Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-3501/2015
Arrêt d u 1 3 juin 2017 Composition William Waeber (président du collège), Gérard Scherrer, Muriel Beck Kadima, juges, Isabelle Fournier, greffière.
Parties A._______, né le (…), B._______, née le (…), C._______, née le (…), D._______, née le (…), E._______, née le (…), F._______, né le (…), Kosovo, représentés par Isaura Tracchia, Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), (…) recourants,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Asile (non-entrée en matière / procédure Dublin) et renvoi ; décision du SEM du 22 mai 2015 / N (…).
E-3501/2015 Page 2 Faits : A. A._______ (ci-après : le recourant) et son épouse B._______ (ci-après : la recourante) ont déposé, le 6 décembre 2013, des demandes d'asile en Suisse, pour eux-mêmes et leurs quatre enfants mineurs. Une comparaison de leurs empreintes digitales avec celles enregistrées dans la banque de données Eurodac, effectuée le 9 décembre 2013, a fait apparaître qu'ils avaient été enregistrés en tant que requérants d'asile en Hongrie, le 6 décembre 2013. Entendus par l’ODM (Office fédéral des migrations ; actuellement et ciaprès : le SEM), le 18 décembre 2013, les intéressés se sont opposés à un transfert en Hongrie, invoquant en substance les conditions, difficiles et inadéquates pour leurs enfants, dans lesquelles ils y avaient été enregistrés et accueillis et leur crainte que la procédure d’asile dans ce pays ne respecte pas leurs droits de demandeurs de protection. B. En date du 12 décembre 2013, le SEM a soumis aux autorités hongroises une requête aux fins de reprise en charge du recourant. C. Les autorités hongroises ont accepté cette requête, le 20 décembre 2013, en application de l'art. 16 par. 1 point c du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers (JO L 50/1 du 25.2.2003, ci-après : règlement Dublin II). D. Le 8 janvier 2014, le SEM a adressé aux autorités hongroises une requête de reprise en charge de la recourante et de ses quatre enfants. E. Les autorités hongroises ont également accepté cette requête, le 16 janvier 2014, en application de l'art. 18 par. 1 point b du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers
E-3501/2015 Page 3 ou un apatride (refonte) (JO L 180/31 du 29.6.2013 ; ci-après : règlement Dublin III). F. Par décision du 22 janvier 2014, notifiée le 3 février suivant, le SEM, faisant application de l'art. 34 al. 2 let. d de la Loi sur l'asile (LAsi, RS 142.31) alors en vigueur, n'est pas entré en matière sur les demandes d'asile des intéressés, a prononcé leur renvoi (transfert) en Hongrie, en tant qu'Etat responsable pour l'examen de leurs demandes et a ordonné l'exécution de cette mesure. G. Par acte du 6 février 2014, les intéressés ont recouru auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal). Ils ont conclu à l'annulation de cette décision, faisant valoir qu'un transfert en Hongrie les exposait à un risque de détention prolongée, à des conditions d'accueil ne respectant pas la dignité humaine, ainsi qu'à un refoulement vers la Serbie. H. Par décision incidente du 11 février 2014, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours. I. Par arrêt E-641/2014 (publié sous ATAF 2015/9), du 13 mars 2015, le Tribunal a admis le recours et renvoyé la cause au SEM pour nouvelle décision. Il a retenu qu’effectivement la Hongrie était responsable de l’examen des demandes d’asile des intéressés et que l’exécution de leur transfert n’apparaissait pas illicite compte tenu, notamment, du fait qu'un risque de refoulement en chaîne n'était plus à craindre compte tenu des modifications intervenues, en 2012 et 2013, dans la législation et la pratique hongroises. En revanche, il a relevé que la décision ne contenait aucune argumentation relative aux raisons humanitaires qui permettent d'entrer en matière sur une demande d'asile en application de l'art. 29a al. 3 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile (OA 1, RS 142.311) et que le SEM ne s’était pas prononcé à satisfaction de droit sur l’application de la clause de souveraineté. Il a retenu que le pouvoir d’examen du Tribunal en cette matière était limité, vu l’art. 106 LAsi, entré en vigueur le 1er février 2014, mais que le SEM devait établir l’état de fait pertinent et motiver sa décision à cet égard. Il a observé qu’une motivation explicite s'imposait d'autant plus en cas de transfert dans un Etat où la situation des requérants d'asile demeurait préoccupante à bien des égards.
E-3501/2015 Page 4 J. Le 22 mai 2015, le SEM a rendu, à l'endroit des intéressés, une nouvelle décision de non-entrée en matière et de transfert en Hongrie en application de l'art. 31a al. 1 let. b LAsi (dont la teneur est identique à l'ancien art. 34 al. 2 let. d LAsi, appliqué dans le cadre de sa première décision). Il a retenu que la Hongrie était responsable pour l'examen des demandes d'asile des intéressés et que le dossier ne faisait pas apparaître l'existence de raisons humanitaires justifiant l'application de la clause de souveraineté. Sur ce point, il a considéré que les intéressés n'étaient demeurés que quelques jours en Hongrie, que leurs objections et critiques concernant les conditions d'accueil dans cet Etat ne pouvaient de ce fait être prises en considération et qu'il n'y avait pas d'autres éléments au dossier concernant leur état de santé ou leur vécu personnel qui pouvaient constituer des motifs d'ordre humanitaire justifiant une entrée en matière sur leurs demandes d'asile. K. Les intéressés ont recouru contre cette décision par acte du 2 juin 2015. Ils ont fait valoir, pour l’essentiel, que leur renvoi en Hongrie les exposait à des conditions d’accueil et à un risque de détention illicites, ainsi qu’à un risque de refoulement vers la Serbie sans examen de leurs motifs d’asile. Ils ont soutenu qu’il existait des raisons humanitaires de renoncer au renvoi en Hongrie d’une famille comprenant quatre enfants, originaire du Kosovo et qui risquait d’être refoulée en Serbie. L. Par décision incidente du 9 juin 2015, le juge instructeur a octroyé l’effet suspensif au recours. M. Invité à se déterminer sur le recours, le SEM en a proposé le rejet, dans sa réponse du 18 juin 2015. N. Dans leur réplique du 13 juillet 2015, les intéressés ont déclaré maintenir leurs conclusions. Ils ont fait valoir que leur état de santé était extrêmement fragile et ont déposé un rapport médical concernant la recourante. Ils ont complété leur écriture le 20 juillet 2015, en communicant des informations concernant la situation personnelle du recourant, en lien avec les raisons de son départ du Kosovo et expliquant sa peur d’être refoulé par la Hongrie en Serbie.
E-3501/2015 Page 5 O. Par décision incidente du 11 mars 2016, le Tribunal a invité le SEM à se prononcer une nouvelle fois sur le recours, compte tenu des modifications de fait et de droit intervenues, depuis le prononcé de sa décision, dans le pays de transfert. Au cours de l’été 2015, des modifications importantes de la législation sur l’asile aveint en effet été adoptées en Hongrie. En outre, la Serbie avait été désignée par décret hongrois comme un pays sûr. De nombreux observateurs avaient mis en garde contre le risque qu’une demande ne soit pas examinée lorsque la personne avait transité par la Serbie. P. Le SEM s’est déterminé de manière circonstanciée dans une duplique datée du 29 mars 2016. Il a maintenu sa position quant au transfert des intéressés. Q. Les recourants ont répondu le 21 avril 2016. R. Les intéressés ont encore complété le dossier par plusieurs écrits exposant leur situation personnelle. Ils ont produit en particulier des rapports médicaux concernant la recourante ainsi qu’une attestation concernant le suivi d’un de leurs enfants par un spécialiste (…). Ils ont insisté sur le fait que la suspension du traitement de leur procédure bloquait toute démarche d’intégration et les mettait dans une grande situation de précarité. Ils ont fait valoir que leur santé se péjorait progressivement, dans l’incertitude de leur statut. Ils ont souligné le caractère selon eux injustifié et disproportionné de la durée de la procédure.
Droit : 1. 1.1 En vertu de l'art. 31 LTAF, et sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se
E-3501/2015 Page 6 protéger (art. 105 en relation avec l'art. 6a al. 1 LAsi; art. 33 let. d LTAF et art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l'espèce. 1.2 Les intéressés ont qualité pour recourir. Présenté dans la forme et le délai prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 48 al. 1 et art. 52 al. 1 PA, applicables par renvoi de l'art. 37 LTAF et art. 108 al. 2 LAsi). 1.3 Le recours peut être interjeté pour violation du droit fédéral, notamment pour abus ou excès dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, ou pour établissement inexact ou incomplet de l'état de fait pertinent (art. 106 al. 1 let. a et b LAsi). 2. Selon l'art. 31a al. 1 let. b LAsi, le SEM n'entre pas en matière sur une demande d'asile lorsque le requérant peut se rendre dans un Etat tiers compétent, en vertu d'un accord international, pour mener la procédure d'asile et de renvoi. 2.1 En l’occurrence, la Hongrie a accepté la reprise en charge des intéressés et il n’est pas contesté qu’elle est, en application des règlements Dublin II, respectivement Dublin III, l’Etat responsable de l’examen de leur demande d’asile. Il se pose en revanche, notamment, la question de savoir si, suite aux modifications importantes intervenues dans ce pays depuis l’été 2015, tant sur le plan factuel, suite à l’afflux de migrants à cette période, que législatif, il existe aujourd’hui des défaillances systémiques s’opposant à un transfert de demandeurs de protection – ou de certaines catégories d’entre eux – ou du moins si ces modifications font, dans le cas particulier, apparaître le transfert des recourants comme illicite. 2.2 Dans un arrêt du 31 mai 2017, rendu en la cause D-7853/2015 (destiné à la publication comme arrêt de référence), le Tribunal a analysé de manière approfondie l’évolution de la situation des requérants d’asile en Hongrie, en particulier ceux transférés en application du règlement Dublin III, depuis l’important flux migratoire auquel a dû faire face ce pays en 2015. Il a constaté l’existence de nombreuses carences dans le système hongrois, en ce qui concerne notamment l’accès à la procédure d’asile ainsi que l’hébergement des requérants dans les zones de transit. Le Tribunal s’est en particulier penché sur l’entrée en vigueur, le 28 mars 2017, de l’acte T/13976 sur « l’amendement de plusieurs lois concernant le renforcement de la procédure d’asile conduite dans la zone surveillée de la frontière hongroise ». Il a relevé que la mise en œuvre de cet acte, qui
E-3501/2015 Page 7 serait applicable à toutes les procédures d’asile en cours, même pendantes, vu son effet rétroactif, et qui impliquerait un durcissement significatif de la législation hongroise, entraînerait de nombreuses incertitudes et interrogations. Il ne pourrait ainsi notamment pas être déterminé avec certitude si, suite à un transfert vers la Hongrie, les demandeurs d’asile seraient considérés comme des clandestins, et donc transférés en zones dites de pré-transit, ou en tant que requérants dont la demande serait examinée en zone de transit. Le Tribunal est dès lors arrivé au constat que, vu les nombreuses incertitudes causées par ce récent changement législatif, en lien avec l’accès à la procédure, d’une part, et les conditions d’accueil, d’autre part, il ne lui était, en l’état, pas possible de se prononcer sur l’existence de défaillances systémiques, au sens de l’art. 3 par. 2 du règlement Dublin III, ou sur les questions liées aux risques réels (« real risk »), auxquels pourraient faire face les requérants d’asile en cas de transfert en Hongrie. En conséquence, il a annulé la décision attaquée et renvoyé l’affaire au SEM pour nouvelle décision, estimant qu’il incombait à l’autorité de première instance de réunir tous les éléments de fait utiles permettant de trancher ces questions essentielles. A cet égard, il a souligné qu’il ne revenait pas à l’autorité de recours de procéder à des investigations complémentaires complexes et que statuer, en l’état, sur le recours outrepasserait ses compétences, au risque de priver la partie de la double instance (cf. en particulier le consid. 13 de l’arrêt). 2.3 Au vu de ce qui précède, il s’imposerait d’annuler la décision du SEM, du 22 mai 2015, et de lui renvoyer la cause. En effet, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans l’arrêt mentionné ci-avant, l’état de fait n’est pas suffisamment établi pour permettre de trancher, dans la présente cause, les questions précitées (existence de défaillances systémiques et licéité du transfert). 3. Au regard des circonstances du cas d’espèce, le Tribunal estime cependant qu’il y a lieu de renoncer à une cassation et à un nouveau renvoi de la cause au SEM. 3.1 Ainsi qu’il ressort de l’état de fait, les recourants ont déposé leurs demandes d’asile au mois de décembre 2013. La durée de la procédure a été d’abord prolongée par une première procédure de coordination, laquelle a abouti à une cassation. Elle a été compliquée, ensuite, par l’évolution de la situation sur place et les modifications législatives
E-3501/2015 Page 8 intervenues en Hongrie depuis l’été 2015, entraînant la nécessité d’une autre procédure de coordination, évoquée plus haut. 3.2 Force est ainsi de constater, in casu, un cumul exceptionnel de circonstances (procédure particulièrement longue, cause ayant déjà fait l’objet d’une cassation). Prolonger, par une nouvelle cassation et pour une durée qu’il n’est pas possible de déterminer, cette procédure qui a déjà duré pratiquement quatre ans, conduirait à une solution juridique manifestement insoutenable au regard, notamment, du principe de célérité qui devrait présider aux procédures de détermination de l’Etat responsable. Dès lors, il ne se justifie pas de renvoyer la cause au SEM pour de nouvelles mesures d’instruction. Il s’impose, au contraire, d’inviter celui-ci à ouvrir la procédure nationale et à examiner les demandes d’asile des recourants. 4. Au vu de ce qui précède, le recours est admis. Le SEM est invité à entrer en matière sur les demandes d’asile des recourants.
5. 5.1 Vu l’issue de la procédure, il n’y a pas lieu de percevoir de frais (cf. art. 63 al. 2 PA). 5.2 La demande d’assistance judiciaire partielle des recourants devient ainsi sans objet. 6. 6.1 Les recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens. 6.2 Ceux-ci sont fixés sur la base du décompte de prestations de leur mandataire, du 2 juin 2015, et en tenant compte des interventions ultérieures de celle-ci. Ils sont arrêtés à 1’000 francs (TVA incluse).
(dispositif page suivante)
E-3501/2015 Page 9 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est admis. 2. La décision du SEM, du 22 mai 2015, est annulée et le SEM invité à se déclarer compétent pour l’examen des demandes d’asile des intéressés et à entrer en matière sur celles-ci, en ouvrant la procédure nationale. 3. Il n’est pas perçu de frais. 4. Le SEM versera aux recourants la somme de 1'000 francs à titre de dépens. 5. Le présent arrêt est adressé aux recourants, par leur mandataire, au SEM et à l'autorité cantonale.
Le président du collège : La greffière :
William Waeber Isabelle Fournier