsverfahren nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ ein. Es erläuterte ihr, dass nach Einschwärzung der in den Dokumenten enthaltenen Personendaten keine weiteren Ausnahmegründe nach Art. 7 und 8 BGÖ vorliegen würden. Gleichzeitig setzte das BFM der Antragstellerin nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 1 BGÖ eine Frist von 10 Tagen für eine Stellungnahme. 4. Mit E-Mail vom 11. Dezember 2012 an das BFM nahm die Antragstellerin fristgerecht Stellung zur geplanten Zugangsgewährung der in Ziffer 2 genannten Dokumente. Die Antragstellerin hielt darin fest, dass sie mit der Offenlegung nicht einverstanden sei. Sie hätte dem BFM die Informationen auf freiwilliger Basis geliefert und eine Veröffentlichung dieser Informationen würde die im Fokus stehenden Mitarbeitenden übermässig negativ belasten, selbst wenn die Namen anonymisiert würden. Darüber hinaus berief sich die Antragstellerin auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ und machte geltend, dass eine allfällige Einsichtnahme der Presse in diese Unterlagen eine erhebliche Beeinträchtigung für sie bedeuten würde. Es bestehe das Risiko, dass eine Veröffentlichung den geordneten und ruhigen Betrieb der anderen Zentren beeinträchtigen könnte. Sie machte darauf aufmerksam, dass die SFH den Bericht zur Situation im Bundeszentrum Eigenthal in ihrem Auftrag und nur für sie erstellt habe. 5. Am 3. Januar 2013 liess das BFM der Antragstellerin seine Stellungnahme gemäss Art. 11 Abs. 2 BGÖ zukommen. Das BFM führte darin aus, dass es entgegen der Antragstellerin nach wie vor die Auffassung vertrete, dass keine Ausnahmegründe nach Art. 7 und 8 BGÖ vorliegen würden, die eine Herausgabe der verlangten Dokumente ausschliessen würde. Es wies zudem darauf hin, dass Informationen, welche der Behörde aufgrund einer vertraglichen Verpflichtung mitgeteilt würden, seit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes nicht mehr per se geheim gehalten werden könnten. Sobald sich ein Dokument, welches der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene, im Besitz des BFM befinde, falle es unter das Öffentlichkeitsgesetz und eine
3 Asylnetz Luzern: Bericht vom 1. Oktober 2012; Bericht Amnesty International „Unterbringung in Bundeszentren: Welche Lehre muss aus der Situation im Zentrum Eigenthal gezogen werden?“ vom 7. November 2012, gem. Bericht Féraud, S. 2 f. 4 Communiqué ORS Service AG vom 20. November 2012: Ausbau und Verbesserung des Betreuungsangebots, (zuletzt besucht am 4. September 2014). http://www.ors.ch/getattachment/Downloads/Medienmitteilungen/2012-11-20_Ausbau-und-Verbesserung-des-Betreuungsangebots.pdf.aspx
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Verweigerung des Zugangs sei nur noch aufgrund von Art. 7 oder 8 BGÖ möglich. Das BFM werde daher die Personennamen der in den beiden Dokumenten erwähnten Personen einschwärzen, um deren Persönlichkeitsrechte zu wahren. Demgegenüber sei es ihrer Meinung nach der Antragstellerin nicht möglich, sich im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben auf die Privatsphäre (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) zu berufen. Dies gelte umso mehr, als dass die wesentlichen Inhalte der Dokumente bereits in der Medienmitteilung enthalten seien. Zusammenfassend hielt das BFM fest, dass es aus den oben genannten Gründen beabsichtige, den Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren. 6. Pflichtgemäss liess das BFM am 4. Januar 2013 den drei Zugangsgesuchstellenden ebenfalls eine Stellungnahme nach Art. 12 Abs. 4 BGÖ zukommen. Es teilte ihnen mit, dass ihren Zugangsgesuchen entsprochen werden könne, sofern die angehörte Person (Antragstellerin) innerhalb von 20 Tagen keinen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einreichen würde. Daraus geht hervor, dass die Zugangsgesuchstellenden nicht darüber informiert wurden, dass die Zugangsgewährung nur mit Anonymisierung der darin enthaltenen Personendaten beabsichtigt wurde, was eine teilweise Einschränkung des Zugangs bedeutet. Zudem wurden die Zugangsgesuchstellenden 2 und 3 nicht auf die Möglichkeit hingewiesen, selber einen Schlichtungsantrag einzureichen. In der Folge ist denn auch kein Schlichtungsantrag der Zugangsgesuchstellenden beim Beauftragten eingegangen. 7. Am 7. Januar 2013 reichte hingegen die Antragstellerin beim Beauftragten einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ ein. Sie verwies darin auf ihre Stellungnahme an das BFM vom 11. Dezember 2012 und auf das Schreiben des BFM vom 3. Januar 2013. Sie hielt fest, dass sie mit der Absicht des BFM, die Dokumente zugänglich zu machen, nach wie vor nicht einverstanden sei. 8. Mit Schreiben vom 18. Januar 2013 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den Eingang ihres Schlichtungsantrages und forderte gleichentags vom BFM die Einreichung aller relevanten Dokumente sowie einer ausführlich begründeten Stellungnahme. 9. Am 22. Januar 2013 reichte das BFM eine Stellungnahme und seine Korrespondenz mit den drei Gesuchstellenden sowie der Antragstellerin ein. Desweitern liess es dem Beauftragten den Bericht der SFH sowie die Stellungnahme der Antragstellerin zu diesem Bericht, jeweils in einer anonymisierten und in einer nicht anonymisierten Version, zukommen. Die Begründung des BFM für die beabsichtigte teilweise Zugangsgewährung deckt sich inhaltlich weitgehend mit der Stellungnahme an die Antragstellerin (vgl. Ziff. 5). Das BFM sehe keine Ausnahmegründe nach Art. 7 oder 8 BGÖ, welche der Herausgabe der gesamten Dokumente entgegenstehen würden. Sie hätten lediglich die Anonymisierung derjenigen Personendaten gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgenommen, welche nicht bereits aufgrund der Funktion dieser Personen der Öffentlichkeit bekannt seien. Die Antragstellerin könne sich zudem nicht auf Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ berufen, da sie die Informationen nicht freiwillig, sondern aufgrund einer vertraglichen Pflicht und der Aufsichtspflicht des BFM mitgeteilt habe. Es sei der Antragstellerin ebenfalls nicht möglich, sich im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben auf ihre Privatsphäre zu berufen. Die Antragstellerin hätte nicht dargelegt, weshalb ein Zugang zu diesen Dokumenten tiefer in ihre Privatsphäre eingreifen würde, als es die Medienmitteilung bereits getan habe. 10. Aus der Korrespondenz zwischen dem BFM und dem Gesuchsteller 3 sowie der Antragstellerin geht hervor, dass sich nicht der ganze Bericht der SFH im Besitz des BFM befindet, sondern nur die Kapitel 1 (Auftrag), 2 (Methode) und 4 (Fazit). Dementsprechend hat das BFM dem Beauftragten auch nur diesen unvollständigen Bericht eingereicht. Neben den eben erwähnten Kapiteln sind auch das Titelblatt und das komplette Inhaltsverzeichnis vorhanden.
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11. Auf Nachfrage des Beauftragten bestätigte das BFM per E-Mail vom 28. Mai 2014, dass sie nicht im Besitz des kompletten Berichts der SFH seien. Dieser Bericht sei im Auftrag der Antragstellerin erstellt worden, weshalb das BFM in der Folge auch nur diesen gekürzten Bericht zur Kenntnisnahme erhalten habe. 12. Mit Schreiben vom 31. Juli 2014 machte die Antragstellerin von der Möglichkeit einer ergänzenden Stellungnahme Gebrauch und legte darin noch einmal ausführlich dar, weshalb ihrer Meinung nach der Zugang zu den verlangten Dokumenten nicht gewährt werden darf. Im Hinblick auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ machte die Antragstellerin insbesondere geltend, weder das BFM noch eine andere Behörde hätten sie dazu aufgefordert, einen solchen Bericht zu verfassen. Sie hätte die SFH aus freien Stücken damit beauftragt, die Vorwürfe im Detail abzuklären und einen Bericht zuhanden ihrer Geschäftsleitung zu erstellen. Entsprechend seien sämtliche Informationen ausschliesslich zur internen Klärung der Vorwürfe zusammengetragen, und dem BFM anschliessend ohne Verpflichtung, und somit freiwillig, mitgeteilt worden. 13. Auf die weiteren Ausführungen des BFM und der Antragstellerin sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 14. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt. Zudem ist auch eine nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehörte Person berechtigt, einen Schlichtungsantrag zu stellen, nämlich dann, wenn die Behörde gegen ihren Willen den Zugang zum amtlichen Dokument gewähren will. 15. Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig.5 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. 16. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 17. Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ im Gesuchverfahren angehört und das BFM wollte die sie betreffenden Dokumente entgegen ihrem Willen zugänglich machen. Als betroffene Drittperson ist die Antragstellerin zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht. 18. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten.6
5 BBl 2003 2023. 6 BBl 2003 2024.
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19. Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 20. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).7 21. Einleitend ist festzuhalten, dass eines der verlangten Dokumente auch die Personendaten einer Gesuchstellenden enthält. Für diese Fälle sieht Art. 3 Abs. 2 BGÖ vor, dass sich der Zugang nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) richtet, insbesondere nach Art. 8 DSG. Vorliegend hat das BFM das Begehren dennoch als Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz behandelt. Dies erscheint in diesem konkreten Fall gerechtfertigt, da sich die Gesuchstellende in ihrem Schreiben explizit auf das Öffentlichkeitsgesetz beruft und deshalb davon auszugehen ist, dass sie an sämtlichen enthaltenen Informationen interessiert ist und nicht bloss an den eigenen Personendaten. Es liegt zudem kein Hinweis vor, dass die Gesuchstellende ihre Identität nachgewiesen hätte, was für ein Auskunftsgesuch nach Art. 8 DSG notwendig gewesen wäre (Art. 1 Abs. 1 Verordnung zum Bundesgesetz über den Datenschutz, SR 235.11). 22. Vorliegend wird der Zugang zum Bericht der SFH sowie einer Stellungnahme der Antragstellerin zu diesem Bericht verlangt. In einem ersten Schritt ist die Zugänglichkeit zum Bericht der SFH zu beurteilen. Da aus den dem Beauftragten zugestellten Unterlagen nichts anderes hervorgeht, muss davon ausgegangen werden, dass die SFH im Zugangsverfahren nach Art. 11 BGÖ angehört wurde, da das BFM den Zugang zum Bericht grundsätzlich gewährt hätte. 23. Die Gesuchstellenden 1 und 2 verlangen den Zugang zum gesamten Bericht der SFH. Aus der Korrespondenz zwischen ihnen und dem BFM geht nicht hervor, dass sie darauf aufmerksam gemacht worden wären, dass das BFM nur einen Teil des Berichtes besitzt. Lediglich dem Gesuchsteller 3 wurde dieser Umstand mitgeteilt. Die sich im Besitz des BFM befindenden Kapitel 1, 2 und 4 des Berichts der SFH (vgl. Ziff. 10) sind zweifellos amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ. Es stellt sich jedoch die Frage, wie es sich hinsichtlich des fehlenden Kapitels 3 (dieses umfasst gemäss Inhaltsverzeichnis 30 Seiten und enthält die eigentlichen Abklärungen) verhält.
7 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, Rz 8.
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24. Das BFM beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ und macht geltend, die Gesuche würden sich nur auf denjenigen Teil des Dokuments beziehen, der sich tatsächlich in ihrem Besitz befinde. Es setzte sich jedoch nicht mit der Frage auseinander, ob es allenfalls das fehlende Kapitel noch beschaffen müsste oder nicht. Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ besagt, dass ein amtliches Dokument jede Information ist, die sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist. Die Behörde ist also entweder Urheberin der Information oder sie wurde ihr mitgeteilt. Wenn die Behörde das Dokument nicht tatsächlich besitzt, obwohl sie dessen Erstellerin oder Hauptadressatin ist, muss sie alle Massnahmen ergreifen, um dieses Dokument zu beschaffen.8 25. Die Antragstellerin weist in ihrer Stellungnahme an das BFM explizit darauf hin, dass die SFH den Bericht in ihrem Auftrag und nur für sie erstellt habe. Dies lässt den Schluss zu, dass nach Ansicht der Antragstellerin, der fragliche Bericht grundsätzlich nicht für das BFM bestimmt war. Für den Beauftragten ist im vorliegenden Fall kaum eruierbar, ob das BFM zur umfassenden Wahrnehmung seiner Aufsichtspflicht den kompletten Untersuchungsbericht benötigt.9 Zumindest ist festzuhalten, dass es sich beim Kapitel 4 um ein sehr ausführliches Fazit handelt, welches sich über 6 Seiten erstreckt. Aus dem Inhaltsverzeichnis lässt sich zudem herauslesen, dass es zu beinahe jedem in Kapitel 3 abgeklärten Punkt ein kurze Zusammenfassung der Ergebnisse in Kapitel 4 (Fazit) gibt. Trotz des fehlenden Kapitels 3 lässt sich anhand des Fazits des Berichts ein umfassender Überblick über die Ergebnisse und die Schlussfolgerungen der Untersuchung gewinnen. Aufgrund dieses Umstands erachtet es der Beauftragte im vorliegenden Fall als vertretbar, das Zugangsgesuch und den Schlichtungsantrag auf die vorhandenen Teile des Berichts zu beschränken. Den Gesuchstellenden steht es frei, sich für das Kapitel 3 mit einem neuen Zugangsgesuch an das BFM zu wenden. Schlussendlich kann der Beauftragte die Zugänglichkeit ohnehin nur hinsichtlich jener Dokumente beurteilen, die ihm vorliegen. Die nachfolgenden Erwägungen zum Bericht der SFH beziehen sich daher ausschliesslich auf den dem BFM und Beauftragten vorliegenden Ausschnitt des Dokuments (vgl. Ziff. 10). 26. Es ist nun zu prüfen, ob der Zugang zum verlangten Bericht der SFH gewährt werden kann, wie es das BFM beabsichtigte, oder ob allenfalls Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zum Tragen kommen. Die Antragstellerin ist gemäss ihrer Stellungnahme an das BFM vom 11. Dezember 2012 (vgl. Ziff. 4) der Ansicht, dass es sich bei den verlangten Dokumenten um eine interne und vertrauliche Angelegenheit zwischen zwei Vertragsparteien handle und dass sie die Informationen auf freiwilliger Basis an das BFM geliefert hätte. Aus diesen Gründen sei sie mit einer Offenlegung nicht einverstanden. 27. Die Antragstellerin beruft sich damit auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ, welcher besagt, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat. 28. Damit diese Ausnahmebestimmung zur Anwendung gelangt, müssen drei Tatbestandsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sein. Erstens muss die Information von einer Privatperson und nicht von einer Behörde stammen, zweitens muss die Information freiwillig, d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung mitgeteilt worden sein, und drittens muss sich die Behörde verpflichtet haben, die Vertraulichkeit der betreffenden Information zu wahren.10
8 BBl 2003 1993. 9 Vgl. dazu auch EDÖB Empfehlung vom 4. Februar 2014: BSV / Gesamtschweizerische Liste mit Ärztinnen und Ärzten der regionalen ärztlichen Dienste RAD, Ziff. II. B. 19. 10 BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, Rz 47; EDÖB Empfehlung vom 17. September 2013: BAZL / Monitoring Nachtflugverkehr am Flughafen Zürich, Ziff. II. B. 21. http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoF_fWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoF_fWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoF3e2ym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
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29. Im vorliegenden Kontext – ausgelagerte Verwaltungstätigkeit auf ein privates Unternehmen, vertragliche Beziehung zwischen Antragstellerin und BFM und daraus fliessende Aufsichtspflicht des BFM – kann nicht von freiwilliger Mitteilung gesprochen werden. Im Rahmen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ geht es gerade darum, nur Beziehungen zwischen Privaten und einer Behörde unter den Schutz der Vertraulichkeit zu stellen, bei denen Informationen völlig losgelöst von rechtlichen oder faktischen Verbindungen fliessen. Sobald hingegen wie vorliegend eine Sonderbeziehung zwischen der Behörde und dem Privaten besteht, so soll diese grundsätzlich denselben Transparenzregeln unterstehen wie die übrige Verwaltungstätigkeit.11 Daher argumentiert das BFM zu Recht, dass ihm die Informationen im Rahmen der vertraglichen Pflichten und seiner Aufsichtspflicht, und deshalb nicht freiwillig, mitgeteilt worden seien (vgl. Ziff. 9). 30. Zudem fehlt es an der verlangten Zusicherung der Geheimhaltung. Die Antragstellerin macht zwar geltend, das BFM wie auch die SFH hätten sich dazu verpflichtet, die betreffenden Informationen vertraulich zu halten, ansonsten sie den Bericht keinesfalls an das BFM weitergegeben hätte. In den mündlichen Gesprächen zwischen ihr und dem BFM sei zudem explizit und implizit von Vertraulichkeit ausgegangen worden. Das BFM macht jedoch gegenüber dem Beauftragten nicht geltend, es hätte der Antragstellerin die Geheimhaltung zugesichert. Dies geht auch deutlich aus der Haltung des BFM hervor, den Bericht zugänglich machen zu wollen. 31. Im Ergebnis sind die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht erfüllt und die Ausnahmebestimmung kommt nicht zur Anwendung. Andere Ausnahmebestimmungen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ machen weder die Antragstellerin noch das BFM geltend. 32. Weiter beruft sich die Antragstellerin auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ, da sie durch die Einsichtnahme der Öffentlichkeit in diesen Bericht eine erhebliche Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre befürchtet. Ebenso bestehe das Risiko, dass eine Veröffentlichung den geordneten Betrieb der anderen Zentren beeinträchtigen könnte. 33. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Diese Bestimmung regelt den Zugang, wenn sich private und öffentliche Interessen gegenüberstehen und im konkreten Fall eine Güterabwägung notwendig ist. Eine vollständige Verweigerung der Einsichtnahme darf gemäss dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz nur dann ausgesprochen werden, wenn sie zum Schutz der Privatsphäre erforderlich ist.12 Als weniger weitreichende Beschränkung des Zugangs kommt die Anonymisierung der im betreffenden Dokument vorhandenen Personendaten nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ in Betracht. 34. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Die Anonymisierungspflicht ist dabei nicht als absolute, sondern nur als relative Pflicht zu verstehen.13 Das bedeutet, dass die Behörde nicht zur Anonymisierung verpflichtet ist, wenn die Privatsphäre der betroffenen Person durch die Bekanntgabe ihrer Personendaten gar nicht beeinträchtigt würde. Unter Umständen könnte eine solche Anonymisierung sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangs
11 EDÖB Empfehlung vom 27. Februar 2014: EPFL / Interessenbindungen der Lehrstuhlinhaber und Verträge mit Nestlé, Ziff. II. B. 24. 12 BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, Rz 53. 13 EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013: BLW / Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff. II. B. 26; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 9, Rz 20 ff. http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoF_hGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
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darstellen.14 Nach Abs. 2 von Art. 9 BGÖ sind Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, nach Art. 19 DSG zu beurteilen. Eine Anonymisierung ist nicht möglich, wenn im Zugangsgesuch beispielsweise gerade die Offenlegung von Personendaten Dritter verlangt wird.15 35. Eine Anonymisierung der Personendaten der Antragstellerin kommt vorliegend nicht in Frage, da sich die Zugangsgesuche explizit auf die namentlich genannte und aus der Medienmitteilung des BFM bereits bekannte Antragstellerin bzw. den Inhalt des Berichts beziehen. Aus diesem Grund beurteilt sich die Frage des Zugangs zum fraglichen Bericht der SFH nach den Vorschriften des Datenschutzgesetzes über die Bekanntgabe von Personendaten durch Bundesorgane (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG). 36. Nach Art. 19 Abs. 1bis DSG können Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit Personendaten auch bekannt geben, wenn damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Person verbunden ist.16 Dies unter der Voraussetzung, dass erstens die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und zweitens an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Art. 6 Abs. 2 VBGÖ zählt beispielhaft einige Kriterien auf, wann das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann. 37. Die Voraussetzung von Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG ergibt sich bereits aus der Definition des Begriffs „amtliches Dokument“ nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ.17 Hinsichtlich Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG kann das öffentliche Interesse nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse (Bst. a), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). 38. Bereits der Umstand, dass das BFM zu den Abklärungen der SFH eine Medienmitteilung verfasst hat und ebenfalls eine unabhängige Untersuchung in Auftrag gegeben sowie den daraus resultierenden Bericht Féraud anschliessend veröffentlicht hat, zeigt die Brisanz dieser Vorkommnisse auf. Es besteht allgemein ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Aufarbeitung von Missständen bei der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe durch ein privates, gewinnorientiertes Unternehmen. Ebenso besteht in diesem konkreten Fall ein öffentliches Interesse daran zu wissen, wie umfassend das BFM seiner Aufsichtspflicht nachgekommen ist. Damit liegt zweifellos ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ vor. Die Antragstellerin steht zudem in einer vertraglichen Beziehung zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde und erhält für die Erfüllung einer staatlichen Aufgabe finanzielle Leistungen. Im Gegenzug hat sie es eher hinzunehmen, dass Informationen über diese Beziehung zugänglich gemacht werden.18 In diesem Sinne besteht auch nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ ein gewichtiges öffentliches Interesse am Zugang zum Bericht der SFH.
14 STEPHAN C. BRUNNER / ALEXANDRE FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthalten, in: Jusletter 4. Oktober 2010, Rz 13. 15 Vgl. BBl 2003 2016. 16 EDÖB Empfehlung vom 4. März 2013: VBS / Bericht Feststellungen Kassenrevision, Ziff. II. B. 28. 17 Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1. 18 Vgl. Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 3.5 S. 7 f. http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB5gWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
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39. Bezüglich dem Schutz der Privatsphäre der Antragstellerin ist festzuhalten, dass Personen, die in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handeln, grundsätzlich nicht geltend machen können, die entsprechende Tätigkeit falle in den Bereich ihrer Privatsphäre.19 Wie das BFM treffend ausgeführt hat, sind die wesentlichen Punkte des Inhalts des Berichts ohnehin bereits in seiner Medienmitteilung vom 20. November 2012 zusammenfassend dargestellt worden und somit öffentlich zugänglich (vgl. Ziff. 5). Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern die Einsichtnahme in diesen Bericht der SFH den geordneten Betrieb der anderen Zentren beeinträchtigen könnte. 40. Nach Ansicht des Beauftragten besteht vorliegend ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG am Zugang zum Bericht der SFH. 41. Der Bericht der SFH enthält nebst den Personendaten der Antragstellerin auch den Namen und die Funktion sowie einzelne persönlich zugeordnete Aussagen von sechs ihrer Mitarbeitenden, mit denen die SFH im Rahmen der Untersuchung Gespräche geführt hatte. Im Bericht werden teilweise konkret gegen diese Mitarbeitenden erhobene Vorwürfe untersucht, in anderen Fällen handelt es sich dagegen um nichtpersonalisierte Anschuldigungen. 42. Grundsätzlich können Personen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen den Schutz ihrer Privatsphäre nicht in gleichem Masse geltend machen wie „private Dritte“. Auf die Offenlegung der Personendaten ist jedoch zu verzichten, wenn deren Zugänglichmachung konkrete Nachteile hätte oder mit grosser Wahrscheinlichkeit haben könnte.20 43. Wie bereits dargelegt, hat der Bericht die mangelhafte Betreuung der Asylsuchenden und konkrete Fehlleistungen einzelner Personen zum Gegenstand. Deshalb besteht für diese Personen zweifellos die Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Privatsphäre, falls ihre Namen sowie allenfalls gegen sie persönlich erhobene Vorwürfe öffentlich zugänglich würden. Aus diesem Grund hat das BFM die Namen der Mitarbeitenden gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert. Die Antragstellerin macht dagegen geltend, dass ihre im Fokus stehenden Mitarbeitenden, trotz der Anonymisierung ihrer Namen, durch die Veröffentlichung des Berichts übermässig negativ belastet würden. Dieses Argument zielt primär auf den damaligen Zentrumsleiter, der gemäss Medienmitteilung des BFM im Anschluss an die Untersuchung beurlaubt und ersetzt worden ist. Durch die Anonymisierung aller Namen der Mitarbeitenden lassen sich die einzelnen Vorwürfe nicht mehr direkt bestimmten Personen, sondern nur noch ihren Funktionen zuordnen, welche vom BFM nicht geschwärzt wurden. Demnach wäre eine Identifikation der Personen bei Kenntnis ihrer damaligen Funktion dennoch möglich und könnte für die betreffenden Mitarbeitenden trotz Anonymisierung ihrer Namen eine Beeinträchtigung der Privatsphäre bedeuten. Folglich ist der Beauftragte der Ansicht, dass es vorliegend zum Schutz der Privatsphäre der Mitarbeitenden erforderlich ist, im Kapitel 4 jeweils auch noch die Funktion abzudecken. Ein ausnahmsweise überwiegendes öffentliches Interesse gemäss Art . 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG am Zugang zu den Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerin ist für den Beauftragten nicht ersichtlich. Das öffentliche Interesse bezieht sich im vorliegenden Fall primär auf die Qualität der Auftragserledigung der Antragstellerin bzw. auf die Konsequenzen, die das BFM und die Antragstellerin aus diesen Missständen gezogen haben und weniger auf bestimmte, namentlich bezeichnete Mitarbeitende. 44. Weiter sind in Kapitel 4 (auf Seite 34 und 39) zwei kurze Abschnitte zu anonymisieren. Der eine Abschnitt enthält Informationen, die möglicherweise als besonders schützenswerte Personendaten gemäss Art. 3 Bst. c DSG (Gesundheit) zu qualifizieren sind, der andere beinhaltet ein zusammenfassendes Werturteil im Sinne einer Leistungsbeurteilung über einen
19 Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, ISABELLE HÄNER, Art. 7 N 58, 3. Aufl., Basel 2014. 20 EDÖB Empfehlung vom 16. August 2012: BSV / Sitzungsprotokolle AHV/IV-Kommission, Ziff. II. B. 30. http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00891/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdnx_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
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Mitarbeitenden. Beide Inhalte hätten im Falle einer Zugänglichmachung mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre des Betroffenen zur Folge. Zusätzlich sind die entsprechenden Überschriften im Inhaltsverzeichnis zu anonymisieren. Auch in diesem Fall ist kein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang vorhanden. Der Beauftragte hat in einem vergleichbaren Fall empfohlen, dass Leistungsbeurteilungen und Werturteile über Mitarbeitende grundsätzlich nicht zugänglich sind.21 Hinsichtlich der Bekanntgabe von besonders schützenswerten Personendaten erfolgt die Güterabwägung bei fehlenden gewichtigen öffentlichen Interessen ohnehin zugunsten des privaten Interesses.22 45. Der Beauftragte empfiehlt folgende Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerin zu anonymisieren: - Inhaltsverzeichnis: Kapitelüberschriften von Ziffer 3.1 und 3.1.1 - Kapitel 2: Namen der Mitarbeitenden der Antragstellerin - Kapitel 4: o erster Untersuchungspunkt auf Seite 34 f. o Namen, Kürzel und Funktion der Mitarbeitenden der Antragstellerin o Zweitunterster Abschnitt auf Seite 39 46. Der Bericht enthält nebst den Personendaten der Antragstellerin und ihren Mitarbeitenden auch solche von weiteren natürlichen und juristischen Personen, hinsichtlich derer geprüft werden muss, ob eine Anonymisierungspflicht gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ besteht. 47. Nach Ansicht des Beauftragten sind die im Bericht enthaltenen Personendaten von Amnesty International und Asylnetz Luzern nicht zu anonymisieren. Es ist bereits aus Medienberichten23 sowie dem vom BFM publizierten Bericht Féraud bekannt, dass sich diese Organisationen im Vorfeld der Untersuchung kritisch zur Betreuungssituation in besagtem Bundeszentrum geäussert haben und dass aufgrund dieser Kritik überhaupt erst eine Untersuchung eingeleitet wurde. Der Medienmitteilung kann zudem entnommen werden, welche Vorwürfe aufgrund des Berichts von Asylnetz untersucht worden sind. Folglich sind die Personendaten dieser beiden Organisationen bereits öffentlich zugänglich. 48. Die Namen der im Bericht als Interviewpartner aufgeführten Mitarbeitenden von Amnesty International und Asylnetz Luzern hat das BFM anonymisiert. Die Positionen bezüglich dem Bundeszentrum Eigenthal und die Namen dieser Mitarbeitenden wurden jedoch bereits im Vorfeld der Untersuchung der SFH medial aufgegriffen und sind daher bereits öffentlich bekannt.24 Damit haben die betroffenen Personen ihre Daten allgemein zugänglich gemacht und die Behörden dürfen diese deshalb nach Art. 19 Abs. 1 Bst. c DSG bekannt geben. 49. Ein im Bericht untersuchter Vorwurf betrifft auch das im Bundeszentrum Eigenthal tätig gewesene Sicherheitsunternehmen, womit auch dessen Personendaten enthalten sind. Derselbe Sachverhalt findet sich jedoch auch im bereits publizierten Bericht Féraud, womit die Daten bereits öffentlich zugänglich sind und daher die Anonymisierungspflicht ebenfalls entfällt. 50. Der Bericht enthält zudem die Personendaten von einem Arzt und zwei Seelsorgern, deren Namen das BFM anonymisiert hat. Gemäss Kapitel 2 des Berichts wurden mit ihnen ebenfalls Gespräche zwecks Untersuchung der Vorwürfe geführt. Es ist anzunehmen, dass es sich dabei
21 EDÖB Empfehlung vom 23. Dezember 2008: EDA / Visa-Inspektionsberichte, Ziff. II. B. 2.3. 22 BSK BGÖ, ISABELLE HÄNER, Art. 7 N 60. 23 Neue Luzerner Zeitung, Kontrollbesuch im Asylzentrum Eigenthal, 26.09.2012; WOZ, Mangel an Betreuung und ärztlicher Versorgung, 27.09.2012 (zuletzt besucht am 4. September 2014). 24 Vgl. Neue Luzerner Zeitung, Kontrollbesuch im Asylzentrum Eigenthal, 26.09.2012; SRF 1, Regional diagonal, die couragierten Frauen in Eigenthal LU, 24.11.12; WOZ, Mangel an Betreuung und ärztlicher Versorgung, 27.09.2012, (zuletzt besucht am 4. September 2014). http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00895/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdX98fGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-http://www.luzernerzeitung.ch/nachrichten/zentralschweiz/lu/luzern/Kontrollbesuch-im-Asylzentrum-Eigenthal;art92,203556 http://www.woz.ch/1239/asyl/mangel-an-betreuung-und-aerztlicher-versorgung http://www.woz.ch/1239/asyl/mangel-an-betreuung-und-aerztlicher-versorgung http://www.luzernerzeitung.ch/nachrichten/zentralschweiz/lu/luzern/Kontrollbesuch-im-Asylzentrum-Eigenthal;art92,203556 http://www.srf.ch/player/radio/regional-diagonal/audio/die-couragierten-frauen-in-eigenthal-lu?id=d9a5f2b3-497a-4375-8da2-7a1a9e599276 http://www.srf.ch/player/radio/regional-diagonal/audio/die-couragierten-frauen-in-eigenthal-lu?id=d9a5f2b3-497a-4375-8da2-7a1a9e599276 http://www.woz.ch/1239/asyl/mangel-an-betreuung-und-aerztlicher-versorgung
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lediglich um „Klärungsgespräche“ handelte, denn im Bericht werden weder konkrete Anschuldigungen gegen diese Personen erhoben oder untersucht noch werden ihre Aussagen zitiert. Mangels öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe der Namen dieser Drittpersonen ist die Anonymisierung angemessen. 51. Die im Bericht ebenfalls aufgeführten Namen eines Nationalrates und eines Mitglieds des Bundesrates können bereits aufgrund ihrer amtlichen Funktion bekannt gegeben werden.25 Ihre Äusserungen über die Vorkommnisse in Eigenthal sind zudem öffentlich zugänglich.26 52. Bezüglich der im Bericht der SFH enthaltenen Personendaten kommt der Beauftragte zu folgendem Schluss: Die Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerin sind gemäss Ziffer 45 zu anonymisieren. Ebenso sind die Personendaten des Arztes und der beiden Seelsorger zu anonymisieren. Alle weiteren Personendaten sind öffentlich zugänglich. 53. Hinsichtlich der Beurteilung der Zugänglichkeit des zweiten verlangten Dokuments, der Stellungnahme der Antragstellerin an das BFM vom 14. November 2012 zum Bericht der SFH, kann grösstenteils auf die vorangegangenen Ausführungen verwiesen werden. Die Antragstellerin beruft sich auch in Bezug auf die Stellungnahme auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Der Informationsfluss erfolgte jedoch auch in diesem Fall im Kontext der Auftragsbeziehung zwischen dem BFM und der Antragstellerin. Zusätzlich fehlt es wiederum an einem Nachweis der Zusicherung der Geheimhaltung, weshalb die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht zur Anwendung kommt und die verlangte Stellungnahme grundsätzlich zugänglich ist (siehe dazu auch Ziff. 29 f.). 54. Die zu beurteilende Stellungnahme enthält jedoch ebenfalls Personendaten, bezüglich derer geprüft werden muss, ob sie gemäss Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutzgesetz zugänglich sind. Es handelt sich dabei grösstenteils um dieselben Personendaten wie im Bericht selbst. Das BFM hat auch in diesem Fall alle Personennamen mit Verweis auf Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert. 55. Die in der Stellungnahme enthaltenen Personendaten der Antragstellerin, von Amnesty International und ihrer Mitarbeiterin sowie von Asylnetz sind, wie bereits dargelegt, nicht zu anonymisieren (vgl. Ziff. 35 ff. und 47 f.). Die ebenfalls enthaltenen Personendaten von Mitarbeitenden der Bundesverwaltung, vorliegend des BFM, sind gemäss der ständigen Praxis des Beauftragten ebenfalls nicht zu anonymisieren.27 Hinsichtlich der Mitarbeitenden der Antragstellerin ist im Falle der Offenlegung der Personendaten (Name und Unterschrift) der beiden leitenden Angestellten keine Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre zu erwarten. Deshalb entfällt die relative Anonymisierungspflicht nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ. Hingegen ist der Name des damaligen Zentrumsleiters aus den in Ziffer 43 genannten Gründen zu anonymisieren. 56. Demnach ist von den in der Stellungnahme der Antragstellerin enthaltenen Personendaten lediglich der Name des damaligen Zentrumsleiters zu anonymisieren. Alle übrigen Personendaten sind zugänglich. 57. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte zu folgendem Ergebnis: Dem Zugang zu den Kapiteln 1, 2 und 4 des Berichts der SFH und der Stellungnahme der Antragstellerin vom 14. November 2012 stehen keine Ausnahmegründe nach
25 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 5.2.3. 26 12.5360 - Fragestunde. Frage: Gibt es jetzt Lager für Asylsuchende?. 27 EDÖB Empfehlung vom 16. August 2012: BSV / Sitzungsprotokolle AHV/IV-Kommission, Ziff. II. B. 30; Urteil des BVGer A- 4962/2012 vom 22. April 2013 E. 7. http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20125360 http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00891/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdnx_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
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Öffentlichkeitsgesetz entgegen. Es sind lediglich die Personendaten gemäss Ziffer 45, 52 und 56 zu anonymisieren.
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 58. Das Bundesamt für Migration gewährt den Zugang zu Kapitel 1, 2 und 4 des Berichts der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH „Situation im Bundeszentrum Eigenthal – Untersuchung der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH zu den Vorwürfen gegen die ORS Service AG“ vom 14. November 2012 und der Stellungnahme der Antragstellerin vom 14. November 2012 zuhanden des BFM zu dieser erwähnten Untersuchung. Die Personendaten sind gemäss Ziffer 45, 52 und 56 zu anonymisieren. 59. Das Bundesamt für Migration erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 58 den Zugang nicht gewähren will. 60. Das Bundesamt für Migration erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 61. Die Antragstellerin, die Zugangsgesuchstellenden sowie die anderen betroffenen Drittpersonen können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Migration den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 62. Gegen die Verfügung können die Antragstellerin, die Zugangsgesuchstellenden sowie die anderen betroffenen Drittpersonen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen (Art. 16 BGÖ). 63. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen der Zugangsgesuchstellenden anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
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64. Die Empfehlung wird eröffnet: - ORS Service AG Röschibachstrasse 22 8037 Zürich - Bundesamt für Migration BFM 3003 Bern - X, Zugangsgesuchsteller 1 - Y, Zugangsgesuchstellerin 2 / Drittperson 1 - Z, Zugangsgesuchsteller 3 - Drittperson 2
- Schweizerische Flüchtlingshilfe Weyermannsstrasse 10 Postfach 8154 3001 Bern
Hanspeter Thür
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ B. Materielle Erwägungen III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: