Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-4043/2016
Arrêt d u 1 e r mars 2017 Composition Jean-Pierre Monnet (président du collège), Sylvie Cossy, Markus König, juges, Anne-Laure Sautaux, greffière.
Parties A._______, né le (…), Erythrée, représenté par Philippe Stern, Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), (…), recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Réexamen asile (non-entrée en matière / renvoi Dublin) ; décision du SEM du 13 mai 2016 / N (…).
E-4043/2016 Page 2 Faits : A. Le 31 août 2015, le recourant a déposé une demande d'asile en Suisse.
Par décision du 12 novembre 2015 (notifiée le 18 novembre 2015), le SEM n’est pas entré en matière sur cette demande, a prononcé le renvoi du recourant de Suisse vers l’Italie, l’Etat Dublin responsable, a fixé à l’intéressé un délai de départ au jour suivant l’échéance du délai de recours, l’avertissant que, passé ce délai, il pouvait être placé en détention et transféré sous la contrainte, et a ordonné au canton de Vaud d’exécuter la décision de renvoi. Dans les considérants, il a indiqué que l’échéance du délai de transfert était le 12 mai 2016.
Par arrêt E-7501/2015 du 25 novembre 2015, le Tribunal a rejeté le recours interjeté, le 20 novembre 2015, contre cette décision. B. Par écrit daté du 21 avril 2016, le recourant a sollicité la réouverture de sa procédure d’asile au motif de la « prochaine » échéance, le 12 mai 2016, du délai de transfert. Cet écrit, qui mentionnait comme adresse « Sleep-in, EVAM, avenue d’Echallens 64, Lausanne », a été posté en courrier A et reçu par le SEM le 13 mai 2016. C. Par courriel du 27 avril 2016, le SEM a demandé au Service de la population du canton de Vaud (ci-après : SPOP) si des démarches allaient encore être entreprises en vue de la mise en oeuvre du renvoi avant l’échéance du délai de transfert. D. Par courriel du même jour, en réponse au précédent, le SPOP a sollicité du SEM la prolongation du délai de transfert. Il a indiqué que le recourant avait déclaré, en date des 8 février et 25 avril 2016, qu’il refusait de se rendre en Italie et que son lieu de séjour était inconnu depuis le 11 décembre 2015, ce dont faisait foi un avis de disparition provisoire émis par l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ci-après : EVAM) en date du 16 décembre 2015. Il a expliqué que le recourant n’avait jamais dormi dans le lieu d’hébergement désigné par l’EVAM à compter du 17 décembre 2015, soit le « sleep-in » de Morges, ni communiqué son adresse privée, quand bien même il s’était présenté entre le 17 décembre 2015 et le 25 avril 2016 en moyenne tous les six à huit jours auprès du SPOP ou de
E-4043/2016 Page 3 l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM, pour demander l’octroi de l’aide d’urgence, notamment des bons d’hébergement. E. Le 27 avril 2016, le SEM a informé l’Unité Dublin italienne de l’extension du délai de transfert à dix-huit mois, en application de l’art. 29 par. 2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (JO L 180/31 du 29.6.2013 ; ci-après : règlement Dublin III ou RD III), en raison de la disparition du recourant. F. Par lettre datée du 13 mai 2016, le SEM a répondu à la demande du recourant du 21 avril 2016. Il lui a indiqué que, le 27 avril 2016, le délai de transfert avait été prolongé jusqu’au 12 mai 2017. Il lui a communiqué les informations reçues du SPOP. Il a précisé que, sur cette base, le recourant était réputé s’être intentionnellement soustrait à l’exécution de son renvoi, ce qui devait être assimilé à une fuite au sens de l’art. 29 par. 2 RD III. Cette lettre a été expédiée le 17 mai 2016, par courrier A, à l’adresse de l’Antenne d’urgence de l’EVAM, à Lausanne, communiquée par le recourant. Elle a été retournée au SEM par l’EVAM, le 20 mai 2016, avec la mention « a déménagé ». G. Par écrit du 30 mai 2016, posté en courrier A, le recourant a derechef demandé au SEM la réouverture de la procédure d’asile au motif de l’échéance du délai de transfert, le 12 mai 2016. Cet écrit mentionnait comme adresse d’expéditeur (…), à B._______. H. Par courrier du 1er juin 2016 (expédié le même jour), le SEM a répondu au recourant qu’il s’était déjà prononcé, par courrier du 13 mai 2016 dont copie était jointe en annexe, sur la requête « identique » du 21 avril 2016. I. Dans son recours daté du 28 juin 2016 (posté le lendemain), accompagné d’une procuration en faveur de Philippe Stern, datée du 24 juin 2016, l’intéressé a conclu à l’annulation de la « décision du 1er juin 2016 » du SEM et au renvoi de sa cause à cette autorité pour qu’elle examine sa demande
E-4043/2016 Page 4 d’asile en procédure nationale. Il a sollicité la suspension de la mise en œuvre du transfert à titre de mesures provisionnelles et l’assistance judiciaire partielle.
Il a fait valoir que la lettre du 13 mai 2016 du SEM constituait une décision (au sens de l’art. 5 PA) de rejet de sa demande datée du 21 avril 2016 de réexamen de la décision du 12 novembre 2015. Il n’aurait jamais reçu l’original de cette lettre. Il n’en aurait appris l’existence que par la copie annexée au courrier du SEM du 1er juin 2016, dont il aurait pris connaissance le lendemain, 2 juin 2016.
Quant au fond, il a contesté avoir pris la fuite au sens de l’art. 29 par. 2 RD III. En effet, il n’aurait pas disparu, puisqu’il se serait présenté régulièrement et fréquemment au SPOP et à l’EVAM pour obtenir les prestations d’aide d’urgence et chercher les bons d’accès au « sleep-in », et qu’il aurait été en contact avec le SPOP lorsqu’il avait été entendu dans ses locaux, en date des 8 février et 25 avril 2016, au sujet d’un départ volontaire. Il n’aurait pas non plus passé dans la clandestinité du seul fait qu’il aurait « de temps à autre » préféré dormir chez des amis plutôt qu’au « sleep-in », compte tenu également des particularités du concept de l’hébergement d’urgence de nuit. Il aurait effectivement refusé de consentir à un départ volontaire, mais ne se serait aucunement soustrait à un départ contrôlé organisé par l’autorité. Le SPOP n’aurait pris aucune mesure pour s’assurer de la mise en œuvre du transfert dans le délai réglementaire, comme par exemple la communication d’un plan de vol ou un ordre d’assignation à résidence. J. Par ordonnance du 6 juillet 2016, le juge instructeur a admis la demande de suspension de l’exécution du transfert, tout en réservant la question de la recevabilité du recours. Le juge instructeur a invité parallèlement le SEM à déposer sa réponse sur le recours. Il lui a demandé de renseigner le Tribunal sur la question de savoir si les autorités cantonales (SPOP ou/et EVAM) avaient expressément demandé au recourant de leur communiquer son lieu d’hébergement lorsqu’elles ont constaté qu’il n’utilisait pas les bons pour l’hébergement d’urgence de nuit, et si elles l’avaient menacé de sanctions à l’issue de tel ou tel délai pour accomplir telle ou telle démarche (et, dans l’affirmative, avec une description du processus concerné), et, le cas échéant, d’en produire les preuves documentaires. En outre, il a souhaité une détermination
E-4043/2016 Page 5 du SEM sur la compatibilité avec le droit fédéral de la pratique du SPOP ayant – selon ce qui ressort du courriel du 27 avril 2016 (cf. let. D ci-dessus) – consisté à différer l’organisation de la mise en œuvre du transfert du recourant dans l’attente d’une prise de contact du recourant avec la Fondation suisse du Service social international (ci-après : SSI) conformément à une directive générale, publiée sur Internet, du Conseil d’Etat du canton de Vaud, datée du 17 juin 2015, consécutive à l’adoption par le Grand Conseil de la résolution Serge Melly et consorts – Renvois vers l’Italie et application des Accords de Dublin. Enfin, il a demandé au SEM d’assortir sa réponse d’un rapport des autorités cantonales relatif au système de fixation et de distribution des prestations d’aide d’urgence par l’EVAM. K. Dans son écrit du 18 juillet 2016, le recourant a communiqué au Tribunal qu’il avait été placé au « sleep-in » de Morges de la mi-novembre 2015 au 22 avril 2016, puis dans un foyer collectif à B._______, à (…) L. L.a Dans sa réponse du 9 août 2016, le SEM a soutenu que l’écrit daté du 21 avril 2016 ne pouvait pas être considéré comme une demande de réexamen, faute d’avoir été qualifié comme tel par son signataire et en l’absence à la fois d’une motivation à l’appui de l’appréciation sur l’échéance du délai de transfert et d’un préjudice juridique. La réponse du SEM du 13 mai 2016 ne constituerait qu’une information au recourant de la prolongation du délai de transfert au 12 mai 2017 du fait de son attitude d’obstruction. Il ne s’agirait donc pas d’une décision au sens de l’art. 5 PA. Si le Tribunal devait néanmoins juger qu’il s’agissait d’une décision sur réexamen, celle-ci n’aurait été valablement notifiée que par courrier du 1er juin 2016, l’attribution par le SPOP du recourant à un foyer collectif en date du 25 avril 2016 (et non du 22 avril 2016 comme indiqué par le recourant) ayant échappé à la connaissance du SEM lors de la première expédition de cette décision.
Quant au fond, le SEM a relevé que le recourant devait savoir que les autorités cantonales étaient autorisées à organiser son transfert à destination de l’Italie dès le mois de novembre 2015. Dans ces conditions, il devait veiller à demeurer atteignable en tout temps, séjourner dans le logement qui lui était attribué (à savoir au « sleep-in » de Morges) et communiquer tout changement d’adresse. Ne l’ayant pas fait, il se serait soustrait à la sphère d’influence des autorités cantonales. En effet, il n’aurait pas passé
E-4043/2016 Page 6 une seule nuit au « sleep-in » entre le 17 décembre 2015 et le 24 avril 2016. L’absence de communication au SPOP et à l’EVAM du fait qu’il était hébergé par des amis (en tout cas du 21 au 26 avril 2016) dénoterait une intention de se cacher afin d’éviter un renvoi sous la contrainte. Il serait à cet égard notoire qu’un transfert ne pourrait être mis en œuvre par le SPOP qu’en présence du requérant au « sleep-in », dès lors que les mesures de contrainte sont interdites dans les locaux des autorités de la police des étrangers lorsque l'étranger s'y rend pour répondre à une convocation ou recevoir une prestation d'urgence, conformément à l’art. 28 al. 2 de la loi d’application dans le canton de Vaud de la législation fédérale sur les étrangers du 18 décembre 2007 (LVLEtr, RSV 142.11). Certes, le fait que le recourant ait expressément mentionné son refus de retourner en Italie, lors de ses entretiens avec le SPOP des 8 février et 25 avril 2016, ne serait pas assimilable à la soustraction à une mesure concrète de mise en œuvre du transfert. Cependant, comme l’aurait relevé le Tribunal dans son arrêt E-3948/2015 du 22 juillet 2015, devrait « être considérée comme fuite toute obstruction intentionnelle à l'exécution du transfert ou présumée comme telle en fonction des circonstances ». En l’espèce, il y aurait un faisceau d’indices permettant de conclure à une soustraction intentionnelle à l’exécution du renvoi. L’absence d’engagement de toute mesure par le SPOP pour s’assurer de la mise en œuvre du transfert avant le mois de juin 2016 ne serait pas pertinente pour déterminer si le recourant a pris la fuite. En effet, la violation par celui-ci de son obligation de se tenir à la disposition du SPOP suffirait pour admettre une fuite, nonobstant l’absence de tentative de transfert. L’absence d’une intervention du SSI avant l’échéance du délai de transfert n’aurait pas été l’élément ayant amené le SEM à prolonger ce délai, seule l’ayant été « l’attitude d’obstruction » du recourant. Enfin, la pratique du SPOP ne violerait pas le droit fédéral, dès lors qu’il lui serait loisible de recourir aux services d’une organisation comme le SSI dans le cadre de l’exécution des décisions de renvoi. L.b Avec sa réponse, le SEM a transmis le rapport de renseignements de l’EVAM du 20 juillet 2016, auquel étaient notamment joints une liste de contrôle des présences du recourant au « sleep-in », et un procès-verbal relatif à la détermination de l’aide d’urgence du 17 décembre 2015. Il ressort de ce dernier document que le recourant a déclaré qu’il n’avait ni ami ni membre de sa famille susceptible de l’héberger et qu’il a été informé de son obligation d’annoncer à l’EVAM tout changement « de sa situation sociale, familiale et financière», conformément à l’art. 22 de la loi vaudoise sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du 7 mars 2006 (LARA, RSV 142.21). Il a été rendu attentif par l’EVAM aux
E-4043/2016 Page 7 sanctions administratives, voire pénales, s’il refusait de répondre ou s’il donnait de fausses informations susceptibles de conduire à l’octroi de prestations d’assistance indues.
Les renseignements de l’EVAM sont les suivants : La personne munie d’une décision du SPOP d’octroi de l’aide d’urgence peut se rendre à l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM, à Lausanne, pour requérir la délivrance de prestations d’aide d’urgence. Elle est alors soumise à un entretien de subsidiarité visant à déterminer si elle est effectivement sans ressources et à arrêter le type de prestations devant lui être délivrées. Il s’agit en principe d’un hébergement collectif, de prestations d’entretien en nature et d’une couverture médicale. Un nouvel entretien n’a lieu par la suite qu’en cas de réapparition, ensuite d’une disparition ou d’une période d’interruption entre deux décisions d’octroi de l’aide d’urgence. Le lieu d’hébergement est attribué par voie de décision remise en mains propres. Les hommes seuls sont en principe placés au « sleep-in » ou dans un abri de protection civile (ci-après : abri PC), sauf indications médicales contraires et selon les places disponibles. La décision de l’EVAM d’attribution au « sleep-in » n’est valable qu’une nuit. L’identité des personnes ayant passé la nuit au « sleep-in » est inscrite le matin dans un programme informatique. Aucun avis de mutation n’est produit et aucune action n’est entreprise si une personne ne fréquente qu’irrégulièrement le sleep-in. L’EVAM distribue d’ailleurs un nombre de bons supérieur au nombre de places disponibles.
En revanche, dans les autres lieux d’hébergement (foyers d’accueil et de socialisation, foyers de séjour, foyers d’aide d’urgence, abris PC), après cinq jours d’absence, une alerte électronique conduit à l’envoi d’un avis de mutation au SPOP et à la fermeture des prestations d’aide d’urgence au jour de la disparition, à l’exception des prestations médicales, qui se terminent à la fin du mois. L’adresse postale des personnes attribuées au « sleep-in » est celle de l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM à Lausanne. Le courrier est remis au destinataire lorsque celui-ci se présente à l’Antenne d’aide d’urgence. Lorsque le destinataire a déménagé, le courrier est retourné à l’expéditeur avec la mention « a déménagé » et l’indication de la nouvelle adresse figurant dans le système informatique ou avec une autre mention alternative
E-4043/2016 Page 8 (« disparu », « n’est plus à cette adresse », « retour au pays », « inconnu ») ; il n’y a pas de réexpédition à la nouvelle adresse, pour des raisons d’économie. S’agissant du recourant, l’EVAM a confirmé que, conformément à sa pratique précitée, il ne lui a jamais demandé de lui communiquer son lieu d’hébergement lorsqu’il a constaté qu’il n’utilisait pas les bons pour l’hébergement d’urgence de nuit. En outre, compte tenu des informations reçues du SEM, il semblerait qu’à réception du courrier du SEM du 13 mai 2016 (cf. let. F ci-dessus), le collaborateur de l’EVAM ait vérifié informatiquement si une nouvelle adresse était connue et qu’il ait indiqué à l’expéditeur (le SEM) la nouvelle adresse du recourant, dès lors qu’il a coché la case « a déménagé ; voir au dos ». M. Dans sa réplique du 24 août 2016, le recourant a fait valoir qu’on ne pouvait pas lui reprocher une violation de son obligation de collaborer, dès lors que le SPOP n’avait engagé aucune mesure pour s’assurer de son transfert dans le délai réglementaire. Compte tenu de l’inexistence des mesures en vue d’une mise en œuvre à temps du transfert, il ne pourrait pas y avoir eu d’obstruction intentionnelle. On ne pourrait pas lui reprocher de n’avoir pas passé ses nuits dans l’hébergement d’urgence de nuit et de n’avoir pas été « atteignable ». En effet, ni le SPOP ni l’EVAM ne lui auraient reproché le non-emploi des bons d’accès au « sleep-in » ; ils ne lui auraient pas non plus demandé de communiquer le lieu où il passait effectivement ses nuits. Au contraire, les renseignements de l’EVAM confirmeraient qu’il n’y aurait pas d’obligation pour les bénéficiaires ni de consommer la prestation d’hébergement ni de communiquer leur adresse effective et que leur absence ne conduirait pas à une annonce de disparition, contrairement à ce qui serait le cas dans les autres structures d’hébergement. Les autres particularités du « sleep-in » devraient être prises en considération (impossibilité pour les personnes hébergées d’y laisser des affaires personnelles, d’y prendre leurs repas, et d’y recevoir du courrier, impossibilité pour l’autorité d’ordonner une assignation à résidence dans cet hébergement). En définitive, le « sleep-in » serait plus un lieu de passage que de vie. Le report par le SPOP de la mise en œuvre du transfert des requérants d’asile vers l’Italie après la date d’un entretien fixée par le SSI confirmerait que le recourant n’avait aucune raison de se cacher avant cet entretien. Il serait ainsi de mauvaise foi de parler de disparition alors que le SPOP serait resté totalement inactif sur ce dossier.
E-4043/2016 Page 9 N. Par écrit du 24 août 2016, et suite à la demande du juge instructeur du 16 août 2016, le SPOP a renseigné le Tribunal sur le projet pilote qu’il avait mis sur pied avec le SSI concernant aussi bien les personnes devant retourner en Italie que celle le désirant. Il en ressort en substance que les personnes qui font l’objet d’une décision de renvoi vers l’Italie, et depuis juillet 2016 également vers d’autres pays européens, en priorité celles vulnérables, se voient offrir la possibilité par le canton de Vaud, par l’intermédiaire du SPOP, de contacter le SSI afin que celui-ci puisse les renseigner au mieux sur les possibilités effectives et concrètes de prise en charge sur place. S’agissant du cas d’espèce, le SPOP a transmis le 8 décembre 2015 au SSI un rapport de situation concernant l’intéressé. Le SSI a répondu, dans son compte rendu d’activité hebdomadaire du 27 mai 2016, qu’il ressortait d’un entretien avec l’intéressé que celui-ci souhaitait demeurer en Suisse et qu’il n’était, de ce fait, pas intéressé à se renseigner sur les conditions d’accueil en Italie. O. Les autres faits importants seront mentionnés, si nécessaire, dans les considérants en droit
Droit : 1. 1.1 En vertu de l’art. 31 LTAF (RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF (loi à laquelle renvoie l'art. 105 LAsi [RS 142.31]). 1.2 En l’espèce, le SEM conteste avoir rendu, le 13 mai 2016, une décision sur réexamen au sens de l’art. 5 PA (cf. Faits, let. L.a). Toutefois, il ressort clairement de l’écrit daté du 21 avril 2016, et de celui du 30 mai 2016, la volonté du recourant, non juriste et ayant procédé seul, de voir modifiée la décision du SEM du 12 novembre 2015 dans le sens d’une annulation de celle-ci et du constat de la compétence de la Suisse pour l’examen de la
E-4043/2016 Page 10 demande d’asile (voir mutatis mutandis, ATF 117 Ia 126 consid. 5d). Il ressort également avec clarté de l’écrit du 30 mai 2016 que le motif de réexamen invoqué est un fait nouveau (vrai nova ; demande d’adaptation), à savoir l’échéance, intervenue le 12 mai 2016, du délai de transfert de six mois. Contrairement à l’avis du SEM, la demande est suffisamment motivée ; le requérant, non informé de la communication, par le SEM à l’Unité Dublin italienne, de la prolongation, à dix-huit mois, du délai de transfert pour cause de fuite, s’est trouvé dans une impossibilité non fautive de motiver sa demande sur cette question (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1.2 et 7.3.1). En revanche, il ne ressortait pas de l’écrit daté du 21 avril 2016 de motif de réexamen, puisqu’était invoqué le fait futur qu’était la prochaine échéance du délai de transfert. En conclusion, l’écrit daté du 30 mai 2016, doit être qualifié de demande d’adaptation. En défendant le point de vue que la demande du 30 mai 2016 est « identique » à celle datée du 21 avril 2016 et qu’aucune d’elles ne sauraient être qualifiées de demande d’adaptation, le SEM omet de prendre en considération que, durant le laps de temps écoulé entre les deux demandes, le délai de transfert de six mois s’était écoulé ; en outre, il fait preuve de formalisme excessif, compte tenu de la motivation de la seconde demande, laquelle n’avait pas lieu d’être plus développée (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.2). Partant, la réponse du SEM à cet écrit du 30 mai 2016 (y compris de son annexe), rédigée sous forme de lettre datée du 13 mai 2016 notifiée par envoi du 1er juin 2016 (cf. consid. 1.4 ci-après), doit être considérée comme une décision, au sens de l'art. 5 PA, rejetant cette demande d’adaptation, même si elle n’est pas désignée comme telle et n’indique pas les voies de droit (cf. art. 35 PA). 1.3 Le Tribunal est compétent pour connaître du recours interjeté contre cette décision. Il statue de manière définitive (cf. art. 83 let. d ch. 1 LTF [RS 173.110]). 1.4 Le recourant a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). L’envoi du 17 mai 2016 a été retourné par l’EVAM au SEM sans être distribué au recourant (cf. Faits let. F) ; non recommandé, adressé à un lieu différent de celui où le recourant était censé passer ses nuits, et retourné au SEM par l’EVAM (et non pas à l’initiative de la Poste suisse) sans aucune indication de l’adresse où le recourant avait déménagé (contrairement à l’hypothèse formulée par cette autorité, cf. état de fait, let. L.b in fine), il ne saurait être considéré comme ayant été valablement notifié (cf. a contrario art. 12 LAsi pour les envois recommandés). La décision entreprise a été communiquée au recourant sous forme de lettre, par courrier du 1er juin 2016 ; elle a été
E-4043/2016 Page 11 notifiée le 2 juin 2016. Elle n’est pas désignée comme telle et ne comporte pas l’indication des voies de droit. Cette irrégularité (cf. art. 35 PA) n’a toutefois pas entraîné de préjudice pour le recourant. En effet, celui-ci a recouru dans le délai de 30 jours (cf. art. 108 al. 1 LAsi) et la forme (cf. art. 52 al. 1 PA) prescrits par la loi. Le recours est recevable. 2. 2.1 La demande d’adaptation (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.2) a été déposée le 30 mai 2016, soit 18 jours après l’échéance du délai de transfert indiqué dans la décision du SEM du 12 novembre 2015 (cf. état de fait, let. A); elle respecte ainsi le délai légal de 30 jours suivant la découverte du motif de réexamen (cf. art. 111b al. 1 LAsi). 2.2 Le recourant invoque que le rejet par le SEM de sa demande viole l’art. 29 par. 2 RD III. Il conteste avoir pris la fuite au sens de cette disposition réglementaire. C’est ce qu’il convient de vérifier. 2.3 Aux termes de l’art. 29 par. 2 in initio RD III, si le transfert n’est pas exécuté dans le délai de six mois, l’Etat membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l’Etat membre requérant. Le délai de transfert de six mois peut être porté à un an au maximum s’il n’a pas pu être procédé au transfert en raison d’un emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la personne concernée prend la fuite (art. 29 par. 2 in fine RD III). 2.3.1 L’art. 29 par. 2 RD III est directement applicable, autrement dit « selfexecuting », comme l’étaient les art. 19 par. 4 et 20 par. 2 RD II, auxquels il correspond (cf. ATAF 2010/27 consid. 6.4.7 ; voir aussi ATAF 2014/31 consid. 6.1.2). 2.3.2 La règle de la cessation de la responsabilité de l’Etat requis (en l’occurrence l’Italie) en cas d’échec du transfert dans le délai de six mois a été introduite par la Commission européenne, le 26 juillet 2001, dans sa proposition d’un règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers (Journal officiel des Communautés européennes C 304 E/192 du 30.10.2001). Selon l’exposé des motifs à l’appui de ladite proposition, cette nouvelle norme tendait à faire assumer à l’Etat membre requé-
E-4043/2016 Page 12 rant les conséquences de sa défaillance dans la mise en œuvre des objectifs de contrôle de l’immigration clandestine communs, soit la lutte efficace contre la présence irrégulière de ressortissants de pays tiers sur son territoire (cf. Conseil des Communautés européennes, Proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers, Exposé des motifs, COM(2001) 447 final 2001/0182(CNS), 26.07.2001, p. 6 s. et 20 s., spéc. p. 20). Selon la même source, elle tendait également à éviter le phénomène de « demandeurs d’asile en orbite » dont la demande n’était examinée dans aucun Etat membre. Toutefois, le premier but précité a été atténué eu égard à l’introduction, dans l’accord politique proposé le 29 novembre 2002 par la présidence du Conseil des Communautés européennes (document 14990/02 ASILE 75), d’une possibilité de prolongation du délai de transfert (inexistante dans la proposition de règlement) à dix-huit mois au maximum si le demandeur d’asile avait pris la fuite.
L’introduction de cette clause de prolongation visait à renforcer l’efficacité du système de Dublin, selon lequel les demandeurs d’asile ne peuvent pas choisir l’Etat membre responsable de l’examen de leur demande d’asile. En effet, lorsque ceux-ci se soustraient à la mise en œuvre de la décision de transfert, leur comportement est assimilé à de la mauvaise foi et les prive d’un transfert immédiat de compétence. 2.3.3 D’après la jurisprudence du Tribunal, il y a fuite au sens de l’art. 29 par. 2 in fine RD III lorsque le requérant compromet le transfert par son comportement, et donc un examen rapide de sa demande (cf. ATAF 2010/27 consid. 7.2.3). Il y a d’abord fuite en cas d'obstruction intentionnelle du recourant à la procédure de transfert, ce qui suppose l’existence d’une action ou inaction, laquelle peut être unique, visant à gêner ou entraver toute démarche de l’autorité chargée de la mise en œuvre du transfert. Il y a également fuite dans tous les autres cas où, par une action ou inaction, intentionnelle ou relevant d’une négligence grave du requérant, les autorités de l'Etat responsable du transfert sont dans l'incapacité de retrouver le demandeur, qui empêche toute prise d’initiative de leur part en vue de la mise en œuvre du transfert (cf. FILZWIESER / SPRUNG, Dublin III- Verordnung, Vienne/Graz, 2014, commentaire K12 ad art. 29). Se référant à l’ordonnance du Conseil d’Etat français n° 307401 du 17 juillet 2007, le Tribunal a indiqué qu’il y avait notamment fuite dans le cas où un ressortissant étranger se serait soustrait de façon intentionnelle et systématique
E-4043/2016 Page 13 au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une mesure d'éloignement le concernant (cf. ATAF 2010/27 consid. 7.2.3). 2.3.4 Conformément à l’art. 7 du règlement (CE) no 1560/2003 de la Commission, les transferts vers l’Etat membre responsable de l’examen de la demande de protection internationale peuvent s’effectuer sur une base volontaire, sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte. Le départ volontaire a lieu à l’initiative du demandeur d’asile, une date-limite lui étant fixée à cet effet. Le départ contrôlé consiste en l’accompagnement par un agent de l’Etat requérant du demandeur jusqu’à l’embarquement, avec notification préalable à l’Etat responsable, dans un délai convenu, du lieu, de la date et de l'heure de son arrivée. 2.3.5 Le règlement Dublin III ne prévoit pas de droit pour le demandeur d’une protection internationale de quitter, sur une base volontaire, le territoire de l’Etat requérant, membre de l’espace Dublin, pour se rendre sur le territoire de l’Etat Dublin de destination. Il ne prévoit pas non plus de priorité au départ à la propre initiative de la personne à transférer, nonobstant le considérant 24 du préambule. On ne saurait tirer de l’art. 26 par. 2 RD III une telle priorité, cette disposition se bornant à régler la transmission de l’information si cette personne se rend par ses propres moyens dans l’Etat membre responsable. Par conséquent, la question de savoir si les transferts peuvent s’effectuer sur une base volontaire, sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte ressortit au droit national de l’Etat membre requérant (cf. art. 29 par. 1 RD III ; voir aussi Tribunal administratif fédéral allemand, arrêt no 1 C 26.14, du 17 septembre 2015, ZAR 2/2016, p. 71 ss). En revanche, le règlement Dublin, prescrit l’obligation pour l’Etat responsable d’indiquer à l’Etat requérant le lieu et la date auxquels le demandeur doit se présenter (cf. art. 26 par. 2) et celle pour l’Etat requérant de veiller à l’arrivée à bon port dans les délais impartis (cf. art. 29 par. 1 al. 4). 2.3.6 Aux termes de l’art. 45 al. 1 let. b LAsi, la décision de renvoi indique le jour auquel le requérant devra avoir quitté la Suisse. L’al. 2 de l’art. 45 LAsi précise que la décision de renvoi est assortie d’un délai de départ raisonnable de sept à 30 jours, voire plus long en présence de circonstances particulières. En vertu de l’al. 3 de cette même disposition, lequel constitue une norme potestative (« Kann-Vorschrift »), le renvoi peut être immédiatement exécutoire ou un délai de départ de moins de sept jours peut être fixé si le requérant est renvoyé sur la base de l’accord d’association à Dublin.
E-4043/2016 Page 14 2.3.7 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral spécifique aux transferts Dublin relatifs aux étrangers non demandeurs d’asile (cf. art. 64a LEtr), le transfert sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte prévaut sur le transfert sur une base volontaire ; le départ d’un étranger par ses propres moyens à destination de l’Etat responsable ne peut être pris en considération que s’il n’existe aucun motif d’admettre que le transfert puisse ainsi être mis en péril (ATF 140 II 74 consid. 2.3). 2.4 C’est à la lumière des considérants qui précèdent qu’il convient d’examiner si le SEM est fondé à reprocher au recourant d’avoir pris la fuite au sens de l’art. 29 par. 2 RD III. 2.4.1 La période déterminante à considérer pour répondre à la question litigieuse qu’est la prise de la fuite est celle s’étant écoulée entre le 18 novembre 2015, date de la notification de la décision du SEM du 12 novembre 2015, et le 12 mai 2016, date de l’échéance du délai réglementaire de transfert de six mois. 2.4.2 Dans sa décision du 12 novembre 2015 (cf. Faits let. a), le SEM a prévu que le renvoi était immédiatement exécutoire en l’absence de dépôt d’une demande d’octroi de l’effet suspensif durant le délai de recours (cf. art. 45 al. 3 et 107a LAsi), et que le délai de départ volontaire accordé au recourant (à savoir celui qui lui était fixé pour obtempérer à son obligation de retourner en Italie) arrivait à échéance le lendemain de l’échéance du délai de recours (cf. art. 45 al. 3 LAsi). La date limite fixée par le SEM au recourant pour un départ volontaire était donc le 26 novembre 2015. Le Tribunal n'a accordé ni mesure provisionnelle ni effet suspensif au recours formé contre ladite décision et a rejeté celui-ci le 25 novembre 2015. La décision de renvoi vers l’Italie était donc exécutoire dès le 27 novembre 2015. A partir de cette dernière date, le SPOP n’avait pas d’autre choix que d’organiser un transfert sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte.
En tout état de cause, même dans l’hypothèse où le SPOP aurait été fondé à privilégier un départ volontaire au-delà du 26 novembre 2015, sa marge de manœuvre aurait été limitée par la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée (cf. consid. 2.3.7). Or, le recourant a clairement manifesté son refus d’obtempérer à la décision de renvoi exécutoire à la première occasion qui lui a été donnée de s’exprimer à ce sujet par le SPOP, le 8 février 2016. Aussi, à tout le moins à compter de cette dernière date, le SPOP ne pouvait plus envisager de privilégier un départ volontaire. C’est
E-4043/2016 Page 15 pourtant ce qu’il s’est borné à faire, en attendant la fin du processus engagé le 8 décembre 2015 auprès du SSI avant d’envisager des mesures de contrainte, pour se conformer à une pratique cantonale notoire (cf. Faits, let. J). La réponse du SSI, qui n’a pu que constater que le recourant refusait de quitter la Suisse, est intervenue le 27 mai 2016, soit après l’échéance du délai de transfert de six mois. 2.4.3 Certes, compte tenu de l’acceptation, le 27 avril 2016, par le SEM de sa demande du même jour de prolongation de délai à 18 mois, le SPOP n’avait, de son point de vue, pas de raison d’interrompre le processus engagé auprès du SSI pour organiser le transfert encore avant le 12 mai 2016. Toutefois, comme déjà dit, il ne pouvait pas se borner à attendre la fin d’un processus visant à privilégier un départ volontaire, alors même qu’il savait depuis le 8 février 2016 que le recourant refusait de retourner en Italie. Il n’était pas non plus fondé à demander, le 27 avril 2016, au SEM une prolongation de délai en imputant au recourant la responsabilité de son choix illégal de privilégier un départ volontaire au-delà du 8 février 2016 (cf. consid. 2.4.2), au motif qu’il ne connaissait pas le lieu d’hébergement de celui-ci entre le 11 décembre 2015 et le 25 avril 2016 (cf. Faits let. D). En réalité, dans cet intervalle de temps, il n’avait pas eu d’intérêt à connaître au jour le jour le lieu d’hébergement effectif du recourant, puisqu’il n’envisageait pas de mise en œuvre du transfert sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte avant la réception de la réponse du SSI. Ainsi, ce n’est que lorsque le SEM est intervenu, par courriel du 27 avril 2016, auprès de lui pour s’enquérir des démarches prévues en vue de la mise en œuvre du transfert avant le 12 mai 2016, qu’il a cherché à savoir si le recourant avait effectivement passé ses nuits au « sleep-in », un renseignement qui ne lui avait donc été d’aucune utilité durant la période même où le recourant était attribué à cet hébergement d’urgence de nuit. En outre, le recourant a été régulièrement en contact avec le SPOP en vue d’obtenir l’aide d’urgence, en particulier la veille et le jour même de la communication au SEM selon laquelle son lieu de séjour était inconnu depuis le 11 décembre 2015. Lors des entretiens qu’il a eus avec le recourant en vue du renouvellement de l’aide d’urgence (notamment le 17 décembre 2015 et les 11 janvier, 8 et 22 février, 21 mars et 25 avril 2016), le SPOP n’a à aucun moment informé le recourant de son obligation de lui communiquer au jour le jour (respectivement à l’EVAM) ses lieux d’hébergement effectifs ni ne l’a averti des conséquences d’une violation de cette obligation, acceptant par actes concluants ses absences au « sleep-in » où il n’était au demeurant pas autorisé à séjourner ni obligé de passer ses nuits. Il n’y a aucun élément indiquant que le recourant s’est
E-4043/2016 Page 16 soustrait à une convocation à se présenter au SSI ou que le SSI a eu des difficultés à le localiser. Au contraire, il ressort du dossier que l’adresse postale du recourant, durant la période considérée, soit celle de l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM à Lausanne jusqu’au 25 avril 2016, puis celle de l’hébergement collectif à B._______ jusqu’à l’échéance du délai de transfert de six mois, était connue de l’autorité cantonale et que le recourant s’est rendu régulièrement auxdites adresses, de sorte qu’il a été en mesure d’y relever son courrier. En conséquence, aucun élément ne permet d’admettre que la tardiveté de l’entretien du recourant avec le SSI (qui a eu lieu durant la semaine du 23 au 27 mai 2016, soit après l’échéance du délai ordinaire de transfert), était due à un comportement de mauvaise foi du recourant. Ce dernier n’a donc en rien entravé un processus qui n’a pas été mis en place par le SPOP, pourtant tenu d’exécuter la décision fédérale de renvoi dans le délai réglementaire. Le SPOP, qui n’a pas fixé de délai de réponse idoine au SSI et qui, conformément à une pratique notoire, attendait cette réponse avant d’envisager l’usage des mesures de contrainte à sa disposition, dont le « rapatriement » en Italie par voie aérienne, s’est placé dans l’impossibilité de mettre en œuvre à temps, dans le délai réglementaire de six mois, l’exécution du transfert sous la forme d’un départ contrôlé (cf. art. 27 de la loi sur l'usage de la contrainte du 20 mars 2008 [LUsC, RS 364], et art. 25 ss de l’ordonnance sur l'usage de la contrainte du 12 novembre 2008 [OLUsC, RS 364.3] ; voir aussi art. 74 et 76a LEtr ; voir aussi la réponse du 17 juin 2015 du Conseil d’Etat du canton de Vaud à la résolution Serge Melly et consorts – Renvois vers l’Italie et application des Accords de Dublin en ligne sur : http://www.bicweb.vd.ch/seance.aspx?pObjectID=494578&date=17.06.20 15). 2.4.4 En définitive, le départ volontaire clairement privilégié par l’autorité cantonale pour toute la période ayant couru du 27 novembre 2015 (date à partir de laquelle la décision de renvoi était exécutoire) au 12 mai 2016 présupposait que le recourant ait accepté de fixer avec elle les modalités de son transfert ; cela n’a jamais été le cas. L’autorité cantonale le savait pertinemment, mais n’a pas modifié son intention de privilégier un départ volontaire jusqu’à réception de la réponse du SSI. En conséquence, le recourant ne peut pas être considéré comme ayant pris la fuite parce qu’il n’aurait pas pris l’initiative d’organiser par lui-même son transfert, alors même qu’il attendait sa convocation par le SSI. Un départ contrôlé ou sous escorte n’ayant été ni organisé ni même envisagé par l’autorité cantonale dans le délai réglementaire de six mois, en raison d’un cumul de http://www.bicweb.vd.ch/seance.aspx?pObjectID=494578&date=17.06.2015 http://www.bicweb.vd.ch/seance.aspx?pObjectID=494578&date=17.06.2015
E-4043/2016 Page 17 défaillances administratives, le recourant ne saurait être regardé comme ayant été en fuite au sens de l’art. 29 par. 2 RD III. 2.4.5 C’est ainsi à tort que le SEM a estimé que la condition réglementaire de la fuite pour prolonger le délai de transfert de six à dix-huit mois était remplie et qu’il a rejeté la demande de réexamen du recourant, tendant à faire constater le transfert de responsabilité à la Suisse en raison de l’échéance du délai de transfert. 3. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis pour violation du droit fédéral (cf. art. 106 al. 1 let. a LAsi), la décision attaquée et celle du 12 novembre 2015 être annulées, et la cause être retournée au SEM pour qu’il examine la demande d’asile du recourant en procédure nationale. 4. 4.1 Le recourant ayant eu gain de cause, il n’est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA). La demande d'assistance judiciaire partielle est donc sans objet (cf. art. 65 al. 1 PA). 4.2 Le recourant a droit à des dépens pour les frais nécessaires causés par le litige (cf. art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Sur la base du dossier, il paraît équitable de lui allouer une indemnité de 900 francs, à titre de dépens, à charge du SEM (cf. art. 14 FITAF).
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E-4043/2016 Page 18 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est admis. 2. La décision du SEM du 13 mai 2016 est annulée. 3. La décision du SEM du 12 novembre 2015 est également annulée. 4. Le SEM est invité à reconnaître la responsabilité de la Suisse pour examiner la demande d'asile du recourant. 5. Il n'est pas perçu de frais de procédure. 6. La demande d’assistance judiciaire partielle est sans objet. 7. Le SEM versera au recourant le montant de 900 francs à titre de dépens. 8. Le présent arrêt est adressé au recourant, au SEM et au SPOP.
Le président du collège : La greffière :
Jean-Pierre Monnet Anne-Laure Sautaux
Expédition :