Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung IV D-6284/2014
Urteil v o m 3 0 . Januar 2015 Besetzung
Richterin Nina Spälti Giannakitsas (Vorsitz), Richter Fulvio Haefeli, Richter Bendicht Tellenbach, Gerichtsschreiber Lorenz Mauerhofer. Parteien
A._______, geboren (…), Syrien, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand
Schengen-Visum / Visum aus humanitären Gründen; zugunsten von B._______, C._______, D._______ und E._______; Verfügung des BFM vom 17. Oktober 2014 (…).
D-6284/2014 Sachverhalt: A. Aus den Akten geht hervor, dass A._______ (der Beschwerdeführer) – ein Staatsangehöriger von Syrien kurdischer Ethnie, welcher am 3. September 2012 in der Schweiz um Asyl ersucht hat – mit Verfügung des BFM (heute: SEM) vom 17. Januar 2014 Asyl in der Schweiz gewährt worden ist. In der Folge wurde ihm von der zuständigen kantonalen Behörde eine ausländerrechtliche Aufenthaltsbewilligung erteilt. Aus den Akten folgt sodann, dass am 5. August 2014 vier Angehörige des Beschwerdeführers – soweit ersichtlich seine Tante B._______, seine Cousins C._______ und D._______ sowie sein Bruder E._______ (die Gesuchstellenden) – vom schweizerischen Generalkonsulat in Istanbul zu einer Vorsprache empfangen wurden und sie bei dieser Gelegenheit schriftliche Anträge um Erteilung von Schengen-Visa einreichten. In ihren Anträgen machten sie in der entsprechenden Rubrik zum Reisezweck sowohl familiäre Besuchsgründe als auch das Vorliegen humanitärer Gründe geltend (a.a.O. Ziff. 21). Gleichzeitig benannten sie den Beschwerdeführer als ihren Gastgeber in der Schweiz, welcher zugleich für alle Kosten aufkomme (a.a.O. Ziffn. 31 und 33). Mit ihren Anträgen legten sie ein Einladungsschreiben vom 1. August 2013 vor (inkl. verschiedene Beilagen), in welchem vonseiten des Beschwerdeführers bestätigt wurde, er habe die Gesuchstellenden zu einem Besuchsaufenthalt eingeladen, alle Kosten ihres Aufenthalts würden übernommen und die eingeladenen Personen würden die Schweiz fristgerecht wieder verlassen. B. Die vorgenannten Visa-Anträge wurden vom schweizerischen Generalkonsulat in Istanbul am 6. August 2014 mittels vier separaten Entscheiden (den Gesuchstellenden soweit ersichtlich mittels elektronischer Zustellung eröffnet) abgelehnt. Dabei wurde in den vier Formularentscheiden festgehalten, das beantragte Visum sei verweigert worden, da die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufenthalts nicht glaubhaft gewesen seien und weil die Absicht, vor Ablauf des Visums aus dem Hoheitsgebiet der Mitliedstaaten auszureisen, nicht habe festgestellt werden können (a.a.O. Ziffn. 8 & 9). Ergänzend wurde in den Entscheiden unter dem Titel "Antrag auf Besuchervisum C" angemerkt, die Weisung vom 4. September 2013 komme nach deren Aufhebung am 29. November 2013 aufgrund der zeitlichen Begebenheiten nicht mehr zur Anwendung (vgl. dazu E. 3.6).
D-6284/2014 C. Gegen die vorgenannten Visa-Entscheide, welche ihm am 15. August 2013 zugegangen seien, erhob der Beschwerdeführer mittels Eingabe an das BFM vom 13. September 2014 (Poststempel) Einsprache. Dabei machte er im Rahmen seiner Einsprache vorab geltend, die vorgelegten Informationen zum Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufenthalts seien vollständig gewesen und sehr wohl glaubhaft. Dazu führte er im Verlauf der Einsprachebegründung aus, seine Angehörigen möchten sich in der Schweiz für drei Monate ausruhen und ihre Kriegserlebnisse vergessen. Während dieser Zeit sei ihr Unterhalt gedeckt und sie hätten nicht die Absicht, längerfristig in der Schweiz zu verbleiben. Wenn sie dazu aufgefordert würden, würden sie nach drei Monaten wieder zurückkehren, respektive er als Gastgeber könne die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise garantieren, womit die Voraussetzungen für eine Visumserteilung erfüllt seien. Zudem stehe es der Behörde frei, seine Angehörigen nach Ablauf des Visums mittels Verfügung zu einer Wiederausreise zu zwingen, und selbst wenn sie in der Schweiz vorläufig aufgenommen werden sollten, könnten sie (später) jederzeit zu einer Wiederausreise veranlasst werden. Daneben hielt der Beschwerdeführer dem schweizerischen Generalkonsulat in Istanbul vor, es sei unverständlich, dass auch noch nach der Aufhebung der Weisung vom 4. September 2013 Vorsprachetermine erteilt würden, obwohl doch den Behörden bekannt sei, dass eine Rückkehr in die Heimat nach Ablauf der Visafrist generell nicht möglich sei und deshalb praktisch alle Visumsanträge abgelehnt würden. Durch das Ansetzen von Vorspracheterminen würden die Gesuchstellenden in Gefahr gebracht, zumal diese nur deswegen die gefährliche Reise aus der Heimat über die Grenze in die Türkei unternähmen. Ausserdem stelle die Reise in die Türkei eine grosse finanzielle Belastung dar. In seinen weiteren Ausführungen erklärte er die Verhältnisse für syrische Flüchtlinge in der Türkei als generell unzumutbar, zumal die Flüchtlinge in der Türkei unmenschlich behandelt würden. Seine Angehörigen seien in der Heimat in höchstem Masse gefährdet, in der Türkei könnten sie jedoch nicht länger bleiben (vgl. für die weiteren Vorbringen im Einzelnen die Akten). D. Nach Instruktion des Verfahrens respektive Einverlangen eines Kostenvorschusses wies das BFM die vorgenannte Einsprache mit Verfügung vom 17. Oktober 2014 (eröffnet am 21. Oktober 2014) unter Kostenfolge ab. Dabei hielt das Bundesamt in seinem Entscheid zur Hauptsache fest, die Ausstellung von ordentlichen und für den gesamten Schengen-Raum gül-
D-6284/2014 tigen Besucher-Visa falle ausser Betracht, da aufgrund der in Syrien herrschenden Verhältnisse nicht davon ausgegangen werden könne, die Gesuchstellenden würden nach Ablauf der maximalen Visumsdauer von höchstens drei Monaten fristgerecht und anstandslos wieder aus der Schweiz und dem Schengen-Raum ausreisen. Die Absicht einer Rückkehr in die Heimat nach Ablauf der Besuchervisa, trotz der in Syrien herrschenden Krise, seien nicht hinreichend dargelegt worden. Des Weiteren seien auch die Voraussetzungen für die Erteilung von Schengen-Visa aus humanitären Gründen nicht erfüllt, da im Falle der bereits in der Türkei befindlichen Gesuchstellenden nicht vom Vorliegen einer unmittelbaren, ernsthaften und konkreten Gefahr an Leib und Leben auszugehen sei, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich machen würde und die Erteilung von Einreisevisa rechtfertigen könnte. Dabei hielt das Bundesamt fest, im Falle der Gesuchstellenden lägen keine Elemente vor, die im Vergleich zu allen anderen syrischen Staatsangehörigen in der Türkei auf eine besondere individuelle Gefährdung schliessen liesse, noch andere humanitäre Gründe, welche eine Einreise als zwingend notwendig erscheinen liesse. Abschliessend führte das Bundesamt aus, es komme auch die am 29. November 2013 aufgehobene Ausnahmeregelung für syrische Familienangehörige (gemäss der Weisung des BFM vom 4. September 2013 betreffend die "Erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische Familienangehörige" und den diesbezüglichen Erläuterungen vom 4. November 2013) nicht zur Anwendung, da die Visumsanträge erst nach deren Aufhebung eingereicht worden seien. E. Gegen diesen Einspracheentscheid erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe an das Bundesverwaltungsgericht vom 28. Oktober 2014 Beschwerde, wobei er zur Hauptsache beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und das BFM anzuweisen, den Gesuchstellenden die Einreise in die Schweiz zu bewilligen und ihnen entsprechende Visa zu erteilen. In prozessualer Hinsicht ersuchte er um Erlass der Verfahrenskosten und um Befreiung von der Kostenvorschusspflicht. In seiner Eingabe bekräftigte er vorab das Vorbringen, die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufenthalts seien vollständig gewesen und durchaus glaubhaft, und namentlich das Vorbringen, es sei bloss ein dreimonatiger Erholungsaufenthalt geplant und nicht ein längerer Verbleib in der Schweiz. Seine Angehörigen würden daher die Schweiz verlassen, wenn sie dazu aufgefordert würden, respektive eine Rückkehr nach Kriegsende gelte als sicher, da sie in ihrer Heimat ohnehin viel bessere Chancen auf eine wirtschaftliche Entwicklung hätten als in der Schweiz,
D-6284/2014 respektive er als Gastgeber könne die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise seine Gäste zusichern und bei deren Rückkehr mitwirken, sollten seine Gäste zum Verlassen der Schweiz aufgefordert werden. Eine Rückkehr gelte von daher mehr als sicher, zumal seine Angehörigen nicht auf ewig in der Schweiz verbleiben wollten, und selbst eine vorläufige Aufnahme in der Schweiz könne vom BFM (später) wieder aufgehoben werden. Im Rahmen seiner weiteren Ausführungen bemängelte der Beschwerdeführer wiederum das Verhalten des schweizerischen Generalkonsulats, mithin die Erteilung von Vorspracheterminen, obwohl nach der Aufhebung der Weisung vom 4. September 2013 praktische keine Visa mehr an syrische Staatsangehörige erteilt würden. Die illegale Ausreise in die Türkei habe seine Angehörigen jedoch viel Geld gekostet, sie hätten deswegen in der Heimat ihren gesamten Besitz verkauft und sie würden nun in grösster Armut leben, respektive nach ihrer illegalen Einreise hätten seine Angehörigen in der Türkei über kein Aufenthaltsrecht verfügt und sie seien auch von der medizinischen Versorgung ausgeschlossen gewesen, weshalb sie eine Rückkehr nach Syrien riskiert hätten, zumal ihnen vom schweizerischen Generalkonsulat eine Visumserteilung verweigert worden sei. Dabei führte er an, nachdem der Kontakt zu seinen Angehörigen längere Zeit abgebrochen sei, habe er mittlerweile erfahren, dass sie wieder in Syrien seien, aber alle sehr lebensmüde und traumatisiert. Zwar seien sie in Syrien ständig an Leib und Leben gefährdet, jedoch hätten sie dort im Gegensatz zur Türkei zumindest etwas zum Essen und sie könnten sich im Rahmen der bescheidenen Möglichkeiten der traditionellen Medizin behandeln lassen, wogegen sie in der Türkei von jeglicher medizinischer Versorgung abgeschnitten seien. In seinen weiteren Ausführungen erklärte der Beschwerdeführer die von der Türkei entlang der Grenze eingerichteten Flüchtlingslager als für Kurden ungeeignet, da diese vorab auf Araber ausgerichtet seien, weshalb kurdische Flüchtlinge in Grossstädte wie Istanbul, Izmir und Ankara ausweichen müssten, in der Hoffnung, dort ein Auskommen zu finden. Dort würden sie jedoch nur Armut und Elend antreffen. Zudem würden Syrer in der Türkei generell keinen richtigen Schutz finden, zumal sie dort häufig tätlich angegriffen würden, ohne dass die Polizei etwas dagegen unternehme (vgl. für die weiteren Vorbringen die Akten). F. Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. November 2014 wurde für den Entscheid über das Gesuch um Erlass der Verfahrenskosten auf einen späteren Zeitpunkt verwiesen, verbunden mit der Aufforderung an den Beschwerdeführer, innert nützlicher Frist einen Beleg für
D-6284/2014 seine prozessuale Bedürftigkeit respektive eine Fürsorgebestätigung nachzureichen, ansonsten über das Gesuch aufgrund der Akten entschieden werde. Auf das Erheben eines Kostenvorschusses wurde dabei antragsgemäss verzichtet. Schliesslich wurde das BFM unter Zustellung der Akten zum Schriftenwechsel eingeladen. G. In seiner Vernehmlassung vom 17. November 2014 hielt das BFM an der angefochtenen Verfügung fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde, wobei das Bundesamt bekräftigte, im Falle der Gesuchstellenden sei nicht vom Vorliegen einer akuten Bedrohungslage auszugehen. Entgegen den Beschwerdevorbringen liessen weder die allgemeine Lage in der Türkei noch individuelle Gründe auf eine unmittelbare, ernsthafte und konkrete Gefährdung schliessen. Die Gesuchstellenden seien in der Türkei vielmehr sicher, zumal dort weder Krieg noch eine Situation allgemeiner Gewalt herrsche und sich in der Türkei zurzeit Tausende syrische Flüchtlinge aufhielten, ohne an Leib und Leben gefährdet zu sein. Diese Flüchtlinge würden in der Türkei geduldet und seien nicht vor einer Abschiebung in die Heimat bedroht. Abschliessend erklärte das Bundesamt einen weiteren Verbleib der Gesuchstellenden in der Türkei sinngemäss als für sie zumutbar. H. Die ihm mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. November 2014 angesetzte Frist zur Stellungnahme (Replik) liess der Beschwerdeführer unbenutzt verstreichen, jedoch reichte er am 10. Dezember 2014 Angaben und Beweismittel betreffend seine finanziellen Verhältnisse nach (vgl. dazu die Akten).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet unter anderem über Beschwerden gegen Verfügungen beziehungsweise Einspracheentscheide des SEM, mit welchen die Erteilung eines Visums verweigert wird (vgl. Art. 31 und 33 Verwaltungsgerichtsgesetz [VGG, SR 173.32]). Im Bereich dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (vgl. Art. 83 Bst. c Ziff. 1 Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]).
D-6284/2014 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG, SR 172.021), soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG), zumal er als Gastgeber in eigenem Namen gegen die ablehnenden Visa-Entscheide vom 6. August 2014 Einsprache erhoben hat und er Adressat der angefochtenen Verfügung ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4524/2012 vom 11. März 2014 E. 1.3; vgl. ferner BVGE 2014/1 E. 1.3). Da schliesslich die Eingabe vom 28. Oktober 2014 frist- und formgerecht erfolgt ist (Art. 50 und 52 VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten. 1.4 Angesichts der nachfolgenden Ausführungen kann eine abschliessende Prüfung dazu unterbleiben, ob der Beschwerdeführer als Gastgeber lediglich bezüglich der Frage der verweigerten Erteilung von ordentlichen Besuchervisa oder auch in Bezug auf die Frage der verweigerten Erteilung von Visa nach der "Weisung humanitäres Visum" (vgl. dazu E. 3.4.2 f.) beschwerdelegitimiert ist. Eine entsprechende Beschwerdelegitimation scheint jedoch bereits deshalb gegeben, als bereits das BFM im Rahmen seines an den Beschwerdeführer gerichteten Einspracheentscheides ausdrücklich auf diese Weisung Bezug nahm. 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.w.H.). 3. 3.1 Der vorliegenden Sache liegt das Gesuch des Beschwerdeführers zugrunde, seinen in der Türkei befindlichen Angehörigen Einreisevisa zu erteilen (vgl. dazu das Einladungsschreiben vom 1. August 2013). Nachdem
D-6284/2014 im Verlauf des Verfahrens die Stossrichtung des Gesuches respektive dessen Begründung teilweise geändert worden ist, ist nachfolgend auf die verschiedenen Grundlagen einzugehen, welche im Falle von syrischen Staatsangehörigen zu einer Visumserteilung durch die Schweiz führen können. So bestehen grundsätzlich unterschiedliche Voraussetzungen für die Erteilung von ordentlichen Schengen-Visa (E. 3.3) und solchen mit räumlich beschränkter Gültigkeit (E. 3.4). Die Letztere Kategorie wurde von den schweizerischen Behörden namentlich im Rahmen der Weisung "Visaerteilung aus humanitären Gründen" konkretisiert (E. 3.4.2 f.). Im Falle von syrischen Staatsangehörigen war in der Vergangenheit zusätzlich die Weisung vom 4. September 2013 betreffend die "Erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische Familienangehörige" zu beachten (E. 3.6), welche am 29. November 2013 ersatzlos aufgehoben wurde. Die zwei genannten Weisungen weisen zwar gewisse Gemeinsamkeiten auf, die Frage der Visumserteilung folgt jedoch unterschiedlichen Vorgaben, welche nicht zu vermengen sind. 3.2 In diesem Zusammenhang ist vor den Erwägungen zur Sache vorab festzuhalten, dass das schweizerische Ausländerrecht weder ein allgemeines Recht auf Einreise kennt, noch einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums gewährt. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 m.w.H.). Anzumerken bleibt ferner, dass die im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur soweit zur Anwendung gelangen, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 4 AuG) 3.3 3.3.1 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des Schengen-Raumes sind (sog. Drittstaaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise in den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen (je Zeitraum von 180 Tagen) gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, falls ein solches aufgrund ihrer Herkunft erforderlich ist. Die Visumspflicht beantwortet sich dabei gemäss Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der
D-6284/2014 Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumspflicht befreit sind (ABl. L 81 vom 21. März 2001; zuletzt geändert durch Verordnung [EU] Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013). Unterliegen Drittstaatsangehörige der Visumspflicht, müssen sie für den Erhalt eines ordentlichen Schengen-Visums – welches für den gesamten Schengen-Raum gilt – den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener-Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006, zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013] sowie Art.32 Abs. 1 Visakodex [Verordnung {EG} Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft; zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013; vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 f.; vgl. ferner BVGE 2014/1). 3.3.2 Als Staatsangehörige von Syrien unterstehen die Gesuchstellenden der Visumspflicht gemäss den vorstehend zitierten Bestimmungen. Vonseiten des Beschwerdeführers wurde sowohl im Rahmen des Einspracheverfahrens als auch auf Beschwerdeebene geltend gemacht, im Falle seiner Angehörigen seien die Voraussetzungen zur Erteilung von ordentlichen Besucher- respektive Schengen-Visa erfüllt, zumal der Unterhalt seiner Angehörigen gesichert sei und diese die Schweiz noch respektive innert 90 Tagen wieder verlassen würden. Dabei bekräftigt er auch auf Beschwerdeebene das Vorbringen, vonseiten seiner Angehörigen sei lediglich ein dreimonatiger Erholungsaufenthalt geplant und er könne für die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise seiner Gäste respektive Angehörigen garantieren. Alleine damit wird jedoch der zentrale Vorbehalt des BFM gegen
D-6284/2014 die Erteilung von ordentlichen Schengen-Visa nicht entkräftet. So ist aufgrund der vorliegenden Akten mit dem Bundesamt darin einig zu gehen, dass im Falle der Gesuchstellenden die Erteilung von ordentlichen Schengen-Visa ausser Betracht fallen muss, da begründete Zweifel daran bestehen, die Gesuchstellenden würden die Schweiz respektive den Schengen- Raum nach Ablauf der maximalen Visumsdauer wieder verlassen (vgl. dazu BVGE 2014/1 E. 4.4). Gegen die Absicht einer freiwilligen Rückkehr in die Heimat spricht sowohl die dortige Bürgerkriegslage als das wiederholte Vorbringen, die Gesuchstellenden hätten ihre Lebensgrundlage in Syrien weitgehend verloren. Die Beteuerungen des Beschwerdeführers betreffend die Absicht einer anstandslosen und fristgerechten Wiederausreise können schliesslich nicht überzeugen, da er in seinen diesbezüglichen Ausführungen mit hinreichender Deutlichkeit hat erkennen lassen, dass seine Angehörigen die Schweiz nicht ohne zusätzliche Aufforderung von Seiten der Behörden verlassen werden, jedenfalls nicht, solange der bereits seit über drei Jahren andauernde Bürgerkrieg in ihrer Heimat nicht beendet ist (vgl. oben, Bst. C und E). Vor dem Hintergrund der diesbezüglichen Ausführungen besteht offenkundig keine hinreichende Garantie für eine anstandslose Wiederausreise innert 90 Tagen. Da die Erteilung ordentlicher Schengen-Visa bereits aufgrund einer nicht hinreichend gesicherten Wiederausreise zu verweigern ist, kann auf Erwägungen zur Eignung des Beschwerdeführers als Gastgeber im ordentlichen Visumsverfahren und zu den in diesem Zusammenhang mit dem Einladungsschreiben vom 1. August 2013 vorgelegten Beweismitteln verzichtet werden. 3.4 3.4.1 Sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines ordentlichen Besucher- respektive Schengen-Visums – das sogenannte einheitliche Visum (Art. 2 Ziff. 3 Visakodex) – nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen gestattet (vgl. dazu auch Art. 2 Abs. 4 VEV i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex). Der Begriff der "humanitären Gründe" wird indes weder im Schengener Grenzkodex noch in der VEV näher bestimmt. Sodann bleibt festzuhalten, dass ein Visum nach den genannten Bestimmungen grundsätzlich nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig ist (vgl. Art. 25 Abs. 2 [erster Satz] Visakodex).
D-6284/2014 3.4.2 Die Visaerteilung aus humanitären Gründen gewann besondere Bedeutung, nachdem mit der als dringlich erklärten Änderung des Asylgesetzes vom 28. September 2012 (AS 2012 5359) die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylgesuchen aus dem Ausland aufgehoben wurden. So hielt der Bundesrat in seiner Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes vom 26. Mai 2010 (BBl 2010 4455) unter Bezugnahme auf die humanitäre Tradition der Schweiz fest, dass offensichtlich unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdete Personen auch in Zukunft den Schutz der Schweiz erhalten sollen, und er verwies in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf die Möglichkeit der Visaerteilung aus humanitären Gründen. Gleichzeitig hielt der Bundesrat aber fest, dass damit die Voraussetzungen für die Erteilung einer Einreisebewilligung restriktiver würden (vgl. zum Ganzen BBl 2010 4455, insbes. S. 4467 f., 4471 f., 4490 f. und 4519 f.). In der vorerwähnten Botschaft vom 26. Mai 2010 hat der Bundesrat in konkreter Weise umschrieben, in welcher Situation sich eine Person zu befinden hat, damit ihr – im Gegensatz zu anderen Personen – auf dieser Grundlage ein Einreisevisum zu erteilen ist (vgl. BBl a.a.O.). Die entsprechenden Vorgaben wurden vom BFM in Absprache mit dem EDA in der Weisung vom 28. September 2012 betreffend "Visumantrag aus humanitären Gründen" aufgenommen (nachfolgend: Weisung humanitäres Visum), welche letztmals am 25. Februar 2014 revidiert worden ist. Anders als im Fall des ordentlichen Schengen-Visums (vgl. oben, E. 3.3) und der nachfolgend erwähnten Weisung vom 4. September 2013 betreffend die "Erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische Familienangehörige" (vgl. unten, E. 3.6) bedarf es in Zusammenhang mit einer Visaerteilung aus humanitären Gründen keiner gastgebenden Person in der Schweiz. Der Fokus liegt hier vielmehr in der unmittelbaren, ernsthaften und konkreten Gefährdung von Leib und Leben (vgl. E.3.5.1). 3.4.3 Bei der Weisung humanitäres Visum handelt es sich um eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche zur Gewährung einer einheitlichen und rechtsgleichen Praxis Vorgaben für die Handhabung offener Formulierungen macht (vgl. dazu PATRICIA EGLI, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2011 S. 1160 m.w.H.). Vollzugslenkende Weisungen stellen zwar keine Rechtsquellen im eigentlichen Sinne dar, auf welche sich eine Privatperson berufen kann (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b; EGLI, a.a.O. S. 1161), dennoch können sie im konkreten Anwendungsfall inzident auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden (BGE 131 I 166 E. 7.2). Verwaltungsverordnungen sind demnach als solche für das Gericht grundsätzlich nicht bin-
D-6284/2014 dend. Soweit sie jedoch eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Vorschriften zulassen, werden sie gleichwohl mitberücksichtigt (vgl. dazu BVGE 2013/59 E. 9.3.7 [am Ende; mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung]). Nachdem die Weisungen humanitäres Visum den Willen des Gesetzgebers wiedergibt und konkretisiert, stellt das Gericht in seiner Praxis auf diese Weisung ab. 3.4.4 Die in der Weisung humanitäres Visum definierten Einreisevoraussetzungen sind deutlich restriktiver gefasst, als dies bei den altrechtlichen Asylgesuchen aus dem Ausland der Fall war (vgl. für die diesbezügliche Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diese Stossrichtung, welche vom Gesetzgeber aufgenommen wurde, hat der Bundesrat in seiner Botschaft vom 26. Mai 2010 ausdrücklich hingewiesen (vgl. BBl a.a.O.). 3.5 3.5.1 Das BFM hält in der angefochtenen Verfügung unter direkter Bezugnahme auf die in der Weisung "Visumantrag aus humanitären Gründen" vom 25. Februar 2014 definierten Voraussetzungen dafür, die Erteilung von Visa aus humanitären Gründen lasse sich aufgrund der vorliegenden Aktenlage nicht rechtfertigten. Gemäss dieser Weisung kann ein Visum erteilt werden, "wenn bei einer Person aufgrund des konkreten Einzelfalls offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet ist. Die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben sein. Es ist jeweils eine sorgfältige Prüfung des Einzelfalls erforderlich. Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht". Vom Beschwerdeführer wird dem wesentlichen Sinngehalt nach geltend gemacht, die in der Türkei für syrische Flüchtlinge herrschenden Verhältnisse seien unhaltbar, weshalb seinen Angehörigen Einreisevisa zu erteilen seien. In seinen diesbezüglichen Ausführungen beruft er sich auf eine angeblich völlig mangelhafte Sicherheitslage sowie auf das angeblich völlige Fehlen wirtschaftlicher Möglichkeiten und sozialer Absicherung, namentlich medizinischer Versorgung. Damit wird jedoch – wie vom BFM sinngemäss erwogen – nicht das Vorliegen einer konkreten, unmittelbaren
D-6284/2014 und ernsten Gefährdungslage geltend gemacht, sondern zur Hauptsache auf die schwierigen Lebensbedingungen verwiesen, welche syrische Bürgerkriegsflüchtlinge in der Türkei antreffen können. In diesem Zusammenhang ist das Folgende festzuhalten: Die Zahl der syrischen Bürgerkriegsflüchtlinge in der Türkei ist gemäss jüngeren Berichten auf mittlerweile rund 1,5 Mio. Personen angestiegen. Während die türkische Regierung in der Grenzregion zu Syrien erfolgreich verschiedene Flüchtlingslager aufgebaut hat, welche vorbildlich ausgestattet seien, lebt die Mehrheit der syrischen Bürgerkriegsflüchtlinge nicht in solchen Lagern, sondern namentlich in grösseren Städten bis weit in den Westen der Türkei, respektive zum Teil an deren Rand, und damit unter respektive am Rande der türkischen Bevölkerung. Der Zugang zu angemessener Versorgung gestaltet sich für diese Flüchtlinge zum Teil deutlich schwieriger, als in den vom türkischen Staat organisierten Flüchtlingslagern, zumal der Zugang zu Arbeit nicht gewährleistet ist (vgl. für die jüngere Quellenlage: Urteil des Bundesverwaltungsgericht D-4233/2014 vom 15. Dezember 2014 E.4.5). Vor diesem Hintergrund ist nicht in Abrede zu stellen, dass sich die Lebensumstände in der Türkei für syrische Bürgerkriegsflüchtlinge als schwierig darstellen können. Alleine dieser Aspekt ist jedoch nicht ausschlaggebend. Da vorliegend keine Gründe ersichtlich sind, welche darauf hindeuten würden, die Gesuchstellenden seien in der Türkei unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet, respektive sie würden sich in einer besonderen Notlage befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich erscheinen liesse, vermögen die Vorbringen des Beschwerdeführers die Erteilung von Visa aus humanitären Gründen nicht zu rechtfertigen. Daran ändern im Übrigen auch das Beschwerdevorbringen betreffend eine angebliche Rückkehr seiner Angehörigen aus der Türkei nach Syrien nichts, auch wenn in diesem Zusammenhang geltend gemacht wird, sie seien dort akut an Leib und Leben gefährdet, sie würden jedoch lieber dort leben, als in der Türkei, wo sie bar jeglicher Unterstützung seien. Aufgrund der Aktenlage sind die diesbezüglichen Vorbringen als blosse Schutzbehauptung zu erkennen, zumal kein Anlass zur Annahme besteht, die Gesuchstellenden wären tatsächlich in ihre Heimat zurückgekehrt, wenn ihr Heimatort in einem unmittelbaren Kampfgebiet liegen würde. Den Ausführungen des BFM betreffend den Aufenthalt der Gesuchstellenden (mutmasslich weiterhin) in der Türkei, hat der Beschwerdeführer durch seinen Verzicht auf eine Replik bezeichnenderweise nichts entgegengesetzt. 3.6 3.6.1 Wie vorstehend erwähnt, war im Falle von syrischen Staatsangehörigen zwischenzeitlich die Weisung vom 4. September 2013 betreffend die
D-6284/2014 "Erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische Familienangehörige" zu beachten, zu welcher das BFM noch am 4. November 2013 "Erläuterungen" erliess, welche jedoch bereits am 29. November 2013 ersatzlos aufgehoben wurde. Dieser Weisung gemäss konnte syrischen Staatsangehörigen mit Bezug zur Schweiz – wenn deren Angehörige in der Schweiz über eine ausländerrechtliche Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügten oder sie von der Schweiz eingebürgert worden waren – auf Ersuchen hin humanitäre Visa erteilt werden, indes nach Massgabe abweichender Voraussetzungen als vorstehend beschrieben (vgl. dazu im Einzelnen die genannte Weisung; vgl. ferner das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-2778/2014 vom 12. Januar 2015 E. 3.5). 3.6.2 Sowohl in den Visa-Entscheiden des schweizerischen Generalkonsulats vom 6. August 2014 als auch im Einspracheentscheid des BFM vom 17. Oktober 2014 wurde vermerkt, eine Visaerteilung nach Massgabe der Weisung vom 4. September 2013 falle ausser Betracht, da die Visa-Anträge erst (lange) nach der Aufhebung dieser Weisung gestellt worden seien. Diese Auffassung ist als zutreffend zu erkennen, wobei auf weitere Erwägungen verzichtet werden kann, da vom Beschwerdeführer weder im Einspracheverfahren noch auf Beschwerdeebene etwas anderes geltend gemacht wurde, respektive er in seinen Eingaben lediglich bemängelt hat, dass seinen Angehörigen von schweizerischen Generalkonsulat ein Vorsprachetermin gewährt worden ist, obwohl nach der Aufhebung der genannten Weisung eine Visumserteilung kaum wahrscheinlich war. Seine diesbezüglichen Rügen sind jedoch in der Sache unerheblich. Lediglich der Vollständigkeit halber bleibt anzumerken, dass auch im Falle einer Antragsstellung schon im Herbst 2013 eine Visumserteilung nach Massgabe der Weisung vom 4. September 2013 nicht in Frage gekommen wäre, da der Beschwerdeführer als Gastgeber zu jenem Zeitpunkt noch nicht über einen ordentlichen Aufenthaltstitel für die Schweiz verfügte. 4. Nach vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und vollständig feststellt und angemessen ist (Art. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären dem Beschwerdeführer grundsätzlich Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1–3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
D-6284/2014 dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Von einer Kostenauflage ist jedoch in Gutheissung des Gesuches um Erlass der Verfahrenskosten (im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG) abzusehen, zumal aufgrund der am 10. Dezember 2014 nachgereichten Beweismitteln zu seinen finanziellen Verhältnissen von der prozessualen Bedürftigkeit des Beschwerdeführers auszugehen ist.
(Dispositiv nächste Seite)
D-6284/2014 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Dem Beschwerdeführer werden keine Verfahrenskosten auferlegt. 3. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die schweizerische Vertretung in Istanbul und das SEM.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Nina Spälti Giannakitsas Lorenz Mauerhofer
Versand: