Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung IV D-1043/2015
Urteil v o m 2 . April 2015 Besetzung Richter Martin Zoller (Vorsitz), Richter Fulvio Haefeli, Richter Thomas Wespi, Gerichtsschreiberin Susanne Burgherr.
Parteien
1. A._______, geboren (…), und deren Kinder 2. B._______, geboren (…), 3. C._______, geboren (…), 4. D._______, geboren (…), 5. E._______, geboren (…), 6. F._______, geboren (…), Sri Lanka, (…), Beschwerdeführende,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen; Verfügung des BFM vom 15. Dezember 2014 / (…).
D-1043/2015 Sachverhalt: A. A.a Die Beschwerdeführenden – sri-lankische Staatsangehörige tamilischer Ethnie, wohnhaft in G._______ in der Ostprovinz – stellten am 27. August 2014 bei der Schweizer Vertretung in Colombo Anträge um Ausstellung von Schengen-Visa respektive Visa aus humanitären Gründen. A.b Die Beschwerdeführerin 1 machte zur Begründung im Wesentlichen geltend, sie hätten in H._______ und später in I._______ gelebt, wo sie keine Probleme gehabt hätten. Gegen Ende des Krieges seien sie im Flüchtlingslager "J._______" in K._______ untergebracht worden, wo sie Unterkunft und Nahrung erhalten hätten. Als sich die dortigen Zustände jedoch verschlechtert hätten, hätten sie sich in G._______ niedergelassen, wo ihre Eltern gelebt hätten. Dort sei ihr Ehemann am 23. Oktober 2009 von der Armee mitgenommen worden. Sie habe erfolglos in verschiedenen Armee-Camps in der Ostprovinz nach ihm gesucht. Seither werde sie regelmässig von Sicherheitskräften in zivil aufgesucht und davor gewarnt, weiterhin nach ihrem Ehemann zu suchen und von dessen Verschwinden zu erzählen. Stattdessen solle sie künftig die staatlichen Sicherheitskräfte unterstützen und ihre Töchter in den Armeedienst schicken. Sie sei jedoch weder bereit, ihren Ehemann zu vergessen, noch gewillt, ihre Kinder ins Militär zu schicken. Vor einem Monat habe sie an einer Protestkundgebung von Angehörigen vermisster Personen in L._______ teilnehmen wollen, jedoch sei sie am Tag davor erneut von Sicherheitskräften aufgesucht und bedroht worden. Sie habe sich zwar an die Human Rights Commission gewendet, aber ihr sei mitgeteilt worden, man könne ihr nicht helfen. Aufgrund der ständigen Überwachung sorge sie sich um die Sicherheit ihrer Familie. Die Kinder würden zwar die Schule besuchen, könnten sich aber aufgrund der schwierigen Lebensumstände kaum auf die Ausbildung konzentrieren. Als alleinerziehender Mutter falle ihr die Bestreitung des Lebensunterhalts äusserst schwer. Sie habe bereits den Grossteil ihres Schmucks verkauft. Es bleibe ihr praktisch nur noch das Haus in G._______. Aufgrund der unsicheren Situation würden sie sich aber häufig nicht dort, sondern bei Freunden oder Verwandten aufhalten, weshalb es ihr auch nicht möglich sei, einer Arbeit nachzugehen. Im Ausland hätten sie keine Verwandten. B. Mit Verfügung vom 5. November 2014 – eröffnet am 10. November 2014 – wies die Schweizer Vertretung in Colombo die Visa-Anträge ab.
D-1043/2015 C. C.a Dagegen erhoben die Beschwerdeführenden am 22. November 2014 Einsprache. C.b Zur Begründung wiederholte die Beschwerdeführerin 1 die bisherigen Vorbringen und führte ergänzend aus, nebst ihrem Ehemann habe sie bereits zwei Brüder verloren. Diese seien in den Jahren 1986 und 1991 von der Armee getötet worden. D. D.a Mit Verfügung vom 15. Dezember 2014 – eröffnet am 22. Januar 2014 – wies das vormalige BFM die Einsprache ab. D.b Zur Begründung führte das BFM im Wesentlichen aus, eine Einreise im Rahmen eines Visums aus humanitären Gründen könne nur erfolgen, wenn bei einer Person offensichtlich davon auszugehen sei, dass sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet sei, wobei die gesuchstellende Person die ernsthafte Gefährdung selber belegen müsse. Es müsse eine besondere Notsituation vorliegen, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Die Beschwerdeführerin 1 mache geltend, ihre Familie werde regelmässig von Sicherheitskräften aufgesucht und bedroht, seit sie nach ihrem seit dem 23. Oktober 2009 verschwundenen Ehemann suche. Es werde ihnen verboten, vom Verschwinden des Ehemannes respektive Vaters zu erzählen. Zudem versuche die Armee, die Töchter zu rekrutieren. Damit vermöchten die Beschwerdeführenden indes nicht nachzuweisen, dass sie unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben bedroht seien. Es sei nicht ersichtlich, weshalb sie gerade jetzt um Schutz ersuchen würden. Es sei zwar allgemein bekannt, dass der Druck auf Personen, die aktiv nach verschwundenen Familienmitgliedern suchen würden, gestiegen sei. Ebenso sei bekannt, dass die Armee junge Tamilinnen zu rekrutieren versuche. Vor diesem Hintergrund sei es verständlich, dass sich die Beschwerdeführenden bedroht fühlen würden. Eine konkrete, unmittelbare und ernsthafte Gefährdung könne jedoch nicht nachgewiesen werden, zumal die Töchter offenbar weiterhin unbehelligt die Schule besuchen würden und sich die Beschwerdeführenden nicht wie andere Personen an Dritte gewendet hätten. Selbst wenn die Beschwerdeführenden in der Vergangenheit ernsthafte Nachteile bezüglich ihrer Freiheit oder unerträglichen psychischen Druck erlitten haben sollten, würde dies die Erteilung humanitärer Visa nicht rechtfertigen, da solche nur bei aktueller, unmittelbarer Gefahr für Leib und Leben auszustellen seien. Vorliegend bestehe keine
D-1043/2015 besondere Notsituation, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Damit seien die Voraussetzungen für die Erteilung humanitärer Visa nicht erfüllt. Darüber hinaus seien auch die Bedingungen für die Ausstellung ordentlicher Schengen-Visa nicht erfüllt, zumal eine dauerhafte Bleibeabsicht der Beschwerdeführenden nicht ausgeschlossen werden könne und somit keine Gewähr für eine fristgerechte Ausreise aus dem Schengen-Raum nach Ablauf der Gültigkeit der Visa bestehe. Die schweizerische Vertretung habe damit die Ausstellung von Einreise-Visa zu Recht verweigert. Die Einsprache der Beschwerdeführenden sei abzuweisen. E. E.a Mit am 10. Februar 2015 bei der Schweizer Vertretung in Colombo eingegangener englischsprachiger Eingabe (Schreiben datiert vom 5. Februar 2015), welche die Vertretung am 11. Februar 2015 zuständigkeitshalber an das Bundesverwaltungsgericht überwies, erhoben die Beschwerdeführenden gegen die Verfügung des BFM vom 15. Dezember 2014 Beschwerde, worin sinngemäss um Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und um Erteilung von Visa ersucht wurde. E.b Die Beschwerdeführerin 1 betonte im Wesentlichen erneut, sie habe Angst, nachdem ihre beiden Brüder 1986 und 1991 erschossen worden seien (vgl. beiliegende Auszüge aus dem "Register of deaths" vom 25. November 2014) und ihr Ehemann seit dem 23. Oktober 2009 nicht mehr nach Hause zurückgekehrt sei. Sie und ihre Kinder seien alle in schlechter psychischer Verfassung. Die Kinder könnten sich kaum auf ihre Ausbildung konzentrieren. Die älteste Tochter (Beschwerdeführerin 2) befinde sich bereits in psychiatrischer Behandlung (vgl. beiliegendes Schreiben des M._______ in N._______ vom 31. Januar 2015). Ihr Wunsch sei es, die traumatische Vergangenheit zu vergessen und fortan in der Schweiz ein glückliches Leben zu führen. F. Mit Zwischenverfügung vom 9. März 2015 verzichtete der Instruktionsrichter auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und lud die Vorinstanz zur Vernehmlassung zur Beschwerdeeingabe ein. G. In seiner Vernehmlassung vom 12. März 2015 beantragte das SEM die Abweisung der Beschwerde. Es sei keine unmittelbare Gefahr für Leib und Leben der Beschwerdeführenden ersichtlich. Die Familie könne sich frei bewegen und die Kinder könnten die Schule besuchen. Auch vermöge das
D-1043/2015 Vorbringen, dass zwei Brüder der Beschwerdeführerin 1 getötet worden seien, keine Visumsausstellung zu begründen. Aus den diesbezüglich eingereichten Register-Auszügen gehe hervor, dass die Brüder bereits in den Jahren 1986 und 1991 verstorben seien.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen beziehungsweise Einspracheentscheide des BFM respektive SEM, mit denen die Erteilung eines Visums verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). 1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.3 Die vorliegende Beschwerde ist in englischer Sprache und somit nicht in einer Amtssprache des Bundes abgefasst. Es kann jedoch aus prozessökonomischen Gründen praxisgemäss auf eine Rückweisung der Beschwerde zur Verbesserung verzichtet werden, da ihr genügend klare, sinngemässe Rechtsbegehren und deren Begründung zu entnehmen sind. 1.4 Die Beschwerde ist frist- und nach dem Gesagten auch formgerecht eingereicht. Die Beschwerdeführenden sind zudem gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Die in Art. 106 Abs. 1 AsylG (SR 142.31) für Asylverfahren normierte spezialgesetzliche Kognitionsbeschränkung ist für das vorliegende Verfahren nicht anwendbar, da es sich bei der Erteilung eines humanitären Visums trotz der Berührungspunkte zu asylrechtlichen Fragestellungen um eine ausländerrechtliche Materie handelt. Somit kann mit Beschwerde nebst einer Verletzung von Bundesrecht und einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts auch – sofern nicht
D-1043/2015 eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 3. 3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3, mit weiteren Hinweisen). 3.2 Als sri-lankische Staatsangehörige können sich die Beschwerdeführenden nicht auf die EU/EFTA-Personenfreizügigkeitsabkommen berufen. Vielmehr untersteht die Beurteilung ihrer Gesuche dem Anwendungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Schengen-Recht schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Voraussetzungen für Einreise beziehungsweise Visum aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise beziehungsweise das Visum zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das Bundesgesetz vom 16. De-zember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) und seine Ausführungsverordnung gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2 Abs. 2-5 AuG). 3.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des Schengen-Raumes sind (sog. Drittstaaten), dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedokumente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Ob sie darüber hinaus ein Visum benötigen, bestimmt sich nach der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumspflicht befreit sind (nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 539/2001). Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzi-
D-1043/2015 elle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumserteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006, zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013]; Art. 14 Abs. 1 Bst. a-c und Art. 21 Abs. 1 Visakodex). 3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann in Ausnahmefällen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden. Unter anderem kann der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, wenn er es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält (vgl. Art. 2 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 4 VEV, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; ebenso Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex). 4. Die Beschwerdeführenden unterliegen als sri-lankische Staatsangehörige gemäss Art. 1 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 539/2001 in Verbindung mit Anhang I einer Visumspflicht für den Schengen-Raum. Im Beschwerdeverfahren wird nicht bestritten, dass die bereits in der angefochtenen Verfügung geprüften Voraussetzungen für die Erteilung eines solchen Schengen-Visums vorliegend nicht gegeben sind. Da die Beschwerdeführenden um Schutz vor Gefährdung in ihrem Heimatland und um einen dauerhaften Verbleib in der Schweiz ersuchen, ist ihre fristgerechte Ausreise aus dem Schengen-Raum offensichtlich nicht gewährleistet. Die Erteilung eines Visums mit Gültigkeit für den gesamten Schengen-Raum fällt daher nicht in Betracht. Im Folgenden ist daher einzig noch zu prüfen, ob die Vorinstanz auch zu Recht die Erteilung eines Einreisevisums in die Schweiz aus humanitären Gründen abgelehnt hat. 5.
D-1043/2015 5.1 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September 2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden unter anderem die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylgesuchen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlich relevanter Verfolgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorsprechen und um die Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung des BFM respektive SEM ein Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV [in Kraft getreten am 1. Oktober 2012]). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls er dies unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlassen. 5.2 Ein Visum aus humanitären Gründen kann erteilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des konkreten Einzelfalls offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet ist. Die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat- oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes, BBl 2010 4455, insbesondere 4467 f., 4471 f. und 4490 f.; Weisung des SEM vom 25. Februar 2014 betreffend Visumsantrag aus humanitären Gründen [zu finden auf der Internetseite des SEM]). Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumsverfahren noch restriktiver als bei den (ehemals zulässigen) Auslandsgesuchen, bei denen Einreisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise (bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechenden Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). 6. 6.1 Das Bundesverwaltungsgericht gelangt nach Prüfung der Akten zum Schluss, dass vorliegend die Voraussetzungen für die Erteilung humanitä-
D-1043/2015 rer Visa an die Beschwerdeführenden nicht erfüllt sind. Die entsprechenden Ausführungen in der angefochtenen Verfügung erweisen sich als zutreffend. Die Beschwerdevorbringen sind nicht geeignet, eine Änderung der vorinstanzlichen Einschätzung zu bewirken. Das Gericht stellt die schwierigen Lebensumstände der Beschwerdeführenden – eine aufgrund der Abwesenheit des Ehemannes faktisch alleinerziehende Mutter mit fünf mehrheitlich noch minderjährigen Kindern in schwierigen wirtschaftlichen Verhältnissen – nicht in Abrede. Es ist verständlich, dass die Beschwerdeführenden ihre Lage angesichts des Ablebens zweier Brüder der Beschwerdeführerin 1 in den Jahren 1986 und 1992, des Verschwindens des Ehemannes der Beschwerdeführerin 1 im Jahr 2009 und der seitherigen Überwachung und Einschüchterung durch Angehörige der Sicherheitskräfte als bedrohlich und belastend empfinden. Die über zwei Jahrzehnte zurückliegenden Todesfälle der Brüder der Beschwerdeführerin 1 und die rund fünfeinhalb Jahre zurückliegende Mitnahme ihres Ehemannes vermögen indes keine unmittelbare und konkrete Gefährdung der Beschwerdeführenden selbst zu begründen. Auch vermochten die Beschwerdeführenden nicht darzulegen, dass sie durch das von den Sicherheitskräften ausgesprochene Verbot, nach dem Ehemann/Vater zu suchen, und durch das von diesen geäusserte Ansinnen, die Beschwerdeführerin 1 solle ihre volljährigen Töchter in den Armeedienst schicken, im gegenwärtigen Zeitpunkt konkret und unmittelbar an Leib und Leben gefährdet wären. Laut den Angaben der Beschwerdeführerin 1 ist den Kindern der unbehelligte Schulbesuch möglich. Auch haben die Beschwerdeführenden Zugang zum Gesundheitswesen und zu spezialärztlicher Behandlung, wie das die Beschwerdeführerin 2 betreffende Arztzeugnis des M._______ in N._______ vom 31. Januar 2015 zeigt (Verschreibung von Medikamenten und Überweisung an einen Facharzt). Wie vom BFM zutreffend erwogen wurde, vermochten die Beschwerdeführenden damit nicht darzulegen, dass sie sich aufgrund einer konkreten und individuellen Gefährdung an Leib und Leben in einer akuten Notsituation befinden würden, die ein behördliches Eingreifen seitens der Schweiz zwingend erforderlich machen würde. Das BFM hat daher berechtigterweise befunden, ein Eingreifen seitens der schweizerischen Behörden sei nicht unumgänglich. An dieser Einschätzung vermögen auch die geschilderten finanziellen Probleme der Beschwerdeführenden nichts zu ändern. 6.2 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen hat das BFM mit zutreffender Begründung das Vorliegen der Voraussetzungen zur Erteilung von Einreisevisa an die Beschwerdeführenden verneint und damit die Einsprache vom 22. November 2014 zu Recht abgewiesen.
D-1043/2015 7. Die angefochtene Verfügung ist damit im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten grundsätzlich den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 5 VwVG). Aus verwaltungsökonomischen Gründen ist indessen in Anwendung von Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten. (Dispositiv nächste Seite)
D-1043/2015 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, das SEM und die schweizerische Botschaft in Colombo.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Martin Zoller Susanne Burgherr
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