Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour III C-7017/2015
Arrêt d u 1 7 septembre 2021 Composition Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège), Caroline Gehring, Vito Valenti, Caroline Bissegger, David Weiss, juges, Isabelle Pittet, greffière.
Parties Swiss Medical Network Hospitals SA, anciennement GSMN Neuchâtel SA, représentée par Me Luc André et Me Maryam Kohler, Bourgeois Avocats SA, Avenue de Montbenon 2, Case postale 5475, 1002 Lausanne, recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, Le Château, Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel, autorité inférieure.
Objet Arrêté du 28 septembre 2015 du Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel fixant la liste des hôpitaux admis à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins.
C-7017/2015 Page 2 Faits : A. GSMN Neuchâtel SA (ci-après : GSMN-NE) est une société anonyme inscrite au registre du commerce du canton de Neuchâtel le 16 janvier 2013, dont le but est « l’exploitation d’établissements sanitaires médicalisés ou sécurisés » (dossier SMNH pce 2). Jusqu’en juillet 2018, GSMN-NE exploitait l’Hôpital de la Providence à Neuchâtel, ainsi que la clinique Montbrillant à la Chaux-de-Fonds. Le 2 juillet 2018, GSMN-NE a été radiée du registre du commerce, suite à sa fusion avec Swiss Medical Network Hospitals SA (ci-après : SMNH ou la recourante). Cette société anonyme, dont le siège est à Fribourg, a acquis et repris, par succession universelle, tous les actifs, droits et obligations de GSMN-NE. Son but est notamment « l’exploitation d’établissements sanitaires, médicalisés ou sécurisés tels que cliniques médicochirurgicales, établissements de soins, centres médicaux, permanences, maisons de retraite, clinique de réadaptation, organisations de soins à domicile » (voir extrait du registre du commerce du canton de Fribourg, consulté pour la dernière fois le 23 décembre 2020). Par souci de clarté, il ne sera fait mention ci-après que de SMNH quand bien même les différents faits et mesures sous-mentionnés seraient le fait de GSMN-NE. B. B.a Le 29 octobre 2014, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel (ci-après : Conseil d'Etat, autorité inférieure, autorité cantonale ou gouvernement neuchâtelois) a rendu son « rapport concernant la planification hospitalière neuchâteloise 2016, 1ère partie : évaluation des besoins » (ci-après : rapport 1ère partie [dossier CE NE pce 6]). Il y indique en particulier avoir pris l’option d’organiser son travail de planification en trois étapes principales : l’évaluation des besoins en soins hospitaliers stationnaires de la population, objet du présent rapport, puis la définition des conditions-cadres, enfin l’élaboration de la liste hospitalière cantonale et l’attribution des mandats de prestations (rapport 1ère partie, p. 9 et 10). B.b En date du 17 décembre 2014, le Conseil d'Etat, après consultation des établissements hospitaliers neuchâtelois notamment (voir dossier CE NE pce 6 p. 38, pce 8 p. 35, pce 12, pce 13), a adopté un arrêté fixant les conditions à remplir par un hôpital pour pouvoir figurer sur la liste hospitalière cantonale pour les années 2016 et suivantes (ci-après : arrêté
C-7017/2015 Page 3 du 17 décembre 2014 [dossier CE NE pièce 9]). Cet arrêté se fonde en particulier sur les rapports du Conseil d’Etat concernant la planification hospitalière neuchâteloise 2016, 1ère partie (dossier CE NE pce 6), et 2e partie : conditions-cadres, du 17 décembre 2014 (ci-après : rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8]). L’arrêté du 17 décembre 2014 conditionne l’octroi de mandats de prestations dans le cadre de l’élaboration de la planification hospitalière et de la liste hospitalière au respect de trois types de « critères » (art. 1 al. 1 de l'arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie, p. 8) : des « critères impératifs », dont font partie notamment l’exigence de disponibilité et de capacité d’un établissement à remplir son mandat de prestations, ainsi que celle de la qualité, laquelle fait référence au concept institutionnel d’assurance qualité et au critère de masse critique (art. 1 al. 1 ch. 1 et art. 2 de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie, p. 13 à 17) ; des « conditions générales », parmi lesquelles se trouve le respect des conditions de travail prévues par la Convention collective de travail Santé 21 (CCT Santé 21 ; art. 1 al. 1 ch. 2 et art. 3 de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie, p. 17 à 29) ; et des « critères d'adjudication », qui reprennent en particulier les critères d’économicité et de qualité (art. 1 al. 1 ch. 3 et art. 4 de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie, p. 30 à 32). L’arrêté du 17 décembre 2014 prévoit en outre que le Conseil d’Etat peut recourir à un système de gestion des quantités dans le cadre de l’octroi des mandats de prestations, et qu’à titre exceptionnel, il peut admettre sur la liste hospitalière des établissements qui ne remplissent pas tous les critères impératifs et toutes les conditions générales, pour autant que ces établissements soient nécessaires à la couverture des besoins (art. 1 al. 3 et 5 de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie, p. 9 à 12). B.c Par courriel du 7 avril 2015 (dossier SMNH pce 15), SMNH a répondu à l’appel d’offres lancé le 13 février 2015 par le Conseil d’Etat afin de mettre au concours les mandats de prestations nécessaires pour assurer la couverture des besoins en soins hospitaliers stationnaires de la population neuchâteloise (dossier CE NE pces 14 à 18). Pour les soins somatiques aigus, SMNH a sollicité l'obtention de mandats de prestations dans les domaines suivants (dossier CE NE pces 22 à 25 et dossier SMNH pce 16) : – paquet de base (BP ; 1 groupe de prestations), – oto-rhino-laryngologie (ORL ; 5 groupes de prestations : HNO1, HNO1.1, HNO1.2, HNO1.3, HNO2), – neurochirurgie (2 groupes de prestations : NCH2, NCH3),
C-7017/2015 Page 4 – neurologie (1 groupe de prestations : NEU1), – ophtalmologie (6 groupes de prestations : AUG1, AUG1.1, AUG1.2, AUG1.3, AUG1.4, AUG1.5), – endocrinologie (1 groupe de prestations : END1), – gastroentérologie (1 groupe de prestations : GAE1), – chirurgie viscérale (1 groupe de prestations : VIS1), – vaisseaux (3 groupes de prestations : GEF1, ANG1, RAD1), – néphrologie (1 groupe de prestations : NEP1), – urologie (10 groupes de prestations : URO1, URO1.1, URO1.1.1, URO1.1.2, URO1.1.3, URO1.1.4, URO1.1.5, URO1.1.6, URO1.1.7, URO1.1.8), – orthopédie (9 groupes de prestations : BEW1, BEW2, BEW3, BEW4, BEW5, BEW6, BEW7, BEW8, BEW8.1), – rhumatologie (1 groupe de prestations : RHE1), – gynécologie (3 groupes de prestations : GYN1, GYN1.3, GYN2), – chirurgie pédiatrique de base (1 groupe de prestations : KINB).
SMNH a également requis un mandat de réadaptation musculosquelettique (dossier CE NE pces 29 à 30 et dossier SMNH pce 18). Elle a par ailleurs joint divers « commentaires » à sa réponse à l’appel d’offres (dossier CE NE pces 26 à 28, 31 ; dossier SMNH pces 15 et 19). B.d Par la suite, le Conseil d’Etat a mis en consultation à deux reprises un projet de liste hospitalière cantonale et son rapport d’accompagnement, daté du 1er juillet 2015, puis du 4 septembre 2015 (dossier CE NE pces 21, 32, 33 et 34). SMNH s’est déterminée à cet égard dans deux prises de position, des 12 août et 15 septembre 2015 (dossier CE NE pces 43 et 44 ; voir également rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], p. 44 à 46). B.e Le 28 septembre 2015, le Conseil d’Etat a rendu la version finale de son rapport concernant la planification hospitalière neuchâteloise 2016- 2022, 3e partie : liste hospitalière cantonale (ci-après : rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5]). Par arrêté du même jour (ci-après : arrêté [dossier CE NE pce 4]), se fondant sur son arrêté du 17 décembre 2014 et sur ses trois rapports concernant la planification hospitalière neuchâteloise 2016, le Conseil d’Etat a fixé la liste des hôpitaux admis à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins (art. 1 de l'arrêté). L’arrêté est entré en vigueur le 1er janvier 2016 (art. 9 de l'arrêté) et a abrogé le précédent arrêté (art. 8 de l'arrêté). L'art. 2 de l'arrêté énumère les établissements admis à fournir des prestations en soins somatiques aigus, dont fait partie SMNH, et renvoie à l’annexe 1 de l’arrêté s’agissant
C-7017/2015 Page 5 de l’étendue des mandats de prestations attribués. L’art. 3 de l’arrêté désigne les établissements admis à fournir des prestations en soins de réadaptation et ne mentionne pas SMNH. Selon l’annexe 1 de l’arrêté, SMNH obtient des mandats pour le groupe de prestations « Paquet de base programmé » (BPE), pour les 6 groupes de prestations du domaine de l’ophtalmologie, pour le groupe de prestations « Néphrologie » et pour 8 groupes de prestations dans le domaine de l’orthopédie (BEW1 à BEW8) ; les mandats en ophtalmologie, néphrologie et orthopédie sont octroyés sous condition : pour conserver ces mandats, SMNH doit apporter la preuve qu’elle respecte, au plus tard le 30 juin 2017, les conditions de travail de la CCT Santé 21, et en sus, pour la néphrologie, qu’elle dispose, au plus tard le 30 juin 2016, d’une convention de collaboration avec l’Hôpital neuchâtelois (HNE) lui permettant de bénéficier d’un service de soins intensifs de niveau 2 ; en outre, les mandats en ophtalmologie et orthopédie sont attribués avec une limitation des volumes d’activité par année. B.f Dans son rapport 3e partie du 28 septembre 2015 (dossier CE NE pce 5), le Conseil d’Etat indique avoir procédé à l’examen de l’économicité des établissements ayant postulé : tous les hôpitaux ayant soumissionné remplissent le critère de l’économicité, SMNH étant parmi les hôpitaux les plus économiques (rapport 3e partie, p. 45 et 46, et annexe 12). Il explique par ailleurs qu’il ne peut pas considérer que SMNH s’engage sur le respect des conditions de travail imposées par lui, dans la mesure où elle s’est engagée, dans ses commentaires accompagnant sa réponse à l’appel d’offres, à respecter des conditions de travail équivalentes à la CCT Santé 21, mais pas les conditions de la CCT (rapport 3e partie, p. 22 et 23). L’autorité cantonale indique en outre qu’après avoir analysé le critère impératif de disponibilité et capacité, et celui de la qualité, elle constate que SMNH ne réalise pas les conditions requises pour l’obtention d’un mandat dans le groupe de prestations « BP », dans les domaines de l’ORL, de la neurochirurgie, de la neurologie, de l’endocrinologie, de la gastroentérologie, de la chirurgie viscérale, des vaisseaux, de la néphrologie, de l’urologie et de la gynécologie, ainsi que dans le groupe de prestations « Chirurgie spécialisée de la colonne vertébrale », domaine de l’orthopédie (rapport 3e partie, p. 23 et 24, et annexes 10 et 11). Le Conseil d’Etat expose ensuite que bien que SMNH ne remplisse pas la condition générale concernant le respect de la CCT Santé 21, il lui est accordé des mandats de prestations sous condition, dans le domaine de l’orthopédie (8 groupes de prestations) et dans celui de l’ophtalmologie (6 groupes de prestations), de même que pour le « BPE » et pour le groupe de prestations NEP1, ce, afin de garantir la couverture des besoins en soins
C-7017/2015 Page 6 hospitaliers de la population neuchâteloise (rapport 3e partie, p. 24 à 28, et ch. 5.3.2, p. 29 et 30). A propos de la réadaptation, le gouvernement neuchâtelois indique qu’il ressort de l’évaluation des critères impératifs et des conditions générales relatives à l’établissement que seule SMNH ne remplit pas l’ensemble des conditions (ne s’engage pas à respecter les conditions de travail de la CCT et n’atteint pas la masse critique requise) pour prétendre à l’obtention d’un mandat de prestations dans le domaine de la réadaptation musculosquelettique (rapport 3e partie, p. 31 à 35 et annexes 3, 18 à 23). C. C.a Par acte du 2 novembre 2015 (TAF pce 1), SMNH, par l'intermédiaire de Me Luc André et Me Maryam Kohler, a interjeté recours auprès du Tribunal administratif fédéral à l'encontre de l'arrêté du Conseil d'Etat du 28 septembre 2015. C.a.a La recourante conclut principalement à l’annulation et à la réforme de l’arrêté litigieux, respectivement de la liste hospitalière pour les soins somatiques aigus figurant à l’annexe 1 de l’arrêté, en ce sens qu’il lui est attribué, sans condition et sans limitation des volumes d’activité, des mandats de prestations pour les groupes de prestations qu’elle énumère, soit 45 groupes de prestations (recours, p. 56 et 57), et un mandat pour le groupe de prestations de la chirurgie spécialisée de la colonne vertébrale (BEW8.1), sous condition que le nombre minimum de cas soit atteint dans un délai de trois ans. Elle conclut également à l’annulation et à la réforme de l’art. 3 de l’arrêté attaqué, en ce sens qu’elle est admise à fournir des prestations en soins de réadaptation, et à l’annulation et à la réforme de la liste hospitalière pour les soins de réadaptation et les soins palliatifs figurant à l’annexe 2 de l’arrêté, en ce sens qu’il lui est attribué, sans condition et sans limitation des volumes d’activité, le mandat de prestations pour le groupe de prestations « Réadaptation musculo-squelettique ». C.a.b La recourante fait valoir en substance que l’imposition par l’autorité inférieure de la condition de l’application stricte des conditions de la CCT Santé 21 viole ses droits fondamentaux et ne repose sur aucune base légale adéquate (recours, ch. 1, p. 31 à 39). Elle estime par ailleurs que certains critères retenus par le Conseil d’Etat dans son arrêté du 17 décembre 2014, en particulier celui de la masse critique, et l’évaluation à laquelle il a procédé dans le cadre de la planification hospitalière sur la base de ces critères, violent les prescriptions des art. 39 al. 1 de la loi
C-7017/2015 Page 7 fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal, RS 832.10) et 58b de l'ordonnance du 27 juin 1995 sur l'assurance-maladie (OAMal, RS 832.102) relatives à la qualité, à l’économicité, à la disponibilité et à la capacité de l’établissement, ainsi que le principe de l’égalité de traitement entre organismes publics et privés (recours, ch. 2.4, p. 43 à 45, et ch. 3, p. 46 à 53). La recourante critique enfin le système des mandats sous condition et la limitation des volumes d’activité, appliquée aux mandats qui lui ont été attribués en ophtalmologie et en orthopédie (recours, ch. 2, p. 39 à 43, et ch. 4, p. 53 à 55). C.b Dans sa réponse au recours du 5 février 2016 (TAF pce 6), l'autorité inférieure conclut au rejet du recours, reprenant pour l’essentiel les éléments de l’arrêté litigieux et de ses trois rapports concernant la planification hospitalière 2016, en particulier son rapport 3e partie. C.c Invité à se déterminer en qualité d'autorité spécialisée, l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) s'est prononcé le 24 mars 2016 (TAF pce 12), concluant à l’admission partielle du recours. Il relève en particulier que la relation entre la qualité des prestations fournies et le respect des conditions d’une CCT ne peut être qu’indirecte et relative. Dès lors, poser comme condition à une admission sur la liste hospitalière le respect de conditions de travail, à moins que cette exigence ne soit expressément déjà prévue et appliquée dans la législation cantonale, ne serait pas conforme aux exigences de planification hospitalière selon la LAMal. C.d Invité à déposer d'éventuelles observations (TAF pce 13), le Conseil d’Etat, dans une écriture du 4 mai 2016 (TAF pce 15), indique qu’il confirme les conclusions de sa réponse du 5 février 2016 et conteste l’avis de l’OFSP sur la question de la CCT Santé 21. C.e Egalement invitée à s’exprimer (TAF pce 13), la recourante, dans des observations du 9 mai 2016 (TAF pce 16), réitère pour l'essentiel les griefs contenus dans son mémoire de recours et produit de nouvelles pièces à l’appui de ses allégations. S’agissant des conditions de la CCT Santé 21, la recourante précise en particulier que l’application stricte des conditions de la CCT Santé 21 engendrerait pour elle des dépenses supplémentaires importantes, qu’elle devrait assumer seule, alors que pour les hôpitaux publics, ces surcoûts seraient en partie financés par l’Etat. La condition relative à l’application des conditions de travail de la CCT Santé 21 constituerait donc une restriction à sa liberté économique et violerait l’égalité de traitement entre concurrents.
C-7017/2015 Page 8 D. Les arguments et autres faits de la cause seront exposés et discutés ciaprès, en tant que de besoin. Droit : 1. 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Selon l'art. 33 let. i LTAF, les décisions d'autorités cantonales sont susceptibles de recours devant le Tribunal administratif fédéral dans la mesure où d'autres lois fédérales le prévoient. Aux termes des art. 90a al. 2 et 53 al. 1 LAMal, le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions des gouvernements cantonaux en matière d'admission des établissements hospitaliers à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins, au sens de l'art. 39 LAMal (ATAF 2012/30 consid. 1). Dès lors que l’arrêté attaqué du Conseil d’Etat neuchâtelois du 28 septembre 2015 constitue une décision fixant la liste hospitalière neuchâteloise au sens de l’art. 39 LAMal (arrêt du TAF C- 401/2012 du 28 janvier 2014 consid. 1.3.1 et les réf. cit.), le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du présent recours. 1.2 La procédure est régie par la LTAF et par la PA en vertu de l'art. 37 LTAF et de l'art. 53 al. 2 LAMal, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement et sous réserve des exceptions énoncées à l'al. 2 de l'art. 53 LAMal (art. 53 al. 2 let. d et e LAMal). 1.3 Aux termes de l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. En l'espèce, la recourante a participé à la procédure de planification hospitalière pour les années 2016 à 2022, ayant conduit à l'adoption de la liste hospitalière valable dès le 1er janvier 2016. Dans la mesure en outre où, conformément à la liste hospitalière en cause, elle n’a obtenu, relativement aux mandats de prestations pour lesquels elle a postulé, que des mandats limités et sous condition, dans trois domaines de prestations uniquement, elle est sans aucun doute particulièrement touchée par l'arrêté querellé et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Partant, elle est légitimée à recourir.
C-7017/2015 Page 9 1.4 Déposé en temps utile et dans les formes requises par la loi (art. 50 al. 1 PA et art. 52 al. 1 PA), et l’avance sur les frais de procédure ayant été dûment acquittée (art. 63 al. 4 PA ; TAF pces 2 à 4), le recours est recevable. 2. 2.1 En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation (« Anfechtungsgegenstand ») qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours. L'objet du litige (« Streitgegenstand ») dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui – dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision – constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. Lorsque le recours ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la contestation, mais non pas dans l'objet du litige (ATF 130 V 501 consid. 1 ; 125 V 413 consid. 1b et 2 et les réf. cit. ; arrêt du TAF C-2989/2014 du 19 décembre 2017 consid. 4.1). Le tribunal saisi n'a à les examiner que s'ils s’avèrent étroitement liés à l'objet du litige ; pour le reste, la maxime de disposition s'applique (ATAF 2018 V/3 consid. 3.1). 2.2 Selon la jurisprudence, la liste hospitalière est une institution juridique sui generis, consistant principalement en une série de décisions individuelles (ATAF 2013/45 consid. 1.1.1 ; 2012/9 consid. 3.2.6). Seule la décision qui régit le rapport juridique de l’établissement hospitalier recourant, lui accordant ou lui refusant un mandat de prestations, peut constituer l'objet de la contestation en procédure de recours, partant, délimiter l’objet du litige. En d’autres termes, un établissement ne peut pas recourir contre les décisions de la liste hospitalière réglant la situation juridique d’autres établissements, décisions qui, n’étant pas contestées, entrent en vigueur (ATAF 2012/9 consid. 3.3 ; 2018 V/3 consid. 3.2 ; arrêt du TAF C-5017/2015 du 16 janvier 2019 consid. 4.1). 2.3 En l’espèce, est litigieux le bien-fondé de la décision de l’autorité inférieure relative à la liste hospitalière neuchâteloise, en ce qu’elle concerne la recourante, laquelle en demande l'annulation, respectivement la modification, plus spécifiquement en ce qu’elle : https://www.swisslex.ch/doc/previews/e6307ba9-8e2f-4639-b3a5-afcb03fe3f06%2C1eb42632-e8f9-4c85-ae9a-d7a2156b5b3d/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/previews/e6307ba9-8e2f-4639-b3a5-afcb03fe3f06%2C1eb42632-e8f9-4c85-ae9a-d7a2156b5b3d/source/document-link
C-7017/2015 Page 10 (1) n’accorde pas de mandats à la recourante pour le BP, pour les groupes de prestations spécifiques de la chirurgie spécialisée de la colonne vertébrale (BEW8.1) et de la chirurgie pédiatrique de base (KINB), ainsi que pour des groupes de prestations dans les domaines de l’ORL, de la neurochirurgie, de la neurologie, de l’endocrinologie, de la gastroentérologie, de la chirurgie viscérale, des vaisseaux, de l’urologie, de la rhumatologie, de la gynécologie et de la réadaptation musculosquelettique ; (2) octroie à la recourante des mandats sous condition dans les domaines de l’ophtalmologie, de la néphrologie et dans huit groupes de prestations du domaine de l’orthopédie ; et (3) attribue à la recourante des mandats résiduels, et sous condition, dans les huit groupes de prestations du domaine de l’orthopédie. Les motifs en sont que la recourante ne remplit pas le critère impératif de la disponibilité et de la capacité et/ou n’atteint pas celui de la masse critique, et ne réalise pas la condition générale liée aux conditions de travail prévues par la CCT Santé 21 ; la recourante critique ces exigences et/ou leur application par l’autorité cantonale. Enfin, (4) la décision litigieuse limite le volume d’activité des mandats obtenus par SMNH dans les domaines de l’ophtalmologie et de l’orthopédie, mesure que la recourante conteste. 3. 3.1 Conformément à l'art. 49 PA, la recourante peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En dérogation à l'art. 49 let. c PA, l'art. 53 al. 2 let. e LAMal dispose que le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué comme motif de recours contre les décisions au sens de l'art. 39 LAMal ; il exclut ainsi le contrôle de l'opportunité, de sorte que le Tribunal de céans ne jouit pas d'un plein pouvoir d'examen en la matière. Dès lors, le Tribunal administratif fédéral ne doit examiner la décision litigieuse que sous l'angle de sa conformité au droit fédéral, y compris si elle constitue un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité inférieure.
C-7017/2015 Page 11 3.1.1 Lors de l'élaboration de la planification et de la liste hospitalière, le canton dispose en effet d'un large pouvoir d'appréciation (ATAF 2018 V/3 consid. 4.1 et les réf. cit.). En matière d'assurance-maladie, l'art. 117 Cst. confère à la Confédération une compétence concurrente à celle des cantons, non limitée aux principes, qui admet en outre l'instauration d'un monopole de droit indirect. La Confédération peut donc réglementer exhaustivement la matière. Elle a concrétisé cette compétence par l'adoption de la LAMal, de l'OAMal, ainsi que de diverses autres ordonnances. Cela étant, la Confédération n'a pas, en l'état, épuisé la matière, si bien que les cantons conservent une compétence résiduelle leur permettant d'adopter des règles autonomes dans certains domaines, qui se déterminent au cas par cas (ATF 140 I 218 consid. 5.6 et les réf. cit.). S'agissant de la planification hospitalière, la Confédération s'est contentée d'adopter une réglementation-cadre en fixant certains objectifs et principes obligatoires (art. 39 LAMal et art. 58a ss OAMal), tout en laissant aux cantons le soin et la compétence de les concrétiser. Dans ces limites, la planification hospitalière demeure du ressort des cantons, lesquels disposent d’une importante marge de manœuvre, ou pouvoir d’appréciation, lors de l’élaboration de cette planification et de leur liste hospitalière (arrêt du TAF C-5017/2015 du 16 janvier 2019 consid. 5.1 et 5.2 ; ATF 140 I 218 consid. 5.6.3 et les réf. cit. ; Message du Conseil fédéral du 15 septembre 2004 concernant la révision partielle de la loi fédérale sur l'assurance-maladie [financement hospitalier], FF 2004 5207, 5224 ch. 2.2 ; « Bases de la planification hospitalière et pistes de développement », rapport du Conseil fédéral du 18 décembre 2013 en réponse aux postulats 09.4239 et 10.3753 [ciaprès : rapport du Conseil fédéral], p. 6, 14, 17, 18 ; MÉLANIE MADER, Financement des hôpitaux et des soins : éléments importants des révisions LAMal, marge de manœuvre des cantons et rôle de la liberté économique, in : Jusletter, 16 août 2010, n° 47 s ; GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, Art. 39 Spitäler und andere Einrichtungen, 2018, p. 315 à 343, n m. 8.). 3.1.2 Par pouvoir ou liberté d'appréciation, on qualifie les situations dans lesquelles la norme laisse à l'autorité administrative le choix entre plusieurs solutions, qui sont a priori toutes également légales (MOOR/FLÜCKIGER/ MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3e éd. 2012, ch. 4.3.2.1). Le pouvoir d'appréciation doit cependant s'exercer de façon conforme à la loi et à la Constitution. Les cantons doivent ainsi légiférer sans violer le sens et l'esprit de la législation fédérale, ni ne contredire son but (GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungs https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/172649b9-3710-4c08-8474-6a3d15d703e7/source/document-link
C-7017/2015 Page 12 - recht, Band XIV, Sécurité sociale, Ulrich Meyer [édit.], 3e éd. 2016, n° 794 et 795 ; MÉLANIE MADER, op. cit., n° 240). La violation de ces exigences juridiques (violation du droit) entraîne l'illégalité de la mesure. Ce n'est toutefois pas le seul vice qui puisse affecter la mesure : quoique légale, il peut se trouver que celle-ci soit inappropriée aux circonstances, qu'une autre mesure soit mieux adaptée, produise un meilleur résultat, bref soit plus opportune (inopportunité). Deux contrôles sont dès lors possibles : celui de la légalité et celui de l'opportunité (MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., ch. 4.3.2.2). C'est ce second contrôle, qui restreint bien davantage la liberté de l'autorité contrôlée, que ne peut effectuer le Tribunal de céans lorsqu'il examine une décision prise au sens de l'art. 39 LAMal (arrêt du TAF C-401/2012 du 28 janvier 2014 consid. 3.2). Quant à la violation du droit, elle peut se manifester également par l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêts du TAF C-28/2016 du 24 juillet 2018 consid. 3.1 et 3.2 et les réf. cit. ; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., ch. 4.3.2.3). Selon la jurisprudence et la doctrine, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, retient des critères inappropriés ou n'use pas de critères objectifs (ATF 143 V 369 consid. 5.4.1 ; 132 V 393 consid. 3.3 ; arrêt du TF 9C_373/2019 du 18 juillet 2019 consid. 3.2) ; se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables ; ou viole des principes généraux du droit, en particulier l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 in fine ; arrêt du TF 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 4.2). Elle commet en revanche un excès de son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle use de son pouvoir d'appréciation alors que la loi l'exclut (excès positif) ou, au contraire, lorsqu'elle n'en fait pas usage alors que la loi lui prescrit de le faire (excès négatif). L'autorité qui abuse ou excède son pouvoir d'appréciation viole le droit (arrêt du TF 8C_331/2019 du 18 septembre 2019 consid. 3.2 ; arrêts du TAF B-7044/2018 du 9 décembre 2019 consid. 5.2 et les réf. cit. ; C-5017/2015 du 16 janvier 2019 consid. 5.3.1). 3.2 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d’office, sans être lié par les motifs invoqués à l’appui du recours (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation développée dans la décision attaquée (MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, ch. 2.2.6.5 ; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 243). https://www.swisslex.ch/doc/previews/83621f85-589d-4de5-b197-d05849545cfc%2C730adc93-a6fb-42af-bed4-47e3f2bc0acd/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/previews/83621f85-589d-4de5-b197-d05849545cfc%2C730adc93-a6fb-42af-bed4-47e3f2bc0acd/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/0084f721-e079-4149-942c-c8d189590fa4/citeddoc/a2c7a424-9bdc-41ce-81ef-ebf779e7a10a/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/0084f721-e079-4149-942c-c8d189590fa4/citeddoc/a2c7a424-9bdc-41ce-81ef-ebf779e7a10a/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/cb23ecc1-5bd3-4c83-890e-7c3f056b6c54/citeddoc/baa61b4f-1382-4ceb-8c20-0b556e122fc9/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/29bf70f0-e725-4f63-bf1c-d5226be98301/citeddoc/a8878afc-e329-404b-b78d-fb7936e021e1/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/df1334dd-b150-477a-af7d-8f5ea4d045d9/citeddoc/68cb78c1-e6f0-4890-afa6-9f8e40286a7d/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/df1334dd-b150-477a-af7d-8f5ea4d045d9/citeddoc/68cb78c1-e6f0-4890-afa6-9f8e40286a7d/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/7b6929da-78d0-4517-a83b-85b041c5eba0/citeddoc/6d8643d3-7e91-4988-8320-56ddf45691e0/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/c1f92b9d-4073-4b21-b40f-bce2ee22a97d/citeddoc/96d91f29-d20c-4619-9d57-4de4fcb4d5e8/source/document-link
C-7017/2015 Page 13 3.3 En vertu de l’art. 53 al. 2 let. a LAMal, les preuves et faits nouveaux, qui ne constituaient pas la base de l'appréciation de l’autorité inférieure, ne peuvent être présentés que s’ils résultent de l’acte attaqué ; toute conclusion nouvelle est irrecevable. Le Tribunal administratif fédéral apprécie dès lors la légalité d’une décision fixant la liste des hôpitaux d’après l’état de fait existant jusqu’au moment où la décision litigieuse a été rendue (sur le rapport entre les faits nouveaux et le principe de la maxime inquisitoire, voir ATAF 2014/3 consid. 1.5.3 ss ; 2014/36 consid. 1.5.2). Ce principe s'applique de manière générale dans le domaine des assurances sociales (ATF 132 V 215 consid. 3.1.1 ; 130 V 445 consid. 1.2 ; 121 V 362 consid. 1b ; ATAF 2018 V/3 consid. 4.3 et les réf. cit.). 3.4 Selon les principes généraux du droit intertemporel, le droit matériel applicable est en principe celui en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 143 V 446 consid. 3.3 ; 136 V 24 consid. 4.3 ; 132 V 215 consid. 3.1.1). L’arrêté litigieux date du 28 septembre 2015. Sont dès lors applicables en l'espèce, en particulier, la LAMal et son ordonnance d'application dans leur teneur en vigueur dès le 1er janvier 2009, suite à la révision partielle de la loi, relative au financement hospitalier et à la planification hospitalière (révision de la LAMal du 21 décembre 2007 [financement hospitalier], RO 2008 2049, FF 2004 5207 ; révision de l’OAMal du 22 octobre 2008, RO 2008 5097). 4. 4.1 L'art. 39 al. 1 LAMal, en relation avec l'art. 35 al. 1 LAMal, fixe les conditions, cumulatives, que doivent remplir les établissements hospitaliers pour être admis à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins (AOS). Ainsi, un hôpital doit garantir une assistance médicale suffisante (let. a), disposer du personnel qualifié nécessaire (let. b), disposer d'équipements médicaux adéquats et garantir la fourniture adéquate de médicaments (let. c). De plus, un hôpital doit correspondre à la planification établie par un canton ou, conjointement, par plusieurs cantons afin de couvrir les besoins en soins hospitaliers, les organismes privés devant être pris en considération de manière adéquate (let. d). Une fois qu'il remplit les conditions précitées, l'hôpital doit encore figurer sur la liste cantonale fixant les catégories d'hôpitaux en fonction de leurs mandats (let. e). La let. d pose ainsi la condition de la couverture des besoins en soins de la population et de la coordination, tandis que la let. e concerne le rôle de publicité et de transparence exigé de la liste
C-7017/2015 Page 14 hospitalière. Les conditions des let. d et e doivent par conséquent donner lieu à une coordination entre les fournisseurs de prestations, à une utilisation optimale des ressources disponibles et à une maîtrise des coûts (ATAF 2010/15 consid. 4.1 ; ATAF 2018 V/3 consid. 5.2 et les réf. cit.). En outre, l’art. 39 al. 2ter LAMal charge le Conseil fédéral d'édicter des critères de planification uniformes en prenant en considération la qualité et le caractère économique, ce qu'il a fait aux art. 58a ss OAMal (arrêt du TAF C-401/2012 du 28 janvier 2014 consid. 6.1). 4.2 La planification en vue de couvrir les besoins en soins au sens de l’art. 39 al. 1 let. d LAMal garantit aux personnes habitant les cantons qui l’établissent, le traitement hospitalier à l’hôpital. Les cantons réexaminent périodiquement leurs planifications (art. 58a OAMal). Selon l'art. 58b al. 1 à 3 OAMal, les cantons déterminent les besoins en soins hospitaliers selon une démarche vérifiable, en se fondant notamment sur des données statistiques justifiées et sur des comparaisons (al. 1). Puis, ils déterminent l'offre utilisée dans des établissements qui ne figurent pas sur la liste qu'ils ont arrêtée (al. 2). Enfin, en déduisant cette offre des besoins déterminés conformément à l'art. 58b al. 1 OAMal, ils déterminent l'offre qui doit être garantie par l'inscription d'établissements cantonaux et extra-cantonaux sur la liste hospitalière selon l'art. 39 al. 1 let. e LAMal, afin que la couverture des besoins soit assurée (al. 3). Lors de l'évaluation et du choix de l'offre qui doit être garantie par la liste, les cantons prennent notamment en compte le caractère économique et la qualité de la fourniture de prestations, l'accès des patients au traitement dans un délai utile ainsi que la disponibilité et la capacité de l'établissement à remplir le mandat de prestation (al. 4). Sont en outre définis plus avant les critères dont les cantons doivent tenir compte lorsqu'ils examinent le caractère économique et la qualité de la fourniture de prestations, soit en particulier l'efficience de la fourniture de prestations, la justification de la qualité nécessaire et, dans le domaine hospitalier, le nombre minimum de cas et l'exploitation des synergies (al. 5). Conformément à l'art. 58c OAMal, qui prévoit la manière dont s’effectue une planification, celle-ci doit être liée aux prestations, s’agissant de la couverture des besoins en soins dans les hôpitaux pour le traitement des maladies somatiques aigues (let. a), une planification orientée sur la capacité n'étant plus autorisée (arrêt du TAF C-401/2012 du 28 janvier 2014 consid. 6.2). Concernant la couverture des besoins en soins pour la
C-7017/2015 Page 15 réadaptation, la planification est liée aux prestations ou aux capacités (let. b). Selon l’art. 58d OAMal, les cantons doivent notamment, dans le cadre de l’obligation de coordination intercantonale des planifications, visée à l’art. 39 al. 2 LAMal, exploiter les informations pertinentes concernant le flux de patients et les échanger avec les cantons concernés (let. a) et coordonner les mesures de planification avec les cantons concernés par celles-ci dans la couverture de leurs besoins (let. b). L’art. 58e OAMal prévoit que les cantons inscrivent sur leur liste visée à l’art. 39 al. 1 let. e LAMal, les établissements cantonaux et extra-cantonaux nécessaires pour garantir l’offre déterminée conformément à l’art. 58b al. 3 OAMal (al. 1). Les listes mentionnent pour chaque hôpital l’éventail de prestations correspondant au mandat de prestations (al. 2). Les cantons attribuent à chaque établissement sur leur liste un mandat de prestations au sens de l’art. 39 al. 1 let. e LAMal ; celui-ci peut contenir notamment l’obligation de disposer d’un service d’urgence (al. 3). 4.3 La Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS) a édité, le 14 mai 2009, des « Recommandations sur la planification hospitalière d'après la révision de la LAMal sur le financement hospitalier du 21 décembre 2007 » (ci-après : Recommandations CDS). Ces recommandations sont régulièrement révisées ; la dernière révision a été approuvée par l’Assemblée plénière de la CDS le 25 mai 2018 et comprend la jurisprudence jusqu’au 1er janvier 2018 (www.gdkcds.ch/fr>Soins de santé>Hôpitaux>Recommandations en matière de planification hospitalière). Les Recommandations CDS « ne sont pas contraignantes pour les cantons, mais doivent cependant favoriser une vision commune de la tâche cantonale de la planification hospitalière et s'entendent ainsi également comme une contribution à la coordination intercantonale de la planification hospitalière au sens défini par l'art. 39 al. 3 LAMal » (voir Recommandations CDS du 25 mai 2018, p. 2). Elles ne lient pas non plus les tribunaux (ATF 140 V 277 consid. 4.2). 5. Il convient en l’espèce de répondre à la question de savoir si le Conseil d’Etat neuchâtelois, en se fondant sur les critères qu’il a retenus dans le cadre de l’élaboration de la liste hospitalière neuchâteloise en vigueur dès le 1er janvier 2016 et, en conséquence, en accordant de manière restreinte, à la recourante, les mandats de prestations qu’elle sollicitait, a agi conformément au droit fédéral, à son sens et à son but, et dans les limites http://www.gdk-cds.ch/fr%3eSoins http://www.gdk-cds.ch/fr%3eSoins
C-7017/2015 Page 16 du respect des principes généraux du droit. Dans ce cadre, la recourante formule essentiellement des griefs au sujet de l’application, par l’autorité inférieure, tant à l’égard de l’HNE qu’à celui de SMNH, du critère impératif de la disponibilité et de la capacité d’un établissement à remplir son mandat de prestations, à l’encontre du critère de la masse critique et de son application, et à l’égard de l’imposition de la condition du respect des conditions de travail de la CCT Santé 21. Elle critique en outre la méthode retenue par le gouvernement neuchâtelois consistant à accorder à un établissement ayant reçu un mandat sous condition un nombre de cas équivalent au besoin résiduel non couvert par l’établissement remplissant l’ensemble des exigences et conditions, ainsi que l’outil de la gestion des quantités, mis en place par le Conseil d’Etat dans le cadre de l’octroi de certains mandats de prestations. Dans un souci de clarté, et afin de répondre au mieux aux nombreux griefs de la recourante, disséminés dans ses écritures, le Tribunal procédera en examinant tout d’abord l’évaluation des besoins réalisée par le Conseil d’Etat, correspondant à la première étape de sa planification (consid. 6). Puis, le Tribunal considérera la méthode d’évaluation de l’offre choisie par le Conseil d’Etat, soit l’application des trois types de critères et le système de dérogation, avec mandats sous condition (consid. 7). Le Tribunal analysera ensuite, parmi les critères et conditions imposés aux établissements intéressés à figurer sur la liste hospitalière, ceux que la recourante conteste (consid. 8, 9, 10). Enfin, le Tribunal se prononcera sur l’outil de la gestion des quantités (consid. 11). Evaluation des besoins 6. 6.1 Dans son rapport 1ère partie, relatif à l’évaluation des besoins (dossier CE NE pce 6 ; voir également réponse au recours, du 5 février 2016 [TAF pce 6, p. 2 à 4]), sur lequel, notamment, se fonde l’arrêté litigieux, le Conseil d’Etat, après une brève introduction quant à la planification hospitalière et aux objectifs de celle-ci, expose quelle en est la portée (rapport 1ère partie, ch. 1 à 2.1, p. 4 à 7, et ch. 2.3, p. 8 et 9). Le Conseil d’Etat précise ainsi que cette planification concerne en particulier l’ensemble des soins hospitaliers stationnaires, tous les cas des secteurs des soins somatiques aigus, de la réadaptation et de la psychiatrie, la population résidant dans le canton de Neuchâtel − la planification des soins pour les résidents des autres cantons incombant à ces derniers, même pour les traitements prodigués sur le territoire du canton de Neuchâtel −,
C-7017/2015 Page 17 et les traitements prodigués dans les hôpitaux et cliniques situés sur tout le territoire suisse, quel que soit leur statut juridique, public ou privé, leur mode de rémunération ou le régime de financement de la prestation. Le Conseil d’Etat indique également que les Recommandations CDS, issues d’un travail intercantonal, servent de base de réflexion pour l’établissement de la planification dans le but, en particulier, de présenter une « démarche vérifiable », telle que voulue par la LAMal (rapport 1ère partie, ch. 2.4, p. 9). 6.2 Se référant précisément à la CDS, l’autorité cantonale explique en outre que les données statistiques qui ont servi à établir la planification dans le canton de Neuchâtel sont essentiellement celles de la statistique médicale de l’Office fédéral de la statistique (OFS), lesquelles contiennent toutes les informations nécessaires pour le regroupement des cas du secteur des soins aigus, de la réadaptation et de la psychiatrie dans différents domaines de prestations, ainsi que les éléments nécessaires pour établir la prévision des besoins. Le Conseil d’Etat précise encore, tant dans son rapport 1ère partie (ch. 3.3.1 et 3.3.2, p. 12 et 13) que dans sa réponse au recours (TAF pce 6 p. 3), qu’il lui paraissait pertinent d’utiliser les données 2012 pour l’évaluation des besoins, dans la mesure où ces données sont les premières à décrire la situation après le 1er janvier 2012 et donc à tenir compte des effets de la réforme du financement hospitalier, en particulier ceux consécutifs à l’ouverture des frontières cantonales sur les flux de patients entre cantons, et des hospitalisations des Neuchâtelois·es réalisées dans l’ensemble des hôpitaux suisses ; il s’agissait en outre des dernières données disponibles à la rédaction du rapport 1ère partie (version définitive de ces données au mois de mars 2014). 6.3 Le gouvernement neuchâtelois rapporte par ailleurs que la planification étant obligatoirement liée aux prestations pour le secteur des soins somatiques aigus, il a utilisé un modèle de groupement des prestations, développé dans les cantons de Zurich et Berne et recommandé par la CDS (dossier CE NE pces 10 et 11), basé sur les diagnostics et les traitements réalisés à l’hôpital, soit le modèle de « groupes de prestations pour la planification hospitalière » (GPPH ; « Spitalplanungs-Leistungsgruppen [SPLG] »), composé de deux niveaux de granularité, à mesure qu’il répartit les cas en 25 domaines de prestations, eux-mêmes subdivisés en quelques 125 groupes de prestations. Dans le domaine de la réadaptation, le Conseil d’Etat indique avoir procédé au regroupement des prestations sur la base du diagnostic principal, codé selon la Classification internationale des maladies (CIM) ; six groupes ont ainsi été définis
C-7017/2015 Page 18 (rapport 1ère partie, ch. 3.4, p. 14 à 17, et annexes 3 et 4, p. 43 à 47 ; TAF pce 6 p. 3). 6.4 Comme cela résulte de la suite du rapport (rapport 1ère partie, ch. 3.5, p. 18 à 26), suivant toujours les Recommandations CDS, c'est en se fondant sur le modèle de prévision des besoins sur la base des prestations (www.obsan.admin.ch/fr/publications/modele-de-projection-du-recoursaux-soins-comme-outil-daide-la-planification), élaboré par l'Observatoire suisse de la santé (Obsan) et Statistique Vaud (www.scris.vd.ch/), que le Conseil d’Etat a estimé l’évolution de la demande de soins pour les années sur lesquelles porte la planification (« Modèle de projection des besoins », ch. 3.5.1). L’autorité cantonale explique à cet égard que ce modèle prend en compte des aspects importants des évolutions en cours dans le secteur hospitalier suisse, comme le raccourcissement des durées de séjour, en lien avec les gains d’efficience apportés par le progrès technologique, ou les flux des patients entre cantons, et qu’il offre différentes approches de l’évolution démographique ; il présente toutefois quelques limitations, comme l’absence d’intégration de l’effet du virage ambulatoire. L’autorité cantonale a ainsi établi une photographie du recours aux soins de la population neuchâteloise pour l'année de référence 2012 (22'129 prestations hospitalières fournies à la population neuchâteloise dans le domaines des soins somatiques aigus [rapport 1ère partie, Tableau 8, p. 30] et 2'530 cas de réadaptation [rapport 1ère partie, Tableau 10, p. 32]), et y a intégré des facteurs d'évolution de la demande et de l’offre ayant une influence sur la projection du nombre de cas, soit l'évolution démographique et l'évolution de la prise en charge, en particulier le virage ambulatoire. S’agissant précisément de l’intégration de l’hypothèse du virage ambulatoire, le canton de Neuchâtel a utilisé l’outil SQLape, ayant pour but d’identifier quels séjours hospitaliers auraient pu être évités grâce à une prise en charge de chirurgie d’un jour, autrement dit, ambulatoire (rapport 1ère partie, p. 22, note de bas de page 25 et annexe 6 ; ch. 3.5.2.1 et 3.5.2.2, p. 19 à 24). Enfin, l'estimation des besoins futurs pour chaque domaine de prestations a été réalisée, consistant à déterminer le nombre de cas et de journées d'hospitalisation probables pour chaque année, de 2016 à 2022 (ch. 3.5.2.3, p. 24 à 26). Le Conseil d’Etat précise à cet égard que deux scénarii pour la projection des besoins en soins hospitaliers stationnaires de la population neuchâteloise ont été retenus, soit le scénario 1, qui se base sur le scénario démographique de référence (scénario « moyen » ; rapport 1ère partie, p. 25), et le scénario 2, qui se base sur le scénario démographique « haut » (rapport 1ère partie, p. 25 et 26 ; pour une explication des différents scénarii, voir rapport 1ère partie,
C-7017/2015 Page 19 p. 20). L’autorité cantonale a finalement exposé les projections du nombre de cas par GPPH pour les années 2016 à 2022 dans les annexes 11 et 12 de son rapport, chacune de ces annexes correspondant à l’un des deux scénarii démographiques précités (pour les soins somatiques aigus, voir rapport 1ère partie, ch. 5.1, p. 29 à 31 ; s’agissant de la réadaptation, voir rapport 1ère partie, ch. 5.2, p. 32 et 33, et annexe 14 ; à titre d’exemple, le nombre de cas total à couvrir dans le domaine des soins somatiques aigus en 2022 est de 22'231 ou 22'612 selon le scénario retenu, la baisse du nombre de cas liée à l’évolution de la prise en charge venant contrebalancer l’augmentation consécutive à l’évolution démographique). 6.5 Dans ses rapports 2e et 3e parties (dossier CE NE pce 8, p. 5, et dossier CE NE pce 5, p. 11 et 12), le Conseil d’Etat relève encore qu’il s’agit là de la détermination des besoins en soins globaux de la population, comprenant l’ensemble des couvertures d’assurance, besoins parmi lesquels il convient, dans la troisième étape du processus, d’identifier les besoins qui doivent être couverts par la liste hospitalière ; c’est sur cette base que l’offre permettant de les couvrir doit être déterminée. L’autorité cantonale explique ainsi qu’en application de l’art. 58b al. 2 et 3 OAMal, elle a soustrait des besoins globaux établis selon la méthode présentée ci-avant, les besoins relevant d’autres régimes de financement que la LAMal (par exemple l’assurance-accident), les besoins relevant de la LAMal couverts par des établissements ne figurant pas, entre 2012 et 2015, sur la liste hospitalière neuchâteloise, et les besoins relevant de la LAMal et entrant dans le champ de la médecine hautement spécialisée. Ce, avec une exception toutefois : ayant pour objectif qu’une partie des cas réalisés hors canton dans un hôpital ne figurant pas sur la liste hospitalière précédente soit récupérée par les hôpitaux neuchâtelois par le jeu de la concurrence, le Conseil d’Etat a estimé nécessaire de tenir compte de deux tiers des cas de soins aigus pris en charge par des hôpitaux sis dans les cantons limitrophes (rapport 3e partie, ch. 4.2.1, p. 12 et 13 ; réponse au recours, du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 7 et 8). Enfin, le Conseil d’Etat relève que les besoins à couvrir dans les groupes de prestations appartenant aux 19 domaines de prestations non électifs ont été calculés sur la base du scénario 1 d’évolution des besoins, tandis que pour les groupes de prestations relevant de domaines électifs (ophtalmologie, ORL, gynécologie, orthopédie, rhumatologie et urologie), dans lesquels des limitations de quantités ont été fixées, les besoins à couvrir ont été estimés sur la base du scénario 2, afin de laisser une marge nécessaire pour éviter un possible engorgement du système hospitalier en
C-7017/2015 Page 20 cas d’augmentation non planifiée (rapport 2e partie, ch. 3.1.1, p. 10 ; rapport 3e partie, ch. 4.4.3, p. 19 ; réponse au recours, du 5 février 2016 [TAF pce 6, p. 7]). 6.6 6.6.1 Il ressort de ce qui précède que pour faire une projection des besoins en soins de la population cantonale, le Conseil d’Etat s’est basé sur les variables que la CDS considère comme devant être pris en compte, à savoir le développement médico-technique, l’évolution démographique de la population du canton, les évolutions épidémiologiques, et la durée et le taux d’hospitalisation. A ces variables, le Conseil d’Etat a ajouté l’évolution de la prise en charge, en particulier le virage ambulatoire. A l’aide du modèle de l’Obsan, il a estimé le besoin en soins futurs de la population cantonale. Ce procédé s’avère conforme à la LAMal et relève du pouvoir d’appréciation de l’autorité inférieure. En revanche, ajouter à ces statistiques deux tiers des cas de soins aigus pris en charge par des hôpitaux sis dans les cantons limitrophes (voir supra consid. 6.5), sur la base d’un objectif que le Conseil d’Etat s’est fixé, constitue une violation de l’art. 58b al. 1 OAMal en lien avec l’art. 39 al. 1 LAMal, dans la mesure où ce chiffre ne se fonde ni sur des données statistiques justifiées, ni sur des comparaisons. Pour ce motif déjà, la détermination des besoins en soins réalisée par le Conseil d’Etat n’est pas conforme à la LAMal. 6.6.2 Par ailleurs, le Tribunal administratif fédéral a jugé que l’art. 58d OAMal peut être interprété en ce sens que les informations nécessaires sur les flux de patients doivent être évaluées et échangées avec les cantons concernés, et que les mesures de planification doivent être coordonnées avec les cantons concernés par leur situation de soins (arrêts du TAF C-5017/2015 du 16 janvier 2019 consid. 10.2 et 10.4 ; C- 1966/2014 du 23 novembre 2015 consid. 4.1.3). En d’autres termes, non seulement la demande intra-cantonale – soit les besoins en prestations hospitalières stationnaires de la population résidente cantonale – mais également la demande extra-cantonale – patients résidant dans le canton de référence, qui se font soigner dans un autre canton et patients résidant dans cet autre canton, qui se font soigner dans le canton de référence – doivent être prises en considération dans le cadre de la planification des besoins (voir également Recommandations CDS n° 2 a) de la version du 25 mai 2018). Les cantons étant désormais tenus par la LAMal de coordonner leur planification, il n'appartient pas à un canton de décider s'il souhaite renoncer à la coordination et limiter l'attribution des capacités à la demande intra-cantonale. Cela viole non seulement l'obligation légale de
C-7017/2015 Page 21 coordination, mais porte aussi atteinte à la liberté de la personne assurée de choisir un hôpital (art. 41 LAMal). Une planification hospitalière qui ne tient pas compte de la demande extra-cantonale ne saurait donc être qualifiée de réponse aux besoins au sens de l'art. 39 al. 1 let. d LAMal. Or, en l’espèce, il ressort de son rapport 1ère partie que le Conseil d’Etat a expressément exclu de la détermination des besoins en soins le flux de patients résidant dans d’autres cantons et se faisant soigner sur le territoire neuchâtelois (rapport 1ère partie, ch. 2.3, p. 8). En agissant de la sorte, l’autorité inférieure a violé l’art. 58b al. 1 OAMal en lien avec l’art. 39 al. 2 LAMal, de sorte que pour ce motif également, l’évaluation des besoins en soins qu’elle a effectuée n’apparaît pas conforme à la LAMal. 6.6.3 S’agissant du regroupement des prestations selon le modèle GPPH (www.gdk-cds.ch/fr/>Soins de santé>Hôpitaux>Groupes de prestations pour la planification hospitalière [concept GPPH] : soins somatiques aigus), le Tribunal relève qu’il s’avère tout à fait approprié, le Conseil d'Etat ayant suivi les propositions de la CDS. Celle-ci indique dans une décision de son Comité directeur du 27 janvier 2011 (dossier CE NE pce 11) que le concept GPPH est « un instrument pratique et bien conçu pour l’attribution de mandats de prestations et devrait autant que possible être appliqué de manière généralisée dans tous les cantons ; les groupes de prestations définis sans équivoque suivant la classification suisse des interventions chirurgicales (CHOP 11.0), la classification internationale des maladies (CIM-10 GM 2008) et les « All Patients Diagnoses Related Groups » (APDRG, version 6.0+SPG [Swiss Payment Groups]) constituent une agrégation médicalement et économiquement pertinente des prestations ; avec 125 groupes de prestations, le degré de différentiation est élevé en raison des exigences structurelles pour la fourniture des prestations correspondante, en particulier s’agissant des prestations spécialisées ». 6.6.4 L’évaluation des besoins en soins à laquelle a procédé le Conseil d’Etat n’étant pas conforme à la LAMal pour les raisons exposées ci-avant, l’arrêté litigieux, en ce qu’il concerne la recourante, doit, pour ce motif déjà, être annulé et la cause renvoyée à l’autorité inférieure pour nouvelle évaluation des besoins et nouvelle décision.
http://www.gdk-cds.ch/fr%3eSoins
C-7017/2015 Page 22 Evaluation de l’offre des établissements et attribution des mandats de prestations 7. Avant d’examiner en détail, dans les considérants qui suivent, les critères (voir infra consid. 8 et 9) et conditions générales (voir infra consid. 10) contestés par la recourante, il convient de considérer le système d’évaluation de l’offre appliqué par le Conseil d’Etat, dont SMNH critique un certain nombre d’aspects. 7.1 Critères impératifs, conditions-cadres, critères d’adjudication 7.1.1 Après avoir évalué les besoins en soins de la population du canton, le Conseil d'Etat s'est attelé à identifier les hôpitaux avec lesquels il pourrait collaborer, y compris les institutions sises hors canton. Il a ainsi procédé dans un premier temps à un examen de l’économicité des établissements intéressés (rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8], p. 24 et 30 ; rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], p. 45 et 46, annexe 12). Puis dans un second temps, il a demandé à ces établissements le respect d’un certain nombre de critères et conditions pour pouvoir figurer sur la liste hospitalière et obtenir des mandats de prestations, qu’il a distingués selon trois types et fixés dans l’arrêté du 17 décembre 2014 (dossier CE NE pce 9). Le premier type de critères est constitué des « critères impératifs », « que tous les fournisseurs de prestations doivent remplir pour pouvoir participer à la procédure d’octroi » (art. 1 al. 1 ch. 1 de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8], p. 13 à 17) et dont font partie l’exigence de disponibilité et de capacité d’un établissement à remplir son mandat de prestations (voir infra consid. 8), ainsi que celle de la qualité, laquelle fait référence au concept institutionnel d’assurance qualité et aux critères de masse critique et d’activité suffisante (voir infra consid. 9 ; art. 2 let. b et d de l'arrêté du 17 décembre 2014). Le deuxième type de critères est celui des « conditions générales », « que les fournisseurs de prestations doivent s’engager à respecter dès lors qu’ils figurent sur la liste hospitalière cantonale » (art. 1 al. 1 ch. 2 de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; rapport 2e partie, p. 17 à 29) et parmi lesquelles se trouvent les conditions de travail prévues par la CCT Santé 21 (art. 3 let. d de l’arrêté du 17 décembre 2014 ; voir infra consid. 10). Le troisième type de critères regroupe les « critères d'adjudication », « qui doivent permettre au Conseil d’Etat d’effectuer un choix définitif pour l’octroi des mandats parmi les fournisseurs de prestations remplissant les critères impératifs et s’engageant sur les conditions générales » (art. 1 al. 1 ch. 3 de l’arrêté du 17 décembre 2014), et qui reprennent en particulier les critères
C-7017/2015 Page 23 d’économicité, de qualité et d’accessibilité (art. 4 let. a de l'arrêté du 17 décembre 2014). 7.1.2 La recourante soutient à ce propos que dans le cadre de la présente planification, les critères d’économicité, de qualité et de capacité seraient relégués aux derniers rangs des principes à prendre en compte alors même qu’ils sont imposés par l’OAMal ; ce système d’évaluation serait lié au fait que le Conseil d’Etat se serait laissé guider par des considérations étrangères à la planification hospitalière, soit le respect d’options stratégiques prises par rapport aux établissements publics du canton. Il aurait ainsi abusé de son pouvoir d’appréciation. La recourante indique à cet égard qu’elle offre un coût par cas plus bas que celui de l’HNE et que la concentration de l’offre au sein de cet établissement n’est donc pas conforme au principe d’économicité (recours [TAF pce 1], p. 44 [ch. 2.4.2], 45, 48, 49 ; observations de la recourante du 9 mai 2016 [TAF pce 16], p. 18). 7.1.3 7.1.3.1 Ainsi que cela ressort des rapports 2e partie (dossier CE NE pce 8, p. 24 et 30) et 3e partie du Conseil d’Etat (dossier CE NE pce 5, p. 45 et 46 ; annexe 12), le système d’évaluation de l’offre appliqué par le Conseil d’Etat prévoit tout d’abord de procéder, préalablement à tout autre examen, à celui de l’économicité des établissements ayant sollicité l’octroi de mandats de prestations. Pour ce faire, le Conseil d’Etat a en l’occurrence, en se fondant sur la structure SwissDRG, comparé le coût par point SwissDRG en 2013 des établissements ayant postulé à la valeur de référence, ou coût moyen suisse, s’élevant à CHF 11'085 (arrêt du TAF C- 2229/2016 du 25 février 2019 consid. 11.5.2 et 11.5.3). A ce montant, il a appliqué une marge d’appréciation admissible de 15%, puis de 10% (arrêt du TAF C-3301/2014 du 11 mai 2017 consid 6.5.4), constatant que tous les hôpitaux ayant soumissionné se trouvaient dans cette marge et qu’ils remplissaient donc tous le critère de l’économicité. Il a également constaté, ce qu’il a confirmé au cours de la procédure de recours (réponse au recours, du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 33), que la recourante se trouve parmi les hôpitaux les plus économiques, soit plus économique que l’HNE, par exemple, mais moins que le CHUV ou l’hôpital du Jura. 7.1.3.2 Une fois l’examen de l’économicité effectué, le système d’évaluation appliqué par l’autorité inférieure prévoit que celle-ci identifie au moyen de critères impératifs, soit de critères de sélection, parmi les hôpitaux intéressés à figurer sur la liste hospitalière et qui sont
C-7017/2015 Page 24 économiques, ceux qu’elle juge à même d’assurer les mandats de prestations qu’elle entend confier pour garantir la couverture des besoins en soins de la population neuchâteloise. Parmi ces critères se trouvent celui de la qualité et celui de la disponibilité et capacité. Dans le même temps, l’autorité cantonale demande aux établissements de s’engager sur l’honneur à respecter une série de conditions générales qui fixent le cadre dans lequel l’Etat entend collaborer avec les hôpitaux figurant sur la liste hospitalière (rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8], ch. 2.1.1 et 2.1.2, p. 8 ; réponse au recours, du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 10). 7.1.3.3 Puis, comme l’explique le gouvernement neuchâtelois dans son rapport 2e partie sur les conditions-cadres (ch. 2.1.3), les besoins de la population neuchâteloise n’étant pas illimités, le Conseil d’Etat s’est donné les moyens de définir, parmi les établissements qui sollicitent des mandats de prestations, qui remplissent les critères impératifs et qui s’engagent à respecter les conditions générales posées, lesquels s’en verront octroyer. Pour ce faire, l’autorité inférieure a retenu des critères dit « d’adjudication », ayant précisément pour objectif de donner une base permettant de déterminer l’institution la plus apte à figurer sur la liste hospitalière lorsque l’offre de prestations est supérieure aux besoins prédéterminés. Autrement dit, si l’offre dépasse les besoins, l’autorité cantonale retiendra en priorité, parmi les établissements sélectionnés, donc remplissant tous les critères impératifs et conditions générales, ceux dont les prestations sont les plus efficientes. Ainsi, les critères d’adjudication sont des critères d’appréciation de l’offre et non des critères de sélection, au contraire des critères impératifs (rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8], p. 30 ; rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], ch. 4.3.3, p. 17 et 18). 7.1.3.4 Or, il appert de ce qui précède qu’en introduisant, dans le processus d’évaluation de l’offre, trois étapes successives poursuivant des buts différents, le système appliqué par l’autorité inférieure crée une hiérarchisation des critères, complétés par des conditions générales. L’art. 58b OAMal n’octroie pourtant aucun pouvoir d’appréciation aux cantons à cet égard. Selon le texte de cette disposition, les critères qui y sont posés (économicité, qualité, disponibilité et capacité des établissements, etc.) doivent servir dans le même temps à l’évaluation et au choix de l’offre, les cantons ne disposant d’aucun pouvoir d’appréciation pour établir un ordre d’importance entre ces critères. En procédant comme elle l’a fait, l’autorité inférieure a donc excédé son pouvoir d’appréciation (voir supra consid. 3.1.2).
C-7017/2015 Page 25 En conséquence, indépendamment de la question de la conformité au droit des critères retenus par le canton de Neuchâtel et de leur application, il convient de considérer que le système d’évaluation de l’offre mis en place par le canton de Neuchâtel viole le droit. Pour ce motif également, l’arrêté litigieux, en ce qu’il concerne la recourante, doit être annulé et la cause renvoyée à l’autorité inférieure pour qu’elle rende une nouvelle décision, après avoir préalablement mené une planification conforme au droit. 7.2 Clause de dérogation 7.2.1 Le Conseil d’Etat a également prévu des mesures dans les cas où l’offre des établissements qui remplissent les critères impératifs et qui s’engagent à respecter les conditions générales posées ne permet pas de couvrir les besoins en soins de la population du canton. L’autorité cantonale s’est ainsi pourvue d’une clause de dérogation, énoncée à l’art. 1 al. 5 de l’arrêté du 17 décembre 2014, selon laquelle elle peut admettre sur la liste hospitalière, à titre exceptionnel, des établissements qui ne remplissent pas tous les critères impératifs et conditions générales requises, pour autant qu’ils soient jugés nécessaires à la couverture des besoins de la population. Dans un tel cas de figure, le Conseil d’Etat confie aux établissements en question un mandat de prestations sous condition, soit assorti d’exigences à remplir dans un délai donné (à titre d’exemple, un délai de 2 ans est accordé pour remplir une condition générale telle que le respect des conditions de travail de la CCT Santé 21) ; à défaut de satisfaire à ces exigences dans le délai imparti, le mandat de prestations est retiré et remis au concours (rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], ch. 4.3.2, p. 17, et ch. 4.4.4, p. 20 ; réponse au recours, du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 10, ch. 4). Dans le cas des activités électives, comme l’orthopédie et l’ophtalmologie, pour lesquelles le Conseil d’Etat a limité les quantités attribuées sous la forme d’un nombre de cas maximum (art. 1 al. 3 de l’arrêté du 17 décembre 2014 [dossier CE NE pièce 9]), les établissements à qui un mandat sous condition doit être octroyé pour couvrir les besoins en soins se voient accorder un nombre de cas équivalent aux besoins non couverts par les établissements qui remplissent l’ensemble des critères et conditions et à qui a été attribué l’entier des cas qu’ils ont sollicités, toutefois insuffisants pour couvrir lesdits besoins. Une fois que, dans le délai imparti, les établissements au bénéfice de mandats sous condition se sont mis en règle avec les conditions-cadres, les critères d’adjudication sont appliqués, les établissements qui remplissaient toutes les conditions-cadres dès le début de la validité de la planification se voyant attribuer au minimum le
C-7017/2015 Page 26 même nombre de cas que lors de la dernière année durant laquelle les premiers établissements bénéficiaient d’une clause de dérogation (rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], ch. 4.4.4, p. 20 ; exemple de la répartition du nombre de cas entre SMNH et HNE dans le domaine de l’orthopédie : rapport 3e partie, annexe 17, p. 115). 7.2.2 La recourante estime que le système de dérogation mis en place par l’autorité inférieure n’est conforme ni aux critères de planification prévus à l’art. 58b OAMal, ni à l’égalité de traitement entre organismes privés et publics prévue à l’art. 39 al. 1 let. d LAMal, et viole l’obligation de prendre en compte de manière adéquate les établissements privés. Ainsi, la prise en considération adéquate des organismes privés ne signifierait pas simplement une prise en compte subsidiaire, en ce sens que les hôpitaux privés ne devraient avoir leur place que lorsque l’offre des hôpitaux publics ne permet pas de couvrir les besoins de la population. Prenant l’exemple de l’orthopédie, domaine dans lequel SMNH s’est vu appliquer le régime dérogatoire et accorder un mandat sous condition, dans la mesure où elle ne s’est pas engagée à respecter les conditions de travail de la CCT Santé 21, la recourante soutient que du fait qu’elle bénéficie de ce régime dérogatoire, elle aurait dû être traitée sur un pied d’égalité avec l’HNE, soit comme si elle réalisait d’ores et déjà la condition requise. La méthode de l’autorité inférieure aurait par ailleurs pour effet que les mandats octroyés sous condition à la recourante demeurent limités même si elle réalise la condition requise (recours [TAF pce 1], p. 40 à 43). 7.2.3 7.2.3.1 Le principe de la légalité exige que l’administration n’agisse que dans le cadre fixé par la loi (art. 5 al. 1 Cst.). Fournit une base légale suffisante toute norme générale et abstraite, obligatoire, suffisamment précisée et édictée par l’organe compétent conformément à la Constitution (ATF 141 II 169 consid. 3.1). Ainsi, toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale (art. 164 al. 1 Cst.). Appartiennent également à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives aux obligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l’exécution du droit fédéral (art. 164 al. 1 let. f Cst.). Une loi fédérale peut toutefois prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit (art. 164 al. 2 Cst. ; ATF 141 II 169 consid. 3.2).
C-7017/2015 Page 27 7.2.3.2 En raison de la répartition des compétences inscrite à l’art. 3 Cst., l'approvisionnement en soins constitue une tâche des cantons. Il incombe à ces derniers de garantir les soins publics de santé ainsi que le domaine de la police sanitaire. Ils veillent par exemple, de concert avec les communes, à un approvisionnement suffisant et économiquement supportable en soins médicaux et infirmiers, ce qui implique aussi la mise à disposition des institutions et de l’infrastructure nécessaires. En ce sens, la planification hospitalière et l’établissement d’une liste des hôpitaux que cette planification implique sont inscrits dans la LAMal en tant que tâches des cantons (art. 39 LAMal ; ATAF 2016/15 consid. 1.1). Ceux-ci doivent pouvoir établir leur planification hospitalière en tenant compte des particularités cantonales et développer leurs instruments de planification en se fondant sur les connaissances de leur domaine hospitalier particulier (rapport du Conseil fédéral, p. 6, 13, 14, 18). Toutefois, si, dans la mise en œuvre des critères de planification, les cantons disposent d’un large pouvoir d’appréciation, ils doivent légiférer sans violer le sens et l’esprit de la législation fédérale, ni ne contredire son but (ATAF 2018 V/3 consid. 7.6.1 ; GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, op. cit., n° 794 et 798). 7.2.3.3 L'art. 39 LAMal réglemente les exigences que les hôpitaux doivent satisfaire pour être reconnus en tant que fournisseurs de prestations autorisés à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire. Ainsi, un hôpital doit garantir une assistance médicale suffisante, disposer du personnel qualifié nécessaire, disposer d’équipements médicaux adéquats et garantir la fourniture adéquate des médicaments, correspondre à la planification hospitalière établie par le canton, afin de couvrir les besoins en soins hospitaliers, et figurer sur la liste cantonale fixant les catégories d’hôpitaux en fonction de leurs mandats (art. 39 al. 1 let. d et c LAMal). En outre, sur la base de l’art. 39 al. 2ter LAMal, le Conseil fédéral a édicté aux art. 58a à 58e OAMal des critères de planification uniformes, prenant en considération la qualité et le caractère économique des prestations. 7.2.3.4 Ainsi, l’idée même de planification, d’évaluation et de choix de l’offre qui doit être garantie par la liste, comme la conçoit la législation fédérale (art. 39 al. 2ter LAMal et 58b al. 4 OAMal), implique la définition et l’application de critères par les cantons, critères que doivent remplir ensuite les établissements hospitaliers s’ils souhaitent obtenir des mandats de prestations. En outre, les critères que déterminent les cantons doivent respecter les critères de planification fixés par le Conseil fédéral (art. 39 al. 2ter LAMal) aux art. 58a-58e OAMal, fondés sur la qualité, l’économicité, la disponibilité et la capacité d’un établissement à remplir le mandat de
C-7017/2015 Page 28 prestation qui lui est octroyé. L’art. 58b OAMal ne prévoit pas de possibilité de dérogation à ces critères, lesquels sont expressément mentionnés dans la loi sans qu’une exception à leur application n’y soit prévue. On ne saurait dès lors admettre qu’il entre dans le pouvoir d’appréciation d’un canton de déroger complètement aux critères précités, en particulier aux critères de qualité et d’économicité, que ce canton est tenu d’appliquer dans l’évaluation et le choix de l’offre. Or, la clause de dérogation telle que la prévoit l’autorité inférieure permet précisément d’accorder des mandats de prestations à un hôpital, alors même que celui-ci ne remplirait pas l’entier des critères et conditions prévus par le Conseil d’Etat (art. 2 de l'arrêté du 17 décembre 2014), et ce, quel que soit le critère ou quelle que soit la condition que cet hôpital ne réalise pas. Certes, le Tribunal de céans a déjà eu l’occasion de juger, s’agissant de la planification hospitalière dans le canton de Zurich, que l’attribution d’un mandat de prestations pour une période limitée à un établissement hospitalier qui ne remplit pas toutes les conditions requises pour l’octroi de ce mandat, dans le but, notamment, de permettre à cet hôpital de remplir à terme l’exigence non encore réalisée au moment de l’octroi du mandat, était admissible au regard du droit fédéral, prenait en compte le principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) et ne constituait pas une inégalité de traitement (ATAF 2018 V/3 consid. 12.1.11 ; arrêt du TAF C-5603/2017 du 14 septembre 2018 consid. 15.4 et 16.6, non publiés dans ATAF 2018 V/3). Il s’agissait toutefois, dans le cas de la planification zurichoise, d’examiner la légalité des mandats provisoires uniquement dans le cadre d’un élément du critère de la qualité, à savoir le nombre minimum de cas par chirurgien, et non pas la légalité d’une clause permettant de déroger à tout critère. Si l’on peut admettre l’existence d’une marge de manœuvre des cantons quant à l’application différée d’un élément de la définition du critère de la qualité, par exemple, on ne saurait déduire des textes légaux la possibilité d’une dérogation complète à ces critères, telle que l’a prévue le Conseil d’Etat. 7.2.3.5 Dès lors, en se dotant de la clause de dérogation prévue à l’art. 1 al. 5 de l’arrêté du 17 décembre 2014, le Conseil d’Etat a là encore excédé son pouvoir d’appréciation (voir supra consid. 3.1.2). 7.2.4 Le Tribunal de céans note par ailleurs que SMNH, en application de la clause de dérogation, s’est vue attribuer un mandat pour le groupe de la néphrologie (NEP1), malgré l’absence d’unité de soins intensifs de niveau 2, à la condition d’apporter la preuve, d’ici au 30 juin 2016, qu’elle a conclu une convention de collaboration avec l’HNE à cet égard (rapport
C-7017/2015 Page 29 3e partie [dossier CE NE pce 5], p. 30 et annexe 15, p. 105). Or, comme le rapportent l’autorité inférieure et la recourante, l’HNE n’a finalement pas souhaité signer la convention qui était en cours de signature avec SMNH (TAF pce 1, pts 60 et 61 ; TAF pce 6 p. 38). Dès lors, SMNH ne pouvait remplir la condition exigée pour obtenir, de manière définitive, le mandat de prestations en néphrologie. Il sied de relever à cet égard que l’un des éléments primordiaux d’un mandat provisoire est l’existence d’une possibilité réelle que le bénéficiaire du mandat attribué de façon provisoire puisse à terme réaliser l’élément d’un critère qu’il ne remplit pas au moment de l’octroi du mandat provisoire. Ainsi, en exigeant de la part d’un établissement la réalisation de conditions que cet établissement ne peut remplir, la démarche de l’autorité inférieure apparaît arbitraire et ne saurait être admise. 7.2.5 S’agissant du grief de la recourante relatif à la violation de l’égalité de traitement entre organismes privés et publics, le Tribunal constate qu’il ne ressort pas a priori du système de dérogation prévu par le Conseil d’Etat que les établissements à qui des mandats sous condition sont octroyés obtiennent de tels mandats parce qu’ils sont des institutions privées. Il faut, pour qu’une dérogation soit accordée, que l’offre des établissements, privés ou publics, qui réalisent toutes les conditions ne suffise pas à couvrir les besoins en soins de la population et qu’un établissement, peu importe qu’il soit privé ou public, ait postulé pour le mandat concerné, mais ne remplisse pas toutes les conditions exigées. Cela étant, cette question peut rester ouverte, dans la mesure où le régime dérogatoire mis en place par l’autorité inférieure n’apparaît pas conforme aux exigences de planification hospitalière et au but poursuivi par la planification. Quant au fait que, dans les prestations électives, les établissements qui remplissent toutes les conditions dès le début de la validité de la planification se voient assurer de conserver le même nombre de cas que lors de la dernière année durant laquelle les établissements au bénéfice de mandats sous condition profitent de la clause de dérogation, il ne saurait avoir pour conséquence que les établissements au bénéfice de mandats sous condition qui se sont mis en règle dans le délai imparti continuent d’obtenir uniquement un nombre de cas résiduel par rapport aux premiers établissements. Car alors, le système perdrait tout son sens, et les établissements au bénéfice de la clause de dérogation n’auraient aucun intérêt à remplir la condition qui leur fait défaut. Il conviendrait dans ce cas que cela ait une conséquence quant au nombre maximum de cas attribué à ces établissements. Si l’autorité cantonale ne souhaite pas retirer des cas aux établissements qui remplissaient toutes les conditions dès le début
C-7017/2015 Page 30 de la validité de la planification, il conviendrait alors qu’il remette en cause la limite du nombre de cas qu’il avait fixée. 7.2.6 En conséquence de ce qui précède, la clause de dérogation prévue à l’art. 1 al. 5 de l’arrêté du 17 décembre 2014 et son application ne sont pas conformes au droit, et l’arrêté litigieux, en ce qu’il concerne la recourante, doit, pour cette raison encore, être annulé et la cause renvoyée à l’autorité inférieure pour qu’elle rende une nouvelle décision, après avoir préalablement mené une planification conforme au droit. Critère de disponibilité et capacité 8. Selon l’art. 2 let. b de l’arrêté du 17 décembre 2014 (dossier CE NE pièce 9), un établissement « doit garantir sa disponibilité et sa capacité à remplir son mandat de prestations. Il doit remplir l’ensemble des conditions posées pour chacun des groupes de prestations définis dans le cadre de la planification hospitalière ». Le Conseil d’Etat précise à cet égard qu’il a retenu, suivant les Recommandations de la CDS, le concept GPPH (version 2015.1 ; dossier CE NE pce 15, annexe 2, p. 35 à 51, et pce 16 annexe 2 ; dossier SMNH pce 15 ou 16, onglet 6.1 ; www.gdkcds.ch/fr/>Soins de santé>Hôpitaux>Groupes de prestations pour la planification hospitalière [concept GPPH] : soins somatiques aigus>Versions antérieures) qui définit des exigences médicales spécifiques à chacun des 125 groupes de prestations déterminés par ce modèle. Celles-ci ont notamment trait à l’obtention de titres de spécialiste par les médecins, à la disponibilité des médecins dans un délai adéquat, à l’existence d’un service des urgences dans un hôpital, à la disponibilité de soins intensifs, à l’existence de tumorboard et à la fourniture d’un nombre minimum de cas par année, fixé au niveau du groupe de prestations (concernant les soins somatiques aigus : rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8], p. 14 et 15, et annexe 2 ; concernant la réadaptation : dossier CE NE pce 8, annexe 3). Ce critère impératif s’apprécie donc au niveau de chaque groupe de prestations en se basant sur les exigences médicales spécifiques formulées pour chacun d’eux. L’application de ce critère par le Conseil d’Etat à la recourante a eu les résultats suivants (domaine des soins aigus : rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], ch. 5.2.3, p. 23 et 24, et annexe 10 ; concernant la réadaptation : dossier CE NE pce 5, ch. 6.2.3, p. 33, et annexe 20 ; dossier CE NE pce 35 : « Synthèse des motifs du refus d’octroi de groupes de prestations sollicités par GSMN-NE ») : http://www.gdk-cds.ch/fr%3eSoins
C-7017/2015 Page 31 – SMNH ne remplit pas les exigences GPPH afin d’obtenir un mandat pour le groupe de prestations « BP » ; – dans le groupe de prestations de la chirurgie de la thyroïde et des parathyroïdes (HNO2 ; domaine de l’ORL), la recourante ne réalise pas l’exigence de coopération ; – dans le groupe de prestations de la chirurgie vasculaire périphérique (artérielle ; GEF1), SMNH ne présente pas le nombre minimum de 10 cas requis (moyenne d’activité 2012-2014) ; – dans le groupe de prestations de la néphrologie (NEP1), la recourante ne dispose pas d’un service de soins intensifs de niveau 2 ; – dans le groupe de prestations de la prostatectomie radicale (URO1.1.1), SMNH ne présente pas le nombre minimum de 10 cas requis ; dans ceux de la cystectomie radicale (URO1.1.2) et de la chirurgie complexe des reins (URO1.1.3), la recourante n’atteint pas le nombre minimum de 10 cas et ne dispose pas d’un service de soins intensifs de niveau 2 ; dans le groupe de la surrénalectomie isolée (URO1.1.4), la recourante ne dispose pas d’un service de soins intensifs de niveau 2 ; – pour le groupe de la chirurgie spécialisée de la colonne vertébrale (BEW8.1), SMNH ne présente pas le nombre minimum de 10 cas requis ; – pour la gynécologie (GYN1), de même que pour les néoplasmes malins du corps utérin (GYN1.3), la recourante n’aurait pas de médecin spécialiste avec le niveau de disponibilité requis ; le Conseil d’Etat a toutefois reconnu qu’il s’agissait là d’une erreur de sa part (réponse au recours du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 13) ; – pour la chirurgie pédiatrique de base (KINB), la recourante ne dispose pas d’un service d’urgences tel qu’exigé par le modèle GPPH (le Conseil d’Etat note à ce propos, dans sa réponse au recours du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 13, qu’une erreur de transcription s’est glissée dans l’annexe 17 [recte : annexe 10] du rapport 3e partie, laquelle indique de façon erronée que SMNH remplit cette condition [le mandat de prestations n’avait de toute façon pas été attribué à la recourante]) ;
C-7017/2015 Page 32 – concernant la réadaptation musculo-squelettique, la recourante ne dispose pas de médecins spécialistes en réadaptation (voir en particulier la réponse de la recourante du 7 avril 2015 à l’appel d’offres du Conseil d’Etat en matière de réadaptation : SMNH y indique qu’elle ne dispose pas d’un directeur médical ayant exercé pendant au moins deux ans dans un établissement de réadaptation musculo-squelettique et étant employé au minimum à 80% [dossier SMNH pce 18, onglet 5.1 ; commentaires accompagnant la réponse du 7 avril 2015 en matière de réadaptation (dossier SMNH pce 19), onglet 5.1, pt. 3] ; voir également réponse au recours du 5 février 2016 [TAF pce 6], p. 13). 8.1 SMNH fait les remarques suivantes à l’égard de ces résultats. S’agissant du BP, mandat qu’elle estime devoir obtenir, la recourante soutient qu’elle remplit les exigences du modèle GPPH puisqu’elle dispose d’un service d’urgences de niveau 1 et répondrait aux exigences du service d’urgences de niveau 2 d’un point de vue formel, son service étant ouvert 24h/24 et 7j/7 aux patients internes. Elle ajoute que s’étant déclarée prête à compléter son offre à cet égard pour le 1er janvier 2016, le Conseil d’Etat a estimé que la création d’un second service d’urgences dans le canton n’était pas souhaitée pour des raisons d’économicité. Enfin, SMNH se dit également prête à compléter ses prestations par rapport à l’unité de soins intensifs (recours [TAF pce 1], pts 58 à 61, p. 10, et ch. 3.5.2, p. 52 ; observations du 9 mai 2016 [TAF pce 16], p. 25 ; dossier SMNH pces 31, 32, 36 annexe 9). Concernant la chirurgie complexe de la colonne vertébrale (BEW8.1), SMNH considère que dans la mesure où elle dispose de spécialistes réalisant des interventions dans ce domaine depuis novembre 2014, il n’y a pas de raison de ne pas lui octroyer ce mandat sous condition (recours [TAF pce 1], ch. 3.5.2, p. 52). 8.2 Concernant l’exigence d’un service d’urgences, l’autorité cantonale rappelle que la recourante ne répond pas à l’exigence requise à cet égard par le modèle GPPH, qui implique que l’établissement dispose d’un service d’urgences ouvert aux patients externes (voir dossier CE NE pce 58) ; elle ne remplissait donc pas, au moment de l’appel d’offres, le critère impératif de disponibilité et de capacité pour le groupe de prestation BP ; le besoin dans ce domaine étant couvert par l’HNE, le Conseil d’Etat n’a pas eu à accorder de régime dérogatoire à la recourante (TAF pce 6, p. 38). Pour l’unité de soins intensifs de niveau 2, l’autorité inférieure explique, comme l’a rapporté la recourante d’ailleurs (recours [TAF pce 1], pts 60 et 61), qu’une convention de collaboration était en cours de signature avec l’HNE, qui n’a toutefois pas souhaité signer cette convention ; dès lors, SMNH ne
C-7017/2015 Page 33 répond pas à cette exigence, requise par le modèle GPPH, pour certains groupes de prestations (voir supra consid. 8 ; TAF pce 6 p. 38). 8.3 A titre liminaire, le Tribunal de céans relève qu’il ne saurait faire la critique de l’application par le Conseil d’Etat des exigences requises dans le modèle GPPH comme critère dans sa planification hospitalière, ni de la conformité à la loi de ces exigences, points qui ne sont d’ailleurs pas contestés en l’espèce. Développé par le canton de Zurich, et recommandé par la CDS (voir décision du Comité directeur de la CDS du 27 janvier 2011 [voir supra consid. 6.6.3]), ce modèle, que le Conseil d’Etat a décidé d’appliquer sans le modifier, apparaît conforme aux critères posés aux art. 58b al. 4 et 5 OAMal, dans la mesure où l’ensemble des exigences spécifiques qu’il prévoit, relatives à la qualité des structures et des processus, sert à évaluer et à garantir non seulement la disponibilité et la capacité de l’établissement à remplir ses mandats de prestations, mais également la qualité des prestations fournies (voir infra consid. 9.3.2) et la sécurité des patients. Le modèle GPPH définit en effet, dans le but d’assurer des soins de qualité, des exigences médicales pour chaque groupe de prestations, portant notamment sur la formation du corps médical, les médecins spécialistes requis, leur qualification, la disponibilité du personnel soignant ; il y ajoute des conditions en termes d’infrastructure – service des urgences et unité de soins intensifs par exemple –, d’équipement technique et d’organisation (principalement, lien à assurer entre les prestations, que ce soit au sein de l’hôpital ou en coopération avec un autre établissement) ; il impose enfin, pour certains groupes de prestations, l’exigence d’un nombre minimum de cas, indicatrice et garante de la pratique et de l’expertise de l’établissement dans le groupe de prestations concerné (arrêt du TAF C-2229/2016 du 25 février 2019 consid. 12.1 et 12.5 ; ATAF 2018 V/3 consid. 7.6.6.2 ; Recommandation CDS n° 5 concernant la qualité, p. 13 ss [version du 25 mai 2018] ; « Exigences et explications supplémentaires portant sur des prestations spécifiques, Soins aigus », version valable dès le 1er janvier 2019, établies par le canton de Zurich, notamment ch. 33, p. 21 et 22 ; « Planification des soins 2016 selon la loi sur les soins hospitaliers, Partie A-D : Rapport, canton de Berne », ch. 9.3.4, p. 81 et 82 ; « Stratégie bernoise de gestion de la qualité des hôpitaux et des cliniques », du 1er mai 2017 [ci-après : Stratégie bernoise], ch. 2.3.2, p. 6 ; https://www.gef.be.ch/gef/fr/index/ gesundheit/gesundheit/spitalversorgung/spitaeler/spitalliste.html).
https://www.gef.be.ch/gef/fr/index/%20gesundheit/gesundheit/ https://www.gef.be.ch/gef/fr/index/%20gesundheit/gesundheit/
C-7017/2015 Page 34 8.3.1 Cela étant, s’agissant du groupe de prestations BP, le modèle GPPH exige notamment l’existence d’un service d’urgences de niveau 1, soit « 8h-17h lu-ve : des médecins spécialistes en médecine interne et en chirurgie sont disponibles pour les urgences (service hospitalier multifonctionnel). 17h-8h lu-ve et 24h sur 24 en fin de semaine et jours fériés : des médecins-assistants en médecine interne et en chirurgie sont disponibles pour les urgences. […] » ; ce service doit être ouvert aux patients externes (voir dossier CE NE pce 57, chap. 26, et pce 58). Pour la chirurgie pédiatrique de base (KINB), le modèle GPPH requiert un service d’urgences de niveau 2. Or, la recourante indique elle-même dans son recours (TAF pce 1, pt 58) qu’elle propose un service d’urgences, certes 7j/7 et 24h/24, mais ouvert uniquement aux patients internes. Cela étant, elle indique également qu’elle s’était déclarée prête, comme cela ressort de son message électronique du 23 juin 2015 à l’Office des hôpitaux et des institutions psychiatriques du Service de la santé publique neuchâtelois (dossier SMNH pce 31), à faire le nécessaire afin de disposer, dès le 1er janvier 2016, d’un service d’urgences conforme aux exigences du modèle GPPH, dans le cas où l’autorité inférieure devait considérer que tel n’était pas le cas et si l’HNE, avec qui SMNH proposait une collaboration à cet égard, ne la souhaitait pas. Dans ce message du 23 juin 2015, la recourante expose encore que si elle a fermé ses urgences externes nocturnes, c’est à la demande du canton et des communes en concertation avec les autres établissements, afin de participer à la restructuration du paysage hospitalier neuchâtelois ; elle demande dès lors à ce qu’il en soit tenu compte dans son évaluation. Enfin, à l’annexe 9 intitulée « Analyse du respect des exigences relatives aux domaines et aux groupes de prestations, dans le domaine des soins aigus », jointe au projet du rapport 3e partie du Conseil d’Etat du 1er juillet 2015, soumis à la consultation, il est mentionné, en rapport avec le groupe de prestations BP, que la recourante n’a pas de service d’urgences tel que requis par le modèle GPPH et que si elle annonce être disposée à mettre un tel service en place, « il n’est pas souhaité créer un second service d’urgences dans le canton pour des raisons d’économicité » (dossier SMNH pce 36 annexe 9). Dans ces circonstances, s’il n’appartient pas au Tribunal d’apprécier ici le choix du canton de ne pas créer un second service d’urgences, il apparaît arbitraire, de la part du gouvernement neuchâtelois, de refuser ensuite à la recourante l’octroi de mandats de prestations pour le motif qu’elle ne remplit pas une exigence qu’elle a été empêchée de réaliser ; en agissant de la sorte, l’autorité inférieure a abusé de son pouvoir d’appréciation.
C-7017/2015 Page 35 8.3.2 Les mêmes observations peuvent être faites à propos de l’unité de soins intensifs de niveau 2, dont l’existence est requise dans le modèle GPPH notamment pour les groupes de prestations de la néphrologie (NEP1), de la cystectomie radicale (URO1.1.2), de la chirurgie complexe des reins (URO1.1.3) et de la surrénalectomie isolée (URO1.1.4), pour lesquels la recourante a sollicité des mandats. Il ressort des commentaires accompagnant sa réponse du 7 avril 2015 à l’appel d’offres du Conseil d’Etat (dossier SMNH pce 15, onglet 5.3, et commentaires à onglet 5.3) que SMNH ne disposait pas d’une telle unité ; elle y déclare en effet être dans l’attente de la ratification par l’HNE d’une convention de collaboration à ce sujet, convention dont la conclusion a cependant été imposée par l’autorité inférieure (rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], p. 30 ; voir supra consid. 8.1 et 8.2) et que, comme déjà exposé au considérant 7.2.4 ci-avant, l’HNE n’a finalement pas souhaité signer. Dans ces circonstances, la recourante, qui, au demeurant, s’est dit prête, en page 52 de son recours, à faire le nécessaire, de son côté, pour compléter ses prestations en lien avec l’unité de soins intensifs, n’avait pas la faculté de remplir cette exigence du modèle GPPH. Il apparaît dès lors arbitraire de la part du Conseil d’Etat de lui refuser l’octroi de mandats de prestations pour ce motif. L’autorité inférieure ne pouvait en effet faire dépendre l’octroi de mandats de prestations de la réalisation d’une condition, certes conforme au droit, mais rendue irréalisable pour la recourante. Il conviendra que l’autorité inférieure tienne compte de cela également, dans le cadre de la planification conforme au droit qu’elle mènera après que la cause lui aura été renvoyée. 8.3.3 Concernant la chirurgie complexe de la colonne vertébrale (BEW8.1), le modèle GPPH exige un nombre minimum de 10 cas, calculé, ainsi que l’a précisé le Conseil d’Etat, en faisant la moyenne des cas pris en charge par l’établissement concerné durant les années 2012 à 2014, selon le même calcul que la masse critique (voir notamment rapport 2e partie [dossier CE NE pce 8], p. 17, et rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], annexe 10). Or, il appert que la recourante présente une moyenne 2012- 2014 de 0.7 cas seulement (rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], annexe 11), ce qu’elle ne conteste pas d’ailleurs. Elle précise bien plutôt qu’elle dispose de spécialistes réalisant des interventions dans ce domaine depuis novembre 2014 − ceci expliquant, de l’avis de l’autorité de céans, la moyenne de 0.7 cas entre 2012 et 2014 −, et qu’il conviendrait donc de lui octroyer un mandat sous condition pour ce groupe de prestations, même si elle n’atteint pas le nombre minimum de cas requis, prétexte pris que l’HNE aurait obtenu ainsi le mandat pour le groupe de prestations URO1.1.2. L’autorité cantonale a préféré attribuer le mandat pour la
C-7017/2015 Page 36 chirurgie spécialisée de la colonne vertébrale au Centre hospitalier universitaire vaudois, aux Hôpitaux universitaires de Genève et à l’Inselspital, qui remplissent le critère de disponibilité et capacité, et dont le nombre de cas dans ce groupe de prestations s’élève en moyenne, de 2012 à 2014, à 70.7, 346.3 et 164.3 respectivement (rapport 3e partie [dossier CE NE pce 5], annexes 10 et 15). Le Tribunal ne saurait critiquer l’appréciation cantonale à cet égard et l’opportunité de ce choix (voir supra consid. 3.1). 8.4 Il convient de souligner encore, par souci de complétude, que la recourante ne peut pas obtenir un mandat pour un groupe de prestations dont elle ne remplit pas les exigences, du fait que l’HNE, ou un autre établissement intéressé à figurer sur la liste hospitalière neuchâteloise, ne réalise pas non plus les conditions posées pour ce groupe de prestations. Conformément à la jurisprudence, la décision d'inscrire ou non un établissement sur la liste hospitalière revêt une importance majeure en matière de politique de santé et de politique sociale, mais aussi en matière de politique régionale, de politique de l’emploi et de politique générale. Il s'agit donc avant tout d'une décision politique. Par conséquent, comme déjà mentionné, la loi ne confère pas aux établissements le droit de figurer sur la liste des hôpitaux ou de se voir attribuer un mandat de prestations, et ce, d’ailleurs, même lorsque ces hôpitaux remplissent toutes les exigences spécifiques à un groupe de prestations (arrêts du TAF C- 255/2015 du 19 avril 2017 consid. 4.2.5 ; C-4232/2014 du 26 avril 2016 consid. 5.4.2 ; ATF 133 V 123 consid. 3.3). Au contraire, les autorités cantonales compétentes disposent d’une marge de manœuvre considérable lors de l’établissement de leur liste hospitalière, y compris en ce qui concerne le choix des hôpitaux qui figureront sur cette liste, dont l’opportunité ne peut être contrôlée par le Tribunal administratif fédéral (arrêt du TAF C-6007/2016 du 7 février 2018 consid. 8.9 et les réf. cit. ; GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, op. cit., n° 803 ; voir supra consid. 3.1 et 3.1.2). Ainsi, un établissement n’a pas d’intérêt digne de protection à ce qu’un autre établissement hospitalier soit radié de la liste des hôpitaux ou à ce qu’un mandat de prestations soit retiré à cet autre établissement. Il n’a pas qualité pour attaquer une décision favorable concernant un autre fournisseur de prestations (institution juridique sui generis ; ATAF 2013/45 consid. 1.1.1 ; 2012/9 consid. 3.2.6, 3.3, 4.2 et 4.3 ; voir supra consid. 2.2). Dès lors, la recourante ne peut pas contester la décision réglant la situation juridique de l’HNE en lien avec la liste hospitalière neuchâteloise ; cette décision, qui n’a pas été contestée, est entrée en force.
C-7017/2015 Page 37 Critère de la qualité, masse critique 9. Selon l’art. 2 let. d de l’arrêté du 17 décembre 2014 (dossier CE NE pièce 9), un établissement, pour réaliser le critère impératif de la qualité, doit « déployer un concept institutionnel d’assurance qualité portant notamment sur la détection d’événements indésirables ainsi que sur la p