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7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr Travaux publics – Energie – Transports et communications Lavori pubblici – Energia – Trasporti e comunicazioni 19 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. Gemeinde Wetzikon und 79 andere Beschwerdeführende gegen Flughafen Zürich AG und Bundesamt für Zivilluftfahrt sowie Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 Luftfahrt. Flughafen Zürich. Vorläufiges Betriebsreglement (vBR) vom 29. März 2005 und Betriebsreglement vom 23. Juni 2003 (Südanflüge). Lärmschutz. Emissionsbeschränkende Massnahmen. Grundsatzurteil. Art. 75 und Art. 87 BV. Art. 36c, Art. 36d und Art. 37 ff. LFG. Art. 62b RVOG. Art. 63 und Art. 64 VwVG. Art. 1, Art. 2, Art. 6, Art. 8, Art. 13 und Art. 14 RPG. Art. 11 und Art. 12 USG. Art. 3a, Art. 23 ff. (insbes. Art. 25), Art. 25 Abs. 1 Bst. a und d, Art. 27a ff. (insbes. Art. 27d), Art. 27d Abs. 1 Bst. a und Art. 39d VIL. Art. 39 VIL von 2000. Art. 37 und Art. 37a LSV. Art. 14 ff. RPV. Art. 2, Art. 3, Art. 5, Art. 7, Art. 8 und Art. 9 Abs. 2 VGKE. 1. Bereinigungsverfahren (E. 21). Funktion (E. 21.4). Ausnahmsweise Heilung der Verletzung gemäss Art. 62b RVOG im vorliegenden Fall (E. 21.5). 2. Deutsche Durchführungsverordnungen (DVO, E. 24). Überprüfung der Rechtmässigkeit der DVO. Territorialitätsprinzip (E. 24.3). Interesse an der Feststellung einer Verletzung völker- und EG-rechtlicher Regelungen durch die DVO (E. 24.5, E. 24.6, E. 24.7). 3. Richtlinie 2002/30/EG (E. 28). Geltungsbereich und Umsetzung der Richtlinie 2002/30/EG. 4. Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL, E. 30).
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Grundlagen des Raumplanungsrechts und Einbettung des SIL in diese Grundlagen (E. 30.1-30.5). Aufbau und Inhalt des SIL (E. 30.6). Ohne SIL mögliche Anpassungen der flugbetrieblichen Belange im Rahmen von Betriebsreglementänderungen und Plangenehmigungen (E. 30.7). 5. Einzelbeurteilung der Kapazitätsrelevanz (ohne SIL-Objektblatt, E. 31). Vergleiche der Start- und Gesamtkapazität zwischen 06.00 bis 07.00 Uhr und 21.00 bis 22.00 Uhr seit Änderung des Betriebsreglements (E. 31.4.4, E. 31.4.5). Unzulässige Kapazitätserhöhungen (E. 31.4.6). Aufhebung der Änderung des Benützungsvorrangs (E. 31.7.2). Rechtswidrigkeit der Plangenehmigung vom 17. September 2007 zum Bau neuer Schnellabrollwege ab der Piste 28 mangels SIL-Objektblatt (E. 31.8.2.2). 6. Emissionsbeschränkende Massnahmen und umfassende Interessenabwägung (E. 40). Beschränkungen der Betriebszeiten als zulässige emissionsbeschränkende Massnahmen (E. 40.5). Umfassende Abwägung der Interessen der Anwohner, der Flughafen Zürich AG und der SWISS unter Berücksichtigung des Drehkreuzbetriebs (E. 40.6-40.8). 7. Unzulässige Ausnahmen von den Nachtverkehrseinschränkungen (E. 41). Post- und Messflüge (E. 41). Charterabflugverbot (E. 42). Zwingende Vorgaben zur Unterscheidung von Linien- und Charterverkehr gemäss EU-Recht und Schweizer Recht (E. 42.2.5, E. 42.2.6). Diskriminierendes Charterabflugverbot (E. 42.2.8). Charterabflugverbot als Lärmschutzmassnahme (E. 42.4.1, E. 42.4.2). Zumutbarkeit des Charterabflugverbots (E. 42.4.3). 8. Nichtgenehmigung der Hubklausel (E. 43). 9. An- und Abflugverfahren des vBR. Abdrehpunkt bei Piste 28 (E. 45). Gestaltungsspielraum der Flughafenbetreiberin, der Flugsicherung und des Bundesamts für Zivilluftfahrt (E. 45.5). Mitwirkungs- und Mitspracherecht der Kantone (E. 45.6). Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts (E. 45.9). Ausnahme bezüglich Abdrehpunkt bei Piste 28 (E. 45.10.5 und E. 45.10.6).
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10. Bewegungsplafond als emissionsbegrenzende Massnahme (E. 47). Gesetzeskonformität des Bewegungsplafonds (E. 47.2). Mildere Massnahmen (E. 47.3). Wirksamkeit des Bewegungsplafonds (E. 47.4, E. 47.5). Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit eines Bewegungsplafonds (E. 47.6). 11. Verteilung oder Konzentration der Flugbewegungen (E. 49). 12. Lärmkorsett (E. 51) und Lärmbelastungskataster (E. 55). 13. Verfahrenskosten (E. 59) und Parteientschädigungen (E. 60). Navigation aérienne. Aéroport de Zurich. Règlement d'exploitation provisoire (REP) du 29 mars 2005 et règlement d'exploitation du 23 juin 2003 (approches par le sud). Protection contre le bruit. Mesures de limitation des émissions. Arrêt de principe. Art. 75 et art. 87 Cst. Art. 36c, art. 36d et art. 37 ss LA. Art. 62b LOGA. Art. 63 et art. 64 PA. Art. 1, art. 2, art. 6, art. 8, art. 13 et art. 14 LAT. Art. 11 et art. 12 LPE. Art. 3a, art. 23 ss (en partic. art. 25), art. 25 al. 1 let. a et d, art. 27a ss (en partic. art. 27d), art. 27d al. 1 let. a et art. 39d OSIA. Art. 39 OSIA de 2000. Art. 37 et art. 37a OPB. Art. 14 ss OAT. Art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 et art. 9 al. 2 FITAF. 1. Procédure d'élimination des divergences (consid. 21). Fonction de la procédure (consid. 21.4). Guérison exceptionnelle de la violation de l'art. 62b LOGA dans le présent cas (consid. 21.5). 2. Ordonnances d'exécution allemandes (consid. 24). Contrôle de la légalité des ordonnances d'exécution allemandes. Principe de la territorialité (consid. 24.3). Intérêt à la constatation d'une violation des normes du droit international public et du droit de l'UE par les ordonnances d'exécution allemandes (consid. 24.5, consid. 24.6, consid. 24.7). 3. Directive 2002/30/CE (consid. 28). Champ d'application et transposition de la directive 2002/30/CE. 4. Plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA, consid. 30). Principes de base du droit de l'aménagement du territoire et intégration du PSIA dans ceux-ci (consid. 30.1-30.5). Structure et contenu du PSIA (consid. 30.6). Possibilité, à défaut du PSIA, d'adapter des aspects opérationnels de l'exploitation aérienne
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dans le cadre des modifications du règlement d'exploitation et des approbations de plans (consid. 30.7). 5. Examen séparé de la capacité de l'aéroport (en l'absence de fiche PSIA, consid. 31). Comparaison de la capacité initiale et de la capacité totale entre 06h00 et 07h00, ainsi qu'entre 21h00 et 22h00, depuis la modification du règlement d'exploitation (consid. 31.4.4, consid. 31.4.5). Illicéité des augmentations de capacité (consid. 31.4.6). Annulation de la modification de l'ordre de priorité (consid. 31.7.2). Faute de fiche PSIA, illicéité de l'approbation des plans du 17 septembre 2007 pour la construction de nouvelles voies de sortie rapides à partir de la piste 28 (consid. 31.8.2.2). 6. Mesures de limitation des émissions et pesée des intérêts (consid. 40). Restrictions de la durée d'exploitation en tant que mesures licites de limitation des émissions (consid. 40.5). Mise en balance des intérêts des riverains, de Flughafen Zürich AG et de SWISS, en tenant compte du fait que l'aéroport de Zurich est exploité en tant que « hub » (consid. 40.6-40.8). 7. Inadmissibilité d'exceptions aux limitations des vols de nuit (consid. 41). Vols postaux et vols de mesure (consid. 41). Interdiction de décollage des charters (consid. 42). Règles impératives concernant la distinction entre trafic de ligne et trafic de charters selon le droit de l'UE et le droit suisse (consid. 42.2.5, consid. 42.2.6). Caractère discriminatoire de l'interdiction de décollage des charters (consid. 42.2.8). Interdiction de décollage des charters en tant que mesure de protection contre le bruit (consid. 42.4.1, consid. 42.4.2). Exigibilité de l'interdiction de décollage des charters (consid. 42.4.3). 8. Non-approbation de la clause du « hub » (consid. 43). 9. Procédures d'approche et de décollage du REP. Point de virage pour la piste 28 (consid. 45). Pouvoir d'appréciation de l'exploitant de l'aéroport, de la sécurité aérienne et de l'Office fédéral de l'aviation civile (consid. 45.5). Droit de participation et de consultation des cantons (consid. 45.6). Retenue du Tribunal administratif fédéral (consid. 45.9). Exception concernant le point de virage pour la piste 28 (consid. 45.10.5, consid. 45.10.6).
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10. Plafonnement des mouvements comme mesure de limitation des émissions (consid. 47). Légalité du plafonnement des mouvements (consid. 47.2). Mesures moins contraignantes (consid. 47.3). Efficacité du plafonnement des mouvements (consid. 47.4, consid. 47.5). Nécessité et proportionnalité d'un plafonnement des mouvements (consid. 47.6). 11. Répartition ou concentration des mouvements aériens (consid. 49). 12. Ceinture de bruit (consid. 51) et cadastre de bruit (consid. 55). 13. Frais de procédure (consid. 59) et dépens (consid. 60). Navigazione aerea. Aeroporto di Zurigo. Regolamento di esercizio provvisorio (REP) del 29 marzo 2005 e regolamento di esercizio del 23 giugno 2003 (voli di avvicinamento da sud). Protezione contro l'inquinamento fonico. Misure di limitazione delle emissioni. Sentenza di principio. Art. 75 e art. 87 Cost. Art. 36c, art. 36d e art. 37 segg. LNA. Art. 62b LOGA. Art. 63 e art. 64 PA. Art. 1, art. 2, art. 6, art. 8, art. 13 e art. 14 LPT. Art. 11 e art. 12 LPAmb. Art. 3a, art. 23 segg. (in particolare art. 25), art. 25 cpv. 1 lett. a e d, art. 27a segg. (in particolare art. 27d), art. 27d cpv. 1 lett. a e art. 39d OSIA. Art. 39 OSIA secondo il testo vigente dal 25 gennaio 2000. Art. 37 e art. 37a OIF. Art. 14 segg. OPT. Art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 e art. 9 cpv. 2 TS-TAF. 1. Procedura di eliminazione delle divergenze (consid. 21). Funzione della procedura (consid. 21.4). Nella fattispecie, sanatoria in via eccezionale della violazione dell'art. 62b LOGA (consid. 21.5). 2. Regolamenti di applicazione tedeschi (consid. 24). Controllo della legalità dei regolamenti di applicazione tedeschi. Principio della territorialità (consid. 24.3). Interesse all'accertamento di una violazione delle norme del diritto internazionale pubblico e del diritto europeo da parte dei regolamenti di applicazione tedeschi (consid. 24.5, consid. 24.6, consid. 24.7). 3. Direttiva 2002/30/CE (consid. 28). Campo di applicazione e attuazione della direttiva 2002/30/CE. 4. Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA, consid. 30).
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Basi del diritto della pianificazione del territorio e collocazione del PSIA in tali principi (consid. 30.1–30.5). Struttura e contenuto del PSIA (consid. 30.6). Possibilità, in assenza del PSIA, di adeguare gli aspetti operativi dell'esercizio aereo nell'ambito delle modifiche del regolamento di esercizio e delle decisioni di approvazione dei piani (consid. 30.7). 5. Esame distinto della capacità dell'aeroporto (senza scheda di coordinamento PSIA, consid. 31). Paragone tra la capacità iniziale e la capacità totale tra le ore 06.00 e le 07.00, nonché tra le ore 21.00 e le ore 22.00, dopo la modifica del regolamento di esercizio (consid. 31.4.4, consid. 31.4.5). Aumenti inammissibili della capacità (consid. 31.4.6). Annullamento della modifica dell'ordine di priorità (consid. 31.7.2). Illegalità dell'approvazione dei piani del 17 settembre 2007 per la costruzione delle nuove vie di uscita veloce a partire dalla pista 28 (consid. 31.8.2.2) in mancanza della scheda di coordinamento PSIA. 6. Misure di limitazione delle emissioni e ponderazione esaustiva degli interessi (consid. 40). Ammissibilità delle restrizioni poste agli orari d'esercizio quale misura di limitazione delle emissioni (consid. 40.5). Ponderazione degli interessi degli abitanti della zona, di Flughafen Zürich AG e di SWISS, conto tenuto che l'aeroporto di Zurigo è gestito come « hub » (consid. 40.6–40.8). 7. Inammissibilità delle eccezioni alle limitazioni dei voli notturni (consid. 41). Voli postali e voli di misurazione (consid. 41). Divieto di decollo dei charter (consid. 42). Prescrizioni imperative concernenti la distinzione tra traffico di linea e charter secondo il diritto dell'UE e il diritto svizzero (consid. 42.2.5, consid. 42.2.6). Carattere discriminatorio del divieto di decollo dei charter (consid. 42.2.8). Divieto di decollo dei charter quale misura di protezione contro l'inquinamento fonico (consid. 42.4.1, consid. 42.4.2). Esigibilità del divieto di decollo dei charter (consid. 42.4.3). 8. Mancata approvazione della « clausola dell'hub » (consid. 43). 9. Procedure di avvicinamento e di allontanamento del REP. Punto di virata per la pista 28 (consid. 45).
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Potere di apprezzamento del gestore dell'aeroporto, degli organi della sicurezza aerea e dell'Ufficio federale dell'aviazione civile (consid. 45.5). Diritto di partecipazione e di consultazione dei Cantoni (consid. 45.6). Riserbo del Tribunale amministrativo federale (consid. 45.9). Eccezione concernente il punto di virata per la pista 28 (consid. 45.10.5, consid. 45.10.6). 10. Limite massimo dei movimenti quale misura di limitazione delle emissioni (consid. 47). Conformità legale del limite massimo dei movimenti (consid. 47.2). Misure meno restrittive (consid. 47.3). Efficacia del limite massimo dei movimenti (consid. 47.4, consid. 47.5). Necessità e proporzionalità di un limite massimo dei movimenti (consid. 47.6). 11. Ripartizione o concentrazione dei movimenti aerei (consid. 49). 12. Cintura di rumore (consid. 51) e catasto dei rumori (consid. 55). 13. Spese di procedura (consid. 59) e ripetibili (consid. 60).
Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der Flughafen Zürich AG unter verschiedenen Auflagen eine Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis zum 31. Mai 2051. Am gleichen Tag genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte Betriebsreglement. Gegen die beiden Verfügungen erhoben zahlreiche Gemeinwesen, Organisationen und Privatpersonen Verwaltungsbeschwerde bei der damaligen Rekurskommission des UVEK (REKO/UVEK). Die REKO/UVEK (seit dem 1. Juli 2004 bis zu ihrer Integration im Bundesverwaltungsgericht unter dem Namen: Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO/INUM]) erliess am 18. Februar 2003 einen Teilentscheid betreffend Befugnis der Beschwerdeführenden zur Anfechtung der Konzessionsverfügung und trat im Ergebnis auf alle Verwaltungsbeschwerden gegen die Betriebskonzession – mit Ausnahme derjenigen der Flughafen Zürich AG – nicht ein. Aufgrund der erstmaligen Klärung grundsätzlicher Verfahrensfragen übernahm sie aber zahlreiche gegen die Konzessionsverfügung gestellte Anträge der Beschwerdeführenden ins dazugehörige Betriebsreglementsverfahren. Das Bundesgericht schützte dieses Vorgehen und wies alle gegen den Teilentscheid gerichteten Ver-
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waltungsgerichtsbeschwerden mit Urteilen vom 8. Juli 2003 (1A.61/2003, 1A.62-63/2003 und 1A.64-69/2003) ab. Nachdem die REKO/INUM mit Entscheid vom 3. Mai 2006 (vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 70.90) die Beschwerde der Flughafen Zürich AG gegen eine Auflage der Konzessionsverfügung als gegenstandslos geworden abgeschrieben hatte, erwuchs die Betriebskonzession des Flughafens Zürich vom 31. Mai 2001 schliesslich vollständig in Rechtskraft. Über die Beschwerden gegen das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 entschied die REKO/INUM mit Urteil vom 16. Dezember 2004 (Verfahrensnummer Z-2001-58). Mit Ausnahme einiger Nebenpunkte wies sie die Beschwerden ab, soweit auf diese eingetreten werden konnte und sie nicht gegenstandslos geworden waren. Trotz einigen Vorbehalten schützte die REKO/INUM das Vorgehen des BAZL (und des UVEK) grundsätzlich, angesichts der besonderen Umstände im Jahre 2001 vorerst auf eine neue Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für den Betrieb des Flughafens Zürich sowie dessen Gesamtüberprüfung verzichtet zu haben. Sie stellte aber auch klar, dass diese in Art. 74a Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) vorgesehene Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements nun – zusammen mit einer neuen und umfassenden UVP – zwingend im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das per Ende 2003 eingereichte, so genannt vorläufige Betriebsreglement vom 29. März 2005 (vBR) vorzunehmen sei. Die gegen diesen Entscheid der REKO/INUM erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden wies das Bundesgericht mit Urteilen vom 4. Juli 2005 (1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2005) ab. Verhandlungen zwischen der Schweiz und Deutschland zur Neuregelung des Luftverkehrs im süddeutschen Grenzgebiet hatten am 18. Oktober 2001 zur Unterzeichnung eines Staatsvertrags über die Durchführung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland (Staatsvertrag) geführt. Die in diesem Staatsvertrag vorgesehene vorläufige Anwendung desselben löste zwei sogenannte provisorische Änderungen des Betriebsreglements des Flughafens Zürich aus. Als erste Änderung verfügte das BAZL am 18. Oktober 2001 die Öffnung der Piste 28 des Flughafens Zürich für Anflüge von Osten in der Zeit zwischen 22.00 bis 06.08 Uhr. Die Beschwerden gegen diese Verfügung betreffend Nachtflugregelung wurden mit Entscheid der REKO/INUM vom 5. April 2005 (B-2001-159 resp. B-2001-161) auf Grund der am 23. Juni
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2003 genehmigten neuen An- und Abflugregelung, welche das bisherige Flugregime ersetzte, als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Die zweite vorläufige Anwendung des Staatsvertrags betraf die Wochenendund Feiertagsregelung. Infolge entsprechender Sperrung des deutschen Luftraums an Samstagen, Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen zusätzlich von 06.00 bis 09.00 Uhr und von 20.00 bis 22.00 Uhr genehmigte das BAZL mit Verfügung vom 15. Oktober 2002 eine Ersatz-Anflugordnung, welche zu diesen Zeiten erneut Ostanflüge auf Piste 28 vorsah. Hingegen wurde die Genehmigung zur Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 infolge der noch nicht abgeschlossenen Dachziegelklammerung und eines unvollständigen Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) vorerst nicht erteilt. Die gegen diese Verfügung erhobenen Verwaltungsbeschwerden schrieb die REKO UVEK auf Grund der am 23. Juni 2003 genehmigten neuen An- und Abflugregelung mit mehreren Entscheiden vom 24. Juni 2004 (B-2002-68, B-2002-82, B-2002-91, B-2002-99 und B-2002-122) ebenfalls als gegenstandslos geworden ab. Der Staatsvertrag wurde am 18. März 2003 vom Ständerat als Zweitrat abgelehnt, womit die Ratifikation auf Schweizer Seite endgültig scheiterte. Damit entfiel auch die vorläufige Anwendung von Staatsvertragsbestimmungen. Die jeweiligen Einschränkungen für den deutschen Luftraum hatte das deutsche Luftfahrt-Bundesamt aber bereits seit Herbst 2001 im Rahmen von Durchführungsverordnungen (DVO) zur Luftverkehrs-Ordnung ins deutsche Recht übernommen. Diese DVO waren in ihrem Bestand von Anfang an unabhängig vom Staatsvertrag. Nach dessen Scheitern verschärfte Deutschland die Flugverkehrsbeschränkungen über Süddeutschland mittels Änderung der 213. DVO vom 4. April 2003 einseitig, indem die Nachtflugsperre werktags um je eine Stunde am Morgen (06.00 bis 07.00 Uhr) und am Abend (21.00 bis 22.00 Uhr) ausgedehnt sowie die minimale Überflughöhe angehoben wurde. Daraufhin genehmigte das BAZL im Sinne einer vorsorglichen Massnahme mit Verfügung vom 16. April 2003 erneut eine von der Flughafen Zürich AG beantragte Ausdehnung der Benützungszeiten für Anflüge auf Piste 28. Dagegen gerichtete Beschwerden schrieb die REKO/INUM auf Grund der am 23. Juni 2003 genehmigten neuen An- und Abflugregelung mit Entscheid vom 26. September 2005 (B-2003-23) als gegenstandslos geworden ab. Deutschland beabsichtigte im Frühjahr 2003, die bisherigen Ausnahmegründe für Anflüge auf den Flughafen Zürich durch süddeutschen Luftraum während den Sperrzeiten einzuschränken. Am 26. Juni 2003 ver-
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einbarten die Verkehrsminister Deutschlands und der Schweiz, diese Einschränkung der Ausnahmegründe bis zum 30. Oktober 2003 auszusetzen und dann etappenweise einzuführen. Der Schweizer Verkehrsminister sicherte dabei die schrittweise Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 des Flughafens Zürich zu. Demgemäss sollte für die Piste 34 ab 30. Oktober 2003 ein Anflugverfahren mittels Drehfunkfeuer mit Distanzmessung (VOR/DME-Verfahren), ab 30. April 2004 ein solches mit Landekurssender (Localizer, LOC/DME-Verfahren) und ab 31. Oktober 2004 ein Anflugverfahren mittels Instrumenten-Lande-System (ILS) zur Verfügung stehen. In diesem Sinne hatte das BAZL bereits am 23. Juni 2003 aufgrund verschiedener Gesuche der Flughafen Zürich AG die Änderung des Betriebsreglements zur Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 genehmigt. Für die Zeiten der Flugverkehrsbeschränkungen über Süddeutschland legte das BAZL fest, dass Landungen von 21.00 bis 06.00 Uhr auf die Piste 28, hingegen von 06.00 bis 07.08 Uhr auf die Piste 34, in Ausnahmefällen zudem auf die jeweils andere Piste erfolgen. An Samstagen, Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen wurden zusätzlich Landungen von 07.08 bis 09.08 Uhr auf die Piste 34 und von 20.00 bis 21.00 Uhr auf die Piste 28 verfügt, ausnahmsweise auf die jeweils andere Piste. Nebst weiteren Änderungen und Auflagen verfügte das BAZL – soweit das VOR/DME-Verfahren Piste 34 betreffend – auch den Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Beschwerden. Gleichentags erteilte das UVEK – ebenfalls unter Entzug der aufschiebenden Wirkung – die Plangenehmigung zur Installation eines ILS und einer Anflugbefeuerung für die Piste 34. Gegen diese beiden Verfügungen erhoben wiederum diverse Beschwerdeführende Verwaltungsbeschwerde bei der REKO UVEK, die mit Zwischenentscheiden vom 24. Oktober 2003 (Betriebsreglementsverfahren B-2003-48) und vom 6. November 2003 (Plangenehmigungsverfahren Z- 2003-65) alle Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass anderer vorsorglicher Massnahmen abwies. Im Betriebsreglementsverfahren dehnte sie den Entzug der aufschiebenden Wirkung zudem auf alle Anflugverfahren für Piste 34 sowie auf die Anflüge auf Piste 28 aus. Die REKO UVEK vereinigte die beiden Hauptverfahren schliesslich unter der Dossiernummer Z-2003-65/B-2003-48 (Südanflug- Verfahren). Am 22. April 2004 erteilte das UVEK die Plangenehmigung für ein ILS und die Verlängerung der Anflugbefeuerung für die Piste 28. Gleichentags genehmigte das BAZL Betriebsreglementsänderungen zur Einfüh-
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rung von ILS-Anflügen und zur Änderung des VOR/DME-Anflugverfahrens auf die Piste 28. Die grösstenteils entzogene aufschiebende Wirkung von Beschwerden gegen diese beiden Verfügungen wurde von der REKO/INUM mit Zwischenentscheid vom 7. Juli 2004 bezüglich der Plangenehmigung wiederhergestellt, vom Bundesgericht mit Urteil vom 21. September 2004 (1A.172/2004) betreffend Bau des ILS hingegen erneut entzogen. Ebenso hat das Bundesgericht mit Urteil vom 29. März 2006 (1A.302/2005) den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden hinsichtlich Einführung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 verfügt und einen anders lautenden Zwischenentscheid der REKO/INUM vom 3. November 2005 aufgehoben. Mit Urteil im vereinigten Gesamtverfahren A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 (teilweise veröffentlicht in BVGE 2008/17) wies das Bundesverwaltungsgericht alle Beschwerden gegen die beiden Verfügungen des UVEK und des BAZL vom 22. April 2004 sowie die Beschwerden gegen die ebenfalls als Verfügung qualifizierte Aeronautical Information Publication (AIP)- Publikation des BAZL vom 14. September 2006 (Ausgestaltung des ILSund des Landekurssender (LLZ)-Anflugverfahrens auf Piste 28 ab. In der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 war die Flughafen Zürich AG verpflichtet worden, innert eines Jahres nach der Unterzeichnung des Staatsvertrags das überprüfte und entsprechend angepasste Betriebsreglement mitsamt UVB beim BAZL einzureichen. Diese Frist wurde vom UVEK mehrmals verlängert. Ein wichtiger Grund für die Verlängerung war, dass die Verkehrsminister Deutschlands und der Schweiz in der bereits erwähnten Vereinbarung vom 26. Juni 2003 ebenfalls übereingekommen waren, die teilweise über deutschem Hoheitsgebiet liegenden Warteräume EKRIT und SAFFA bis Ende Februar 2005 vollständig auf das Gebiet der Schweiz zu verlegen. Diese Verlegung hatte eine grossräumige Anpassung der An- und Abflugverfahren zur Folge und erforderte eine vollständige Umgestaltung des Luftraums rund um den Flughafen Zürich. Am 31. Dezember 2003 reichte die Flughafen Zürich AG das Gesuch um Genehmigung des vBR schliesslich beim BAZL ein. Gleichentags reichte die Flughafen Zürich AG zuhanden des UVEK ein Plangenehmigungsgesuch für verschiedene Infrastrukturanpassungen ein. Die öffentliche Auflage der Gesuchsunterlagen in den betroffenen Kantonen und im Landkreis Waldshut fand vom 22. März bis 6. Mai 2004 statt. Am 8. November 2004 stellte die Gesuchstellerin dem BAZL einen vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verlangten ergänzenden Bericht über die Auswirkungen auf die Raumordnung zu.
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Infolge der inzwischen abgeschlossenen Arbeiten der Skyguide betreffend Verlegung der Warteräume und Anpassung der Flugrouten reichte die Flughafen Zürich AG am 27. Dezember 2004 eine Änderung des Gesuchs ein. Schliesslich erliess das deutsche Luftfahrt-Bundesamt am 10. März 2005 die 220. DVO betreffend Festlegung von An- und Abflugverfahren nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich, deren In-Kraft-Treten (und Ersatz der 213. DVO) auf den 14. April 2005 festgesetzt wurde. Das BAZL genehmigte das vBR am 29. März 2005 teilweise und mit diversen Auflagen. In der Verfügung wird im Wesentlichen ausgeführt, das vBR fasse die verschiedenen seit dem Jahre 2001 vorgenommenen Änderungen zusammen und sei das Ergebnis einer umfassenden Prüfung des bisherigen Betriebs. Die Genehmigung umfasst laut BAZL insbesondere die infolge Verlegung der Warteräume EKRIT und SAFFA vorgenommene Neufestlegung der An- und Abflugverfahren, welche im AIP publiziert worden sind. Dabei wurde auch ein neues Abflugverfahren ab Piste 16 über Opfikon/Wallisellen bewilligt (sog. Wide Left Turn). Weiter stimmte das BAZL einer Verlängerung der Nachtflugsperre (23.00 bis 06.00 Uhr) zu. Nicht genehmigt hat das BAZL insbesondere die Regelung der Pistenbenützung für Strahlflugzeuge nach Instrumentenflugregeln (IFR) gemäss Anhang 1 vBR. Im Verfügungsdispositiv wird ein Schema für die Darstellung der zur jeweiligen Zeit benützbaren Pisten festgelegt und die Flughafen Zürich AG verpflichtet, die Bestimmungen in Anhang 1 vBR entsprechend neu zu formulieren und dem BAZL innert Monatsfrist nach Rechtskraft der Genehmigung zur Prüfung vorzulegen. Dieses Schema beinhaltet insbesondere Südanflüge auf Piste 34 und Ostanflüge auf Piste 28 während der bereits mit Verfügung des BAZL vom 23. Juni 2003 festgelegten Zeiten. Bereits genehmigt wurde zudem die Freigabe von Piste 28 für Starts ab 06.30 Uhr und von 21.00 bis 22.00 Uhr, die zusätzliche Freigabe der Pisten 16 und 28 für Starts nach 21.00 und vor 07.00 Uhr bei DVO-Ausnahmeregelung und die Möglichkeit künftiger koordinierter Landungen auf die Pisten 28 und 34. Nicht genehmigt wurde das Abflugverbot für Charterverkehr nach 22.00 Uhr, welches das BAZL als diskriminierend betrachtet. Allerdings soll die Aufhebung dieser Diskriminierung laut BAZL nicht zu einer erheblichen Zunahme der Abflüge nach 22.00 Uhr führen. Allfälligen Beschwerden gegen das vBR entzog das BAZL die aufschiebende Wirkung einzig in zwei Bereichen: Einerseits mit Wirkung ab 14. April 2005 betreffend der im AIP publizierten An- und Abflugverfahren zum und
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vom Flughafen Zürich und andererseits bezüglich des neuen Abflugverfahrens Wide Left Turn mit Wirkung ab 30. Oktober 2005. Gegen die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 haben zahlreiche Privatpersonen, Gemeinwesen, Organisationen und Vereinigungen Verwaltungsbeschwerde bei der REKO/INUM erhoben. Mit Verfügung vom 20. Mai 2005 wurde Skyguide als Partei zum Verfahren beigeladen. Die Gesuche der Beschwerdeführenden um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung betreffend das Abflugverfahren Wide Left Turn hiess die REKO/INUM mit Zwischenentscheid vom 11. Juli 2005 gut und stellte die aufschiebende Wirkung ab 30. Oktober 2005 unbefristet wieder her. Alle weiteren Gesuche um vollständige oder teilweise Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder um Erlass anderer vorsorglicher Massnahmen wurden abgewiesen. Nachdem am 14. Juli 2005 sämtliche Beschwerdeverfahren gegen die teilweise Genehmigung des vBR unter der Dossiernummer B-2005-44 vereinigt worden waren, lehnte die Instruktionsrichterin der REKO/INUM mit Zwischenentscheid vom 11. November 2005 einen Antrag auf Sistierung dieses Verfahrens ab. Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Beschwerdeantwort vom 9. Juni 2006, die Beschwerden der (damaligen) Beschwerdeführenden 1 bis 10, 12 bis 37 sowie 39 bis 73 seien allesamt abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne. Die Beschwerde des Kantons Zürich sei insoweit abzuweisen, als darin verlangt werde, die Genehmigung des neuen Abflugverfahrens von Piste 16 (Wide Left Turn) sei aufzuheben. In prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen, es seien die von ihr in den provisorischen Betriebsreglementsänderungsverfahren eingereichten Beschwerdeantworten, Dupliken und Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren beizuziehen. Weiter sei auf eine Vereinigung der Beschwerdeverfahren zu den Verfügungen des BAZL betreffend Genehmigung vBR und Änderung der Luftraumstruktur der Schweiz 2005 zu verzichten. Zur Frage der Legitimation führt die Beschwerdegegnerin aus, es sei bei mehreren Beschwerdeführenden fraglich, ob diese zur Beschwerdeerhebung berechtigt seien. Im Übrigen äussert sich die Beschwerdegegnerin ausführlich zu den von der REKO/INUM mit Verfügung vom 21. Februar 2006 aufgelisteten zahlreichen Rügen und Anträgen, Fragen sowie Beweisanträgen. Dasselbe gilt hinsichtlich der Vernehmlassung des BAZL vom 20. Juni 2006, worin dieses ebenfalls ausführlich zu allen in der genannten Ver-
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fügung aufgelisteten Bereichen Stellung genommen hat. Das BAZL stellt dabei den Antrag, die Beschwerden seien, soweit darauf eingetreten werde, abzuweisen. In prozessualer Hinsicht wird verlangt, für den Fall, dass die Nichtgenehmigung von Art. 13 Abs. 1 Satz 1 von Anhang 1 vBR (Charterverkehr) aufgehoben und die nicht genehmigte oder eine andere Unterscheidung zwischen Linien- und Charterverkehr beziehungsweise übrigem gewerbsmässigem Verkehr in Erwägung gezogen werden sollte, sei den betroffenen Fluggesellschaften Gelegenheit zur Teilnahme am vorliegenden Beschwerdeverfahren einzuräumen. Keine formellen Anträge enthält die Stellungnahme von Skyguide vom 9. Juni 2006. Die Beigeladene äussert sich inhaltlich bloss zu einzelnen ausgewählten Punkten, die sie als für sich relevant erachtet. Im Südanflug-Verfahren verlangte die Instruktionsrichterin mit Verfügung vom 31. Oktober 2005 vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; seit dem 1. Januar 2006: Bundesamt für Umwelt [BAFU]) einen weiteren Fachbericht zur Frage des von der Beschwerdegegnerin zusammen mit dem Gesuch für das vBR beim BAZL eingereichten UVB (UVB vBR). Am 16. Dezember 2005 reichte das BAFU den neuen Fachbericht und am 11. Januar 2006 eine Ergänzung dazu bei der REKO/INUM ein. Die REKO/INUM holte mit Verfügung vom 3. März 2006 bei der Eidgenössischen Kommission für Lärmbekämpfung (EKLB) einen Fachbericht zu verschiedenen Fragen bezüglich der in Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) festgelegten Belastungsgrenzwerte bei Fluglärm sowie zu neueren Studien betreffend Fluglärmbelastung um den Flughafen Zürich ein. Die EKLB stellte diesen Bericht der REKO/INUM am 24. Mai 2006 zu. Mit Zwischenentscheid der REKO/INUM vom 26. Juni 2006 wurden das Südanflug-Verfahren (Z-2003-65/B-2003-48) und das Verfahren zum vBR (B-2005-44) vollständig vereinigt und unter der neuen Dossiernummer B-2005-44/Z-2003-65 weitergeführt. Dabei hielt die REKO/INUM ausdrücklich fest, dass sämtliche noch hängigen Anträge und Rügen aus dem Südanflug-Verfahren ins vereinigte Verfahren übernommen und dort geprüft würden. Anschliessend gab die REKO/INUM allen Verfahrensbeteiligten die Gelegenheit zur vollständigen Einsicht in sämtliche Akten des vereinigten Gesamtverfahrens. Einzig die Einsichtnahme in das « Safety Case Document ZAP DVO3 » der Skyguide vom 11. März 2005 mitsamt
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« Supporting Documents Volume 1/2 » wurde mit Zwischenentscheid der REKO/INUM vom 18. September 2006 verweigert. Mit Verfügung vom 12. Oktober 2006 wurde zudem die Swiss International Air Lines AG (SWISS) als Partei zum Verfahren B-2005-44/Z-2003-65 beigeladen (Beigeladene 2). Per 31. Dezember 2006 wurde die REKO/INUM durch das Bundesverwaltungsgericht ersetzt (neue Geschäftsnummer A–1936/2006 für das bisherige Verfahren B-2005-44/Z-2003-65). In den eingereichten Repliken halten die meisten Beschwerdeführenden vollumfänglich an ihren bisherigen Anträgen und rechtlichen Darlegungen fest. Vereinzelte Beschwerdeführende kommen der Gegenseite bei ursprünglich verlangten Fristbestimmungen zeitlich entgegen, während andere in den Repliken verschiedene im Sinne einer Verschärfung abgeänderte Anträge oder überhaupt neue materielle Anträge stellen. Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort und des BAZL in seiner Vernehmlassung im vBR-Verfahren werden von fast allen Beschwerdeführenden umfassend oder grösstenteils bestritten; die entsprechenden Anträge der Beschwerdegegnerin und des BAZL seien abzuweisen. Zumindest teilweise bestritten respektive hinterfragt werden von einigen Beschwerdeführenden auch die Aussagen der Skyguide in ihrer Stellungnahme zum vBR. Zu den im vereinigten Gesamtverfahren eingereichten Repliken äusserten sich die Beschwerdegegnerin, das BAZL und die Beigeladenen mit Dupliken vom 6. beziehungsweise 7. Juni 2007. Das UVEK verzichtete unter Hinweis auf die Eingabe des BAZL auf das Einreichen einer Duplik. Nur die Flughafen Zürich AG hat in ihrer Duplik zudem (neue) formelle Anträge gestellt. So beantragte sie, es sei vom Verzicht auf das Abflugverfahren Wide Left Turn Vormerk zu nehmen und es sei das Verfahren betreffend dieses Abflugverfahrens als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Sämtliche Anträge, die die Beschwerdeführenden im Rahmen ihrer Repliken gestellt hätten, seien vollumfänglich abzuweisen. Als Beilage reichte die Flughafen Zürich AG unter anderem einen Bericht der Eidgenössischen Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (Empa) vom 30. April 2007, « vBR/Ohne Wide Left Turn/Lärmberechnung April 2007 » (Nr. 437'703-3), ein. Mit Verfügung vom 17. September 2007 erteilte das UVEK unter zahlreichen Auflagen die Plangenehmigung zur Projektänderung Rollwege und Vorfeld Midfield (neue Abrollwege ab Piste 28) und betreffend
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Infrastruktur vBR. Die erstgenannte Projektänderung ergab sich zum grössten Teil aus der Weiterbearbeitung des ursprünglichen Baukonzessionsprojekts Rollweg und Vorfeld Midfield und enthält im Wesentlichen die Erstellung zweier neuer Abrollwege ab Piste 28 zwischen der Kreuzung mit der Piste 16/34 und dem Pistenende West. Die Genehmigung des gleichzeitig mit dem Gesuch zum vBR eingereichten Plangenehmigungsgesuches zur Infrastruktur vBR umfasst zusätzliche Anschlüsse (Multiple Entries) an Piste 16 (nördlich des bestehenden Rollwegs Echo), Piste 32 (südlich des bestehenden Rollwegs Hotel 3) und Piste 28 (westlich des bestehenden Rollwegs Alpha) sowie zwei Schnellabrollwege von der Piste 34 (zwischen den bestehenden Rollwegen Echo 3 und Echo 4). Das UVEK führt in seiner Begründung unter anderem aus, weil seit Erlass der DVO zu den darin genannten Zeiten das Konzept Nord nicht zur Anwendung gelangen könne und der Flughafen nach den Konzepten Süd und Ost betrieben werden müsse, bleibe die Kapazität des Flughafens tiefer als vor der DVO. Die zusätzlichen Abrollwege ab den Pisten 28 und 34, welche die Landekapazität um rund 2 bis 4 Bewegungen pro Stunde erhöhten, führten daher nachweislich nicht zu einer höheren Kapazität des Flughafens. Dasselbe gelte für die Multiple Entries, welche die Flexibilität bei den Starts erhöhen sollen. Die beantragten Projekte kompensierten somit einen Teil der Kapazität, die durch die deutschen Einschränkungen verloren gegangen sei, und sie dienten der Stabilisierung des Betriebs, indem weniger Verspätungen entstünden beziehungsweise diese besser abgebaut werden könnten. Die neuen Infrastrukturausbauten stellten auch kein Präjudiz für die künftigen Festlegungen im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) dar und erfüllten dank den formulierten Auflagen die luftfahrtspezifischen Anforderungen. Gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 17. September 2007 erhoben wiederum mehrere Beschwerdeführende, welche ausnahmslos auch beim vBR-Verfahren beteiligt sind, Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Alle diese Beschwerdeverfahren sind unter der gemeinsamen Verfahrensnummer A–6860/2007 vereinigt worden. Im Beschwerdeverfahren A–1936/2006 reichten die EKLB am 28. September 2007 einen zweiten Bericht zur Problematik der Immissionsgrenzwerte (IGW) für Lärm sowie das ARE und das BAFU mit Datum vom 3. beziehungsweise 5. Oktober 2007 je einen Fachbericht zum vereinigten Gesamtverfahren ein. Weiter legte Skyguide eine Zusammenfassung (datierend vom 20. August 2007) derjenigen Sicherheitsunterlagen vor, die bereits durch die REKO/INUM von der Akteneinsicht aus-
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genommen worden waren. Die SWISS ihrerseits übergab dem Bundesverwaltungsgericht mit Stellungnahme vom 5. Oktober 2007 die verlangten Unterlagen zur Frage ihrer finanziellen Einbussen bei verlängerter Nachtflugsperre. Bezüglich einzelner Teile dieser Unterlagen hat das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 9. November 2007 die Akteneinsichtnahme wegen Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen verweigert. Mit Abschreibungsentscheid vom 16. Oktober 2007 erklärte die Einzelrichterin des Bundesverwaltungsgerichts die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 zum vBR – soweit den Verfügungsteil Wide Left Turn betreffend – als gegenstandslos und schrieb das vereinigte Beschwerdeverfahren A–1936/2006 im Umfang des Verfahrensbereichs Wide Left Turn ab. Dieser Teilentscheid blieb unangefochten. Im Plangenehmigungsverfahren A–6860/2007 reichte die Beschwerdegegnerin am 11. April 2008 ihre Beschwerdeantwort ein. Sie beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Entsprechend der Auflistung des Bundesverwaltungsgerichts in der Verfügung vom 19. Februar 2008 nahm die Beschwerdegegnerin ausführlich zu den zahlreichen Anträgen, Rügen und Fragen Stellung. Mit Datum vom 15. April 2008 reichten auch die Vorinstanz ihre Vernehmlassung und die Beigeladene ihre Stellungnahme ein. Das UVEK stellt dabei den Antrag, die Beschwerden seien, soweit darauf eingetreten werde, abzuweisen. Es verweist vorab auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung, an welchen festgehalten werde, und verzichtet auf Anträge oder Ausführungen zur Legitimation einzelner Beschwerdeführender. Die SWISS formuliert in ihrer Stellungnahme keine formellen Anträge, tritt aber den Beschwerdeführenden in allen wesentlichen Bereichen entgegen und verweist dabei mehrfach auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort. Insbesondere spricht sich die SWISS für die Abweisung aller Beweisanträge der Beschwerdeführenden aus, da diese das Verfahren unnötig verzögerten und das Gericht aufgrund der bestehenden Aktenlage entscheiden könne. Die vom Bundesverwaltungsgericht für das Beschwerdeverfahren A– 6860/2007 separat einverlangten Fachberichte haben das ARE am 5. Juni 2008 und das BAFU am 13. Juni 2008 zugestellt. Mit Verfügung vom 30. Juni 2008 hat das BAZL die von der Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2004 vorgelegte Änderung des vBR beziehungsweise des Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 für ein neues An-
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flugverfahren (gekröpfter Nordanflug) auf die Piste 14 nicht genehmigt. Im Zusammenhang damit hat auch das UVEK mit Verfügung vom 30. Juni 2008 die von der Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2004 beantragte Plangenehmigung für die Erweiterung der Hindernisbefeuerung am Stadlerberg verweigert und die Genehmigung für die von der Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2004 eingereichte Änderung des Sicherheitszonenplans für ein neues Anflugverfahren (gekröpfter Nordanflug) nicht erteilt. Mangels Legitimation der Beschwerdeführenden trat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-5646/2008 vom 13. August 2009 auf die gegen diese beiden Verfügungen eingereichten Beschwerden nicht ein. Dieses Urteil ist in Rechtskraft erwachsen. Mit Zwischenverfügung vom 18. September 2008 vereinigte das Bundesverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren A–6860/2007 zur Plangenehmigung des UVEK vom 17. September 2007 mit dem vereinigten Gesamtverfahren A–1936/2006 und führte es unter der gemeinsamen Geschäftsnummer des Letzteren weiter. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht allen Verfahrensbeteiligten im Herbst 2008 ein weiteres Mal Gelegenheit zur vollständigen Einsicht in sämtliche Akten des vereinigten Gesamtverfahrens gegeben hatte, sofern diese nicht ausgeschlossen worden war, haben einzelne Beschwerdeführende, die Beschwerdegegnerin, das UVEK, das BAZL sowie die Beigeladene 2 Ende 2008 beziehungsweise Anfang Februar 2009 Schlussbemerkungen eingereicht. Sie haben darin grossmehrheitlich an ihren Anträgen festgehalten, diese aktualisiert oder teilweise zurückgezogen. Mit Verfügung vom 22. April 2009 zog das BAZL die Auflage in Dispositiv-Ziff. 4.3 der vBR-Verfügung in Wiedererwägung und erliess eine neue Auflage mit folgendem abgeändertem Wortlaut (neue Passagen kursiv): « Die Gesuchstellerin hat dafür zu sorgen, dass das Projekt für den Neubau einer Schallschutzanlage ohne Verzug an die Hand genommen, dem UVEK ein Plangenehmigungsgesuch unterbreitet und die Anlage nach Rechtskraft der Plangenehmigung schnellstmöglich gebaut und in Betrieb genommen wird. Nach Inbetriebnahme der Schallschutzanlage, spätestens aber 1 Jahr nach dem letztinstanzlichen Entscheid über diese Verfügung dürfen am Flughafen Zürich einzig noch Triebwerkstandläufe mit einer Drehzahl höher als Leerlauf (Idle) von Strahlflugzeugen sowie Propellerflugzeugen mit einem zulässigen Gewicht von mehr als 5,7 Tonnen ausserhalb einer geeigneten Schallschutzanlage
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durchgeführt werden, wenn und soweit dies den Betriebsbedingungen für diese Anlagen entspricht. » Die Instruktionsrichterin schrieb das Beschwerdeverfahren A-1936/2006 betreffend die (alte) Auflage in Dispositiv-Ziff. 4.3 der vBR-Verfügung vom 29. März 2005 infolge Gegenstandslosigkeit mit einzelrichterlichem Entscheid vom 5. Juni 2009 ab. Die erneute Beschwerde der Beschwerdegegnerin gegen die neue Verfügung des BAZL vom 22. April 2009 wurde in einem separaten Verfahren behandelt (vgl. rechtskräftiges Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–3042/2009 vom 3. September 2009). Am 4. September 2009 reichte die EKLB dem Bundesverwaltungsgericht einen weiteren Bericht zur Problematik der IGW für Lärm ein. Vom 23. bis 25. November 2009 sowie am 30. November und am 1. Dezember 2009 fand in Bern eine öffentliche Parteiverhandlung statt. Das Bundesgericht hat die gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen. Im Wesentlichen wurde der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt. Aus den Erwägungen: 21. Die Kantone Thurgau und Aargau machen geltend, die offensichtlich wesentlichen Differenzen zwischen dem BAZL und den Fachbehörden BUWAL und ARE im Verwaltungsverfahren zum vBR hätten gemäss Art. 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) zu einem Bereinigungsgespräch und gegebenenfalls zu einem Entscheid des Departements führen müssen. Da die Vorinstanz aber auf ein Bereinigungsgespräch verzichtet habe und eine Weisung des Departements offenbar ebenfalls nicht vorliege, sei die angefochtene Verfügung in einem vorschriftswidrigen Entscheidverfahren erlassen worden, was ihre Aufhebung zur Folge haben müsse. 21.1 Bestehen zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt sie gemäss Art. 62b Abs. 1 RVOG mit den Fachbehörden innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch. Misslingt die Bereinigung, so entscheidet die Leitbehörde; bei wesentlichen Differenzen zwischen Verwaltungseinheiten des gleichen Departements weist
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dieses die Leitbehörde an, wie zu entscheiden ist (Art. 62b Abs. 3 Satz 1 RVOG). Auf das Bereinigungsverfahren nach Art. 62b RVOG wird in Art. 36d Abs. 3 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) ausdrücklich verwiesen. 21.2 Es ist unbestritten und geht auch ohne weiteres aus den vorliegenden Unterlagen hervor, dass das BAZL mit den Stellungnahmen des BUWAL vom 3. Dezember 2004 und des ARE vom 22. Dezember 2004 teilweise nicht einverstanden gewesen ist und zwischen den drei Ämtern wesentliche Differenzen bestanden haben. Das BAZL erwähnt zu dieser Frage im Sachverhalt der angefochtenen Verfügung (…), am 8. März 2005 habe es das ARE und das BUWAL über den beabsichtigten Umfang der Genehmigung sowie über die erfolgte Bereinigung mit dem UVEK orientiert. Da das UVEK die Stellungnahmen des ARE und BUWAL gekannt habe, sei eine Bereinigung nach Art. 62b RVOG überflüssig gewesen. In seiner Vernehmlassung vom 20. Juni 2006 führt das BAZL zu dieser Problematik aus, mit dem BUWAL habe es dessen Stellungnahme und Anträge diskutiert und zu einem Teil bereinigen können. Bezüglich der verbleibenden Differenzen habe das BUWAL erklärt, dass es sich dem mit dem UVEK abgesprochenen Entscheid des BAZL unterziehen würde. Im Rahmen der Absprachen mit dem UVEK habe das BAZL diesem auch die Stellungnahmen des ARE und des BUWAL wie auch das erwähnte Ergebnis der Bereinigungssitzung bekannt gegeben. Die Ergebnisse der Diskussionen mit dem UVEK über den Umfang der Genehmigung habe das BAZL dann als Weisung interpretiert. Die Bereinigung unter den Ämtern habe demnach stattgefunden beziehungsweise die unterschiedlichen Amtsmeinungen seien durch Weisung des UVEK entschieden worden. Die Anforderungen des RVOG seien somit zumindest materiell erfüllt worden, auch wenn (im Fall des ARE) kein formelles Bereinigungsgespräch stattgefunden habe und keine Protokolle erstellt worden seien. 21.3 Diesen Aussagen und Erklärungsversuchen des BAZL kann nicht zugestimmt werden. Bereits in ihrem Endentscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 hat die REKO/INUM Unstimmigkeiten beim Bereinigungsverfahren festgestellt, diese aber aufgrund der aussergewöhnlichen Umstände akzeptiert. Schon damals hat die REKO/INUM aber ausdrücklich festgehalten, für seither neu eingeleitete Betriebsreglementsverfahren sei auf die Einhaltung der Bestimmungen von Art. 62a ff. RVOG zu achten (Endentscheid
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REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 4.11.3 mit Hinweis auf weitere Entscheide). Trotzdem war das BAZL im Genehmigungsverfahren für das vBR offenbar der Auffassung, es genüge, die klaren Regelungen von Art. 62b RVOG rein « materiell » umzusetzen, ohne alle gesetzlich vorgesehenen Verfahrensschritte beachten zu müssen. 21.4 Dem Bereinigungsverfahren kommt die Funktion zu, einerseits Druck auf die Leitbehörde auszuüben, offene Fragen möglichst früh im Verfahren zu bereinigen, und andererseits den Fachbehörden Gewähr zu bieten, dass ihren Anliegen im gebührenden Mass Rechnung getragen wird (Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2591). Übernimmt die Leitbehörde die Anträge der Fachbehörden nicht oder lassen sich diese gegenseitig nicht vereinbaren, so muss sie mit den Beteiligten ein formelles Bereinigungsgespräch führen. Allein mit Hinweis auf die laufende Koordination mit dem UVEK hätte das BAZL deshalb nicht auf ein Bereinigungsgespräch mit dem ARE verzichten dürfen. Die in Art. 62b Abs. 3 RVOG vorgesehene Weisung kann und soll ein fehlendes Bereinigungsgespräch nicht ersetzen. Sie ist lediglich ultima ratio, wenn trotz durchgeführter Bereinigung wesentliche Differenzen verbleiben, und soll verhindern, dass sich die Leitbehörde leichtfertig über die Schutzinteressen der Fachbehörden hinwegsetzen kann (vgl. zum Ganzen THOMAS WIPF, Das Koordinationsgesetz des Bundes: die Koordination, Vereinfachung und Beschleunigung von bodenbezogenen Entscheidverfahren im Bund, Zürich 2001, S. 80 ff.; CHRISTOPH BANDLI, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2001/6, S. 511 ff.). Erschwerend kommt vorliegend hinzu, dass in der angefochtenen Verfügung entgegen Art. 62b Abs. 3 RVOG die abweichende Stellungnahme des ARE inhaltlich mit keinem Wort wiedergegeben wird. Ungenügend ist schliesslich auch, dass zu all diesen beschriebenen Vorgängen und Gesprächen keinerlei Protokolle erstellt worden sind. Den Kantonen Aargau und Thurgau ist deshalb insofern Recht zu geben, als das BAZL mit seinem Vorgehen die gesetzlichen Bestimmungen von Art. 62b Abs. 1 und 3 RVOG verletzt hat. 21.5 Diese erneute Verletzung von Art. 62b RVOG ist als schwerwiegend einzustufen und könnte für sich allein Grund sein, die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 aufzuheben. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die abweichende Auffassung des ARE den Beschwerdeführenden bekannt war – die Stellungnahme des ARE ist zusammen mit
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der Verfügung vom 29. März 2005 öffentlich aufgelegen –, sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass beide Fachbehörden im vorliegenden Beschwerdeverfahren selbständig und umfassend über ihre Standpunkte Auskunft geben konnten, ist die Verletzung aber ausnahmsweise als geheilt zu bezeichnen. Die Aufhebungsanträge der Kantone Thurgau und Aargau sind deshalb abzuweisen. Das BAZL ist hiermit aber ausdrücklich darauf aufmerksam zu machen, dass das Bundesverwaltungsgericht eine erneute Verletzung der erwähnten RVOG-Bestimmung in künftigen Verfahren nicht mehr schützen würde. Der genannten Verletzung durch das BAZL wäre bei gegebenen Voraussetzungen auch hier bei der Kostenverlegung Rechnung zu tragen (…). 22. – 23. (…) 24. Vorab ist auf einen wesentlichen internationalrechtlichen Aspekt im Zusammenhang mit dem Flugbetrieb des Flughafens Zürich einzugehen: In vielen Beschwerden (gegen alle angefochtenen Verfügungen, am meisten aber gegen das vBR) stellt die Frage der Benützung des nördlich an den Kanton Zürich sowie die Kantone Aargau und Schaffhausen angrenzenden deutschen Hoheitsgebiets für Überflüge im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich ein wichtiges Element dar. Von Schweizer Beschwerdeführenden insbesondere ins Visier genommen werden dabei die von Deutschland einseitig erlassenen DVO (…). 24.1 So bringt die Gemeinde Zollikon vor, einzige Begründung für die Genehmigung der Südanflüge und damit verbundene Infrastrukturanpassungen seien die von Deutschland erlassenen Beschränkungen der Benützung des deutschen Luftraumes durch die 220. DVO. Dies belegten auch die mit Resolutivbedingungen versehenen Regeln für die Pistenbenützung. Die angefochtenen Verfügungen schützten somit Regelungen, mit denen die Flugsperren über Süddeutschland in der Schweiz umgesetzt werden sollen, soweit und solange die deutschen Anordnungen Geltung hätten. Diese Anordnungen verletzten aber Verpflichtungen, die Deutschland im Rahmen des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68, nachfolgend: LVA) übernommen habe. Ferner verletze Deutschland völkerrechtliche Konventionen im Bereich des Luftverkehrs, namentlich das Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0), und schliesslich verstosse Deutschland gegen Regeln des allgemeinen Völkergewohnheitsrechts. Ausländisches Recht wie die DVO
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müsse in der Schweiz nicht umgesetzt werden. Verstosse es gegen internationales Recht, sei es für rechtsanwendende Behörden in der Schweiz unbeachtlich. In gleicher oder ähnlicher Weise argumentieren die Beschwerdeführenden 41 und 54, welche rügen, die DVO könne als ausländische Anordnung nicht als Rechtsgrundlage für das Betriebsreglement dienen. Ausländische Gesetzesregelungen seien nur aufgrund von speziellen Umsetzungsanordnungen oder wenn es sich um so genannte « selfexecuting »-Normen handle im schweizerischen Rechtsgebiet anwendbar; beides treffe hier nicht zu. Das BAZL habe es unterlassen, die Gesetzmässigkeit der (220.) DVO zu überprüfen. Diese finde keine gesetzliche Grundlage im deutschen Luftfahrtgesetz oder im sonstigen deutschen Recht und verstosse gegen das LVA, gegen Bestimmungen des EG-Rechts, insbesondere gegen die Richtlinie 2002/30/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. März 2002 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft (nachfolgend: Richtlinie 2002/30/EG) sowie gegen Art. 1 der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (SR 0.748.111.2) und weiteres Völkerrecht. Schliesslich kritisieren auch die Beschwerdeführenden 1, 11, 23, 25, 28, 43, 44, 49, 50, 61, 62, 63, 64, 72, 73 und 74 in mehr oder weniger deutlicher Art und Weise und im bereits beschriebenen Sinne die aus ihrer Sicht ungerechtfertigte Berücksichtigung der DVO durch das BAZL und das UVEK als geltendes deutsches Recht beziehungsweise dessen Umsetzung im schweizerischen Recht. Einzelne dieser Beschwerdeführenden stellen zudem die Forderung, es seien Anweisungen an die Flughafen Zürich AG und Skyguide zu erlassen, die für die Schweiz nicht verbindliche DVO nicht zu befolgen. 24.2 Zur Problematik der deutschen DVO und deren Einfluss auf den Flugbetrieb und teilweise auf die Infrastruktur des Flughafens Zürich sowie zur Frage entsprechender Anfechtungsmöglichkeiten vor Schweizer Gerichten sind bereits verschiedentlich in früheren Urteilen Aussagen gemacht worden. So hat das Bundesgericht in Zwischenverfahren zum Betriebsreglement des Flughafens Zürich Folgendes dargelegt: Die richterlichen Behörden hätten im Beschwerdeverfahren betreffend die Änderung eines Betriebsreglements grundsätzlich nur zu untersuchen, ob die genehmigten Änderungen vor dem schweizerischen Recht standhalten würden. Dagegen obliege es ihnen nicht, fremdes Recht, auch wenn dieses Anlass zur Änderung eines Betriebsreglements
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gegeben habe, auf seine Gültigkeit hin zu überprüfen (Urteil des Bundesgerichts 1A.100/2003 vom 7. Oktober 2003 E. 3.2). Es handle sich bei der 213. DVO nicht um ausländisches Recht, das auf schweizerischem Territorium oder von eidgenössischen Gerichten anzuwenden wäre, sondern um Bestimmungen, die ausschliesslich für den deutschen Luftraum gälten. Dass sich diese auch auf den Flugbetrieb im schweizerischen Luftraum auswirkten, habe nicht zur Folge, dass sie schweizerischer Normenkontrolle unterstünden (Urteil des Bundesgerichts 1A.243/2003 vom 31. März 2004 E. 3.1). In Weiterführung der soeben genannten Urteilsstellen hat sich ebenfalls die REKO/INUM in ihrem Endentscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 erstmals eingehend zur internationalrechtlichen Problematik des Flugbetriebs geäussert. Sie hielt in diesem Zusammenhang fest, vor ihr als schweizerischem Gericht könne grundsätzlich nur die Verletzung von Schweizer Bundesrecht (inklusive Völkerrecht) gerügt werden, nicht dagegen die Verletzung oder Rechtswidrigkeit ausländischer Rechtsbestimmungen (Endentscheid der REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6.4.2). Soweit deutsche Beschwerdeführende mit der Benutzung des deutschen Hoheitsgebietes nicht einverstanden seien, hätten sie seit In-Kraft-Treten der DVO in erster Linie auf deutscher Seite gegen die entsprechenden Regelungen vorgehen müssen, welche der Beurteilung der REKO/INUM aus den genannten Gründen entzogen seien. Im Übrigen gelte dasselbe für Schweizer Betroffene. Auch sie hätten in Deutschland oder gegebenenfalls vor internationalen Gerichten den Rechtsweg zu beschreiten, soweit sie sich gegen den Inhalt entsprechender DVO wehren wollten (Endentscheid der REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6.4.4). Vor der REKO/INUM habe keine Überprüfung der entsprechenden deutschen Rechtsvorschriften zu erfolgen. Obwohl die Rechtsgültigkeit diesbezüglicher DVO sowohl von deutschen wie in erster Linie von Schweizer Betroffenen in verschiedener Hinsicht bestritten werde, entfalteten sie bisher – anderslautende künftige Entscheide von deutschen oder internationalen Gerichten vorbehalten – grundsätzlich Rechtswirkung (Endentscheid der REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 7.3). 24.3 Diesen Ausführungen pflichtet das Bundesverwaltungsgericht auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren bei. So haben sich seit dem Erlass der soeben zitierten Entscheide zur DVO-Problematik weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht wesentliche Änderungen erge-
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ben, die eine andere Beurteilung zu rechtfertigen vermöchten. Die DVO als einseitig vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt erlassene Verwaltungsverordnungen können im vorliegenden, ausschliesslich nach Schweizer Recht durchgeführten Beschwerdeverfahren zum Flughafen Zürich nicht auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden. Als rein deutsche Erlasse könnten sie aufgrund des Territorialitätsprinzips (vgl. dazu WALTER KÄLIN/ASTRID EPINEY/MARTINA CARONI/JÖRG KÜNZLI, Völkerrecht – Eine Einführung, 2. Aufl., Bern 2006, S. 124 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/ LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001, S. 217 ff.) unabhängig vom Resultat einer materiellen Einschätzung durch das Bundesverwaltungsgericht auch weder aufgehoben noch geändert werden. Dies wäre selbst dann nicht möglich, wenn man den DVO irgendwelchen völkerrechtlichen Gehalt zusprechen würde, wofür aber im Gegensatz zur früheren Verwaltungsvereinbarung zwischen Deutschland und der Schweiz vom 17. September 1984 nichts spricht (vgl. dazu BGE 124 II 293 E. 4b und E. 33b; Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6.2 ff. sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–78/2009 vom 16. Juli 2009 E. 4.2). 24.4 In Frage käme allenfalls, den unzweifelhaft bestehenden starken Einwirkungen der DVO (detaillierte Festlegung allein den Flughafen Zürich betreffender Flugverfahren ohne jeglichen Bezug zu deutschen Flughäfen) auf dem schweizerischen Hoheitsgebiet durch Weisungen entgegenzutreten. Bei näherer Betrachtung ist aber wiederum festzuhalten, dass die DVO nur im Hoheitsgebiet Deutschlands rechtliche Auswirkungen haben, da sie sich formell einzig auf deutschen Luftraum beziehen. Die Auswirkungen in der Schweiz sind hingegen primär faktischer Natur, indem ab der gemeinsamen Landesgrenze bis zu den Anflugpisten des Flughafens Zürich infolge der deutschen Vorregulierung zu den bekannten Zeiten nur noch eingeschränkte Möglichkeiten für Anflugverfahren bestehen. Dies insbesondere aufgrund des von restriktiven Ausnahmen abgesehenen Ausfalls der Nordanflüge auf die Pisten 14 und 16. Das Bundesverwaltungsgericht kann, da es im Luftfahrtbereich (wie in den meisten anderen Rechtsgebieten) allein Rechtsmittelinstanz und nicht Aufsichtsbehörde ist (vgl. Art. 3 und Art. 6 LFG sowie BGE 129 II 331 E. 3.2), weder der Oberaufsichtsbehörde UVEK oder der unmittelbaren Aufsichtsbehörde BAZL noch der Flughafenbetreiberin, der Flugsicherung Skyguide, den einzelnen Fluggesellschaften beziehungsweise Flugzeugeigentümern und -betreibern oder gar den betreffenden Piloten selber im Hinblick auf eine Nichtbeachtung der DVO irgendwelche Wie-
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sungen erteilen. Solche den deutschen Anordnungen entgegengesetzte Weisungen für das schweizerische Hoheitsgebiet, wie sie einzelne Beschwerdeführende verlangen, könnten allenfalls im Rahmen der Bundesaufsicht das UVEK oder das BAZL (nach Absprache mit dem Bundesrat) erlassen. Darauf haben die Vorinstanzen mit Hinweis auf die laufenden deutschen und internationalen Rechtsverfahren und die Respektierung des bis auf Widerruf geltenden deutschen Rechts ausdrücklich verzichtet. Entsprechende Anordnungen würden zudem, abgesehen von hier nicht weiter zur Diskussion stehenden politischen Auseinandersetzungen, kaum eine rechtliche Klärung und erst recht keine Rechtssicherheit bewirken, sondern vielmehr kurz- und mittelfristig den Flugbetrieb des Flughafens Zürich einschränken oder im Endeffekt teilweise gar verunmöglichen. Mit Blick auf die Darlegungen der Flughafen Zürich AG und der Vorinstanzen in den verschiedenen Stellungnahmen ist auch ohne weiteres einsehbar, dass die meisten Fluggesellschaften und/oder Luftfahrzeugführer kaum bereit wären, in Deutschland infolge Nichtbeachtung der Regelungen der DVO Sanktionen verschiedenen Grades zu riskieren. Insbesondere für die Schweizer Flugsicherung Skyguide, die ebenfalls Teile des süddeutschen Luftraums überwacht, wäre eine solch unsichere und unüberschaubare Gesamtsituation mit für Deutschland und die Schweiz je verschiedenen, nicht abgestimmten Flugverfahrens-Vorschriften unzumutbar und letztlich ein Sicherheitsrisiko. Von vornherein nicht möglich ist im Übrigen die von den Beschwerdeführenden 23 und 25 zusätzlich beantragte Anweisung zur Aufnahme neuer Verhandlungen mit Deutschland bezüglich der Nordanflüge auf die Pisten 14 und 16. Solche Anweisungen rein politischer Natur liegen klar ausserhalb der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts. 24.5 Das bisher Ausgeführte schliesst hingegen noch keineswegs aus, dass die DVO effektiv völker- und EG-rechtliche Regelungen verletzen (vgl. schon den Vorbehalt im Endentscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6.4.3 mit Hinweis, sowie die Darlegungen der höchst kontroversen Lehrmeinungen in: KASPAR PLÜSS, Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen, Zürich 2007, S. 93 ff.; ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen, Zürich 2005, S. 53 ff. und S. 87 ff.). Selbst im Falle der Bejahung der Möglichkeit einer materiellen Beurteilung, welche sich auf den Bereich des Völkerrechts (inkl. LVA) und des EG-Rechts zu beschränken hätte (die Überprüfung der Einhaltung übergeordneten innerdeutschen Rechts ist für ein Schweizer Gericht von vornherein ausgeschlossen), könnte
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eine solche Verletzung vom Bundesverwaltungsgericht aber nach dem Gesagten höchstens festgestellt werden. Feststellungsbegehren sind jedoch nur zulässig, wenn die Rechtsuchenden ein schutzwürdiges, das heisst rechtliches oder tatsächliches und aktuelles Interesse an einer sofortigen Feststellung darzulegen vermögen, welches sie durch ein Gestaltungs- oder Leistungsbegehren nicht wahrnehmen könnten und dem keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstünden (Art. 25 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021], vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG; BGE 132 V 166 E. 7, BGE 132 V 257 E. 1, BGE 131 II 13 E. 2.2, BGE 129 III 503 E. 3.6, BGE 127 II 306 E. 6b; Urteile des Bundesgerichts 1A.245/2003 und 1A.260/2003 vom 31. März 2004 E. 2; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 200 ff.; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 19 ff. zu Art. 49). 24.6 Ein solches Interesse ist hier schon deswegen zu verneinen, als selbst eine Feststellung der Völkerrechts- und EG-Rechtswidrigkeit der DVO weder für die deutschen noch für internationale Gerichte bindend wäre. Wie bereits angetönt, könnten die DVO einzig durch die deutschen Verwaltungsbehörden selber und durch deutsche oder internationale Gerichte aufgehoben oder geändert werden. Deshalb hat bereits die REKO/INUM schweizerische Betroffene an die erwähnten zuständigen Gerichte verwiesen (vgl. insgesamt vorne E. 24.2). Nebst der Flughafen Zürich AG und der SWISS haben denn auch verschiedene Gemeinden und Private (darunter ebenfalls die Stadt Zürich und die Gemeinde Zollikon) in Deutschland Klage eingereicht und ein entsprechendes Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in Mannheim ausgelöst. Mit unter anderem den Urteilen 8 S 2209/02 und 8 S 2224/02 vom 24. Januar 2003 sowie Urteilen 8 S 1249/04, 8 S 1706/04 und 8 S 1733/05 vom 24. Januar 2006 hat dieses deutsche Gericht die Klagen unter Zulassung der Revision an das deutsche Bundesverwaltungsgericht in Leipzig abgewiesen. Vor Letzterem sind heute noch gewisse Verfahren hängig. Damit ist belegt, dass in Deutschland effektiv Rechtsverfahren bestehen, in welchen sich auch Schweizer Parteien gegen die DVO zur Wehr setzen können respektive konnten. Daneben hat auf Ebene der Europäischen Union (EU) auch die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Klage eingereicht. Die vorerst abschlägige Entschei-
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dung der Europäischen Kommission vom 5. Dezember 2003 über den Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften [ABl.] Nr. L 4 vom 8. 1. 2004, S. 13 ff.) hat die Schweiz vor dem EuG erster Instanz in Luxemburg angefochten, wo die Streitsache immer noch hängig ist. Unabhängig vom bisher negativen inhaltlichen Resultat dieser Bemühungen kann damit vorliegend kein Raum mehr bleiben zur Überprüfung der DVO im Hinblick auf eine blosse Feststellung einer allfälligen Völkerrechtswidrigkeit. Diese bliebe rechtlich, soweit heute ersichtlich, ohne Konsequenzen und brächte den Beschwerdeführenden keinen Nutzen. Allein im Hinblick auf die politischen Prozesse wiederum kann entgegen einzelnen Ausführungen der Gemeinde Zollikon erst recht kein Feststellungsinteresse bejaht werden. Zur Befürchtung dieser Beschwerdeführerin, der Schweizerischen Eidgenossenschaft könnte widersprüchliches Verhalten vorgeworfen werden, wenn ihre eigenen Gerichte (momentane) Einflüsse der DVO auf die Schweiz akzeptieren würden, ist einerseits auf die Gewaltenteilung zwischen Justiz und Regierung aufmerksam zu machen. Andererseits ist vor allem zu betonen, dass das Bundesverwaltungsgericht wie vorne dargelegt zur Völkerrechts- und EG-Rechtswidrigkeit der DVO und somit zur Auffassung des Bundesrates, die DVO seien widerrechtlich, nicht Stellung nimmt. Schliesslich hat das Bundesverwaltungsgericht als Justizorgan auf die von fast allen Beschwerdeführenden erhobenen zahlreichen Vorwürfe bezüglich politisch falschen, widersprüchlichen und ungeschickten Verhaltensweisen der Vorinstanzen ebenfalls nicht einzugehen. 24.7 Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass angesichts der heutigen Sach- und Rechtslage eine materielle Überprüfung der DVO hinsichtlich allfälliger Völkerrechts- und EG-Rechtswidrigkeiten durch das Bundesverwaltungsgericht nicht in Frage kommen kann und den Vorinstanzen in diesem Zusammenhang mindestens kein rechtlich vorwerfbares Verhalten zur Last zu legen ist. Die angefochtenen Verfügungen beinhalten somit die sich aus den DVO ergebenden Auswirkungen auf den Flugbetrieb und die Infrastruktur des Flughafens Zürich korrekterweise als faktische Grundlage und Sachverhaltselement, welches vorderhand (solange die DVO durch die zuständigen Instanzen nicht geändert oder aufgehoben bzw. als rechtswidrig erklärt werden) bestehen bleibt. Die im Zusammenhang mit der DVO-Problematik gestellten Aufhebungs- und sonstigen Anträge beziehungsweise alle damit verbunde-
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nen Rügen der erwähnten Beschwerdeführenden sind folglich abzuweisen, soweit hier auf sie eingetreten werden kann. 25. – 27.2 (…) 28. In diesem Zusammenhang bringt die Gemeinde Zollikon vor, Betriebsreglementsänderungen seien nicht nur nach den innerstaatlichen Bestimmungen des Umweltrechts zu beurteilen. Diese müssten auch mit der Richtlinie 2002/30/EG, insbesondere mit dem darin vorgesehenen ausgewogenen Ansatz, übereinstimmen. 28.1 Richtlinien und Verordnungen nach EG-Recht gehören zum sekundären Recht der Gemeinschaft, das von den Gemeinschaftsorganen erlassen wird. Verordnungen sind verbindliche, generell-abstrakte Regelungen, die unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten. Sie binden die in der Regel für den Vollzug verantwortlichen Mitgliedstaaten, die Gemeinschaftsorgane und die betroffenen natürlichen und juristischen Personen. Die Verordnung bedarf keiner staatlichen Massnahme zur Umsetzung ins nationale Recht, sondern kann von den nationalen Behörden und Gerichten direkt angewendet und vor ihnen geltend gemacht werden. Auch die Richtlinie enthält rechtsverbindliche generell-abstrakte Regelungen. Im Unterschied zur Verordnung gilt sie gemäss Art. 249 Abs. 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 (in der Fassung des Vertrags von Amsterdam vom 2. Oktober 1997, nachfolgend: EGV) aber nur für die Mitgliedstaaten (grundsätzlich jedoch nicht im Mitgliedstaat) und muss von diesen ins nationale Recht umgesetzt werden. Während das zu erreichende Ziel verbindlich ist, wird den Mitgliedstaaten überlassen, Form und Mittel zur Umsetzung des Ziels in das nationale Recht zu wählen. Die Rechtsetzung mit Richtlinien ist folglich zweistufig; zunächst erlassen die Gemeinschaftsorgane die Richtlinie, anschliessend wird diese durch die zuständigen Organe der Mitgliedstaaten nach Massgabe des nationalen Rechts in innerstaatliche Rechtssätze umgesetzt. 28.1.1 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Richtlinien innert der in diesen vorgesehenen Fristen ins nationale Recht umzusetzen. Richtlinien binden somit grundsätzlich nicht unmittelbar die nationalen Gerichts- und Verwaltungsbehörden oder die Individuen, sondern die Mitgliedstaaten. Ausnahmsweise können sie aber auch unmittelbare Wirkungen entfalten, so dass sie von den Behörden anzuwenden sind und Private sich direkt darauf berufen können. Voraussetzung dazu ist, dass die Richtlinie nach ihrem Wortlaut, ihrer Rechtsnatur, Systematik und in-
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haltlichen Bestimmtheit einerseits geeignet ist, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen Mitgliedstaaten und den einzelnen Personen zu begründen, und sie zu ihrer Ausführung keiner weiteren Rechtsvorschriften des nationalen Gesetzgebers bedarf (« selfexecuting »), andererseits der Mitgliedstaat die Richtlinie fehlerhaft, insbesondere nicht fristgemäss in nationales Recht umgesetzt oder keine Umsetzung vorgenommen hat. Schliesslich tritt in einem solchen Fall die unmittelbare Wirkung nur zugunsten der Einzelnen und nur gegenüber einem Mitgliedstaat ein (zum Ganzen vgl. ASTRID EPINEY/ANDREAS RIEDER/IRA VON DANCKELMANN, Europarecht I – Das institutionelle Recht der Europäischen Union, Bern 2004, S. 94 ff.; TOBIAS JAAG, Europarecht: Die europäischen Institutionen aus schweizerischer Sicht, Zürich/Basel/Genf 2003, S. 213 ff.; STEPHAN BREITENMOSER/ANDRÉ HUSHEER, Europarecht: Institutionelle Grundlagen von EU und EG, Bd. I, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, S. 143 ff., nachfolgend: Europarecht, Bd. I). 28.1.2 Damit sich ein Privater oder wie vorliegend ein gleich oder ähnlich wie ein Privater in seinen Rechten betroffenes Gemeinwesen direkt auf eine EG-Richtlinie berufen kann, muss diese somit grundsätzlich in das nationale Recht umgesetzt worden sein. Ist eine Umsetzung nicht erfolgt, kann und muss eine Richtlinie unmittelbar angewendet werden, um als sogenannt « self-executing » gelten zu können. Im vorliegenden Fall interessiert folglich, ob die Richtlinie 2002/30/EG, die nicht in schweizerisches Recht umgesetzt worden ist, als « self-executing » bezeichnet werden kann, mithin geeignet ist, ohne weitere Ausführungen des nationalen Gesetzgebers unmittelbare Wirkungen für Private zu begründen. 28.2 Zunächst stellt sich aber die Frage, ob und seit wann die Richtlinie 2002/30/EG für die Schweiz überhaupt Geltung hat. 28.2.1 Das LVA trat am 1. Juni 2002 in Kraft. Es legt für die Vertragsparteien Regeln im Bereich der Zivilluftfahrt fest (Art. 1 Abs. 1 LVA). Sein Geltungsbereich umfasst die Gebiete, in denen der Vertrag zur Gründung der EG angewendet wird und das Hoheitsgebiet der Schweiz (Art. 34 LVA). In seinem Anhang zählt das LVA die Verordnungen und Richtlinien der EG auf, die mit Abschluss des Abkommens von der Schweiz übernommen worden sind (Art. 1 Abs. 2 i. V. m. Art. 32 LVA). Im Unterschied zu den anderen sektoriellen Abkommen wurde beim LVA das geltende EG-Recht, das heisst das gesamte relevante
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Sekundärrecht im Bereich des Luftverkehrs, auf die Schweiz ausgedehnt. Gleichzeitig hat die Schweiz auch die im sachlichen Anwendungsbereich des LVA ergangene Rechtsprechung des EuGH und die Praxis der Kommission, so wie sie vor der Unterzeichnung bestanden, übernommen. Dem LVA als sogenanntes Teil-Integrationsabkommen kommt daher ein ausgeprägterer Charakter zu als den anderen sektoriellen Verträgen (STEPHAN BREITENMOSER/ANDRÉ HUSHEER, Europarecht Binnenmarkt- und Aussenwirtschaftsrecht der EG, Europäischer Grundrechtsschutz [EU, Europarat, OSZE], Bd. II, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, S. 650 f.; URS MARTI, Europäischer Emissionshandel im Luftverkehr – eine juristische Würdigung aus schweizerischer Sicht, in: Jusletter vom 2. März 2009, Ziff. I.2; REGULA DETTLING-OTT, Das Bilaterale Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EG, Beitrag zum Kommentar zu den Bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Europa-Institut Zürich [Hrsg.] 2002, S. 462; Botschaft des Bundesrates vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG [BBl 1999 VII 6128, 6156; nachfolgend Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen]). 28.2.2 Mit Beschluss Nr. 3/2004 des Luftverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz, angenommen am 22. April 2004, wurde auch die Richtlinie 2002/30/EG in den Anhang des LVA aufgenommen (AS 2004 2899). Die Änderung trat für die Schweiz am 1. Juni 2004 in Kraft. Im Anhang wird jedoch festgehalten, dass die Schweiz die Richtlinie nach einer Übergangsfrist anwendet, die genauso lang ist wie die Umsetzungsfrist, die in der Richtlinie für die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft festgelegt wurde. Den Mitgliedstaaten wurde eine Frist von 18 Monaten zur Umsetzung der Richtlinie in ihr nationales Recht gewährt (vgl. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2002/30/EG). Das bedeutet, dass die Übergangsfrist für die Schweiz bis zum 1. Dezember 2005 dauerte und bis dahin die Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen war. 28.2.3 In der Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen wird darauf hingewiesen, dass das schweizerische Recht bereits den meisten im ersten Kapitel des Anhangs zum LVA aufgeführten Richtlinien entspreche. So sei etwa der Inhalt von drei Richtlinien über die Beschränkungen des Fluglärms bereits in der geltenden schweizerischen Gesetzgebung enthalten (BBl 1999 VII 6128, 6259 f.). Zu berücksichtigen ist hier, dass die Richtlinie 2002/30/EG zum Zeitpunkt, als die Botschaft des Bundesrates zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen verabschiedet wurde, noch nicht erlassen worden war und daher auch
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nicht im damaligen Anhang des LVA aufgeführt wurde. Die Änderung des Anhangs des LVA trat – wie eben erwähnt – erst am 1. Juni 2004 in Kraft. Indessen äusserte sich auch das UVEK im Sinne der bundesrätlichen Botschaft. In seiner Stellungnahme vom 30. April 2002 zur Richtlinie 2002/30/EG erachtet es den darin enthaltenen ausgewogenen Ansatz – hierzu sogleich – als in der Schweiz bereits umgesetzt (…). 28.2.4 Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass die Richtlinie 2002/30/EG zum Zeitpunkt der Genehmigung des vBR am 29. März 2005 für die Schweiz noch keine Geltung hatte und daher vom BAZL auch nicht berücksichtigt werden musste. Die Richtlinie wurde nicht in schweizerisches Recht umgesetzt, weil davon ausgegangen wurde, dass sie materiell bereits durch die schweizerische Gesetzgebung erfüllt werde und somit kein Umsetzungsbedarf bestehe. Die oben aufgeworfene Frage, ob die Richtlinie als « self-executing » zu bezeichnen ist, kann an dieser Stelle offen gelassen werden, da die Richtlinie – wie sogleich erläutert wird – in der Schweiz ohnehin keine neuen Rechte und Pflichten festlegt, aus denen die Gemeinde Zollikon zu ihren Gunsten etwas abzuleiten vermöchte. 28.3 Die Richtlinie 2002/30/EG hat gemäss ihrem Art. 1 Bst. a an erster Stelle zum Ziel, die kohärente Einführung von Betriebsbeschränkungen zu erleichtern und damit die Zahl der von den nachteiligen Auswirkungen des Fluglärms betroffenen Menschen zu begrenzen oder zu reduzieren. Weitere Ziele sind die Schaffung einer Grundlage, die den Anforderungen des Binnenmarktes entspricht, die Förderung eines langfristig tragbaren Ausbaus der Flughafenkapazitäten, die Erleichterung der Erreichung bestimmter Lärmminderungsziele auf den einzelnen Flughäfen und die Ermöglichung der Auswahl von Massnahmen, um möglichst kostengünstig ein Höchstmass an Umweltnutzen zu erreichen (Art. 1 Bst. b bis e der Richtlinie 2002/30/EG). Die Richtlinie ermöglicht den mit Lärmproblemen belasteten Flughäfen eine Reihe von Betriebseinschränkungen, das heisst von lärmrelevanten Massnahmen zur Begrenzung oder Reduzierung des Zugangs ziviler Unterschallflugzeuge zu einem Flughafen. Darin eingeschlossen sind auch die allmähliche Abschaffung der Flugzeuge mit den höchsten Lärmemissionen sowie partielle Betriebsbeschränkungen, die den Betrieb je nach Zeitraum einschränken (Art. 2 Bst. e der Richtlinie 2002/30/EG). Bereits mit der Verordnung (EG) Nr. 925/1999 vom 29. April 1999 war das Verbot der Neueintragung und der Erlass von Betriebsbeschränkungen für bestimmte Typen ziviler Unterschallstrahlflugzeuge eingeführt worden. Mit der
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Richtlinie 2002/30/EG, die diese Verordnung ersetzt, und der Einführung des « ausgewogenen Ansatzes » wurden diese Massnahmen ausgeweitet. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/30/EG beschliessen die Mitgliedstaaten einen ausgewogenen Ansatz bei der Lösung von Lärmproblemen auf Flughäfen ihres Gebiets. Beim ausgewogenen Ansatz handelt es sich um einen Rahmen, innerhalb welchem die Mitgliedstaaten die möglichen Massnahmen zur Lösung des Lärmproblems auf einem Flughafen prüfen müssen. Die Prüfung hat insbesondere die absehbare Auswirkung einer Reduzierung des Fluglärms an der Quelle, die Möglichkeiten der Planung und Verwaltung der Flächennutzung sowie die Auswirkungen von lärmmindernden Betriebsverfahren und Betriebsbeschränkungen zu berücksichtigen (Art. 2 Bst. g der Richtlinie 2002/30/EG). Bei der Prüfung möglicher Betriebsbeschränkungen sind nicht nur die aktuelle und künftig zu erwartende Lärmbelastung, sondern auch bereits getroffene und künftig zusätzlich mögliche lärmmindernde Massnahmen zu beachten. Die Kosten der Durchführung der Massnahmen sind anzugeben und das Kosten-Wirksamkeits- oder Kosten-Nutzen- Verhältnis unter Berücksichtigung der sozioökonomischen Auswirkungen auf die Flughafenbenutzer einzuschätzen (Art. 5 Abs. 1 i. V. m. Anhang II der Richtlinie 2002/30/EG). 28.4 In der Schweiz garantiert das Zusammenspiel der Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01, insbes. die Art. 10a ff., Art. 11, Art. 12, Art. 16 ff. und Art. 19 ff.), der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011, vgl. vor allem Art. 9), des LFG, der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) und der VIL, dass von Flughäfen keine übermässigen schädlichen oder lästigen Einwirkungen auf die Umwelt und damit keine im Sinne der Richtlinie zu lösenden Lärmprobleme entstehen (…). Treten solche dennoch auf, sind gestützt auf das USG und die LSV Massnahmen zu ergreifen, die den Aspekt der Verhältnismässigkeit berücksichtigen müssen und damit auch den Anforderungen eines ausgewogenen Ansatzes genügen. Entspricht die Genehmigung des vBR dem nationalen Umweltrecht, so genügt die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 auch der Richtlinie 2002/30/EG, insbesondere dem dort in Art. 4 vorgesehenen ausgewogenen Ansatz. Entgegen der Auffassung der Gemeinde Zollikon schafft die Richtlinie 2002/30/EG damit in der Schweiz keine neuen Rechte oder Pflichten. Selbst wenn das BAZL die Richtlinie 2002/30/EG im Zeitpunkt der Genehmigung des vBR bereits hätte berücksichtigen müssen
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und diese überdies tatsächlich auch direkt anwendbar sein sollte, könnte die Gemeinde Zollikon somit daraus nichts Zusätzliches zu ihren Gunsten ableiten. 29. – 29.3 (…) 30. Im Zusammenhang mit den der Verfügung vom 29. März 2005 zugrunde gelegten Grundsätzen für die Beurteilung des vBR und mit der Frage, ob das vBR sowie die Plangenehmigungen des UVEK den Zielen und Vorgaben des SIL entsprechen (Genehmigungsvoraussetzung gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. a und Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL), bringen diverse Beschwerdeführende zusammengefasst folgende Rügen vor: Für das vBR wirke sich das Fehlen des SIL-Objektblattes insofern aus, als lediglich notwendige Anpassungen am Flugregime vorgenommen werden dürften, solange die raumplanerische Abstimmung nicht vorliege. Einzelne Beschwerdeführende verlangen diesbezüglich, es seien keinerlei Änderungen im Vergleich zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 zu bewilligen, welche nicht wegen der DVO notwendig seien. Andere Beschwerdeführende (so z. B. die Stadt Kloten, die Stadt Zürich oder der Verein Flugschneise Süd – NEIN [VFSN]) akzeptieren ohne raumplanerische Abstimmung auch Änderungen gestützt auf die Verlegung der Warteräume und nehmen als Vergleichsbasis die bis zuletzt vorgenommenen sogenannten provisorischen Änderungen des Betriebsreglements. Eine dritte Gruppe schliesslich, zu der unter anderem die Kantone Aargau und Thurgau gehören, anerkennt, dass als notwendig Änderungen infolge der DVO, der Verschiebung der Warteräume oder auch aus Sicherheitsgründen gelten könnten. Alle diese Beschwerdeführenden sind sich aber in ihren Vorbringen darin einig, dass die vBR-Verfügung aufzuheben ist, soweit nicht notwendige Änderungen vom BAZL genehmigt worden seien. Als solche werden vor allem die flexible Pistenbenutzung beziehungsweise eine Flexibilisierung der Starts und der Landungen, die Ausdehnung von Pistenbenützungszeiten (bspw. betreffend die Piste 28 für Landungen in den Randstunden), Kapazitätssteigerungen einzelner Pisten und/oder die Steigerung der Gesamtkapazität des Flughafens aufgezählt. Durch entsprechende Änderungen werde der SIL in unzulässiger Weise präjudiziert. Bezüglich der Plangenehmigung des UVEK vom 17. September 2007 rügen diverse Beschwerdeführende, damit solle eine höhere Flexibilität bei den Starts sowie eine höhere Stundenkapazität bei den Anflugkonzepten Ost und Süd erreicht werden, was ohne SIL-Objektblatt ebenfalls nicht zulässig sei.
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Vor der eigentlichen Beurteilung dieser Begehren sind die hier interessierenden Grundlagen des Raumplanungsrechts, die Einbettung des SIL in diese Grundlagen sowie der Aufbau und Inhalt des SIL näher zu betrachten. 30.1 Nach der verfassungsrechtlichen Ordnung von Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist die Raumplanung Sache der Kantone; der Bund schafft lediglich eine die Grundsätze der Raumplanung enthaltende Rahmengesetzgebung. Diese schreibt vor, dass Bund, Kantone und Gemeinden ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abstimmen (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700]) und die dafür nötigen Planungen erarbeiten, welche wiederum aufeinander abzustimmen sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 RPG). Während die kantonale Richtplanung für eine umfassende Abstimmung aller raumwirksamen Aufgaben sorgt und die anzustrebende räumliche Entwicklung definiert (vgl. dazu Art. 6 und Art. 8 RPG), bestimmt die – gewöhnlich kommunale – Nutzungsplanung die zulässige Nutzung des Bodens parzellenscharf (Art. 14 Abs. 1 RPG). Dem Bund stehen (nur) die « besonderen Massnahmen » nach Art. 13 RPG zu: Er erstellt als Grundlagen zur Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben die nötigen Konzepte und Sachpläne (Art. 13 Abs. 1 RPG), die zur Planung und Koordination seiner Aufgaben dienen, soweit sich diese erheblich auf Raum und Umwelt auswirken (Art. 14 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1]). Der Gesetzgeber stellt dem Bund mit den « Sachplänen » und « Konzepten » somit zwei Instrumente zur Verfügung, mit welchen er die bereits angesprochene Planungs- und Abstimmungspflicht aus Art. 2 RPG zu erfüllen hat. Hingegen schafft Art. 13 RPG für den Bund weder neue Sachzuständigkeiten noch neue Planungskompetenzen. 30.2 Der Bund kann daher nur dort sachplanerisch tätig werden, wo er – zumindest teilweise – über verfassungsmässige Sachkompetenzen verfügt. Dabei stehen die bodenbezogenen Verkehrsinfrastrukturen im Vordergrund. Inhalt, Verfahren, Form und Wirkung der Sachpläne bestimmen sich nach den Vorschriften der jeweiligen Infrastrukturgesetze des Bundes sowie den inhaltlichen und formellen Anforderungen des RPG beziehungsweise vor allem der RPV, welche die Sachplanung des Bundes ausführlich regelt (vgl. Art. 14 ff. RPV).
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Zwischen dem SIL und dem kantonalen Richtplan besteht keine Konkurrenz. Vielmehr handelt es sich um Instrumente der überörtlichen Planung, die sich gegenseitig ergänzen. So wie die Kantone im Rahmen ihrer Richtplanung die Konzepte und Sachpläne des Bundes berücksichtigen müssen (Art. 6 Abs. 4 RPG), ist auch die gesamte Sachplanung des Bundes gehalten, auf die « Erfordernisse der Raumplanung » Rücksicht zu nehmen (Art. 75 Abs. 3 BV). Sachpläne sind als sachlich (und nicht zuerst örtlich) ausgerichtete Planungsinstrumente überdies nicht mit den kantonalen Raumplänen vergleichbar: So besteht eine zwischen den Sachplänen und den darauf gestützten Verfügungen der zuständigen Bundesbehörden (wie z. B. einer Plangenehmigung) angesiedelte, der kantonalen Nutzungsplanung entsprechende mittlere Stufe nicht (zum Ganzen PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 22 und 26 zu Art. 2; LUKAS BÜHLMANN, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 2 ff. zu Art. 13, nachfolgend: Kommentar RPG; ALAIN GRIFFEL, Bau und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in: Tobias Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 99 ff.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 1 zu Art. 13; ROGER BOSONNET, Sachplanung des Bundes: auf dem Weg zu einer ausgewogenen Berücksichtigung von Nutz- und Schutzinteressen?, Zürich/Bern 2003, S. 5 und S. 16 ff.; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 101 f.). 30.3 In den Konzepten und Sachplänen zeigt der Bund, wie er von seinem planerischen Ermessen Gebrauch machen will, wobei Sachpläne räumlich und zeitlich konkrete Aussagen sowie Anweisungen an die zuständigen Bundesbehörden enthalten (Art. 14 Abs. 2 und 3 RPG). Zum Inhalt der Sachpläne gehören vorab der Bedarf, die Standortfestlegung, die räumlichen und umweltrechtlichen Auswirkungen der konkreten Vorhaben, die räumlichen Zusammenhänge und die Koordination mit anderen Vorhaben, die technischen und betrieblichen Voraussetzungen sowie die Realisierungsmassnahmen (BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 28 zu Art. 13; vgl. Art. 15 RPV). Besondere Formvorschriften gibt es nicht. Sinnvoll ist es, in einem allgemeinen Teil Grundlagen und Grundsätze festzuhalten, um daran anknüpfend unter Verwendung der Inhaltskategorien der Richtplanung (« Festsetzungen », « Zwischenergebnisse » und « Vororientierungen »; vgl. Art. 15 Abs. 2 RPV) in Objektblättern erheblich detailliertere Aussagen zu einzelnen Vorhaben und Anlagen zu
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machen. Grundsätze sind Festlegungen, die keiner räumlichen Abstimmung bedürfen oder sich nicht auf konkrete räumliche Abstimmungsfragen beziehen; sie sind einer Festsetzung gleichgestellt. Festsetzungen binden die Behörden in der Sache und im Verfahren (BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 29 zu Art. 13; Endentscheid REKO UVEK Z-2001-58 vom 18. Februar 2003 E. 2.5.1; vgl. auch GRIFFEL, a. a. O., S. 102; vgl. zudem hinten E. 30.5). 30.4 Die Kompetenz des Bundes, für die Infrastruktur der Luftfahrt einen Sachplan zu erarbeiten, ergibt sich aus Art. 87 BV. Die eigentliche Einführung des SIL im LFG und in der VIL erfolgte mit dem Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999 3071; in Kraft seit 1. Januar 2000) beziehungsweise mit der dazugehörigen Verordnung vom 2. Februar 2000 (AS 2000 703). Der SIL bestimmt den Rahmen für die Zivilluftfahrtinfrastruktur und deren räumliche Auswirkungen. Gemäss Art. 3a VIL legt er die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich fest (Abs. 1); bei den einzelnen Infrastrukturanlagen bestimmt er insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb und stellt zudem die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Abs. 2). Seither ist der SIL für alle wesentlichen luftfahrtrechtlichen Infrastrukturverfahren massgeblich, indem als Genehmigungsvoraussetzung jeweils verlangt wird, dass seinen Zielen und Vorgaben zu entsprechen ist (vgl. zur Betriebskonzession Art. 36a Abs. 1 LFG i. V. m. Art. 12 Abs. 1 Bst. a VIL, zur Betriebsbewilligung Art. 36b Abs. 1 LFG i. V. m. Art. 19 Bst. a VIL, zum Betriebsreglement Art. 36c Abs. 3 LFG i. V. m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a VIL, zur Plangenehmigung Art. 37 Abs. 2 LFG i. V. m. Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL und zu den Projektierungszonen Art. 37n Abs. 1 LFG i. V. m. Art. 27h Abs. 2 VIL). Bei der Plangenehmigung wird zudem für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, die Existenz eines Sachplans grundsätzlich vorausgesetzt (Art. 37 Abs. 5 LFG). 30.5 Die Behördenverbindlichkeit der Ziele und Vorgaben des SIL nach Art. 3a Abs. 1 VIL entspricht der allgemeinen Verbindlichkeit von Konzepten und Sachplänen nach Art. 22 (Abs. 1) RPV. Die Bundesbehörden haben bei der Erfüllung ihrer raumwirksamen Aufgaben (so bei der Erteilung von luftfahrtrechtlichen Genehmigungen) die Sachpläne zu
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berücksichtigen und nach den darin enthaltenen Anordnungen zu handeln. Planerisches Ermessen steht ihnen nur im Rahmen der Kompetenz des Spezialrechts zu und die Wirkungen desselben bleiben vorbehalten (BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 41 zu Art. 13). Diese Bindungswirkung gilt grundsätzlich auch für die Gerichtsbehörden (kritisch dazu allerdings BOSONNET, a. a. O., S. 65 ff., insbes. S. 69 f.). Eine Änderung der im SIL festgelegten betrieblichen Rahmenbedingungen und der entsprechenden Bestimmungen des Betriebsreglements ist nur zulässig, wenn sich diese mit dem Bundesrecht nicht vereinbaren lässt (BGE 129 II 331 E. 4.2; vgl. allg. auch WALDMANN/HÄNNI, a. a. O., Rz. 20 ff. zu Art. 13 sowie LUKAS BÜHLMANN, Verbindlichkeit und Wirkung von Richt- und Sachplänen, URP 2001/4, S. 391 ff., nachfolgend: Verbindlichkeit). 30.6 Am 18. Oktober 2000 hat der Bundesrat den allgemeinen Teil des SIL verabschiedet (http://www.bazl.admin.ch -> Themen -> Sachplan Infrastruktur Luftfahrt [SIL] -> SIL-Prozess Flughafen Zürich). Dieser gliedert sich in verschiedene Hauptbereiche: Nach einer Einleitung mit allgemeinen Ausführungen (Teil I) folgt mit Teil II eine Übersicht über die Infrastruktur der Zivilluftfahrt in der Schweiz und der wichtigsten Anlagen in Europa. Zudem werden Verkehrsprognosen für die Landesflughäfen und Regionalflugplätze sowie die zu erwartenden Entwicklungen bei den übrigen Flugplätzen dargelegt und erläutert. Mit Teil III beginnt der eigentliche Sachplaninhalt. Während Teil III A Grundsätze zur Handhabung des SIL enthält, ist Teil III B den konzeptionellen Zielen und Vorgaben der schweizerischen Luftfahrtinfrastrukturpolitik gewidmet. Er macht Aussagen zum Gesamtnetz, nämlich zur generellen Ausrichtung der Zivilluftfahrt, zur effizienten Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur, zur Einordnung in den Gesamtverkehr, zum Umweltschutz sowie zur räumlichen Abstimmung und stellt schliesslich die einzelnen Teilnetze (Landesflughäfen, Regionalflugplätze, zivil mitbenützte Militärflugplätze, Flugfelder, Heliports, Landestellen und Flugsicherungsanlagen) vor. 30.6.1 Als Grundsatz unter dem Thema der effizienten Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur hält der SIL für die Landesflughäfen folgende konzeptionelle Zielsetzung fest: Die Landesflughäfen sollen der Luftverkehrsnachfrage folgend entwickelt werden können, auch wenn im Interesse der ökonomischen und sozialen Dimension der Mobilität in Kauf genommen werden muss, dass in der Umgebung dieser Anlagen die Belastungsgrenzwerte für den Fluglärm nicht überall und die IGW für die
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von der Luftfahrt mitverursachten Luftschadstoffe erst mit mehrjähriger Verspätung gegenüber den in der Luftreinhalteverordnung bestimmten Fristen eingehalten werden können (SIL Teil III B-4 Ziff. 6). Unter dem Thema des umfassenden Umweltschutzes ist als Grundsatz weiter vermerkt, dass die vorsorgliche Begrenzung der Umweltbelastung besonders zu beachten ist (SIL Teil III B-11 Ziff. 3). Technische und betriebliche Massnahmen sollen in wirtschaftlich tragbarem Rahmen umgesetzt werden. Dabei stehen gemäss SIL folgende Massnahmen im Vordergrund: Die Begrenzung der Lärmentwicklung und Schadstoffemissionen von Luftfahrzeugen, das heisst Emissionsbegrenzung an der Quelle; die Emissionsbegrenzung beim Betrieb der Luftfahrzeuge und Flugplätze, das heisst Betriebsvorschriften zur Optimierung der Verkehrs- und Betriebsabläufe sowie die Bevorzugung emissionsarmer Luftfahrzeuge bei der Festlegung von Gebühren und Betriebszeiten (Nachtflugvorschriften). Schliesslich wird auch die Möglichkeit eines Lärmkorsetts erläutert (SIL Teil III B-13): Bei Flugplätzen mit bestehenden oder sich abzeichnenden konkreten Lärmbelastungskonflikten kann eine Lärmstabilisierung (Lärmkorsett) festgeschrieben werden, indem der Rahmen der im Lärmbelastungskataster ausgewiesenen Lärmbelastung künftig nicht mehr überschritten werden darf. 30.6.2 Beim Teilnetz der Landesflughäfen (Basel-Mulhouse, Genf und Zürich) sind als Grundsätze unter anderem folgende Festlegungen enthalten (SIL Teil III B1-B7-2 bzw. B1-B7-3): Die Landesflughäfen sind die nationalen Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems. Der Flughafen Zürich soll dabei seine Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs wahrnehmen können (Ziff. 2). Bei einem Luftverkehrsdrehkreuz (sog. Hub) bündeln sich Langstreckenlinien nach Übersee mit einem dichten Netz von (kontinentalen) Zubringerlinien. Ziel ist, Transitpassagiere möglichst schnell auf ihre Anschlussflüge umsteigen zu lassen und ein möglichst dichtes Netz von qualitativ hochstehenden Umsteigebeziehungen zu weben (PETER ETTLER, Sachpläne des Bundes – die raumplanerische und umweltschutzrechtliche Einbettung von Grossprojekten, URP 2001/4, S. 360 sowie hinten E. 43.4). Luftverkehrsdrehkreuze werden som