Bundesverwaltungsgericht 17.12.2010 C-669/2008

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t T r i buna l   adm in istratif   f édé ra l T r i buna l e   ammin istrati vo   f ede ra l e T r i buna l   adm in istrativ   f ede ra l Abteilung III C­669/2008 Urteil   v om   1 7 .   D e z embe r   2010   Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz), Richter Vito Valenti,  Richterin Franziska Schneider, Richter Francesco Parrino,  Richterin Madeleine Hirsig ,      Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli. Parteien B._______,   vertreten durch Y._______, Beschwerdeführerin,  gegen Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut,  Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,    Vorinstanz.  Gegenstand Verwaltungsmassnahmen zur Durchsetzung von Art. 33  HMG.

C­669/2008 Sachverhalt: A.  Das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic;  im Folgenden: Institut  oder Vorinstanz) leitete im August 2004 aufgrund einer Strafanzeige vom  16. Juli  2004  ein  Verfahren  gegen  die  B._______  AG  (im  Folgenden:  Beschwerdeführerin)  und  die  M._______  AG  wegen  möglicher  Widerhandlung  gegen  Art.  33  des  Bundesgesetzes  vom  15. Dezember  2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG, SR  812.21)  ein.  Untersucht  wurde  dabei  in  erster  Linie,  ob  verschiedene  Angebote der beiden Unternehmen gegen das Verbot des Versprechens  bzw.  Anbietens  sowie  Gewährens  geldwerter  Vorteile  für  die  Verschreibung  oder  die  Abgabe  von  Arzneimitteln  verstosse.  Mit  Schreiben  vom  30.  September  2004  informierte  das  Institut  die  Beschwerdeführerin  und  die  M._______  AG  über  die  Eröffnung  einer  Administrativuntersuchung  und  eines  Verwaltungsstrafverfahrens  und  forderte sie auf, verschiedene Auskünfte zu erteilen. Die Beschwerdeführerin sollte insbesondere angeben, mit wie vielen und  welche  Arztpraxen  und  Apotheken  sie  spezifische  Kundenkonditionen  (KUKO)  über  Boni  und  an  Bestellmengen  gebundene  Konditionen  für  Arzneimittel  vereinbart  habe.  Weiter  sollte  sie  die  auf  der  Website  genannten  Konditionen  (vereinbarter  Kaufpreis  für  den  Kunden,  Boni,  Reduktion  der  Logistikkosten,  Bindung  der  Konditionen  an  Bestellmengen)  anhand  je  einer  tatsächlich  mit  einer  Arztpraxis  bzw.  Apotheke geschlossenen Vereinbarung erläutern. Darzulegen sei auch, in  welcher Form dabei die Weitergabe der aus den KUKO hervorgehenden  finanziellen Vorteilen an die Patienten und Patientinnen bzw. Kundschaft  sichergestellt werde. Nach  Vornahme  umfangreicher  Abklärungen  und  Durchführung  verschiedener  Schriftenwechsel  mit  den  beiden  Beteiligten  teilte  das  Institut  der M._______ AG  in einem Schreiben  vom 22. März 2006 mit,  sie  erhalte  Gelegenheit  zur  Stellungnahme  bis  zum  30.  April  2006.  Anschliessend  werde  das  sie  betreffende  Administrativverfahren  voraussichtlich  ohne  die  Anordnung  von  Verwaltungsmassnahmen  abgeschlossen werden können. B.  Mit Verfügung vom 19. Dezember 2007 verpflichtete das Institut dagegen  die Beschwerdeführerin im Wesentlichen,  ihre Informationsangebote und  insbesondere  auch  die  Internet­Bestellplattform  (www.b._______.com), 

C­669/2008 Lieferscheine,  Rechnungen,  personalisierte  Verkaufsstatistiken  über  KUKO für Arzneimittel oder ähnliche Angebote mit einem Hinweis auf die  Pflicht  zur Weitergabe  der  daraus  hervorgehenden  Vergünstigungen  zu  versehen. Den Nachweis über die Erfüllung dieser Anordnung habe die  Beschwerdeführerin  innert dreier Monaten ab Eintritt der Rechtskraft der  Verfügung  zu  erbringen.  Die  Anordnungen  wurden  mit  einer  Strafandrohung  versehen.  Zudem wurde  festgehalten,  dass  das  am 30.  September  2004  eröffnete  Verwaltungsmassnahmeverfahren  geschlossen werde. Zur  Begründung  dieser  Verfügung  führte  das  Institut  im  Wesentlichen  aus,  entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin  bestehe bei  den  gemäss Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG zulässigen Rabatten eine Pflicht zur  Weitergabe des Preisvorteils – dies sowohl bei handelsüblichen als auch  bei  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigten  Rabatten.  Zudem  sei  der  Anwendungsbereich von Art.  33 HMG nicht auf  verschreibungspflichtige  und/oder  kassenzulässige  Arzneimittel  beschränkt.  Einzig  auf  frei  verkäufliche  Arzneimittel  der  Abgabekategorie  E  sei  das  Verbot  nicht  anwendbar.  Weiter  führte  es  aus,  als  Rabatt  sei  die  Reduktion  des  üblichen Verkaufspreises bzw. des Rechnungsbetrages im Rahmen einer  bestimmten  Lieferung  von  Arzneimitteln  zu  verstehen.  Die  Vorinstanz  erläuterte  eingehend,  weshalb  vorliegend  ein  ausreichend  enger  Zusammenhang  zwischen  Vorteilsgewährung  und  der  Förderung  der  Abgabe bzw. Verschreibung von bestimmten Arzneimitteln (Kriterium der  Äquivalenz)  gegeben  sei.  Schliesslich  vertrat  sie  die  Ansicht,  mit  den  gemäss  KUKO  gewährten  Preisen  werde  nicht  eine  allfällig  erbrachte  Gegenleistung  seitens  der  Abnehmer  (etwa  die  Einwilligung  zur  Weitergabe der Bezugsstatistiken an die Herstellerinnen) abgegolten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin könnten nicht einzig gegen  die Abnehmer  (als potentielle Vorteilsempfänger) Massnahmen erwogen  werden.  Gemäss  Art.  66  Abs.  1  HMG  habe  das  Institut  alle  Verwaltungsmassnahmen  zu  treffen,  die  zum  Vollzug  des  Gesetzes  erforderlich seien. Die Hinweispflicht, welche der Beschwerdeführerin  im  vorliegenden  Verfahren  auferlegt  werde,  sei  in  zeitlicher,  örtlicher  und  sachlicher Hinsicht erforderlich und geeignet, das Vorteilsverbot gemäss  Art.  33  HMG  im  Zusammenhang  mit  den  KUKO  durchzusetzen.  Auch  unter  dem  Blickwinkel  der  Störerkonkurrenz  sei  diese  Massnahme  am  besten  zur  Durchsetzung  der  gesetzlichen  Bestimmungen  geeignet.  In  der  Anordnung  dieser Massnahmen  liege  zudem  keine  rechtsungleiche  Behandlung.

C­669/2008 C.  Gegen  die  Verfügung  vom  19.  Dezember  2007  reichte  die  Beschwerdeführerin am 30. Januar 2008 beim Bundesverwaltungsgericht  Beschwerde  ein.  Sie  beantragte  die  vollumfängliche  Aufhebung  der  Verfügung – unter Kosten­ und Entschädigungsfolge. Weiter verlangte sie  die  Einholung  einer  Expertise  zu  verschiedenen  Fragen  des  Sachverhaltes und zu deren betriebswirtschaftlichen Beurteilung. Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, das  Institut  sei  nach  umfangreichen  Untersuchungen  des  massgeblichen  Sachverhaltes  zum  Schluss  gekommen,  dass  es  ihr  gegenüber  kein  Verbot  der  Rabattgewährung  aussprechen  müsse.  Da  gemäss  der  korrekten Sachverhaltsfeststellung  kein  polizeiwidriger  Zustand  vorliege,  sei  sie  nicht  als  Störerin  zu  qualifizieren  und  es  dürften  keine  Verwaltungsmassnahmen  angeordnet  werden.  Der  verfügten  Massnahme  fehle  es  zudem  an  der  Erforderlichkeit  und  der  Eignung,  entsprechend  sei  die  Verhältnismässigkeit  der  Massnahme  nicht  gegeben.  Das  Institut  habe  zudem  keinen  einzigen  Abnehmer  nennen  können,  der  vermeintlich  weitergabepflichtige  Vorteile  effektiv  nicht  weitergegeben  habe.  Das  Institut  lasse  sich  sowohl  bezüglich  der  Analyse  der  Marktverhältnisse  im  Zwischenhandel  als  auch  bei  der  Auslegung  der  anzuwendenden  gesetzlichen  Bestimmungen  von  einer  eigenen, in der Lehre nicht anerkannten Theorie leiten. Dies ergebe sich  zum  einen  aus  der  Publikation  des  Instituts  zur  „Zulässigkeit  von  Rabatten  im  Rahmen  von  Art.  33  Abs.  3  lit.  b  HMG“  (im  Folgenden:  Publikation  des  Instituts;  Swissmedic  Journal  11/2003,  S.  980  ff.),  zum  andern  aber  auch  aus  den  Ausführungen  im  angefochtenen  Entscheid.  Das  Institut  müsse  sich  deshalb  den  Vorwurf  gefallen  lassen,  selber  Recht setzen zu wollen. Art.  31 bis  33 HMG dienten der Regelung der Arzneimittelwerbung und  der  Preisvergleiche,  wobei  Art.  33  HMG  die  unzulässigen  Formen  der  Fachwerbung  konkretisiere.  Als  Arzneimittelwerbung  gälten  dabei  alle  Massnahmen,  welche  zum  Ziel  hätten,  die  Verschreibung,  die  Abgabe,  den  Verkauf,  den  Verbrauch  oder  die  Anwendung  von  Arzneimitteln  zu  fördern.  Der  Gesetzgeber  habe  den  Zwischenhandel  (2.  Handelsstufe)  grundsätzlich  von  der  Anwendung  der  betreffenden  Bestimmungen  ausklammern  wollen.  Er  habe  lediglich  an  die  unzulässige  Mithilfe  des  Grossisten  bei  der  Gewährung  von  Rabatten  der  Pharmaindustrie  gedacht und nicht an die eigenständige Erfüllung des Tatbestandes durch  den  Grossisten  als  Täter  oder  Mittäter.  Mangels  eines  bestimmbaren 

C­669/2008 preislichen Bezugspunktes sei es in concreto nicht möglich festzustellen,  ob  und  wann  eine  Vollgrossistin  (wie  die  Beschwerdeführerin)  einen  Rabatt  auf  den  Zwischenhandelspreisen  gewähre.  Derartige  Rabatte  würden insbesondere nicht von der Vollgrossistin aus eigenem Antrieb für  einzelne  Arzneimittel  gewährt.  Sie  habe  kein  Interesse  daran,  von  einzelnen  Arzneimitteln  mehr  als  von  anderen  zu  verkaufen,  da  für  sie  einzig der Gesamtumsatz von Bedeutung sei. Daraus sei zu schliessen,  dass  eine Vollgrossistin  keine Werbung  für  bestimmte Arzneimittel  oder  Gruppen von Arzneimitteln betreibe, weshalb die Anwendbarkeit von Art.  33  HMG  ausgeschlossen  sei.  Normadressat  von  Art.  33  HMG  sei  der  Vorteilsnehmer  –  also  Ärzte,  Apotheker  und  Spitäler  und  nicht  die  Grossistin.  Vorliegend  mangle  es  zudem  an  der  Äquivalenz,  da  das  Verhalten  der  Grossistin  objektiv  nicht  geeignet  sei,  einen  nicht  unerheblichen  Teil  der  Fachpersonen  in  ihrem  Verschreibungs­  und  Abgabeverhalten  für bestimmte Arzneimittel zu beeinflussen. Wenn eine  Grossistin  im  Rahmen  von  Vollgrossistenkonditionen  zum  Teil  auch  Preisvorteile  gewähre,  handle  es  sich  dabei  nicht  um Rabatte  im Sinne  von Art. 33 HMG. Zu beachten sei zudem, dass der wirtschaftliche Wert  der von den Kunden zur Verfügung zu stellenden Statistiken bei Weitem  die vernachlässigbaren Rabatte übersteige. Sinngemäss  machte  die  Beschwerdeführerin  zudem  geltend,  es  fehle  eine ausreichende gesetzliche Grundlage  für eine allgemeine Pflicht zur  Weitergabe von Rabatten an die Endverbraucher (Reduktion des Preises  von  Arzneimitteln  für  die  Patienten  und  die  Krankenkassen).  Für  Arzneimittel,  welche  nicht  in  die  Spezialitätenliste  (im  Folgenden:  SL)  aufgenommen seien, bestehe keine derartige Weitergabepflicht. Ein  verpönter  Rabatt  auf  dem  Einkaufspreis  liege  bei  Arzneimitteln  mit  SL­Preis nur dann vor, wenn die Arzneimittel abgebende Person dieses  unter  dem  Fabrikabgabepreis  erwerben  könne  und/oder  den  Transport  nicht oder nur teilweise bezahlen müsse, und damit bei der Verrechnung  des  Publikumspreises  eine  höhere  Marge  erzielen  könne,  als  dies  der  Gesetzgeber im Rahmen der staatlichen Preisordnung vorgesehen habe.  Demgegenüber  bestünden  für  Arzneimittel  ohne  SL­Preis  nur  unverbindliche  Publikumspreisempfehlungen,  weshalb  kein  üblicher  Fachhandels­  bzw.  Standardpreis  bestehe.  Aus  diesem  Grund  sei  bei  diesen Arzneimitteln auch nicht  feststellbar,  ob der  letzten Handelsstufe  ein Rabatt gewährt und ob dieser weitergegeben werde.

C­669/2008 Die  Beschwerdeführerin  rügte  weiter,  das  Institut  behandle  sie  rechtsungleich  gegenüber  ihren  Konkurrentinnen.  Insbesondere  sei  vorliegend die Ungleichbehandlung gegenüber der M._______ AG nicht  gerechtfertigt,  zumal gegen diese das Verwaltungsmassnahmeverfahren  ohne weitere Folgen eingestellt worden sei. Die  angefochtene Verfügung greife  zudem  in  unzulässiger Weise  in  die  Wirtschaftsfreiheit  ein.  Sie  werde  durch  die  verfügten  Massnahmen  gezwungen, ihr erfolgreiches Geschäftsmodell aufzugeben. Es fehle nicht  nur  eine  ausreichende  gesetzliche  Grundlage  für  solche  Massnahmen;  vielmehr  lägen  die  Massnahmen  auch  ausserhalb  der  mit  dem  Heilmittelgesetz  verfolgten  öffentlichen  Interessen,  weil  dieses  nicht  bezwecke,  die  Kosten  zu  Lasten  der  sozialen  Krankenversicherung  einzudämmen. Abschliessend  machte  die  Beschwerdeführerin  betreffend  die  verfügte  Strafandrohung  geltend,  dass  die  angefochtene  Verfügung  auf  einem  Verhalten  der  Beschwerdeführerin  basiere,  das  auch  nach  Auffassung  der Swissmedic nicht gegen die Bestimmung über die Werbung gemäss  Art.  87  Abs.  1  lit.  b  HMG  verstosse. Weiter  bestehe  keine  genügende,  dem  Bestimmtheitsgebot  von  Art.  1  des  Schweizerischen  Strafgesetzbuchs  vom  21. Dezember  1937  (StGB,  SR  311.0)  entsprechende  gesetzliche  Grundlage.  Dennoch  werde  von  der  Beschwerdeführerin als vermeintliche Störerin ein Verhalten verlangt, bei  dessen Unterlassung eine Strafe ausgefällt werden könnte. D.  In seiner Vernehmlassung vom 20. März 2008 beantragte das Institut die  Abweisung der Beschwerde. Das Institut stellte den Sachverhalt nochmals ausführlich aus seiner Sicht  dar  und  erläuterte  eingehend  die  daraus  gezogenen  Schlüsse  und  die  angeordneten Massnahmen. Zur  Begründung  seines  Antrages  führte  es  im  Wesentlichen  aus,  entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin  könne  auch  eine  Grossistin Werbung im Sinne von Art. 33 HMG betreiben, wenn sie nicht  auf  das  Anbieten  bzw.  Vermitteln  von  Vergünstigungen  der  Lieferanten  (Hersteller  oder  Importeure)  an  deren Abnehmer  (Ärzte  und Apotheker)  verzichte – oder gar selbst Vergünstigungen anbiete (oder vermittle), die  den  Abnehmern  nicht  in  jeweils  weitgehend  gleichem  Umfang  für  eine 

C­669/2008 deutliche  Mehrheit  aller  in  der  Schweiz  in  derselben  Wirkstoffgruppe  zugelassen  Arzneimittel  gewährt  würden.  Die  von  der  Beschwerdeführerin im Rahmen der KUKO angebotenen bzw. gewährten  Vergünstigungen  könnten  dabei  durchaus  als  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigte  Rabatte  anerkannt  werden;  sie  müssten  jedoch  an  die  Endabnehmer bzw. an die Versicherer weitergegeben werden, damit sie  mit  Art.  33  HMG  vereinbar  seien.  Entgegen  der  Interpretation  der  Verfügung  durch  die  Beschwerdeführerin  sei  das  Institut  sehr  wohl  der  Ansicht, dass diese mit  ihrem Verhalten gegen Art. 33 HMG verstossen  habe. Die  Beschwerdeführerin  gehe  zudem  fehl,  wenn  sie  geltend mache,  es  bestünden  gesetzliche  Vorschriften,  welche  verlangten,  dass  für  Lieferungen  an  den  Detaillisten  mindestens  der  Fabrikabgabepreis  und  die Transportkosten verrechnet werden müssten. Nach den Vorschriften  des Bundesgesetzes  vom 18. März  1994 über  die Krankenversicherung  (KVG, SR 832.10) werde  lediglich ein Höchstpreis  für die Endabnehmer  festgelegt.  Die  Marktteilnehmer  seien  im  Rahmen  der  Privatautonomie  aber  frei,  für  die  Lieferung  von  Arzneimitteln  tiefere  Preise  zu  vereinbaren.  Auch  bei  den  nicht­kassenpflichtigen  Arzneimitteln  lasse  sich die Höhe der gewährten Rabatte bestimmen. Bei beiden Arten von  Arzneimitteln  bestehe  die  Pflicht  zur  Weitergabe  von  Rabatten  an  die  Patienten bzw. Endabnehmer. Weiter bestritt das Institut, das Rechtsgleichheitsgebot verletzt zu haben,  und  hielt  abschliessend  fest,  Voraussetzung  für  den  Erlass  einer  strafbewehrten (also mit einer Strafandrohung gemäss Art. 87 Abs. 1 Bst.  g  zweiter  Halbsatz  HMG  versehenen)  Verfügung  sei  nicht  ein  bereits  erfolgtes  strafbares  Verhalten  des  Verfügungsadressaten,  sondern  die  Vermeidung oder Beseitigung eines nicht gesetzeskonformen Zustandes.  Auch  genüge  das  Verfügungsdispositiv  dem  strafrechtlichen  Bestimmtheitsgebot gemäss Art. 1 StGB. E.  Mit  Replik  vom  4.  Juni  2008  hielt  die  Beschwerdeführerin  an  den  gestellten  Rechtsbegehren  fest  und  beantragte  erneut  die  Einholung  eines  externen  Gutachtens  zur  Abklärung  verschiedener  Sachverhaltselemente. Die Beschwerdeführerin setzte sich eingehend mit den Vorbringen in der  Vernehmlassung  auseinander  und  wiederholte  im  Wesentlichen  ihre 

C­669/2008 Rechtsstandpunkte.  Weiter  stellte  sie  anhand  von  Preisbeispielen  dar,  weshalb  die  allfällige  Rabattgewährung  auf  dem  Abgabepreis  (Fachhandelseinstandspreis) für ihre Kunden (Leistungserbringer gemäss  KVG)  nur  eine  untergeordnete  Bedeutung  für  den  Kaufentscheid  habe.  Massgeblich  sei  vielmehr  die  Marge  zwischen  Fachhandelseinstandspreis und Publikumspreis. Diese werde aber durch  allfällige  Rabatte  kaum  beeinflusst.  Weiter  sei  aufgrund  der  Ausgestaltung  ihres  Systems  der  KUKO  für  den  Leistungserbringer  im  Zeitpunkt  der  Bestellung  nicht  ersichtlich,  ob  und  in  welcher  Höhe  Rabatte  gewährt  würden.  Dies  sei  für  den  Leistungserbringer  erst  im  Zeitpunkt  der  Lieferung  und Rechnungsstellung  ersichtlich.  Durch  diese  Ausgestaltung  des  Systems  der  KUKO  werde  der  Kaufentscheid  der  Leistungserbringer nicht beeinflusst. Weiter  führte  die  Beschwerdeführerin  aus,  sie  fordere  zwar  die  Leistungserbringer  nicht  zur Nichtweitergabe  von Rabatten  auf,  verletze  aber damit den Tatbestand von Art. 33 HMG nicht. Sie sei weder Täter,  Mittäter  noch  Gehilfe.  Die  seitens  der  Vorinstanz  behauptete  Störereigenschaft  der Beschwerdeführerin ergebe sich nicht aus Art.  33  HMG, verbiete dieser ihr Verhalten doch in keiner Weise. Somit fehle es  an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, welche es der Vorinstanz  erlauben würde, sie mit den verfügten Massnahmen ins Recht zu fassen.  Das  Institut  gebe  im Weitern  zu,  wegen  behaupteter  Störereigenschaft  einzig  gegen  sie  selbst  vorgehen  zu  wollen.  Wenn  die  Vorinstanz  dagegen die vermeintlichen „Täter“ in der 3. Handelsstufe nicht belangen  wolle,  müsse  sie  sich  eine  Verletzung  des  Rechtsgleichheitsprinzips  vorwerfen lassen. Zudem beruhe das Einschreiten der Vorinstanz nur auf  Vermutungen;  Verstösse  gegen  die  Weitergabepflicht  seien  nicht  rechtsgenüglich nachgewiesen worden. F.  In  seiner  Duplik  vom  11.  Juli  2008  beantragte  das  Institut  erneut  die  Abweisung der Beschwerde vom 30. Januar 2008 und nahm ausführlich  zur Replik der Beschwerdeführerin Stellung. Es  führte  aus,  bei  Verstössen  gegen  Art.  33  HMG  könnten  Verwaltungsmassnahmen  im Sinne  von Art.  66 HMG ergriffen  und/oder  strafrechtliche  Sanktionen  gemäss  Art.  87  HMG  (Busse)  verhängt  werden.  Vorliegend  habe  es  die  Prüfung  im  Rahmen  eines  Verwaltungsmassnahmeverfahrens  für  zweckmässiger  erachtet  und  auf  die Eröffnung eines Strafverfahrens verzichtet. Sie sei dabei zum Schluss 

C­669/2008 gekommen,  dass  die  Beschwerdeführerin  als  Störerin  ins  Recht  zu  fassen sei. Die Höhe der gewährten Rabatte sei  feststellbar und es handle sich um  eine  reine  Behauptung  der  Beschwerdeführerin,  dass  diese  für  den  Kaufentscheid  der  Leistungserbringer  nicht  massgebend  sein  sollen.  Zudem  lägen  Indizien  vor,  aus  denen  mit  überwiegender  Wahrscheinlichkeit  auf  Verstösse  gegen  die  Weitergabepflicht  geschlossen werden müsse. Das Vorteilsgebot von Art. 33 HMG verlange  nicht,  dass  ein  angebotener  Rabatt  tatsächlich  zu  einer  Beeinflussung  des  Verschreibungs­  bzw.  Abgabeverhaltens  führe,  vielmehr  genüge  bereits die Eignung zur Beeinflussung dieses Verhaltens. Art. 33 und 66  HMG stellten eine hinreichende gesetzliche Grundlage  für die  verfügten  Massnahmen  dar.  Als  blosse  Informationsverpflichtungen  seien  diese  sehr  wohl  umsetzbar,  zudem  erforderlich  und  geeignet,  um  das  angestrebte  Ziel  (die  Weitergabe  der  aus  dem  KUKO­Geschäftsmodell  entstehenden  geldwerten  Vorteile  an  die  Endabnehmer  bzw.  deren  Krankenversicherer)  durchzusetzen.  Der  mit  den  Massnahmen  erfolgte  Eingriff  stehe  zudem  in  einem  vernünftigen  Verhältnis  zu  diesem  Ziel.  Allenfalls  könne  auf  die  Pflicht  zur  Weitergabe  von  Rabatten  auch  pauschal hingewiesen werden. Weiter legte das Institut dar, dass die Auslegung und Anwendung von Art.  33 HMG in der Lehre kontrovers diskutiert werde, wobei etwa Urs Saxer  in  seinem  Aufsatz  aus  dem  Jahre  2003  eine  vom  Institut  abweichende  Meinung  vertrete  (URS  SAXER,  Korruption  im  Arzneimittelhandel  –  zum  Vorteilsverbot gemäss Art. 33 HMG und dessen Koordination mit Art. 56  Abs. 3 KVG, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 12/2002 [im Folgenden:  SAXER, Korruption], S. 1463 ff.). In einem neueren Aufsatz von Ueli Kieser  und  Tomas Poledna  (UELI KIESER/TOMAS POLEDNA,  Grenzen  finanzieller  Interessen von Medizinalpersonen. Einige Überlegungen mit Blick auf das  Medizinalberufegesetz [MedBG], in: AJP 4/2008, S. 420 ff.) werde jedoch  eine  mit  seiner  Auslegung  weitgehend  übereinstimmende  Rechtsauffassung  vertreten.  Entgegen  der  Ansicht  der  Beschwerdeführerin  sei  es  sowohl  befugt  als  auch  gehalten,  oftmals  unbestimmte  Rechtsnormen  –  nach  den  anerkannten  Grundsätzen –  auszulegen  und  in  der  Folge  anzuwenden,  andernfalls  könnte  es  seine  Verwaltungstätigkeit nicht mehr ausüben. G.  Am 15. Oktober 2008 reichte die Beschwerdeführerin eine umfangreiche 

C­669/2008 Stellungnahme zur Duplik der Vorinstanz (im Folgenden: Triplik) ein. Sie  reichte  ein  IT­Gutachten  der  B._______  /C._______  vom  13. Oktober  2008  ein  und  beantragte,  dieses  Parteigutachten  sei  als  Geschäftsgeheimnis  zu  behandeln  und  der  Vorinstanz  sei  die  Einsichtnahme  zu  verweigern.  Als  weiteres  Beweismittel  reichte  sie  ein  Strafurteil des Polizeirichters des K._______ vom 9. November 2007 ein,  mit welchem die Angeschuldigte mangels ausreichender Klarheit von Art.  33 HMG freigesprochen worden ist. In der Triplik wiederholte die Beschwerdeführerin  im Wesentlichen  ihren  bereits  dargelegten  Standpunkt  und  machte  dazu  vertiefende  Ausführungen.  Weiter  wies  sie  darauf  hin,  dass  Art.  33  HMG  revidiert  werden  solle.  Das  Parlament  habe  den  Bundesrat  beauftragt,  eine  Regelung vorzuschlagen, die Klarheit schaffe betreffend die Transparenz  und  das  zulässige  Ausmass  von  Rabatten,  die  im  Rahmen  der  Verschreibung  und  Abgabe  von  Arzneimittel  und  Medizinprodukten  gewährt werden dürften. Weiter  machte  sie  geltend,  die  in  der  angefochtenen  Verfügung  angeordneten  Massnahmen  seien  gemäss  dem  von  ihr  in  Auftrag  gegebenen  IT­Gutachten  technisch  nicht  durchführbar  bzw.  führten  zu  Kosten in Millionenhöhe. Die Beschwerdeführerin müsste in der Folge auf  die  von  der  Vorinstanz  vorgeschlagene  Alternative  eingehen  und  einen  Pauschalhinweis  anbringen,  welcher  die  mathematische  Analyse  der  Weitergabepflicht  dem  Leistungserbringer  übertrage.  Daraus  resultiere  jedoch  weiterhin  eine  umstrittene  und  unklare  Rechtslage,  weil  der  Normadressat  nicht  abschätzen  könne,  ob  er  gegen  Art.  33  HMG  verstosse oder nicht. Es bestehe vorliegend ein Missverhältnis zwischen  dem  privaten  Interesse,  keine  unnötigen  Investitionen  in  Millionenhöhe  tätigen  zu  müssen,  und  dem  öffentlichen  Interesse,  den  Leistungserbringern das Gesetz zu erklären. Ebenfalls würden durch die  angeordneten Massnahmen und  deren Umsetzung  die Dienstleistungen  der  Beschwerdeführerin  im  Kerngeschäft  verschlechtert.  Wenn  sie  als  einzige  gezwungen  werde,  die  Leistungserbringer  auf  die  vermeintliche  Pflicht zur Weitergabe von Rabatten hinzuweisen, werde sie im Vergleich  zu den übrigen Vollgrossisten sowie im Vergleich zu den Direktlieferanten  und Shortlinern im Wettbewerb einseitig benachteiligt. Der Vorschlag der  Vorinstanz  zur  Anbringung  eines  Pauschalhinweises  (bei  fehlender  Umsetzbarkeit  oder  bei  Unzumutbarkeit  der  Verfügung),  verkenne  zudem, dass vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Ausdehnung des  Streitgegenstandes  erfolgen  dürfe.  Eine  reformatio  in  peius  sei  bei 

C­669/2008 Unangemessenheit  der  angefochtenen  Verfügung,  also  auch  bei  Unverhältnismässigkeit ausgeschlossen.  Im Weiteren sei der Anordnung  eines  Hinweises,  der  auf  eine  blosse  Wiedergabe  der  gesetzlichen  Regelung  hinauslaufe,  mangels  Erforderlichkeit  die  Anwendung  zu  versagen.  Auf  generell­abstrakte  Normen,  deren  Kenntnis  beim  Bürger  vorausgesetzt werden dürfe, brauche nicht hingewiesen werden. H.  Mit Verfügung vom 3. November 2008  lehnte der  Instruktionsrichter den  Antrag  der  Beschwerdeführerin  auf  Geheimhaltung  des  IT­Gutachtens  B._______  /C._______  gegenüber  dem  Institut  ab  und  gab  ihr  Gelegenheit, das Beweismittel zurückzuziehen. I.  Nachdem  die  Beschwerdeführerin  mit  Eingabe  vom  4.  Dezember  2008  auf  den  Rückzug  des  IT­Gutachtens  B._______  /C._______  verzichtet  hatte und dieses dem Institut zur Kenntnis gebracht worden war, reichte  die  Vorinstanz  am  6.  März  2009  eine  Vernehmlassung  zur  Triplik  (im  Folgenden:  Quadruplik)  ein.  Sie  bestätigte  darin  ihren  Antrag  auf  Abweisung  der  Beschwerde.  Zudem  stellte  sie  den  Beweisantrag,  falls  das  Bundesverwaltungsgericht  den  Nachweis  für  erforderlich  erachte,  dass  mindestens  ein  Abnehmer  der  3.  Handelsstufe  die  ihm  zugekommenen  Vergünstigungen  nicht  weitergegeben  habe,  sei  die  Beschwerdeführerin  aufzufordern,  dem  Bundesverwaltungsgericht  die  Namen  und  Adressen  aller  Abnehmer  der  3.  Handelsstufe  bekannt  zu  geben,  welche  bisher  von  KUKO  profitiert  hätten.  Sodann  seien  aus  diesem Personenkreis einige auszuwählen und als Zeugen zu befragen. Das Institut hielt im Wesentlichen an der Begründung der angefochtenen  Verfügung  fest  und  verwies  auf  seine  bisherigen  Vorbringen  im  Schriftenwechsel.  Weiter  führte  es  sinngemäss  aus,  das  von  der  Beschwerdeführerin  beigebrachte  Strafurteil  vom  9. November  2007  sei  vorliegend ohne Bedeutung, gelte doch im Strafrecht der Grundsatz "nulla  poena  sine  lege  stricta"  bzw.  das  Analogieverbot,  wogegen  im  Verwaltungsrecht  Verhaltens­  und  Verbotsnormen  ausgelegt  und  allenfalls auch durch Lückenfüllung ergänzt werden müssten. Weiter  wies  das  Institut  darauf  hin,  dass  die  Beschwerdeführerin  es  unterlassen  habe,  dem  Institut  oder  dem  Bundesverwaltungsgericht  konkrete  Beispiele  für  KUKO  vorzulegen,  aus  denen  die  Höhe  der  gewährten Rabatte hätte ermittelt werden können. Art.  33 Abs. 3 Bst. b 

C­669/2008 HMG  setze  selbstverständlich  eine  Äquivalenz  zwischen  Vorteilsgewährung  und  Verschreibung  oder  Abgabe  bestimmter  Arzneimittel voraus; bei Rabatten liege sie allerdings stets auf der Hand.  Die  Äquivalenz  sei  offensichtlich,  wenn  der  Vorteil  in  direktem  Zusammenhang  mit  einer  Arzneimittellieferung  oder  einer  Rechnung  gewährt werde. Betreffend  die  geltend  gemachte  Ungleichbehandlung  hielt  das  Institut  fest,  es  habe  bisher  darauf  verzichtet,  gegen  die  M._______  AG  vorzugehen. Das Verfahren gegen die M._______ AG sei aber bis heute  nicht  abgeschlossen  worden,  so  dass  die  Möglichkeit  bestehe,  entsprechende  Verwaltungsmassnahmen  auch  gegen  dieses  Unternehmen  nachzuholen,  sobald  das  vorliegende  Beschwerdeverfahren  grundsätzliche  Klarheit  über  die  Zulässigkeit  derartiger Massnahmen gebracht habe. Im  Weiteren  bestätigte  das  Institut  seine  Auffassung,  dass  die  angeordneten  Massnahmen  weder  unmöglich  noch  unzumutbar  seien.  Die  Beschwerdeführerin  habe  als  Grundlage  für  ihr  IT­Gutachten  strengere  Grundsätze  angenommen,  als  dies  in  der  Verfügung  angeordnet worden sei. Es habe  in  seiner Duplik denn auch nur darauf  hingewiesen,  dass  nichts  die  Beschwerdeführerin  hindere,  die  angefochtene Verfügung in einer Art und Weise umzusetzen, die über die  Minimalerfordernisse  von  Art.  33  HMG  hinausgehe,  für  sie  aber  den  Vorteil eines geringeren Anpassungsaufwandes habe. J.  Mit  Verfügung  vom  10.  März  2009  schloss  der  Instruktionsrichter  den  Schriftenwechsel. Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  eingereichten  Akten  wird,  soweit  für  die  Entscheidfindung  erforderlich,  im  Rahmen  der  nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.   Angefochten ist die Verfügung vom 19. Dezember 2007, mit welcher das  Institut  der  Beschwerdeführerin  im  Rahmen  eines  Verwaltungsmassnahmeverfahrens folgende Massnahmen auferlegte:

C­669/2008 1)  Die  Beschwerdeführerin  wird  verpflichtet,  innert  dreier  Monate  ab  Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung a)  sämtliche  von  ihr  verfassten  und  herausgegebenen  und/oder  verbreiteten Informationsangebote über Kunden(spezifische) Konditionen  (KUKO)  für  Arzneimittel  (wie  insbesondere  Informationsbroschüren,  Auftragsformulare zur Erfassung von KUKO) oder ähnliche Angebote mit  einem Hinweis auf die Pflicht zur Weitergabe der daraus hervorgehenden  Vergünstigungen  (wie  insbesondere  Reduktion  oder  Erlass  des  Basispreisaufschlages,  Warenboni,  Erlass  der  zeilenabhängigen  Logistikkosten) zu versehen; b)  diesen  Hinweis  auch  in  die  präparate­  bzw.  kundenspezifischen  Informationen  (insbesondere  Bestellplattform  www.b._______.com,  Lieferscheine,  Rechnungen,  personalisierte  Verkaufsstatistiken)  aufzunehmen,  soweit  darin  Arzneimittel  aufgeführt  sind,  bei  denen  die  aus  den  KUKO  (oder  ähnlichen  Angeboten)  hervorgehenden  Vergünstigungen in weitgehend selbem Umfang nicht auch für den Bezug  einer  deutlichen  Mehrheit  aller  übrigen  Arzneimittel  angeboten  werden,  die in der Schweiz in derselben Wirkstoffgruppe zugelassen sind. 2)  Die  Beschwerdeführerin  wird  verpflichtet,  dem  Institut  innert  dreier  Monate ab Eintritt der Rechtskraft der Verfügung den Nachweis über die  Erfüllung dieser Anordnung zu erbringen. 3)  Widerhandlungen  gegen  Ziff.  1  oder  2  dieser  Verfügung  können  gemäss Art. 87 Abs. 1 Bst. g HMG mit Busse bis zu Fr. 50'000.­ bestraft  werden. 1.1.  Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  im  Wesentlichen  nach  den Vorschriften  des Bundesgesetzes  vom 17.  Juni  2005  über  das  Bundesverwaltungsgericht  (VGG,  SR  173.32)  und  des  Bundesgesetzes  vom  20. Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). 1.2.  Die  Zuständigkeit  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Streitsache  bestimmt  sich  nach  Art.  31  ff.  VGG.  Danach  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  insbesondere  zuständig  zur  Beurteilung  von  Beschwerden  gegen  Verfügungen  der  Anstalten  und  Betriebe  des  Bundes (Art. 33 Bst. e VGG).

C­669/2008 Da das Institut eine öffentlich­rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art.  68  Abs.  2  HMG),  der  angefochtene  Verwaltungsakt  ohne  Zweifel  als  Verfügung  im  Sinne  von  Art.  5  Abs.  1  VwVG  zu  qualifizieren  ist  und  zudem  keine  Ausnahme  gemäss  Art.  32  VGG  vorliegt,  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Sache  zuständig. 1.3. Gemäss Art.  48 Abs.  1 VwVG  ist  zur Beschwerdeführung  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  legitimiert,  wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  hat,  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders  berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung oder Änderung hat. 1.3.1.  Die  Beschwerdeführerin  hat  am  vorinstanzlichen  Verfahren  teilgenommen,  ist  durch  die  Verfügung  ohne  Zweifel  besonders  berührt  und  hat  an  deren  Aufhebung  bzw.  Abänderung  ein  schutzwürdiges  Interesse.  Nachdem  der  einverlangte  Verfahrenskostenvorschuss  rechtzeitig  geleistet  worden  ist,  kann  auf  die  frist­  und  formgerecht  eingereichte Beschwerde eingetreten werden. 2.  Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die  Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der  Überschreitung  des  Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des  Sachverhalts  sowie  die  Unangemessenheit  des  Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG). 2.1. Nach  der  Rechtsprechung  hat  auch  eine  Rechtsmittelbehörde,  der  volle  Kognition  zusteht,  in  Ermessensfragen  einen  Entscheidungsspielraum  der  Vorinstanz  zu  respektieren.  Sie  hat  eine  unangemessene Entscheidung  zu  korrigieren,  kann aber der Vorinstanz  die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133  II  35 E. 3). Das Bundesverwaltungsgericht  hat  daher nur den Entscheid  der  unteren  Instanz  zu  überprüfen  und  sich  nicht  an  deren  Stelle  zu  setzen (vgl. BGE 126 V 75 E. 6). 2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der  Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der  Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die  Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen  gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer 

C­669/2008 Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. schon  FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212). 3.  Im  vorliegenden  Verfahren  ist  in  erster  Linie  die  Auslegung  und  Anwendung von Art. 33 HMG strittig. 3.1.  Im Folgenden  ist deshalb zunächst  in Anwendung der anerkannten  Auslegungsregeln  zu  untersuchen,  wie  Art. 33  HMG,  insbesondere  dessen  Abs.  3  Bst.  b  und  die  verschiedenen  in  diesem  Artikel  verwendeten unbestimmten und auslegungsbedürftigen Rechtsbegriffe zu  interpretieren  sind  (E.  4).  Weiter  wird  zu  prüfen  sein,  ob  der  zu  beurteilende  Sachverhalt  unter  Art.  33  HMG  fällt  (E.  5)  und  ob  die  im  Rahmen  des  Verwaltungsmassnahmeverfahrens  angeordneten  Massnahmen zulässig sind (E. 6 und 7). 3.2. Unbestimmte  Rechtsbegriffe  sind  auszulegen  und  allfällige  Lücken  sind  zu  schliessen.  Das  Verwaltungsrecht  unterscheidet  sich  in  dieser  Beziehung grundsätzlich vom Strafrecht, das vom Grundsatz „nulla poena  sine  lege  stricta“  ausgeht  (Art.  1  StGB).  So  können  sich  weder  Verwaltungsbehörden  noch  ­gerichte  darauf  berufen,  eine  Norm  des  Verwaltungsrechts  sei  unklar  und  könne  deshalb  nicht  angewandt  werden. 3.3. Das Bundesgericht  lässt sich bei der Auslegung von Rechtsnormen  von  einem  Methodenpluralismus  leiten;  es  berücksichtigt  mit  der  grammatikalischen, systematischen, teleologischen, historischen und der  geltungszeitlichen Auslegung verschiedene Auslegungsmethoden. Dabei  geniesst grundsätzlich keine der Methoden einen Vorrang gegenüber den  anderen. Vielmehr kommen all jene Kriterien zur Anwendung, die für den  konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis  am  meisten  überzeugen  (vgl.  ULRICH  HÄFELIN/GEORG  MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich  2006,  Rz. 217  mit  Hinweisen).  Im  Verwaltungsrecht  ist  allerdings  die  teleologische  Auslegung  besonders  bedeutsam,  da  es  hier  im  Wesentlichen  um  die  Erfüllung  bestimmter  Staatsaufgaben  geht,  die  je  ihren  besonderen  im  öffentlichen  Interesse  liegenden  staatlichen  Zweck  haben  (PIERRE  TSCHANNEN/ULRICH  ZIMMERLI/MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern  2009,  § 25  Rz.  5;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 218).  Wie  das  Institut  richtig  darlegt,  kommt  bei  neueren  Gesetzen  zudem  den 

C­669/2008 Gesetzgebungsmaterialien  eine  besondere  Stellung  zu,  weil  veränderte  Umstände  oder  ein  gewandeltes  Rechtsverständnis  nur  von  geringer  Bedeutung sein können (BGE 131 II 697 E. 4.1). 4.  Art. 33 HMG lautet wie folgt: 1  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben,  und  Organisationen,  die  solche  Personen  beschäftigen,  dürfen  für  die  Verschreibung  oder  die  Abgabe  eines  Arzneimittels  geldwerte  Vorteile  weder gewährt noch angeboten noch versprochen werden. 2  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben,  und  Organisationen,  die  solche  Personen  beschäftigen,  dürfen  für  die  Verschreibung  oder  die  Abgabe  von  Arzneimitteln  geldwerte  Vorteile  weder fordern noch annehmen. 3 Zulässig sind jedoch: a.  geldwerte  Vorteile  von  bescheidenem Wert,  die  für  die medizinische  oder pharmazeutische Praxis von Belang sind; b.  handelsübliche  und  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigte  Rabatte,  die  sich direkt auf den Preis auswirken. 4.1. Der  Artikel  trägt  den  Titel  „Versprechen  und Annehmen  geldwerter  Vorteile“  und  findet  sich  im  5.  Abschnitt  des  2.  Kapitels  des  Heilmittelgesetzes,  der  Vorschriften  über  die  Werbung  und  Preisvergleiche bei Arzneimitteln enthält. Als Arzneimittelwerbung gelten  alle Massnahmen  zur  Information, Marktbearbeitung  und Schaffung  von  Anreizen,  welche  zum  Ziel  haben,  die  Verschreibung,  die  Abgabe,  den  Verkauf,  den  Verbrauch  oder  die  Anwendung  von  Arzneimitteln  zu  fördern (vgl. Art. 2 Bst. a der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die  Arzneimittelwerbung [AWV, SR 812.212.5]). 4.1.1. Die Gesetzessystematik stellt Art. 33 HMG in den Kontext mit den  Vorschriften über die Werbung und Preisvergleiche. Unter dem Titel des  Versprechens  und  Annehmens  geldwerter  Vorteile  werden  demnach  Regelungen  betreffend  die  unzulässigen  bzw.  zulässigen  Formen  der  Arzneimittelwerbung (vgl. Art. 3 ff. AWV) aufgestellt.

C­669/2008 4.1.2. Bei der Auslegung von Art. 33 HMG ist zudem aus  teleologischer  Sicht zu berücksichtigen, dass der Zweck des Heilmittelgesetzes in erster  Linie  darin  besteht,  die  Gesundheit  von  Mensch  (und  Tier)  zu  gewährleisten  und  zu  schützen  (Art.  1  Abs.  1  HMG).  Es  soll  dazu  beitragen,  dass  die  in  Verkehr  gebrachten  Heilmittel  (Arzneimittel  und  Medizinprodukte)  ihrem  Zweck  entsprechend  und  massvoll  verwendet  werden.  Es  sollen  keine  Verhaltensweisen  gefördert  werden,  die  die  Abgabe  und  den  Konsum  von  Arzneimitteln  erhöhen,  ohne  dass  dies  medizinisch  indiziert  ist. Aus diesem Grund wurden strenge Vorschriften  bezüglich  der  Arzneimittelwerbung  erlassen  und  das  Verbot  der  Vorteilsgewährung  und  ­annahme  im  gleichen  Kapitel  des  HMG  festgeschrieben.  So  sollen  Arzneimittel  frei  von  finanziellen  Anreizen,  allein  nach  objektiven  medizinisch­pharmazeutischen  Überlegungen  verschrieben und abgegeben werden (vgl. dazu Art. 26 HMG, sowie das  Urteil  des  Bundesgerichts  2P.32/2006  und  2A.56/2006  vom  16. November  2006,  E.  3.3;  vgl.  auch  das  Urteil  des  Europäischen  Gerichtshofs [EuGH] C­62/09 Rz. 27 ff. vom 22. April 2010). Zu beachten  ist  jedoch,  dass  das  Heilmittelgesetz  nicht  nur  Regelungen  enthält,  die  rein  gesundheitspolizeiliche  Ziele  verfolgen.  Vielmehr  finden  sich  auch  Normen  mit  wirtschaftspolitischer  Zielsetzung,  wie  beispielsweise  den  Erstanmelderschutz  gemäss  Art.  12  und  Art.  14  Abs.  3  HMG  (vgl.  die  Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  [BVGer]  C­7615/2007  vom  1. Februar  2010,  C­2251/2006  vom  28.  April  2008,  C­2263/2006  vom  7. November 2007). Es kann daher nicht zum vornherein ausgeschlossen  werden, dass mit Art. 33 HMG nicht auch wirtschafts­ und sozialpolitische  Anliegen wie die Preissteuerung erfüllt werden sollen. 4.2. Der Kreis jener Personen, welche die geldwerten Vorteile gewähren,  anbieten oder versprechen (kurz: Vorteilsgeber), wird nach dem Wortlaut  von Art. 33 HMG nicht eingegrenzt. Grundsätzlich ist jeder Normadressat,  der Arzneimittel vertreibt (Art. 4 Abs. 1 Bst. e HMG) oder deren Vertrieb  fördert  und  ein  (in  der  Regel  wirtschaftliches)  Interesse  daran  hat,  das  Verschreibe­  und  Abgabeverhalten  zu  beeinflussen  (zum  Begriff  der  Beeinflussung  vgl.  E.  4.5  hiernach);  es  bedarf  dazu  keiner  weitergehenden  Sondereigenschaft  (vgl.  auch  das  Urteil  des  EuGH  C­ 421/07 Rz. 22 ff. vom 2. April 2009).  In erster Linie betrifft die Regelung  Personen  und  Unternehmen,  welche  Arzneimittel  an  Personen  liefern  bzw.  verkaufen,  die  diese  verschreiben  oder  abgeben;  dies  können  beispielsweise  Arzneimittelhersteller,  Zwischenhändler  oder  Importeure  sein  (vgl.  URS  SAXER,  in:  Eichenberger/Jaisli/  Richli  [Hrsg.],  Basler  Kommentar  Heilmittelgesetz  [Kommentar  HMG],  Basel/Genf/München 

C­669/2008 2006, [im Folgenden: SAXER, Kommentar HMG], Rz. 12 zu Art. 33 HMG).  Sie alle haben in  jedem Fall ein Interesse daran, den Arzneimittelabsatz  (inkl.  das Verschreibe­  und Abgabeverhalten)  zu  beeinflussen, wobei  in  der Regel  ein  eigenes,  direktes, wirtschaftliches  Interesse  vorliegt,  aber  nicht zwingend vorhanden sein muss. 4.3.  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben  (kurz:  Vorteilsnehmer),  dürfen  geldwerte  Vorteile  weder  annehmen  noch  fordern. Der Bundesrat hatte dazu in seiner Botschaft vom 1. März 1999  zum   Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und  Medizinprodukte  (im  Folgenden:  Botschaft  HMG;  BBl  1999  3453  ff.,  Separatdruck  S.  66  f.)  ausgeführt,  Art.  33  HMG  verbiete  generell  "die  Beeinflussung  von  Fachpersonen  (Ärztinnen  und  Ärzte,  Apothekerinnen  und  Apotheker,  Drogistinnen  und  Drogisten),  welche  Arzneimittel  anwenden  oder  abgeben, durch geldwerte Vorteile". 4.3.1.  In  der  Schweiz  sind  grundsätzlich  Ärzte  (teilweise  auch  Chiropraktoren)  zur  Verschreibung  (und  teilweise  zur  Abgabe)  von  verschreibungspflichtigen  Arzneimitteln  befugt  (Art.  24  HMG,  vgl.  Arzneimittelabgabekategorien  A  und  B,  Art.  23  und  24  der  Verordnung  vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel  [VAM, SR 812.212.21];  vgl.  auch  URSULA  EGGENBERGER  STÖCKLI,  Arzneimittel­Werbeverordnung,  Bern  2006, Rz. 35  zu Art. 2  AWV). Durch  die Hinzunahme  des Begriffs  der  „Abgabe“  von  Arzneimitteln  wird  der  Adressatenkreis  von  Art.  33  HMG  bezüglich  der  möglichen  Vorteilsnehmer  weit  geöffnet.  In  Frage  kommen  insbesondere  die  (universitären) Medizinalpersonen,  zu  denen  Ärzte  und  Zahnärzte,  Chiropraktiker,  Apotheker  und  Tierärzte  gehören  (Art.  2  des  Bundesgesetzes  vom  23.  Juni  2006  über  die  universitären  Medizinalberufe  [Medizinalberufegesetz,  MedBG,  SR  811.11]).  Weiter  auch  Drogisten  (Art.  25  Abs.  1  Bst.  b  HMG)  und  in  Bezug  auf  die  frei  verkäuflichen  Arzneimittel  der  Kategorie  E  gemäss  Art.  27  VAM  auch  weitere Personen (vgl. dazu den Antrag von Nationalrat Rudolf Imhof, AB  2000 N 104, E. 4.6.2 hiernach). 4.3.2.  Zu  den  Organisationen,  die  solche  Personen  beschäftigen,  gehören  insbesondere  Spitäler,  aber  auch  Apotheken,  Drogerien,  Ambulatorien  und  Praxen,  in  welchen  Medizinalpersonen  beschäftigt  werden. Der Kreis der Personen, die als Vorteilsnehmer im Sinne von Art.  33 HMG zu gelten haben, ist demnach (nur) teilweise deckungsgleich mit  dem  im  Bereiche  des  KVG  verwendeten  Begriff  der  Leistungserbringer  (vgl. Art. 35  ff. KVG). Ob auch die Arzneimittel anwendenden Personen 

C­669/2008 gemäss  Art.  27a  und  27b  VAM  unter  die  möglichen  Vorteilsnehmer  gemäss Art. 33 HMG fallen, kann vorliegend offen gelassen werden (vgl.  allerdings  Botschaft  HMG,  S. 66,  wonach  auch  den  anwendenden  Personen keine geldwerten Vorteile gewährt werden dürfen). 4.4. Als verpönte Handlungen gelten laut Art. 33 Abs. 1 und 2 HMG das  Gewähren,  Anbieten,  Versprechen,  Fordern  oder  Annehmen  geldwerter  Vorteile für die Verschreibung oder die Abgabe von Arzneimitteln. Hier ist  insbesondere  der  Begriff  der  „geldwerten  Vorteile“  auslegungsbedürftig.  In Frage kommen jegliche Geld­ oder Sachleistungen und jeder Verzicht  auf die Geltendmachung von Forderungen. In der Botschaft HMG wurden  insbesondere  „Superboni,  Reisen,  Einladungen,  Geschenke,  Gratismuster“  als mögliche  geldwerte Vorteile  genannt  (Botschaft HMG,  S. 66). Rabatte (oder andere Preisreduktionen) sind ohne Zweifel zu den  geldwerten  Vorteilen  zu  zählen,  wenn  sie  ohne  überzeugenden  Rechtsgrund  im  Sinne  eines  angemessenen  Leistungs­ /Gegenleistungsverhältnisses  gewährt  werden  (vgl.  E.  4.8.2  hiernach;  dazu SAXER, Kommentar HMG, Rz. 21 zu Art. 33 HMG). 4.5.  Zwischen  dem  Gewähren,  Anbieten,  Versprechen,  Fordern  oder  Annehmen  geldwerter  Vorteile  und  der  Verschreibung  und  Abgabe  von  Arzneimitteln muss im Weiteren eine gewisse Beziehung bestehen. In der  Literatur wird dabei –  in Anlehnung an die strafrechtliche Terminologie –  oft  von  Äquivalenz  gesprochen,  also  einem  Kausalzusammenhang  (so  u.a.  SAXER,  Korruption,  S.  1470,  wonach  ein  nachgewiesener  Zusammenhang  zwischen  Vorteil  und  Arzneimittelabgabe  bestehen  muss). 4.5.1. Aus  den Gesetzesmaterialien  geht  hervor,  dass Art.  33 HMG als  werberechtliche  Bestimmung  jede  Beeinflussung  des  Verschreibe­  und  Abgabeverhaltens  verhindern  soll.  Bundesrätin  Ruth  Dreifuss  hat  im  Zusammenhang mit den Beratungen zu Art. 32 HMG zur Verdeutlichung  ausgeführt: „L'article 33 n'est pas encore en discussion, mais il y a un lien  là  aussi.  Lorsqu'on  parle  de  publicité  destinée  aux  médecins  qui  prescrivent,  j'aimerais  souligner  à  quel  point  il  est  indispensable  que  la  publicité corresponde à des règles éthiques, qu'il n'y ait pas cette espèce  de  corruption  –  j'ose  le mot!  –  qui  consiste  à  offrir  des  avantages  aux  médecins,  qui  n'est  pas  de  l'information, mais  une  incitation  à  prescrire  certains médicaments“  (Amtliches Bulletin der Bundesversammlung  [AB]  2000 N 119).

C­669/2008 So scheint denn die französischsprachige Version von Art. 33 Abs. 1 und  2  HMG  den  gesetzgeberischen  Willen  besser  wiederzugeben.  Deren  Wortlaut  verlangt  keinen  Zusammenhang  im  Sinne  des  Willens  zur  Beeinflussung  der  Abgabe  und  Verschreibung  von  Arzneimitteln  durch  den  geldwerten  Vorteil  –  vielmehr  wird  ein  derartiger  Zusammenhang  stillschweigend vorausgesetzt: 1Il est interdit d'octroyer, d'offrir ou de promettre des avantages matériels  aux  personnes  qui  prescrivent  ou  remettent  des  médicaments  ainsi  qu'aux organisations qui emploient de telles personnes. 2Il  est  interdit  aux  personnes  qui  prescrivent  ou  qui  remettent  des  médicaments  ainsi  qu'aux  organisations  qui  emploient  de  telles  personnes de solliciter ou d'accepter des avantages matériels. 4.5.2. Wie das Bundesgericht bereits  festgehalten hat, genügt nach den  werberechtlichen  Bestimmungen  des  Heilmittelrechts,  dass  der  Werbende mit seinem Verhalten eine Beeinflussung des Adressaten zum  Ziel  hat;  ob  tatsächlich  eine  Beeinflussung  des  Verschreibungs­  und  Abgabeverhaltens stattgefunden hat, muss nicht nachgewiesen sein. Es  kann nicht entscheidend sein, ob die Werbung den Absatz steigert. Auch  erfolglose  Werbung  ist  Werbung  (vgl.  insbesondere  Urteil  des  Bundesgerichts  2A.63/2006  vom  10. August  2006,  E.  3.7.1;  ebenso  EGGENBERGER  STÖCKLI,  Arzneimittel­Werbeverordnung,  Rz. 24  zu  Art. 2  AWV).  Im  gleichen  Entscheid  hatte  das  Bundesgericht  zunächst  bezweifelt  und  im  Ergebnis  offen  gelassen,  ob  in  subjektiver  Hinsicht  überhaupt eine Absicht bestehen müsse, den Absatz eines Arzneimittels  zu fördern. Im Urteil des Bundesgerichts 2A.787/06 vom 13. Juni 2007 E.  6 hatte es mit Verweis auf den hiervor erwähnten Entscheid festgehalten,  im konkreten Fall sei sowohl von einer Absatzförderungseignung als auch  ­absicht,  soweit  es  auf  Letzteres  überhaupt  ankomme,  auszugehen.  In  einem  weiteren  Urteil  hatte  es  das  Vorliegen  von Werbung  bejaht  und  ausgeführt, mit der zu beurteilenden Handlung sei der Anreiz geschaffen,  dieses  Präparat  entsprechend  einzusetzen  (Urteil  des  Bundesgerichts  2C_93/2008 vom 1. Oktober 2008 E. 5.2). 4.5.3. Aufgrund der Voten der damals zuständigen Bundesrätin Dreifuss,  der  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  und  insbesondere  der  Einordnung  des  Vorteilsverbots  nach  Art.  33  HMG  unter  die  werberechtlichen  Bestimmungen  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  der  Auffassung,  dass  eine  Vorteilsgewährung  bereits  dann  einen 

C­669/2008 ausreichenden Zusammenhang mit der Arzneimittelverschreibung bzw. ­ abgabe hat, wenn sie zur Absatzförderung geeignet ist. Ein im konkreten  Einzelfall  nachgewiesener  Zusammenhang  zwischen  der  Vorteilsgewährung  und  der  Verschreibung  oder  Abgabe  bestimmter  Arzneimittel  muss  nicht  bestehen,  ebenso  wenig  muss  ein  Wille  zur  Beeinflussung gegeben sein. Es ist daher aus objektiver Sicht zu fragen,  ob  ein  gewährter  Vorteil  geeignet  ist,  das  Verschreibungs­  oder  Abgabeverhalten  zu  beeinflussen.  Saxer  spricht  dabei  von  der  Gefahr  einer Beeinflussung des Verschreibungsverhaltens (vgl. URS SAXER, Das  Vorteilsverbot gemäss Art. 33 HMG – Erste Erfahrungen und Folgen,  in:  Eichenberger/Poledna  [Hrsg.],  Das  neue  Heilmittelgesetz,  Zürich/Basel/Genf 2004 [im Folgenden: SAXER, Vorteilsverbot], S. 126). Bei Unternehmen, welche gewerbsmässig mit Arzneimitteln handeln und  gewinnorientiert organisiert sind, kann  in der Regel davon ausgegangen  werden,  dass  das  Ziel  einer  Vorteilsgewährung  der  erwartete  oder  angestrebte  wirtschaftliche  Nutzen  ist,  dass  also  eine  direkte  oder  indirekte  Absatzförderungsabsicht  und  nicht  nur  ­eignung  besteht.  Angestrebt  werden  kann  dabei  sowohl  eine  Erhöhung  des  Absatzes  durch Mehrbestellungen bestehender Kunden oder durch die Gewinnung  neuer Kunden  als  auch  der Erhalt  der Wettbewerbsfähigkeit  gegenüber  Marktkonkurrenten  –  und  damit  die  Erhaltung  oder  Erhöhung  des  Arzneimittelabsatzes. 4.6. Zu ermitteln  ist weiter, welche Arzneimittel von Art. 33 HMG erfasst  werden. 4.6.1.  Art.  31  und  32  HMG  unterscheiden  zwischen  der  Werbung  für  verschreibungspflichtige  und  nicht  verschreibungspflichtige  Arzneimittel,  womit  auf  Art.  23  Abs.  1  HMG  Bezug  genommen  wird,  der  die  Arzneimittel in Kategorien mit und ohne Verschreibungspflicht einteilt (die  verschiedenen Kategorien werden in Art. 23 ff. VAM näher umschrieben).  In Art.  33 HMG wird allgemein der Begriff  „Arzneimittel“  verwendet,  das  Verbot  der  Vorteilsgewährung  ist  nach  dem  Wortlaut  der  Bestimmung  also  nicht  auf  einzelne  Arzneimittelkategorien  beschränkt.  Dagegen  werden Medizinprodukte  nicht  erwähnt  und  fallen  daher  nicht  unter  Art.  33 HMG – was nicht ausschliesst,  dass mit der  vergünstigten Lieferung  von  Medizinprodukten  im  Zusammenhang  mit  der  Lieferung  von  Arzneimitteln  ein  geldwerter  Vorteil  im Sinne  von Art.  33 HMG gewährt  werden kann.

C­669/2008 4.6.2.  Weder  den  Ausführungen  in  der  Botschaft  HMG  noch  den  parlamentarischen Debatten zu Art. 33 HMG  lassen sich Hinweise dazu  entnehmen, welche Arzneimittel von dieser Bestimmung erfasst werden.  Weiterführend ist allerdings die nationalrätliche Debatte zu Art. 23 HMG.  Die  vorberatende  Kommission  schlug  damals  vor,  dem  Entwurf  des  Bundesrates  zuzustimmen,  eine  Minderheit  beantragte  eine  detaillierte  Regelung der Kategorien auf Gesetzesstufe (vgl. AB 2000 N 104). Zudem  stellte  Nationalrat  Rudolf  Imhof  den  Antrag,  in  Art.  23  Abs.  2  HMG  sei  Folgendes festzuhalten (AB 2000 N 104): „Es wird eine Kategorie frei verkäuflicher Arzneimittel gebildet. Für diese  sind die Artikel 24 bis 27 sowie 30, 32 Absatz 1 Buchstabe b, 33 und 58  nicht anwendbar." Zur  Begründung  dieses  Antrags  hielt  er  fest:  "Artikel  33  kann  auf  frei  verkäufliche  Arzneimittel  nicht  angewendet  werden,  denn  jeder,  der mit  diesem Produkt handelt oder das Produkt zum Verkauf aufnimmt, macht  das  aus  geldwerten  Vorteilen.“  Bundesrätin  Dreifuss  entgegnete  Nationalrat Imhof dazu (AB 2000 N 104): „Certaines  des  exceptions  qu'il  voudrait  ajouter  ne  paraissent  pas  justifiées. Si un produit thérapeutique se réclame de cette application, et  cela arrive souvent avec des produits qui ne sont en fait que des produits  alimentaires,  il  faut  alors  se  soumettre  aux  règles  générales,  et  en  particulier aux règles d'éthique que l'on trouve à l'article 33.“ In der Folge beschränkte Nationalrat Imhof seinen Antrag. Nach weiterer  Debatte  wurde  folgende,  schliesslich  in  Kraft  getretene  Fassung  verabschiedet:  „Es  wird  eine  Kategorie  frei  verkäuflicher  Arzneimittel  gebildet. Für diese sind die Artikel 24–27 sowie 30 nicht anwendbar.“ Es  war  demnach  klarer  Wille  des  Gesetzgebers,  sämtliche  Kategorien  von Arzneimitteln der Regelung von Art. 33 HMG zu unterstellen. 4.7.  Zusammenfassend  ist  demnach  festzuhalten,  dass  grundsätzlich  jeder  gegen  Art.  33  Abs.  1  HMG  verstösst,  der  einer  Person,  welche  Arzneimittel  jedwelcher  Kategorie  verschreibt  oder  abgibt,  finanzielle  Vorteile  gewährt,  verspricht  oder  anbietet,  so  dass  durch  Gewährung  dieser Vorteile das Verschreibe­ und Abgabeverhalten beeinflusst werden  kann. Gegen Art.  33 Abs.  2 HMG handelt  jede Person,  die Arzneimittel  jedwelcher Kategorie verschreibt oder abgibt, wenn sie finanzielle Vorteile 

C­669/2008 (im  Zusammenhang  mit  der  Verschreibung  oder  Abgabe  von  Arzneimitteln) annimmt oder fordert. 4.8.  In  Abs.  3  von  Art.  33  HMG  werden  zwei  Ausnahmen  vom  allgemeinen Verbot  der Vorteilsgewährung und  ­annahme statuiert. Das  Institut hat in diesem Zusammenhang zu Recht festgehalten, dass in Art.  33 Abs. 3 HMG umschrieben ist, welche geldwerten Vorteile zulässig sind  (vgl. Publikation des Instituts, S. 983). 4.8.1. Zulässig  sind nach Art.  33 Abs.  3 Bst.  a HMG geldwerte Vorteile  von bescheidenem Wert, die  für die medizinische oder pharmazeutische  Praxis  von  Belang  sind.  In  erster  Linie  sind  damit  Geschenke  und  die  Gratisabgabe von Waren gemeint, wie Praxissoftware, Medizinprodukte,  Fachbücher  und  ähnliches  (Votum  von Ständerätin  Christine  Beerli,  AB  2000 S 612, so auch SAXER, Kommentar HMG, Rz. 43 zu Art. 33 HMG).  Preisreduktionen auf Arzneimittellieferungen, wie Rabatte und Boni, fallen  jedoch  nicht  darunter.  Diese  bewirken  zwar  für  den  Käufer  eine  Verminderung des Aufwandes, also eine Einsparung. Diese Ersparnis als  solche – als eigentliche Geldleistung – weist  jedoch keinen ausreichend  direkten  Bezug  zur  medizinischen  oder  pharmazeutischen  Praxis  im  Sinne  von  Art.  33  Abs.  3  Bst.  a  HMG  auf.  Da  für  Rabatte  ein  eigener  Ausnahmetatbestand  geschaffen wurde,  ist  die Rabattgewährung  einzig  nach  Bst.  b  zu  prüfen  –  unabhängig  von  der  Höhe  der  gewährten  Vergünstigung. 4.8.2. Nach Art.  33 Abs. 3 Bst.  b HMG sind zudem handelsübliche und  betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Rabatte zulässig, die sich direkt auf  den Preis auswirken. 4.8.2.1  Der  Begriff  des  „Rabattes“  wird  im  Heilmittelgesetz  nicht  konkretisiert, auch in anderen Gesetzen findet sich dazu keine Definition.  Bei Rabatten handelt es sich unbestrittenermassen um geldwerte Vorteile  gemäss Art. 33 Abs. 1 und 2 HMG. Ein  „Rabatt“  kann als Nachlass auf  den in der Regel verlangten Verkaufspreis verstanden werden. Er wird in  Form eines prozentualen Abzugs oder eines Sonderpreises für bestimmte  Personengruppen  oder  Warenmengen  gewährt  (vgl.  in  diesem  Sinne  http://de.wikipedia.org/wiki/Rabatt mit Hinweisen). Ein Rabatt ist demnach  keine  fixe  Grösse,  sondern  eine  personen­  oder  produktebezogene  Reduktion des Verkaufpreises, welche durch den Verkäufer bestimmt und  finanziert  wird  –  etwa  durch  Inkaufnahme  einer  geringeren Marge  oder  dem  Verkauf  unter  dem  Einstandspreis  bzw.  den  Herstellungskosten 

C­669/2008 (Dumping). Dadurch wird eine Käufergruppe, die bestimmte Bedingungen  erfüllt,  beim  Erwerb  gewisser  Produkte  gegenüber  anderen  Käufern  bevorzugt.  Ein  Rabatt  ist  in  erster  Linie  ein  Verkaufsargument,  eine  Werbemassnahme. 4.8.2.2  Die  Begriffe  „handelsüblich  und  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigt“  werden  in  der  Literatur  kontrovers  diskutiert,  wobei  überwiegend  davon  ausgegangen  wird,  dass  die  damit  umschriebenen  Voraussetzungen –  trotz der Verwendung des Wortes  „und“ – alternativ  erfüllt  sein  können  (so  etwa  SAXER,  Vorteilsverbot,  S.  132,  anderer  Auffassung wohl KIESER/POLEDNA, a.a.O., S. 421). 4.8.2.3  Im  bundesrätlichen Entwurf  zum HMG war Art.  33 Abs.  3 HMG  noch  nicht  enthalten.  Die  Bestimmung  wurde  erst  im  Rahmen  der  parlamentarischen Beratungen  ins Gesetz aufgenommen. Bereits  in der  Botschaft  HMG  wurde  allerdings  ausgeführt,  handelsübliche  und  betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Rabatte sollten durch das Verbot der  Vorteilsgewährung  nicht  ausgeschlossen  werden,  da  Preisvorteile  im  wettbewerblichen Umfeld möglich sein müssten. Den parlamentarischen  Debatten  lässt  sich  nicht  entnehmen,  welche  Bedeutung  den  Begriffen  „handelsüblich"  und  "betriebswirtschaftlich  gerechtfertigt"  beigemessen  wurde.  Nationalrätin  Christine  Beerli  führte  für  die  vorberatende  Kommission zwar aus, die neu eingefügten Ausnahmen seien eingehend  diskutiert  worden,  sie  befasste  sich  in  ihrem  Votum  jedoch  nur mit  der  Ausnahme von Art. 33 Abs. 3 Bst. a HMG (AB 2000 S 612). Ohne  Zweifel  ist  bei  der  Auslegung  des  Begriffs  "handelsüblich"  die  im  Zeitpunkt  des  Erlasses  geltende  Praxis  im  Arzneimittelhandel  mit  zu  berücksichtigen.  Diese  war  dem  Bundesrat  und  dem  Gesetzgeber  bekannt  und  sollte  nicht  unterbunden  werden,  was  sich  allein  schon  daraus  ergibt,  dass  das  Parlament  zur  Verdeutlichung  der  bundesrätlichen Absicht Art.  33 Abs. 3 Bst.  a  ins Gesetz  aufgenommen  hat.  Aus  dieser  (sehr  offenen)  Kodifizierung  kann  auch  geschlossen  werden,  dass  sich  der  Gesetzgeber  einer  Weiterentwicklung  der  Gebräuche im Arzneimittelhandel nicht widersetzen wollte. 4.8.2.4 Das  Bundesamt  für  Sozialversicherungen  (BSV)  gab  bereits  im  Dezember 2001 eine erste Empfehlung zur Anwendung von Art. 33 HMG  heraus  (Empfehlung  vom  21.  Dezember  2001  betreffend  das  Versprechen, Annehmen und Anbieten geldwerter Vorteile beim Umgang  mit  Medikamenten;  Pflicht  zur  Weitergabe  von  Vergünstigungen).  Es 

C­669/2008 folgten  die  „Empfehlung  vom  15. März  2002  betreffend  die Weitergabe  der  beim  Einkauf  verwendungsfertiger  Arzneimittel  erhaltenen  Vergünstigungen im stationären Spitalbereich“, die „Empfehlung vom 11.  Juli  2002  betreffend  die  Weitergabe  der  beim  Einkauf  verwendungsfertiger  Arzneimittel  erhaltenen  Vergünstigungen  im  ambulanten  Bereich“  sowie  „die  Empfehlung  vom  20.  Dezember  2002  betreffend den Umgang mit und die Weitergabe von geldwerten Vorteilen  insbesondere  im  Zusammenhang  mit  Weiter­  und  Fortbildungen“.  Als  Bundesamt,  das  für  die  Umsetzung  der  Regelungen  im  Bereich  der  obligatorischen Krankenversicherung zuständig war, orientierte es sich in  erster Linie an Fragestellungen und Sachverhalten aus dem Bereich der  Spezialitätenliste;  die  genannten  Empfehlungen  waren  jedoch  im  Rahmen  einer  departementsübergreifenden  Arbeitsgruppe  erarbeitet  worden.  Es  wurde  dabei  eine  Rabattdefinition  gewählt,  welche  auf  die  gesetzliche  Preisregulierung  im  Bereich  der  Arzneimittel  der  Spezialitätenliste  ausgerichtet  war.  Rabattierungen  wurden  als  Preis­  bzw. Margenunterschreitung verstanden, die Leistungserbringern gewährt  wurden.  Aus  dieser  Sicht  wurde  ein  Rabatt  als  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigt betrachtet, wenn ihm eine Gegenleistung oder ein Aufwand  des  Leistungserbringers  gegenüber  stand.  Als  handelsüblich  wurden  Preisnachlässe  bezeichnet,  welche  bei  bestimmten  Produkten  oder  Produktegruppen  im  Einzelfall  bereits  während  längerer  Zeit  gewährt  worden  sind;  dies  selbst  dann,  wenn  sie  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigte Rabatte überstiegen. Das  Institut  vertrat  in  seiner  Publikation  im  Jahre  2003  eine  teilweise  abweichende  Ansicht.  Als  handelsüblich  bezeichnete  es  einen  Rabatt,  der  während  eines  gewissen  Zeitraumes  im  Rahmen  der  Beziehungen  zwischen  Medikamentenherstellern  und  Apothekern,  Drogisten  oder  selbstdispensierenden  Ärzten  gewährt  würde,  sodass  diese  davon  ausgehen  könnten,  auch  weiterhin  davon  zu  profitieren.  Zwischen  den  Handelspartnern  eines  bestimmten Marktes werde  damit  der Nettopreis  (Bruttopreis  minus  handelsüblicher  Rabatt)  als  Grundpreis  angesehen.  Der Grundpreis  sei  deren  einzige  Bezugsgrösse;  der  Bruttopreis  werde  nie  angewendet.  Unter  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigten  Rabatten  verstand  das  Institut  Vergünstigungen,  die  einem  Marktteilnehmer  ermöglichten,  in  einem  bestimmten  Markt  einzudringen,  sich  den  Bedingungen  eines  bestimmten  Marktes  anzupassen  oder  die  Wettbewerbsfähigkeit seines Produktes sicherzustellen. Dabei handle es  sich etwa um – allenfalls auch ausserordentlich hohe – Rabatte, welche  eine Herstellerin im Rahmen der Markteinführung eines neuen Produktes 

C­669/2008 gewähre,  oder  um  vorübergehend  gewährte  Rabatte  anlässlich  des  Auftretens eines neuen Konkurrenten. 4.8.2.5  Die  äusserst  unbestimmten  Begriffe  „handelsüblich“  und  „betriebswirtschaftlich gerechtfertigt“ tragen wenig dazu bei, eine Grenze  zwischen  verbotener  Vorteilsgewährung  und  zulässigen  Rabatten  zu  ziehen. Entscheidend ist vorliegend ohnehin der zweiten Teilsatz von Art.  33 Abs. 3 Bst. b HMG, der die Zulässigkeit der Rabattgewährung auf jene  Fälle beschränkt,  in denen die geldwerten Vorteile direkte Auswirkungen  auf  den  Arzneimittelpreis  haben.  Dadurch  werden  die  möglichen  Varianten  der  Rabattgewährung  eingeschränkt  und  die  Transparenz  erhöht. Unzulässig erscheinen insbesondere jene Arten von Rabatten, die  sich  nicht  direkt  auf  den  Preis  von  konkreten  Arzneimitteln  umlegen  lassen  (beispielsweise  Rabatte,  die  erst  am  Ende  einer  Rechnungsperiode  auf  den  Gesamtumsatz  eines  Bestellers  als  Rückvergütung gewährt werden). 4.8.3. Zu ermitteln bleibt noch die Bedeutung der in Art. 33 Abs. 3 Bst. b  HMG vorgesehenen Bedingung,  dass nur  solche Rabatte  zulässig  sind,  "die sich direkt auf den Preis auswirken". 4.8.3.1 Umstritten  ist  in erster Linie, auf welchen Preis sich die Rabatte  auswirken müssen. Hiezu  ist  vorab  festzuhalten,  dass  jeder Rabatt  den  Preis  oder  zumindest  die  Kosten  für  die  direkten  Erwerber,  also  die  Personen,  welche  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgegeben,  reduziert.  Darüber hinaus ergibt sich aber aus den Ausführungen  in der Botschaft  HMG, die in dieser Beziehung durch das Parlament in Art. 33 Abs. 3 Bst.  b  HMG  kodifiziert  worden  sind,  dass  sich  die  Rabatte  auch  auf  die  Patientenpreise  auswirken  müssen.  So  wurde  betont  und  in  der  parlamentarischen Debatte nicht  in Frage gestellt, dass die Preisvorteile  "entweder  dem  selbstzahlenden  Patienten  direkt  zugute  kommen,  oder  sich  aber  indirekt  (vgl.  Art.  56  Abs.  3  KVG)  –  via  Rabatte  an  die  Krankenversicherer  –  in  der  Prämienhöhe  niederschlagen"  sollen  (Botschaft HMG, S. 66 f.). Wie auch in der Literatur zu Recht festgehalten  wird, statuiert damit Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG eine Weitergabepflicht für  Rabatte  (vgl.  etwa  Saxer,  Kommentar  HMG,  Rz.  58  zu  Art.  33  HMG).  Diese  ist  –  anders  als  jene  gemäss  Art.  56  Abs.  3  KVG  –  nicht  auf  kassenpflichtige Arzneimittel beschränkt, gelten doch Art. 33 Abs. 1 und 2  HMG für alle Arzneimittel (vgl. E. 4.6 hiervor) und sieht Art. 33 Abs. 3 Bst.  b HMG keine Ausnahme vor.

C­669/2008 4.8.3.2  Die  Formulierung  von  Art.  33  Abs.  3  Bst.  b  HMG,  dass  sich  Rabatte  direkt  auf  den  Preis  auswirken  müssen,  zeigt  auf,  dass  die  gewährten  Preisnachlässe  vollständig  weitergegeben  werden  müssen.  Eine Auswirkung  ist  nur  dann  als  direkt  zu  qualifizieren,  wenn  der  vom  Verkäufer  gewährte  Preisnachlass  ohne  Abschöpfung  durch  die  verschreibenden  oder  abgebenden  Personen  den  Patienten  und  Patientinnen direkt oder indirekt (über die Krankenkassen) zugute kommt.  Nur  wenn  die  vollständige  Weitergabe  der  finanziellen  Vorteile  eines  Rabattes sichergestellt ist, kann die verpönte Beeinflussung des Abgabe­  und  Verschreibungsverhaltens  durch  geldwerte  Vorteile  im  Ergebnis  weitgehend  vermieden werden, was dem Ziel  und Zweck der Regelung  entspricht. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass die verschreibenden  oder abgebenden Personen  indirekt von der Verbilligung ihrer mit Rabatt  abzugebenden  Produkte  profitieren,  indem  sie  die  Marktposition  gegenüber ihren Konkurrenten verbessern können. 4.8.4.  Im  vorliegenden  Verfahren  sind  –  gemäss  den  Akten –  ausschliesslich  die  Angebote  der  Beschwerdeführerin  gegenüber  Arztpraxen  und  Apotheken  zu  beurteilen,  so  dass  nicht  auf  die  besonderen  Umstände  im  Rahmen  einer  Rabattgewährung  gegenüber  Spitälern,  insbesondere  im  stationären  Bereich,  und  deren  Abrechnung  gegenüber  den  Krankenkassen  (im  Bereiche  der  obligatorischen  Krankenversicherung) einzugehen ist. Es sei einzig festgehalten, dass die  gewährten  Rabatte  in  der  Rechnungsführung  grundsätzlich  so  auszuweisen sind, dass sie gegenüber den Krankenkassen (im Rahmen  von  Tarifverhandlungen  und  der  Abrechnung)  offengelegt  und  berücksichtigt werden können. 4.9.  Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  das  Gewähren,  Anbieten  und  Versprechen  geldwerter  Vorteile  gegenüber  sämtlichen  Personen,  die Arzneimittel verschreiben oder abgeben, untersagt  ist. Personen, die  Arzneimittel verschreiben oder abgeben, dürfen geldwerte Vorteile weder  fordern noch annehmen. Dies gilt für alle Arzneimittel unabhängig davon,  welcher  Arzneimittelkategorie  sie  zugeteilt  sind.  Von  diesem  absoluten  Verbot der Vorteilsgewährung gibt es lediglich zwei Ausnahmen: Zulässig  sind  zum  einen  geldwerte  Vorteile  von  bescheidenem Wert,  die  für  die  medizinische  oder  pharmazeutische  Praxis  von  Belang  sind.  Diese  Ausnahme ist vorliegend nicht massgebend. Zum anderen sind geldwerte  Vorteile  in Form von Rabatten erlaubt, welche  sich direkt  auf  den Preis  eines Arzneimittels auswirken, die also direkt und vollumfänglich an den  Endabnehmer  bzw.  Konsumenten  weitergegeben  werden.  Dies  setzt 

C­669/2008 voraus, dass die Rabattgewährung in dem Sinne transparent sein muss,  dass  feststellbar  ist,  um  welchen  Betrag  sich  der  ordentliche  Preis  reduziert. 5.  Im  Folgenden  ist  zu  untersuchen,  ob  die  Angebote  der  Beschwerdeführerin  unter  die  Bestimmungen  des  Art.  33  HMG  fallen.  Dazu ist vorab der entscheidwesentliche Sachverhalt zusammenzufassen  und zu würdigen. 5.1. Die Beschwerdeführerin hat im Rahmen des vom Institut auf Anzeige  eingeleiteten Verwaltungsverfahrens Angaben zu ihrem Geschäftsmodell  KUKO gemacht und verschiedene Unterlagen eingereicht. Daraus ergibt  sich  betreffend  die  Marktverhältnisse  und  das  Vorgehen  der  Beschwerdeführerin im Marktgefüge Folgendes: 5.1.1.  Apotheker,  Ärzte  und  Spitäler  (von  der  Beschwerdeführerin  zusammenfassend  als  Leistungserbringer  bezeichnet)  haben  heute  die  Möglichkeit, ihre Medikamente über verschiedene Distributionskanäle wie  Hersteller,  Shortliner,  Prewholesaler  oder  Grossisten  zu  beziehen.  Zwischen  den  einzelnen  Anbietern  dieser  Distributionskanäle  herrscht  Wettbewerb.  Hersteller  und  Importeure,  die  den  Leistungserbringern  einen  Direktbezug  anbieten,  können  ihre  Arzneimittel  über  ihre  eigene  Infrastruktur  oder  über  einen  externen  Logistiker  wie  zum  Beispiel  Prewholesaler,  spezialisierte  Logistiker,  externe  Lager  oder  auch  Grossisten abwickeln (vgl. Vorakten p. 71). Die  Beschwerdeführerin  ist  als  Vollgrossistin  tätig  und  in  der  Lage,  grundsätzlich  jedes  nachgefragte  (und  in  der  Schweiz  zugelassene)  Arzneimittel  innert  kurzer  Zeit  zu  liefern.  Zusätzlich  bietet  sie  als  Pharmalogistikerin  den Herstellern, welche  über  längere  Zeit  oder  auch  nur  periodisch  Direktlieferungen  auslagern  ("outsourcen")  wollen,  verschiedene Dienstleistungen an. Für den vom Hersteller bezeichneten  Zeitraum und für die von ihm gewählten Produkte führt sie ein Fabriklager  des Herstellers  im Outsourcing. Der Hersteller kann dadurch (zumindest  teilweise)  auf  die Führung eines eigenen Lagers  verzichten. Über diese  Lager  werden  die  vom  einzelnen  Hersteller  bezeichneten  Produkte  zu  den  von  diesem  selbst  definierten  Konditionen  ausgeliefert  und  verrechnet.  Gegenüber  dem  Hersteller  erstellt  die  Beschwerdeführerin  eine  Abrechnung  der  ansonsten  beim  Hersteller  anfallenden  Kosten 

C­669/2008 (Bestellannahme,  Rüsten,  Kapitalbindung,  Delkredererisiko,  teilweise  auch Retourenhandling). 5.1.2.  Die  Beschwerdeführerin  bietet  auf  ihrer  elektronischen  Bestellplattform  (www.b._______.com)  Arzneimittelherstellern  und  ­ lieferanten  die  Möglichkeit,  insbesondere  mit  Ärzten  und  Apotheken  eigene  Verkaufsmodalitäten  zu  vereinbaren,  welche  sie  als  Kundenkonditionen  bzw.  KUKO  bezeichnet.  Aus  ihrer  Kundendokumentation (vgl. „_______" und „_______“, Vorakten, Beilage  A Nr. 3) geht hervor, dass die Konditionen – einzeln oder kombiniert – bei  der  Beschwerdeführerin  hinterlegt  werden  können.  Möglich  sind  Vereinbarungen  über  den  Einkaufspreis  des  Kunden,  sowie  ein  Bonus  oder die Reduktion der Logistikkosten. Weiter können die Konditionen an  Bestellmengen  gebunden  oder  zeitlich  begrenzt  werden.  Die  Beschwerdeführerin  übernimmt  die  Abwicklung  der  Bestellung,  inkl.  Rüsten  und  Lieferung,  und  stellt  den  Bestellern  Ende  Monat  eine  detaillierte  Abrechnung  zu. Die Abrechnung  führt  auch  die  gemäss  den  KUKO gewährten Vergünstigungen auf. Die Vereinbarungen können nicht  nur  mit  einzelnen  Kunden,  sondern  auch  mit  Kundengruppen  (Einkaufsgemeinschaften,  Fachgruppen  usw.),  die  durch  spezielle  Kriterien  definiert  werden,  getroffen  werden.  Ende  Monat  erfolgt  gegenüber  den  Lieferanten  eine  detaillierte  Abrechnung  der  gewährten  Konditionen,  in  der  insbesondere  auch  die  Differenz  zum  Basispreis  gegenüber  dem  vereinbarten  Einkaufspreis  pro  Kunde,  die  Boni  und  allfällige  Reduktionen  der  Logistikkosten  ausgewiesen  werden.  Dem  vorgelegten  Auftragsformular  zur  Erfassung  von  KUKO  (vgl.  Vorakten,  Beilage E, Nr. 2) ist zu entnehmen, dass die Konditionen mindestens für  die Dauer von sechs Monaten zu vereinbaren sind. Die KUKO bestehen  dabei  aus  einer  prozentualen  Vergünstigung  des  sogenannten  Basispreises  bzw.  des  Fabrikabgabepreises  gemäss  Spezialitätenliste.  Möglich  sind  auch  Mengenboni  oder  die  Übernahme  von  sog.  zeilenabhängigen  Logistikkosten.  In  ihrem  Schreiben  vom  21.  Oktober  2004 gibt die Beschwerdeführerin an, das Modell der KUKO hätten bisher  ca.  40  Lieferanten,  800  Arztpraxen  und  400  Apotheken  genutzt  (vgl.  Vorakten,  p. 77).  Die  Beschwerdeführerin  erklärt,  teilweise  handelten  auch  ihre  eigenen  Mitarbeiter  mit  den  Herstellern  oder  Lieferanten  vergünstigte  Arzneimittelangebote  für  ihre  Abnehmer  (Ärzte  und  Apotheker) aus. Diese Arzneimittel vermarktet sie anscheinend unter dem  Namen  „_______“.  Als  zusätzliche  Dienstleistungen  können  die  Hersteller/Importeure Kommunikationsträger und Kommunikationsmedien 

C­669/2008 wie  Mailingversand,  Fax  oder  Kistenbeilagen  bei  Warenlieferung  einkaufen (vgl. dazu Vorakten p. 17, Vorakten Beilage A, Nr. 4). 5.1.3.  Zu  ihrer  Preispolitik  führte  die  Beschwerdeführerin  aus:  Im  Generika­Markt  sei  es  heute  handelsüblich,  bereits  sehr  kleine Mengen  zum  Fabrikabgabepreis  direkt  an  die  Leistungserbringer  zu  liefern  und  diese  Direktlieferungen  über  die  Grossisten  abzuwickeln.  Für  die  Leistungserbringer  ändere  durch  derartige  Direktbezüge  nur  der  Lieferweg,  jedoch  nicht  der  Einkaufspreis.  Der  Preis  der  einzelnen  Produkte  werde  nicht  von  der  Beschwerdeführerin  festgelegt,  sondern  vom Hersteller. Gebe der Hersteller sein Produkt direkt ab Lager ab, so  entspreche  dieser  Abgabepreis  grundsätzlich  dem  Fabrikabgabepreis  gemäss  Art.  67  der  Verordnung  vom  27. Juni  1995  über  die  Krankenversicherung  (KVV,  SR  832.102).  Die  Elemente  des  Vertriebsanteils  gemäss  Art.  67  KVV  und  Art.  35a  der  Verordnung  des  EDI  vom  29. September  1995  über  Leistungen  in  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung  (KLV,  SR  832.112.31)  seien  allenfalls  zum  Fabrikabgabepreis  hinzuzurechnen.  Die  Differenz  zwischen  Fabrikabgabepreis und Publikumspreis bilde die Distributionsmarge bzw.  den Vertriebsanteil gemäss KVV. Als externe Logistikerin habe sie die ihr  anfallenden Kosten  in Rechnung zu  stellen.  Im Bereich der Arzneimittel  der  Spezialitätenliste  werde  einerseits  der  Fabrikabgabepreis  für  den  Hersteller  und  andererseits  der  Publikumspreis  für  den  Leistungserbringer  vom  BAG  verbindlich  festgelegt  (vgl.  das  Schreiben  der Beschwerdeführerin vom 30. November 2004, Vorakten p. 109 f.). Im  Apothekenkanal  komme  zum  Publikumspreis  die  Leistungsorientierte  Abgeltung (LOA) hinzu.  Innerhalb dieser Handelsmarge sei der Preis für  das  gleiche  Medikament  je  nach  Bezugsquelle,  Bestellmenge  und  Zeitraum unterschiedlich. Die  Beschwerdeführerin  achte  bei  ihrer  Preisgestaltung  konsequent  darauf, dass die Leistungserbringer bei Präparaten der Spezialitätenliste  von  keinen  grösseren  Margen  profitierten,  als  das  KVG  und  seine  Ausführungsbestimmungen  maximal  erlaubten.  Auf  diese  Weise  werde  der Fabrikabgabepreis  für  den Bezug ab Lager  nicht  unterschritten. Sie  verrechne dem einzelnen Leistungserbringer für jede Lieferung die dabei  anfallenden,  real  errechneten,  durchschnittlichen Transportkosten  in  der  Höhe  von  Fr.  19.­  pro  Lieferung  und Rechnung.  So  übernehme  sie  die  Rolle  der  externen  Logistikerin  für  Lieferungen  ab  dem  Lager  des  Herstellers  (Basis  für  den  Ex­factory­Preis).  Weiter  gewähre  sie  ihren  Kunden üblicherweise bei einem Basispreisumsatz von über Fr. 80'000.­, 

C­669/2008 bzw.  bei  einem  Logistikumsatz  von  über  Fr.  5'000.­  während  den  vergangenen  zwölf  Monaten  einen  Rabatt  von  15%  auf  diesen  Logistikkosten. 5.2.  Aufgrund  der  (im  Wesentlichen)  unbestrittenen  Darstellung  der  Beschwerdeführerin  und  der  Akten  würdigt  das  Bundesverwaltungsgericht  den  Sachverhalt  wie  folgt:  Die  Beschwerdeführerin  betreibt  eine  internetbasierte  Bestellplattform,  über  welche  Hersteller  und  Lieferanten  insbesondere  mit  Ärzten  und  Apotheker  individuelle  Liefer­  und  Verkaufskonditionen  vereinbaren  können. Sie tritt in diesem Geschäftsmodell als Vermittlerin auf, stellt die  Infrastruktur  bereit,  erfasst  die  vereinbarten  Bedingungen,  liefert  die  Bestellungen  und  erledigt  die  Abrechnungen,  sowohl  an  die  Hersteller  und  Lieferanten  als  auch  an  die Ärzte  und Apotheker  als Besteller. Die  ausgehandelten  KUKO  ermöglichen  unbestrittenermassen  die  Gewährung einer Preisreduktion und damit eines finanziellen Vorteils für  bestimmte Arzneimittel,  sowie werden sie durch die Beschwerdeführerin  als  solche beworben. Einer grossen Anzahl  von Ärzten und Apothekern  (die Gesamtzahl der Schweizer Apotheken lag im Jahr 2008 bei 1726 und  bei  3677  selbstdispensierenden  Ärzten,  vgl.  dazu  www.interpharma.ch/de/pdf/28inter  pharma_pmsd09.pdf;  in  der  am  12.  August  2010  besuchten Fassung),  als Arzneimittel  verschreibende  oder  abgebende  Personen,  wird  demnach  aufgrund  der  vereinbarten  KUKO  bei  der  Bestellung  von  gewissen  Arzneimitteln  über  die  Plattform  der  Beschwerdeführerin ein „geldwerter Vorteil“ gemäss Art. 33 Abs. 1 HMG  gewährt oder zumindest versprochen bzw. angeboten. Selbst  wenn  die  Abnehmer  allenfalls  über  andere  Distributionskanäle  bestimmte  Arzneimittel  zum  gleichen Preis  oder  günstiger  erhalten,  wie  die  Beschwerdeführerin  geltend  macht  (vgl.  Vorakten  Beilage  D,  Nr.  2  und 3, Beschwerdebeilagen 3 bis  5, Triplik Beilage Nr.  14),  ändert  dies  nichts  am Umstand,  dass  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben,  geldwerte  Vorteile  angeboten,  versprochen  oder  gar  gewährt  werden. Bereits das Versprechen und Anbieten vergünstigter Preise, wie  den Erlass  von  Logistikkosten,  die Gewährung  von Boni  oder  Preise  in  der  Höhe  des  Ex­factory­Preises  fällt  unter  Art.  33  Abs.  1  HMG.  Die  Beschwerdeführerin  benutzt  denn  auch  das  Modell  der  KUKO  als  wichtiges  Verkaufsargument.  Ein  gewährter  oder  versprochener  vergünstigter Preis wird nicht erst dadurch zu einem geldwerten Vorteil,  dass er im Vergleich zu andern Angeboten auf dem  Markt der günstigste  ist.

C­669/2008 5.3. Strittig  ist, ob zwischen der Gewährung der geldwerten Vorteile und  dem  Verschreiben  oder  der  Abgabe  der  Arzneimittel  ein  genügender  Zusammenhang  im  Sinne  der  Gefahr  einer  Beeinflussung  des  Verschreibungs­ und Abgabeverhaltens besteht. 5.3.1. Dem Institut ist beizupflichten, dass das Interesse eines Herstellers  oder Lieferanten darin besteht, die von ihm angebotenen Arzneimittel zu  vertreiben.  Unternehmen  unterstehen  deshalb  grundsätzlich  auch  dann  dem Vorteilsverbot, wenn sie eine Vielzahl von Arzneimitteln – allenfalls  verschiedener Hersteller – für unterschiedliche Indikationen anbieten. 5.3.2.  Bei  einer  Grossistin  wie  der  Beschwerdeführerin,  welche  grundsätzlich  alle  in  der  Schweiz  zugelassenen  und  auf  dem  Markt  erhältlichen Arzneimittel  anbietet,  besteht  in  der Regel  nur  ein  geringes  Interesse daran, den Absatz eines bestimmten Arzneimittels zu erhöhen.  Stets jedoch hat sie ein Interesse daran, ihren eigenen Gesamtabsatz zu  fördern  bzw.  möglichst  viele  Kunden  an  ihr  Vertriebssystem  zu  binden  (was  auch  von  der  Beschwerdeführerin  im  Grundsatz  nicht  bestritten  wird). Wenn  und  soweit  ein  Grossteil  vergleichbarer  Konkurrenzpräparate  zu  denselben  Vergünstigungen  angeboten  wird,  verringert  sich  –  wie  die  Beschwerdeführerin zu Recht festhält – die Gefahr der Beeinflussung des  Verschreibungs­  oder  Abgabeverhaltens,  da  die  Gefahr  einer  Bevorzugung des am meisten vergünstigten Arzneimittels wegfällt. Nach  dem  System  der  KUKO  ist  nun  aber  keineswegs  sichergestellt,  dass  für  vergleichbare  Konkurrenzpräparate  gleichartige  Vergünstigungen geboten werden, werden diese doch in der Regel nicht  etwa  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  den  verschreibenden  bzw.  abgebenden Personen, sondern von  letzteren direkt mit den Lieferanten  (also oftmals den Herstellern) ausgehandelt. Auf  ihrer Webseite hält die  Beschwerdeführerin  denn  auch  ausdrücklich  fest:  "B._______  Kunden  vereinbaren  mit  ihren  Lieferanten  individuelle  Produktkonditionen.  Der  Lieferant meldet anschliessend B._______ die vereinbarten Konditionen,  damit  diese  im System hinterlegt werden. Diese  individuell  vereinbarten  Konditionen  sind  für  andere  Kunden  und  Lieferanten  nicht  ersichtlich"  (www.b._______.com; zuletzt besucht am 17. Dezember 2010). Damit ist  es nicht nur möglich, sondern aufgrund der Konkurrenzsituation zwischen  verschiedenen Herstellern  und  Lieferanten  auch  zu  erwarten,  dass  den  Abnehmern  verschiedene  vergleichbare  Präparate  (z.B.  Generika)  mit 

C­669/2008 unterschiedlichen Vergünstigungen angeboten werden, so dass durchaus  eine Gefahr der Beeinflussung des Abgabeverhaltens besteht. Diese  Gefahr  ist  aber  auch  dann  nicht  gebannt,  wenn  vergleichbare  Konkurrenzpräparate  mit  gleichartigen  Vergünstigungen  angeboten  werden, was etwa dann der Fall sein kann, wenn die Beschwerdeführerin  selbst mit  Lieferanten günstige Konditionen  für  ihre Kunden aushandelt.  Auch  dieses  Vorgehen  beeinflusst  das  Verschreibungs­  bzw.  Abgabeverhalten,  wird  doch  ein  Anreiz  zur  vermehrten  Verschreibung  bzw. Abgabe von Arzneimitteln geschaffen, was zu einer unerwünschten,  medizinisch nicht begründbaren Mengenausweitung führen kann (vgl. Art.  1 Abs. 2 Bst. b HMG). Dabei  spielt  es  keine  Rolle,  ob  die  Beschwerdeführerin  selbst  die  gewährten Rabatte finanziert oder – wie von ihr behauptet – ob diese von  den  Herstellern  übernommen  werden.  Entscheidend  ist  nicht,  wer  die  geldwerten Vorteile letztlich gewährt, ist doch bereits das blosse Anbieten  oder  Versprechen  derartiger  Vorteile  verpönt.  Das Geschäftsmodell  der  KUKO  beruht  grundsätzlich  auf  dem  Gewähren,  Anbieten  und  Versprechen geldwerter Vorteile  an Personen, die Arzneimittel  abgeben  oder verschreiben und die – aus objektiver Sicht – in ihrem Abgabe­ oder  Verschreibungsverhalten durch die Vorteile beeinflusst werden können. 5.3.3.  Die  Beschwerdeführerin  macht  allerdings  geltend,  nach  dem  System  der  KUKO  erhielten  die  Besteller  erst  mit  Erhalt  der  Lieferung  davon Kenntnis, welche Rabatte gewährt würden. Bei der Bestellung über  die elektronische Bestellplattform sei nicht ersichtlich, in welcher Höhe die  Besteller eine Vergünstigung erhielten, weshalb der Kaufentscheid nicht  beeinflusst werden könne (vgl. etwa Beschwerde Ziff. 72). Da  die  individuellen  Produktkonditionen  (in  der  Regel)  durch  den  einzelnen  Besteller  oder  Bestellergruppen  ausgehandelt  werden,  muss  davon  ausgegangen  werden,  dass  diesen  die  Verkaufskonditionen  und  damit  auch  Preisvorteile  bei  der  Bestellung  grundsätzlich  bekannt  sind,  wie  dies  die  Beschwerdeführerin  in  ihrer  Triplik  (S.  31)  denn  auch  einräumt.  Zudem  kann  der  Besteller  auf  der  Internetseite  der  Beschwerdeführerin  nach  Eingabe  eines  Passwortes  diejenigen  Arzneimittel  abrufen,  für  die  er  bzw.  seine  Gruppierung  und/oder  die  B._______  spezielle  Kundenkonditionen  ausgehandelt  haben.  Somit  ist  für  jeden Kunden bereits vor der Bestellung leicht ersichtlich, ob ihm auf  bestimmten  Arzneimitteln  irgendwelche  Vergünstigungen  gewährt 

C­669/2008 werden. Auch wenn die exakte Höhe der Vergünstigung nicht  festgelegt  ist,  kann  er  doch  aufgrund  eines  Vergleiches  der  vereinbarten  Verkaufskonditionen  ermitteln,  für  welches  Produkt  die  höchsten  Vergünstigungen  geboten  werden.  Damit  besteht  durchaus  die  Gefahr  einer  Beeinflussung  bei  der  Wahl  der  Arzneimittel.  Zudem  werden  die  Konditionen (vgl. Auftragsformular für die KUKO; Vorakten, Beilage E, Nr.  2)  für  die  Dauer  von  mindestens  sechs  Monaten  vereinbart.  Da  davon  auszugehen  ist,  dass Ärzte  und Apotheker  geläufige Arzneimittel  relativ  oft  beziehen,  und  da  spätestens  mit  dem  Erhalt  der  ersten  Lieferung  eines  Arzneimittels  mit  individuellen  bzw.  vereinbarten  Verkaufskonditionen  bekannt  wird,  welche  konkreten  Vergünstigungen  gewährt werden,  ist  den abgebenden und verschreibenden Personen  in  vielen  Fällen  auch  die  konkrete  Höhe  des  in  Aussicht  stehenden  geldwerten  Vorteils  bekannt.  Die  Behauptung  der  Beschwerdeführerin,  die Verkaufskonditionen gemäss KUKO änderten jeden Tag (Beschwerde  Ziff.  73  und  87),  deckt  sich  nicht  mit  den  von  ihr  selbst  verbreiteten  Informationen  und  ist  unbeachtlich.  Sie  hat  zwar  Bestellunterlagen  vorgelegt, welche  nachweisen  sollten,  dass  die Konditionen  sehr  häufig  wechseln (Vorakten Beilage C, Nr. 1, Beilage F, Nr. 1 bis 3). Bei diesen  Unterlagen  handelt  es  sich  um  Auszüge  aus  Rechnungen  und  um  Lieferscheine  jeweils  für  die  Dauer  eines  Monates  von  vier  Bestellern,  welche  die Beschwerdeführerin  selbst  ausgesucht  hat  und  denen  kaum  Beweiswert  zukommt.  Die  Unterlagen  vermögen  die  Darstellung  der  Beschwerdeführerin  nicht  ausreichend  zu  stützen.  Betreffend  die  B._______­Angebote  liegen  dem  Bundesverwaltungsgericht  zudem  Werbeunterlagen  vor,  in  denen  einzelne  Arzneimittel(­gruppen)  mit  Angabe der gewährten Vergünstigungen beworben werden  (Vorakten p.  17 bis 25). 5.3.4. Die Beschwerdeführerin weist  zwar zu Recht darauf hin, dass  für  den  Besteller  jenes  Arzneimittel  finanziell  am  interessantesten  ist,  welches  er  mit  einer  möglichst  grossen  Marge  weiterverkaufen  kann –  und  nicht  zwingend  jenes,  auf  dem die  höchste Vergünstigung  gewährt  wird  (Beschwerde S. 16). Hieraus kann aber nicht geschlossen werden,  dass  die  in  Aussicht  gestellten  bzw.  gewährten  Vergünstigungen  keine  geldwerten Vorteile  im Sinne von Art. 33 HMG darstellen, noch hat dies  zur  Folge,  dass  das  Abgabe­  bzw.  Verschreibungsverhalten  nicht  beeinflusst  werden  könnte.  Vielmehr  ist  zu  beachten,  dass  eine  hohe  Marge  unter  anderem  dadurch  entsteht,  dass  zwischen  dem  Einkaufs­  und  Weiterverkaufspreis  aus  irgendwelchen  Gründen  eine  grosse  Differenz  besteht,  die  einen  hohen  Zuschlag,  eben  eine  hohe  Marge 

C­669/2008 ermöglicht. Der Besteller wird unter Berücksichtigung der versprochenen  bzw.  gewährten  Vergünstigungen  prüfen,  welches  der  erhältlichen  Produkte  ihm  die  grösste  Marge  verschafft  –  und  er  kann  dadurch  in  seinem  Einkaufs­  aber  auch  in  seinem  Abgabe­  bzw.  Verschreibungsentscheid beeinflusst werden. 5.4.  Nach  den  obigen  Ausführungen  ist  davon  auszugehen,  dass  die  Beschwerdeführerin  mit  ihrem  Verkaufsmodell  massgeblich  am  Gewähren, Anbieten oder Versprechen von geldwerten Vergünstigungen  gegenüber  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben,  beteiligt  ist.  Ebenfalls  steht  fest,  dass  die  zwischen  dem  Gewähren,  Anbieten  oder  Versprechen  der  geldwerten  Vorteile  und  dem  Verschreiben  oder  Abgeben  der  Arzneimittel  ein  ausreichend  enger  Zusammenhang besteht. Das Vorgehen der Beschwerdeführerin erweist  sich aus dieser Sicht grundsätzlich als gesetzeswidrig. 5.5. Im Weiteren ist daher zu prüfen, ob sich die Beschwerdeführerin auf  die  Ausnahme  vom  Vorteilsverbot  gemäss  Art.  33  Abs.  3  Bst.  b  HMG  berufen kann. Zulässig sind nach dieser Bestimmung handelsübliche und  betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Rabatte, die sich direkt auf den Preis  auswirken (vgl. E. 4.8.2 und 4.8.3 hiervor). 5.5.1. Unter den Parteien  ist grundsätzlich unbestritten, dass es sich bei  den  verschiedenen  gewährten  und  angebotenen  geldwerten  Vergünstigungen  um  Preisnachlasse  auf  Arzneimitteln  handelt,  die  grundsätzlich als Rabatte zu qualifizieren sind. 5.5.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, jene Ärzte und Apotheker,  denen besondere Konditionen gewährt würden, hätten ihr Einverständnis  dazu  gegeben,  dass  sie  ihre  Kundendaten  sammeln  und  an  Hersteller  und  Lieferanten  weitergeben  dürfe  (vgl.  Schreiben  vom  26.  April  2006,  Vorakten  p.  155  ff.;  Replik  S.  18  Ziff.  47;  Triplik  S. 42  Ziff.  169).  Diese  Daten  stellten  einen  wirtschaftlichen  Gegenwert  zu  den  gewährten  Vergünstigungen  dar.  Daher  handle  es  sich  um  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigte  Vorteile  und  nicht  um  unzulässige  Rabatte.  Die  vermeintliche  Weitergabepflicht  entfalle,  weil  die  „X._______“­ Vollgrossistenrabatte  durch  den  finanziellen  Wert  der  Vorteile,  welche  den  Herstellern  durch  Zurverfügungstellung  von  Verkaufsdaten  entstünden,  mehr  als  kompensiert  würden.  Diese  Daten  hätten  für  die  Hersteller  einen  erheblichen  Wert,  da  die  Erstellung  solcher  personifizierter Statistiken ansonsten nur beschränkt möglich sei.

C­669/2008 In  ihren  Allgemeinen  Geschäftsbedingungen  (AGB;  gültig  ab  1.  März  2004;  vgl. Vorakten, Beilage A Nr. 5  ) hält die Beschwerdeführerin  fest,  Hersteller/Lieferanten könnten sie beauftragen, Vertragsprodukte in deren  Namen  und  auf  deren  Rechnung  an  Kunden  auszuliefern  und/oder  in  Rechnung  zu  stellen.  In  diesem  Fall  gälten  die  zwischen  Hersteller/Lieferant  und  dem  Kunden  vereinbarten  Rabatte  oder  Konditionen. Habe  sie  indessen  im Zusammenhang mit  der Ausführung  von  Aufträgen  für  Dritte  eigene  Logistikleistungen  und/oder  Dienstleistungen  zu  erbringen,  so  würden  dafür  die  ordentlichen  Konditionen  der  Beschwerdeführerin  für  Logistikleistungen  und/oder  Dienstleistungen in Rechnung gestellt. Unter Ziff. ______der AGB wurde  festgelegt,  dass  der  Kunde  davon  Kenntnis  nehme,  dass  die  Beschwerdeführerin  die  im  Zusammenhang  mit  der  Geschäftstätigkeit  entstehenden  Daten  sammle  und  unter  anderem  zur  Erstellung  von  Statistiken  wie  auch  für  die  Bonusabrechnung  verwende  sowie  gegebenenfalls  Herstellern/Lieferanten  von  Vertragsprodukten  zur  Verfügung stelle und ins Ausland übermittle. 5.5.3. Absatzstatistiken stellen in der Tat einen wirtschaftlichen Wert dar.  Dieser Wert entsteht  jedoch erst durch eine grosse Anzahl gesammelter  Daten, der  jeweilige Besteller bildet dabei nur ein Steinchen  im Mosaik.  Seine Einwilligung zur Weitergabe stellt demnach auch nur einen kleinen  Wert des Gesamten dar. In den vorliegenden Unterlagen finden sich auch  keine  Angaben  dazu,  dass  es  in  der  Absicht  der  Beschwerdeführerin  liege, die Rabatte als Gegenleistung  für den Erhalt  dieser Kundendaten  zu gewähren. Weiter werden die Rabatte (zumindest teilweise) durch die  Hersteller/Lieferanten  gewährt  und  finanziert.  Es  ist  jedoch  die  Beschwerdeführerin, welche die Nutzungsrechte an den Daten vertraglich  zugesichert  erhält.  Es  besteht  also  kein  eigentliches  Leistungs­ /Gegenleistungsgeschäft  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  den  Ärzten  und  Apothekern.  Gegen  ein  angemessenes  Leistungs­ /Gegenleistungsverhältnis spricht auch der Umstand, dass die Ärzte und  Apotheker keinerlei eigenen Aufwand für die Lieferung der Daten haben,  da  diese  aus  ihren  elektronischen  Bestellungen  direkt  ersichtlich  sind.  Auch  zu  beachten  ist,  dass  es  heute  nicht  unüblich  ist,  in  den  AGB  aufzuführen,  dass  zumindest  gewisse  (teilweise  anonymisierte)  Kundendaten  weitergegeben  werden  dürfen.  Unter  Würdigung  der  gesamten  Umstände  kann  deshalb  nicht  von  einer  angemessenen  Gegenleistung  der  Besteller  für  die  gewährten  Rabatte  gesprochen  werden, welche dazu führen würde, dass es sich nicht mehr um Rabatte 

C­669/2008 bzw.  geldwerte  Vergünstigungen  im  Sinne  von  Art.  33  HMG  handeln  würde. 5.5.4. Soweit ersichtlich bewegt sich die Höhe der gewährten Rabatte  in  einem  handelsüblichen  und  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigten  Rahmen.  Aus  den  eingereichten  Abrechnungen  geht  hervor,  dass  die  Preisreduktionen  zwischen  1%  und  25%  des  sogenannten  Fachhandelseinstandspreises  (womit  die  Kosten  eines  Arztes  oder  Apotheker  für  den  Bezug  eines  Arzneimittels  gemeint  sind)  betragen  können.  Teilweise  werden  sie  als  Abzug  auf  dem  sogenannten  Basis(verkaufs­)preis  der  Beschwerdeführerin  gekennzeichnet,  teilweise  entsteht die Vergünstigung durch Verzicht auf Erhebung von Liefer­ oder  zeilenabhängigen Logistikkosten. Die Höhe und die Art der vorliegend zu  beurteilenden Rabatte erscheint in einem nachvollziehbaren, durchaus im  Handel üblichen Rahmen zu liegen. Zudem werden sie so gewährt, dass  die  Ersparnis  der  Besteller  direkt  bestimmten  Arzneimitteln  zugeordnet  und  auf  diese  umgelegt werden  kann.  Zudem kann aufgrund der Akten  davon  ausgegangen  werden,  dass  keine  nachträglichen  Rückvergütungen  oder  andere  Zahlungen  an  die  Ärzte  und  Apotheker  gewährt werden. In  diesem  Zusammenhang  bleibt  anzufügen,  dass  weder  der  Fachhandelseinstandswert  noch  der  Publikumspreis  für  Arzneimittel  staatlich  fixiert  ist.  Dies  gilt  sowohl  für  die  Arzneimittel  der  Spezialitätenliste als auch für nicht kassenpflichtige. Bei Arzneimitteln der  Spezialitätenliste  wird  einzig  ein  Höchstpreis  für  die  Patienten,  der  Publikumshöchstpreis, zwingend festgelegt. Dieser setzt sich zusammen  aus  dem  Fabrikabgabepreis,  welcher  die  Leistungen  der  Herstellungs­  und  Vertriebsfirma  bis  zur  Ausgabe  ab  Lager  in  der  Schweiz  abgelten  soll,  und  dem  Vertriebsanteil,  welcher  die  logistischen  Leistungen  umfasst,  insbesondere  die  mit  dem  Transport,  der  Lagerhaltung,  der  Abgabe und dem  Inkasso verbundenen Betriebs­ und  Investitionskosten  (Art. 67 KVV). Festgesetzt wird dadurch aber lediglich ein Höchstpreis für  die  Patienten  und  Kassen;  günstiger  darf  jedoch  ein  Arzneimittel  grundsätzlich  verkauft  werden,  solange  der  Preis  nicht  gegen  die  Regelungen  des  Bundesgesetzes  vom  19. Dezember  1986  gegen  den  unlauteren  Wettbewerb  (UWG,  SR  241)  verstösst.  Bei  den  nicht  kassenpflichtigen  Arzneimitteln  bestehen  keinerlei  gesetzliche  Preisbindungen. In beiden Fällen sind bei Preisempfehlungen zudem die  Vorschriften des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und 

C­669/2008 andere  Wettbewerbsbeschränkungen  (Kartellgesetz,  KG,  SR  251)  zu  beachten. 5.5.5.  Zu  prüfen  bleibt,  ob  vorliegend  die  Pflicht  zur  Weitergabe  des  Rabattes an die Patienten/Konsumenten erfüllt worden ist. 5.5.5.1  Der  Verwaltungsprozess  ist  vom  Untersuchungsgrundsatz  beherrscht. Danach hat das Gericht von Amtes wegen für die richtige und  vollständige  Abklärung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  zu  sorgen.  Dieser Grundsatz gilt indessen nicht uneingeschränkt; er findet zum einen  sein  Korrelat  in  den Mitwirkungspflichten  der  Parteien  (vgl.  BGE  125  V  195 E. 2, BGE 122 V 158 E. 1a, je mit Hinweisen). Zum anderen umfasst  die behördliche und richterliche Abklärungspflicht nicht unbesehen alles,  was von einer Partei behauptet oder verlangt wird. Vielmehr bezieht sie  sich  nur  auf  den  im  Rahmen  des  streitigen  Rechtsverhältnisses  (Streitgegenstand)  rechtserheblichen  Sachverhalt.  Rechtserheblich  sind  alle Tatsachen,  von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen  Anspruch so oder anders zu entscheiden ist (vgl. Gygi, a.a.O., S. 43 und  273).  In  diesem  Rahmen  haben  Verwaltungsbehörden  und  das  Bundesverwaltungsgericht  zusätzliche  Abklärungen  stets  vorzunehmen  oder  zu  veranlassen,  wenn  hierzu  aufgrund  der  Parteivorbringen  oder  anderer  sich  aus  den  Akten  ergebender  Anhaltspunkte  hinreichender  Anlass besteht (BGE 117 V 282 E. 4a mit Hinweis). 5.5.5.2  Das  Bundesrecht  schreibt  nicht  vor,  wie  die  einzelnen  Beweismittel  zu  würdigen  sind.  Für  das  gesamte  Verwaltungs­  und  Beschwerdeverfahren  gilt  der  Grundsatz  der  freien  Beweiswürdigung.  Danach haben die Behörde und das Gericht die Beweise  frei, d.h. ohne  förmliche  Beweisregeln,  sowie  umfassend  und  pflichtgemäss  zu  würdigen. Für das Beschwerdeverfahren bedeutet dies, dass das Gericht  alle Beweismittel, unabhängig davon, von wem sie stammen, objektiv zu  prüfen  und  danach  zu  entscheiden  hat,  ob  die  verfügbaren  Unterlagen  eine zuverlässige Beurteilung des streitigen Rechtsanspruchs gestatten. 5.5.5.3  Zur  Pflicht,  den  Sachverhalt  zu  ermitteln,  gehört  die  Beweisführungslast, also die Obliegenheit, den erforderlichen Beweis zu  führen.  Diese  Last  fällt  grundsätzlich  der  Behörde  zu.  Die  Parteien  unterliegen allerdings sowohl  im erstinstanzlichen Verwaltungs­ als auch  im Beschwerdeverfahren einer Mitwirkungspflicht  (Art. 13 und 52 Abs. 1  VwVG). Diese gilt grundsätzlich für alle Arten von Tatsachen, kommt aber  vorab  für  jene Umstände  in Frage,  die  eine Partei  besser  kennt  als  die 

C­669/2008 Behörden und welche diese ohne die Mitwirkung der Partei gar nicht oder  nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnten. Dabei trifft die Behörde  eine Aufklärungspflicht, d.h. sie muss die Verfahrensbeteiligten geeignet  auf  die  zu  beweisenden Tatsachen  hinweisen. Untersuchungsgrundsatz  und Mitwirkungspflicht ändern hingegen an der Beweislast nichts, wonach  grundsätzlich  diejenige  Partei  die  Folgen  der  Beweislosigkeit  eines  Sachumstands zu tragen hat, die daraus Vorteile ableitet (vgl. dazu BGE  132 II 113 E. 3.2; 130 II 465 E. 6.6.1; je mit Hinweisen; CHRISTOPH AUER,  in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler  [Hrsg., Kommentar  zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2008, zu Art.  12  und  Art.  13;  Isabelle  Häner,  Die  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts,  in:  Häner/Waldmann  [Hrsg.],  Das  erstinstanzliche  Verwaltungsverfahren,  Zürich  2008,  S.  41  und  S.  45  ff.;  ANDRÉ  MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 1.49 ff. und Rz. 3.119 ff.). 5.5.5.4  Die  Beschwerdeführerin  weist  zu  Recht  darauf  hin,  dass  die  Vorinstanz den Sachverhalt  von Amtes wegen  festzustellen hat  (Art.  12  VwVG).  Sie  übersieht  allerdings,  dass  sie  dies  nicht  von  ihrer  Mitwirkungs­  und  Auskunftspflicht  entbindet.  Wohl  wurde  das  vorinstanzliche  Verfahren  nicht  auf  Gesuch  hin  sondern  von  Amtes  wegen  eröffnet. Die Beschwerdeführerin  hat  im  vorinstanzlichen  und  im  Beschwerdeverfahren unter anderem geltend gemacht, vorliegend sei die  Ausnahmeregelung von Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG anwendbar – und sie  hat  in  diesem  Zusammenhang  zumindest  sinngemäss  Anträge  gestellt,  so  dass  die Mitwirkungs­  und  Auskunftspflichten  gemäss  Art. 13  VwVG  zu  beachten  waren  und  sind.  Insbesondere  ist  die  Beschwerdeführerin  verpflichtet,  jene  Unterlagen  vorzulegen,  die  naturgemäss  nur  die  Parteien liefern können (BGE 128 II 139 E. 2b). Zu Recht hat das Institut  die  Beschwerdeführerin  wiederholt  aufgefordert,  ausgefüllte  Anmeldebögen  für  KUKO  und  weitere  Unterlagen  einzureichen.  Die  Beschwerdeführerin  hat  es  jedoch  unterlassen,  entsprechende  Unterlagen  zu  liefern,  oder  gar  geltend  gemacht,  sie  verfüge  nicht  über  die  entsprechenden  Daten  –  obwohl  sie  nach  eigenen  Angaben  die  KUKO  in  ihrem  System  erfasst.  Weiter  hat  sie  sämtliche  eingereichten  Lieferscheine und Rechnungen anonymisiert, so dass deren Überprüfung  wesentlich erschwert war. Dass  teilweise  nur  wenig  aussagekräftige  Unterlagen  zur  Verfügung  stehen,  ist  auf  das  Verhalten  der  Beschwerdeführerin  zurückzuführen,  welche  nur  sehr  selektiv  Geschäftsunterlagen  eingereicht  hat.  Weitere 

C­669/2008 Unterlagen  können  ohne  Mitwirkung  der  Beschwerdeführerin  nicht  erhältlich gemacht werden. Die Folgen einer Beweislosigkeit hat,  soweit  sie aus behaupteten Tatsachen Rechte ableitet, die Beschwerde