Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-7315/2009 Urteil vom 9. Februar 2011 Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richter Blaise Vuille, Richterin Marianne Teuscher, Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, vertreten durch Marie-Therese Müller Urech, Rechtsanwältin, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Visum zu Besuchszwecken.
C-7315/2009 Sachverhalt: A. Die 1959 geborene sri-lankische Staatsangehörige A._______ (im Folgenden: Gesuchstellerin bzw. Beschwerdeführerin) beantragte am 3. bzw. 6. August 2009 bei der Schweizerischen Botschaft in Colombo ein Schengen-Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrem Bruder B._______ (im Folgenden: Gastgeber) und dessen Familie im Kanton Solothurn. Zum Zweck der Reise vermerkte sie im Antragsformular, sie wolle ihrer Schwägerin zur Seite stehen, die anfangs Oktober 2009 ihr viertes Kind erwarte. Die Schweizer Vertretung lehnte es ab, ein Visum in eigener Kompetenz zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter. B. Zum Antrag begrüsst, holte die Migrationsbehörde des Kantons Solothurn beim Gastgeber ergänzende Auskünfte ein und leitete sie an die Vorinstanz weiter. Letztere lehnte es in einer Verfügung vom 23. Oktober 2009 ab, das beantragte Besuchsvisum zu erteilen. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesichert betrachtet werden, zumal sie aus einem Krisengebiet stamme und weder in familiärer noch in beruflicher Hinsicht Verpflichtungen besonderer Art aufweise. Von ihren insgesamt fünf Kindern lebten nur noch zwei in Sri Lanka, die andern drei in Europa (Grossbritannien bzw. Italien). Komme hinzu, dass sie mit drei Monaten eine lange Auslandabwesenheit plane. C. In einer Beschwerde vom 23. November 2009 lässt die Gesuchstellerin beim Bundesverwaltungsgericht beantragen, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben, und das Visum für eine Einreise in die Schweiz und den Schengen-Raum sei ihr zu erteilen. Zur Begründung rügt sie vorab, die Vorinstanz habe massgebliche Bestimmungen des anzuwendenden Schengen-Rechts missachtet. Diese auferlegten den Behörden eine Beurteilung des Aufenthaltszwecks und der Umstände des Aufenthalts, also nicht der Situation im Herkunftsland, sondern derjenigen im Zielstaat. Doch selbst wenn auf die Verhältnisse im Heimatland abzustellen wäre, erwiese sich die Einschätzung der Vorinstanz als in allen Punkten unzutreffend. So könne in Bezug auf ihr Herkunftsgebiet nicht von einer Krisenregion gesprochen werden; dort herrsche ein
C-7315/2009 Waffenstillstand und das Migrationsrisiko sei nicht mehr als hoch einzustufen. Sie (die Beschwerdeführerin) befinde sich auch sonst nicht in einer Notlage, vielmehr lebe sie in geordneten Verhältnissen. Sie sei verheiratet, wohne mit dem Ehemann im eigenen Haus, besitze eine kleinere Kokosnussplantage und Land, um Reis anzubauen. Sie sei gut in eine Grossfamilie eingebettet. Von ihren sieben Geschwistern lebten vier in Sri Lanka, von ihren fünf Kindern befänden sich deren zwei im Land und hätten selbst schon Kinder. Zu diesen Enkelkindern pflege sie enge Kontakte. Schliesslich gelte zu bedenken, dass sie schon 50 Jahre alt sei. Dass sie ein Visum für ganze 90 Tage beantragt habe, sei legitim. Sie wolle sich so lange wie möglich bei ihrem Bruder in der Schweiz aufhalten. D. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 7. Januar 2010 an der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der Beschwerde. E. In einer Replik vom 16. Februar 2010 hält die Beschwerdeführerin ihrerseits an ihrem Rechtsbegehren und an dessen Begründung fest. Auf die zusammen mit Beschwerde und Replik eingereichten Beweisdokumente wird, soweit entscheidwesentlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums zu Besuchszwecken verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
C-7315/2009 1.2. Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.3. Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des Bundesgerichtsurteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003, nicht publiziert in BGE 129 II 215). 3. Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 mit Hinweisen). 4. Die inländischen Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise finden Anwendung, sofern die Schengen- Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 4 und 5 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20]).
C-7315/2009 5. 5.1. Angehörige von Drittstaaten benötigen zur Einreise in die Schweiz bzw. den Schengenraum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG sowie Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfolgend: Schengener Grenzkodex, SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32] und Art. 2 der Verordnung [EU] Nr. 265/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. März 2010 zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen und der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 in Bezug auf den Verkehr von Personen mit einem Visum für einen längerfristigen Aufenthalt [ABl. L 85 vom 31.03.2010, S. 1–4]). 5.2. Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK und Art. 14 Abs. 1 Bst. a–c der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft [nachfolgend: Visakodex, ABl. L 243 vom 15.09.2009, S. 1–58]). Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengenraum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen, bzw. Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise zu bieten (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex sowie Art. 5 Abs. 2 AuG). Weiterhin dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK). 5.3. Bei der Überprüfung des deklarierten Zwecks und der Einschätzung der Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise kann im Falle eines Besuchsaufenthalts entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht einseitig nur auf die Verhältnisse am Zielort abgestellt werden. Es versteht sich von selbst, dass bei einer solchen Beurteilung die persönlichen Verhältnisse der einreisewilligen Person zentrale Bedeutung
C-7315/2009 haben (zur rechtlichen Übereinstimmung zwischen den Normen des Schengen-Rechts und denjenigen der nationalen Gesetzgebung vgl. BVGE 2009/27 E. 5.2 und 5.3). 6. Werden die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den Schengenraum einheitlichen Visums nicht erfüllt, so kann in Ausnahmefällen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden. Unter anderem kann der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, wenn er es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält (vgl. zum Ganzen Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; ebenso Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK). 7. Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 listet diejenigen Staaten auf, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitze eines Visums sein müssen (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1–7, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1 VEV). Da Sri Lanka zu diesen Staaten zählt, unterliegt die Beschwerdeführerin der Visumpflicht. 8. 8.1. Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Prognosen treffen. Dabei sind – wie bereits angetönt – sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen. 8.2. Anhaltspunkte zur Beurteilung der Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Situation im Herkunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben. Einreisegesuche von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen können darauf hindeuten, dass die persönliche Interessenlage in solchen Fällen nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht. 8.3.
C-7315/2009 8.3.1. Die soziokulturelle Situation Sri Lankas ist noch immer durch den – mit Unterbrechungen – 26 Jahre währenden und erst im Mai 2009 beendeten Bürgerkrieg geprägt. Der tamilische Norden und Osten des Landes sind in ihrer Entwicklung zurückgeworfen und beim wirtschaftlichen Wiederaufbau sowohl auf erhebliche Hilfe der eigenen Regierung als auch auf internationale Unterstützung angewiesen. Von den rund 300'000 Binnenflüchtlingen, die in den letzten Monaten des Bürgerkriegs im kontinuierlich schrumpfenden Kampfgebiet eingeschlossen waren und danach zwangsweise in Lagern untergebracht wurden, konnten bei weitem noch nicht alle an ihre Heimatorte zurückkehren. Viele halten sich weiterhin in mittlerweile offenen Lagern, ein grosser Teil auch bei Gastfamilien auf. Ihre Rücksiedlung in die Heimatorte gehört zu den vordringlichsten innenpolitischen Aufgaben. Zudem hat das Ende des Bürgerkriegs die Diskussion um eine politische Lösung für den ethnischen Konflikt zwischen der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit und der sich diskriminiert fühlenden tamilischen Minderheit wiederentfacht. Derzeit scheint eine solche Lösung jedoch noch in weiter Ferne zu liegen, nicht zuletzt auch deshalb, weil der amtierende Präsident zwar eine Mitsprachemöglichkeit der tamilischen Bevölkerung in Regierungsfragen in Aussicht gestellt, bis anhin aber nicht umgesetzt hat (Quellen: Deutsches Auswärtiges Amt, <http://www.auswaertiges-amt.de> Länder, Reise und Sicherheit > Sri Lanka > Innenpolitik, Stand: April 2010, besucht am 24. Januar 2011; Rainer Mattern, Schweizerische Flüchtlingshilfe, Sri Lanka: Aktuelle Situation, Update vom 1. Dezember 2010, S. 1). 8.3.2. Die schwierige Lage des Landes spiegelt sich auch in den schweizerischen Asylstatistiken des BFM wider, in denen Personen aus Sri Lanka in den Jahren 2009 und 2010 mit 1'415 Gesuchen (+12,1% gegenüber dem Vorjahr 2008) bzw. 939 (-33,6% gegenüber 2009) jeweils die drittgrösste Gruppe von Asylsuchenden stellten (vgl. kommentierte Asylstatistiken des BFM 2009 und 2010, je S. 3 und 10; im Internet unter: <http://www.bfm.admin.ch> Themen > Statistiken). 8.3.3. Vor dem Hintergrund des erst vor eineinhalb Jahren beendeten Bürgerkriegs, der vielfältigen Probleme der tamilischen Bevölkerung in Sri Lanka und der grossen Anzahl Asylsuchender aus diesem Staat ist die Beurteilung der Vorinstanz, die das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise als hoch einschätzte, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Nun entbindet die Einschätzung der allgemeinen Situation zwar nicht von einer einzelfallbezogenen Beurteilung der persönlichen
C-7315/2009 Verhältnisse. Es versteht sich aber von selbst, dass vergleichsweise hohe Anforderungen zu setzen sind, wenn es darum geht, eine besondere persönliche, familiäre oder berufliche Verwurzelung darzutun, welche das generell anzunehmende Risiko entscheidend zu relativieren vermag. 9. 9.1. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine 51-jährige, verheirate Frau. Sie ist Mutter von fünf erwachsenen Kindern und wohnt zusammen mit ihrem Ehemann im Distrikt Jaffna (Division Thenmaradchchi). Von ihren fünf Kindern halten sich nur noch ein Sohn und eine Tochter mit ihren Familien im Land auf. Der Sohn lebt offenbar mit seiner Familie in häuslicher Gemeinschaft mit den Eltern. Die drei älteren Kinder der Beschwerdeführerin leben in Europa (Grossbritannien bzw. Italien). Von den insgesamt sieben Geschwistern der Beschwerdeführerin leben offenbar nur noch vier in Sri Lanka. Zwei ihrer Brüder (darunter der Gastgeber) gelangten als Asylbewerber in die Schweiz und sind hier mittlerweile eingebürgert. Auch der Ehemann der Beschwerdeführerin soll sich gemäss ihrer eigenen Darstellung (Schreiben vom 21. Januar 2010 zuhanden des Beschwerdeverfahrens) während sieben Jahren in der Schweiz aufgehalten haben. Ein weiteres Geschwister der Beschwerdeführerin hält sich in Grossbritannien auf. 9.2. Die aufgezeigten Verhältnisse lassen auf einen ausgeprägten, generationsübergreifenden Migrationshintergrund in der Familie schliessen. Weshalb gerade die Beschwerdeführerin (und ihr Ehemann) überhaupt keinen Anlass zur Auswanderung haben sollte, wo doch ein beachtlicher Teil ihrer Geschwister bzw. Verschwägerten und der eigenen Kinder einen solchen Schritt unternommen haben, ist weder mit ihrem Alter, noch mit einer in jüngster Zeit wesentlich veränderten Sicherheitslage oder dem Hinweis auf bestehendes Grundeigentum schlüssig zu begründen. 9.3. Über die wirtschaftlichen Verhältnisse, in denen sich die Beschwerdeführerin befindet, lässt sich anhand der Akten kein schlüssiges Bild gewinnen. Zwar äusserte sie sich im Verlaufe des Verfahrens zu Grundeigentum, das sich in ihrem Besitz befinden soll. So liess sie in der Beschwerde geltend machen, sie und ihr Ehemann besässen ein eigenes Wohnhaus, eine kleinere Kokosnussplantage und Land, auf welchem Reis angebaut werde. Belegen liess sie diese Verhältnisse mit einer Bestätigung lokaler Behörden vom 25. Juni 2009. Nachdem die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 7. Januar 2010
C-7315/2009 explizit darauf hingewiesen hatte, dass nicht bekannt sei, in welchen wirtschaftlichen Verhältnissen die Beschwerdeführerin und ihre Familie lebten, wurden replikweise weitere Belege eingereicht. Den entsprechenden Unterlagen kann entnommen werden, dass die Beschwerdeführerin alleine bzw. mit ihrem Ehemann in den Jahren 1982, 1998 und 2004 Land für insgesamt 205'600 sri-lankische Rupien (umgerechnet rund CHF 1'770) gekauft hat, und dass sie im Jahre 1998 ein Grundstück im Wert von 125'000 sri-lankischen Rupien (umgerechnet rund CHF 1'076) als Geschenk von ihren Eltern erhalten hat. Für die gleichzeitig geltend gemachte Existenz eines 20-Zimmer-Hauses an ihrem Wohnort und eines weiteren Hauses mit 7 Zimmern in Colombo wurden allerdings keine Belege vorgelegt. Mit den eingereichten Belegen ist zwar erstellt, dass die Beschwerdeführerin Grundeigentum hat bzw. daran beteiligt ist. Klar scheint auch, dass es sich dabei grösstenteils um landwirtschaftlich nutzbares Land handelt (in der Replik ist die Rede von 20'000 m2 Reisland). Nach wie vor unklar ist aber, welche Erträge dieses Land abwirft und wie viele Personen davon leben. Bei dieser Aktenlage kann jedenfalls nicht als erstellt betrachtet werden, dass sich die Beschwerdeführerin in besonders vorteilhaften wirtschaftlichen Verhältnissen befindet. 9.4. Die Beschwerdeführerin beantragt einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt in der Schweiz, den sie bei einem ihrer Brüder und dessen Familie verbringen will. An dieser Dauer hält sie trotz des Umstandes fest, dass der ursprüngliche Anlass (Unterstützung der Schwägerin nach deren Niederkunft) inzwischen nicht mehr aktuell sein kann. Die beabsichtigte Dauer erscheint ohne speziellen Anlass oder weitere mit der Reise verbundene Absichten als sehr lange. Die Beschwerdeführerin macht auch nicht etwa geltend, sie wolle ihren zweiten Bruder in der Schweiz oder ihre eigenen in Grossbritannien und Italien lebenden Kinder besuchen oder hier empfangen. 10. Vor dem aufgezeigten Hintergrund konnte die Vorinstanz davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Beschwerdeführerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. 11. Gründe für die Ausstellung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit (vgl. E. 6 vorstehend) wurden von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht ersichtlich.
C-7315/2009 12. Bleibt festzuhalten, dass die von der Beschwerdeführerin gerügte Verletzung der einschlägigen internationalen rechtlichen Bestimmungen jeglicher Grundlage entbehrt (vgl. vorne Ziff. 5.2.; zur Rechtslage im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung vgl. BVGE 2009/27 E. 5.2 und E. 5.3). Die angefochtene Verfügung ist im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. 13. Mit Abweisung der Beschwerde wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]). Dispositiv S. 11
C-7315/2009 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (…) – die Vorinstanz (…) – die Migrationsbehörde des Kantons Solothurn Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Andreas Trommer Denise Kaufmann Versand: