Bundesverwaltungsgericht 21.03.2011 BVGE 2011/1

Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2011/1 BVGE / ATAF / DTAF 1 LANDESRECHT — DROIT NATIONAL —  DIRITTO NAZIONALE 1 Staat – Volk – Behörden Etat – Peuple – Autorités Stato – Popolo – Autorità 1 Auszug aus dem Urteil der Abteilung III i. S. F. gegen Bundesamt für Migration C­2638/2010 vom 21. März 2011 Aufenthalt  mit  Erwerbstätigkeit.  Zulassungsvoraussetzungen  und  Zustimmung  zum  arbeitsmarktlichen  Vorentscheid  gegenüber  Personen aus Nicht­EU/EFTA­Staaten. Art. 21 und Art. 23 AuG. 1. Bei Verfahren  im Bereich des Ausländerrechts  ist grundsätzlich  die  Sachlage  im  Zeitpunkt  des  Beschwerdeentscheids  massgebend (E. 2). 2. Ziel  der  materiellen  Zulassungsvoraussetzungen  ist,  die  Zuwanderung  aus  dem  Nicht­EU/EFTA­Raum  restriktiv  zu  gestalten,  konsequent  einem  längerfristigen  gesamtwirtschaftlichen  Interesse  unterzuordnen  und  vermehrt  an  übergeordnete  integra­tions­,  gesellschafts­  und  staatspolitischen Zielen zu orientieren (E. 6.1). 3. Prinzip  des  Vorranges  inländischer  Arbeitnehmerinnen  und  Arbeitnehmer. Anforderungen an die Suchbemühungen (E. 6.3). 4. Stellenwert der Weisungen des Bundesamtes für Migration zum  Ausländerbereich (E. 6.4).

2011/1 Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2 BVGE / ATAF / DTAF 5. Würdigung  der  konkreten  Rekrutierungsbemühungen.  Mitberücksichtigung  besonderer  sprachlicher  Kompetenzen  im  Kontext der heutigen ausländerrechtlichen Rahmenbedingungen.  (E. 6.5–6.7). Séjour  en  vue  de  l'exercice  d'une  activité  lucrative.  Conditions  d'admission et approbation à  la décision préalable des autorités du  marché du travail s'agissant de non­ressortissants de la CE/AELE. Art. 21 et art. 23 LEtr. 1. L'état  de  fait  existant  au  moment  de  statuer  est  généralement  déterminant  s'agissant  des  procédures  relevant  du  domaine  du  droit des étrangers (consid. 2). 2. Les conditions d'admission ont matériellement pour but de gérer  de manière restrictive l'immigration ne provenant pas de la zone  CE/AELE, de  servir  conséquemment  les  intérêts  économiques à  long  terme  et  de  tenir  compte  de  manière  accrue  des  objectifs  généraux relatifs aux aspects politiques et sociaux du pays et en  matière d'intégration (consid. 6.1). 3. Principe  de  la  priorité  accordée  aux  travailleurs  résidants.  Exigences en matière d'efforts de recrutement (consid. 6.3). 4. Importance des directives de l'Office fédéral des migrations dans  le domaine du droit des étrangers (consid. 6.4). 5. Appréciation  des  efforts  concrètement  effectués  en  vue  du  recrutement.  Prise  en  considération  de  connaissances  linguistiques  particulières  eu  égard  aux  dispositions  cadres  prévalant  actuellement  dans  le  domaine  du  droit  des  étrangers  (consid. 6.5–6.7).

Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2011/1 BVGE / ATAF / DTAF 3 Soggiorno  in  vista  dell'esercizio  di  un'attività  lucrativa. Condizioni  di  ammissione  e  approvazione  alla  decisione  preliminare  delle  autorità  del  mercato  del  lavoro  non  trattandosi  di  cittadini  dell'UE/AELS.  Art. 21 e art. 23 LStr. 1. Lo  stato  di  fatto  che  regna  al  momento  di  decidere  è  generalmente determinante,  trattandosi di procedure proprie  al  diritto degli stranieri (consid. 2). 2. Le condizioni di ammissione hanno materialmente quale scopo di  gestire in modo restrittivo l'immigrazione che non proviene dalla  zona  dell'UE/AELS,  di  servire  di  conseguenza  gli  interessi  economici a lungo termine e di tenere più conto degli obiettivi di  ordine generale relativi agli aspetti politici e sociali del Paese, e in  materia di integrazione (consid. 6.1). 3. Principio  della  priorità  accordata  ai  lavoratori  residenti.  Esigenze in materia di sforzi di reclutamento (consid. 6.3). 4. Importanza  delle  direttive  dell'Ufficio  federale  delle migrazioni  nel campo del diritto degli stranieri (consid. 6.4). 5. Valutazione  degli  sforzi  concretamente  effettuati  in  vista  dell'assunzione.  Considerazione  delle  particolari  conoscenze  linguistiche  rispetto  alle  disposizioni  quadro  che  attualmente  prevalgono  nell'ambito  del  diritto  degli  stranieri  (consid. 6.5–6.7). Der Beschwerdeführer  ist  Spezialarzt  FMH und  führt  in X.  eine Praxis  für Psychiatrie und Psychotherapie. Am 9. Juni 2009 stellte er beim Amt  für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) des Kantons Basel­Landschaft  für  T.  (nachfolgend:  Arbeitnehmerin),  eine  ursprünglich  aus  dem  ehemaligen  Jugoslawien  stammende  Staatsangehörige  der  Vereinigten  Staaten  von  Amerika,  ein  Gesuch  um  Erteilung  einer  Aufenthaltsbewilligung,  um  sie  als  Psychologin  für  delegierte  Psychotherapie in seiner Praxis beschäftigen zu können. Das KIGA des Kantons Basel­Landschaft erachtete die Voraussetzungen  für die Erteilung  einer  Jahresaufenthaltsbewilligung gemäss Art. 33 des  Ausländergesetzes  vom  16. Dezember  2005  (AuG,  SR  142.20)  am  11. Januar  2010  als  erfüllt  und  unterbreitete  dem  Bundesamt  für 

2011/1 Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 4 BVGE / ATAF / DTAF Migration  (BFM)  tags  darauf  einen Antrag  auf Zustimmung  zu  seinem  arbeitsmarktlichen Vorentscheid. Mit  Verfügung  vom  16. März  2010  verweigerte  die  Vorinstanz  die  Zustimmung zum kantonalen Vorentscheid vom 11. Januar 2010 über die  Bewilligung zur Erwerbstätigkeit.  Das Bundesverwaltungsgericht weist die dagegen erhobene Beschwerde  ab. Aus den Erwägungen: 2. Mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  kann  die  Verletzung  von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung des  rechtserheblichen Sachverhalts und –  soweit nicht eine  kantonale  Behörde  als  Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die  Unangemessenheit  gerügt  werden  (Art. 49  des  Verwaltungsverfahrensgesetzes  vom  20. Dezember  1968  [VwVG,  SR  172.021]).  Das  Bundesverwaltungsgericht  wendet  im  Beschwerdeverfahren  das  Bundesrecht  von  Amtes  wegen  an.  Es  ist  gemäss  Art. 62  Abs. 4  VwVG  an  die  Begründung  der  Begehren  nicht  gebunden  und  kann  die  Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen  gutheissen  oder  abweisen.  Massgebend  ist  grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. Urteil  des  Bundesgerichts  2A.451/2002  vom  28. März  2003  E. 1.2,  teilweise  publiziert in: BGE 129 II 215). 3. (…) 4. T.  untersteht  als  Staatsangehörige  der Vereinigten  Staaten  von  Amerika  weder  dem  Abkommen  vom  21. Juni  1999  zwischen  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  einerseits  und  der  Europäischen  Gemeinschaft  und  ihren  Mitgliedstaaten  andererseits  über  die  Freizügigkeit  (FZA,  SR  0.142.112.681)  noch  dem  Abkommen  vom  21. Juni  2001  zur  Änderung  (Art. 59)  des  Übereinkommens  vom  4. Januar  1960  zur  Errichtung  der  Europäischen  Freihandelsassoziation  (EFTA,  SR  0.632.31).  Ihre  Zulassung  als  sogenannte  Drittstaatsangehörige  zum  schweizerischen  Arbeitsmarkt  richtet  sich  deshalb  nach  dem  AuG  und  seinen  Ausführungsverordnungen, 

Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2011/1 BVGE / ATAF / DTAF 5 insbesondere  der  Verordnung  vom  24. Oktober  2007  über  Zulassung,  Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201).  5.   5.1 Gemäss Art. 99 AuG legt der Bundesrat fest, in welchen Fällen  Kurzaufenthalts­,  Aufenthalts­  und  Niederlassungsbewilligungen  sowie  kantonale  arbeitsmarktliche  Vorentscheide  dem  BFM  zur  Zustimmung  zu unterbreiten sind. Dieses kann die Zustimmung verweigern oder den  kantonalen Entscheid einschränken. 5.2 Vor  der  Erteilung  einer  Kurzaufenthaltsbewilligung  (Art. 32  AuG)  oder  einer  Aufenthaltsbewilligung  (Art. 33  AuG)  mit  Erwerbstätigkeit sind die arbeitsmarktlichen Vorentscheide im Sinne von  Art. 83 VZAE der Vorinstanz  zur Zustimmung zu unterbreiten  (Art. 85  Abs. 2  VZAE).  Damit  war  auch  der  Vorentscheid  der  kantonalen  Arbeitsmarktbehörde  vom  11. Januar  2010  zustimmungsbedürftig.  Das  BFM  kann  die  Zustimmung  aus  den  in  Art. 86  VZAE  genannten  Gründen verweigern. Es befindet über das Vorliegen der entsprechenden  Voraussetzungen  in  Ausübung  einer  originären  Sachentscheidskompetenz des Bundes ohne Bindung an die Beurteilung  durch  die  kantonalen Behörden  (vgl. BGE 127  II  49 E. 3a  S. 51 f.  und  BGE 120  Ib 6 E. 3 S. 11 f.;  ferner Entscheide des Eidgenössischen und  Justiz­  und  Polizeidepartements,  publiziert  in:  Verwaltungspraxis  der  Bundesbehörden [VPB] 70.23, VPB 67.62 und VPB 66.66). 5.3 Gemäss Art. 18 AuG können Ausländerinnen und Ausländer zur  Ausübung  einer  unselbständigen  Erwerbstätigkeit  zugelassen  werden,  wenn  dies  dem gesamtwirtschaftlichen  Interesse  entspricht  (Bst. a),  das  Gesuch  eines  Arbeitgebers  vorliegt  (Bst. b)  und  die  Voraussetzungen  nach den Art. 20 bis zu den Art. 25 AuG erfüllt sind (Bst. c). Zu beachten  gilt  es  in diesem Zusammenhang die Begrenzungsmassnahmen  (Art. 20  AuG),  die  Bestimmungen  zum Vorrang  (Art. 21  AuG),  die  Lohn­  und  Arbeitsbedingungen  (Art. 22  AuG),  die  persönlichen  Voraussetzungen  (Art. 23  AuG)  sowie  das  Erfordernis  einer  bedarfsgerechten Wohnung  (Art. 24  AuG).  Grenzgängerinnen  und  Grenzgänger  unterstehen  einem  gesonderten Regime (Art. 25 AuG). 5.4 Art. 21 AuG regelt den Vorrang von inländischen Arbeitskräften  und  solchen  aus  dem  EU/EFTA­Raum.  Nach  dessen  Abs. 1  können  Drittstaatsangehörige  zum  schweizerischen  Arbeitsmarkt  nur  dann  zugelassen  werden,  wenn  nachgewiesen  wird,  dass  keine  dafür 

2011/1 Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 6 BVGE / ATAF / DTAF geeigneten Erwerbstätigen aus der Schweiz oder einem EU/EFTA­Staat,  mit  welchem  ein  Freizügigkeitsabkommen  abgeschlossen  wurde,  gefunden  werden  können.  Für  Ausländerinnen  und  Ausländer  mit  Schweizer  Hochschulabschluss  gilt  seit  dem  1.  Januar  2011  eine  spezielle Regelung (Art. 21 Abs. 3 AuG [zum Ganzen vgl. Bundesgesetz  über  die Ausländerinnen  und Ausländer  [AuG]  [Erleichterte  Zulassung  von  Ausländerinnen  und  Ausländern  mit  Schweizer  Hochschulabschluss],  Änderung  vom  18. Juni  2010,  AS  2010  5957]).  Eine  Anstellung  ist  ferner  nur  möglich,  wenn  gleichzeitig  die  orts­,  berufs­  und  branchenüblichen  Lohn­  und  Arbeitsbedingungen  eingehalten werden (Art. 22 AuG). 5.5 Kurzaufenthalts­  und  Aufenthaltsbewilligungen  an  Drittstaatsangehörige  können  sodann  nur  Führungskräften,  Spezialistinnen  und  Spezialisten  und  anderen  qualifizierten  Arbeitskräften  erteilt  werden  (Art. 23  Abs. 1  AuG).  Zusätzlich  müssen  die  berufliche  Qualifikation,  die  berufliche  und  soziale  Anpassungsfähigkeit,  die  Sprachkenntnisse  und  das  Alter  eine  nachhaltige  Integration  in  den  schweizerischen  Arbeitsmarkt  und  das  gesellschaftliche  Umfeld  erwarten  lassen  (Art. 23  Abs. 2  AuG).  Das  duale  System  zu  Gunsten  von  Schweizerinnen  und  Schweizern  sowie  Angehörigen  der  EU/EFTA­Staaten  wird  durch  die  Ausnahmegründe  von  Art. 23  Abs. 3  AuG  durchbrochen  und  zwar  wenn  einer  der  folgenden  Tatbestände  erfüllt  ist:  Die  Drittstaatsangehörigen  sind  Investorinnen  und  Investoren  sowie  Unternehmerinnen  und  Unternehmer,  die Arbeitsplätze  erhalten  oder  neue  schaffen  (Bst. a);  es  handelt sich um anerkannte Personen aus Wissenschaft, Kultur und Sport  (Bst. b);  Personen  mit  besonderen  beruflichen  Kenntnissen  oder  Fähigkeiten,  sofern  für  deren  Zulassung  ein  Bedarf  ausgewiesen  ist  (Bst. c);  Personen  im  Rahmen  des  Kadertransfers  von  international  tätigen Unternehmen (Bst. d) oder schliesslich Personen, deren Tätigkeit  in  der  Schweiz  im  Rahmen  von  wirtschaftlich  bedeutenden  internationalen Geschäftsbeziehungen unerlässlich ist (Bst. e).  6.   6.1 Strittig ist vorliegend, ob die Voraussetzungen von Art. 21 AuG  und  Art. 23  AuG  erfüllt  sind.  Deren  Vorliegen  kann  nicht  leichthin  angenommen  werden,  soll  die  Absicht  des  Gesetzgebers  verwirklicht  werden, die Zuwanderung aus dem Nicht­EU/EFTA­Raum restriktiv zu  gestalten,  konsequent  einem  längerfristigen  gesamtwirtschaftlichen 

Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2011/1 BVGE / ATAF / DTAF 7 Interesse  unterzuordnen  und  vermehrt  an  den  übergeordneten  integrations­,  gesellschafts­  und  staatspolitischen  Zielen  zu  orientieren.  Damit  einher  geht  das  Bestreben,  weder  eine  Strukturerhaltung  durch  wenig  qualifizierte  Arbeitskräfte  mit  tiefen  Löhnen  zu  fördern,  noch  Partikularinteressen  innerhalb  der  Wirtschaft  zu  schützen.  Die  arbeitsmarktlich motivierte Zuwanderung aus dem Ausland soll vielmehr  auf  die  langfristige  Integration  der  Ausländerinnen  und  Ausländer  auf  dem Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft ausgerichtet sein und zu einer  ausgeglichenen Beschäftigung  und  einer Verbesserung der Struktur  des  Arbeitsmarktes  führen,  wie  dies  schon  die  per  1. Januar  2008  aufgehobene Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der  Zahl  der  Ausländer  (BVO,  AS  1986  1791,  zum  vollständigen  Quellennachweis  vgl.  Art. 91  Ziff. 5  VZAE)  vorgesehen  hatte  (zum  Ganzen vgl. Botschaft  zum Bundesgesetz  über  die Ausländerinnen  und  Ausländer  vom  8. März  2002,  BBl  2002  3709,  insbes.  Ziff. 1.2.3  S. 3724 ff.; zu den früheren materiellen Zulassungsvoraussetzungen, die  sich  von  den  heutigen  in  grundsätzlicher  Hinsicht  nicht  unterscheiden,  siehe  ferner  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­4349/2008  vom  3. April 2009 E. 6.1 mit weiteren Hinweisen). 6.2 Wie  aus  dem  Sachverhalt  hervorgeht,  führt  der  Beschwerdeführer  eine  Praxis  für  Psychiatrie  und  Psychotherapie,  in  welcher  er  auch  viele  Migrantinnen  und  Migranten  aus  dem  serbo­ kroatischen  Sprachgebiet  betreut.  T.  möchte  er  dort  als  delegierte  Psychotherapeutin  beschäftigen.  In  der  delegierten Psychotherapie wird  die  psychotherapeutische  Behandlung  nicht  vom  Arzt  selber  vorgenommen,  sondern  unter  dessen  Aufsicht  und  Verantwortung  an  entsprechend  ausgebildete,  nicht  ärztliche  Psychotherapeutinnen  und  Psychotherapeuten  delegiert.  Die  Wunschkandidatin  des  Beschwerdeführers hat an den Universitäten von Zagreb und Zadar eine  Ausbildung  zur  Psychologin  erfolgreich  abgeschlossen  und  –  in  der  Schweiz,  in Deutschland,  Italien, Kroatien  sowie  vor  allem den USA –  danach zahlreiche Weiterbildungen auf dem Gebiete der Psychologie und  Psychotherapie  absolviert.  Mit  Erfolg  abgeschlossen  hat  sie  an  der  Universität  Zadar  zudem  ein  Studium  in  deutscher  und  italienischer  Sprache. Von  1991  bis  1992  hielt  sich  die Arbeitnehmerin  teilweise  in  der  Schweiz  auf. Ab Oktober  1992  bis  September  2001 war  sie  in  der  Folge  als  Psychotherapeutin  in  einer  Aussenstation  für  Drogenrehabilitation  der  « Pro  Juventute »  in  Italien  tätig.  Soweit  auf 

2011/1 Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 8 BVGE / ATAF / DTAF Beschwerdeebene  darauf  Bezug  genommen  wird,  gilt  es  klarzustellen,  dass  T.  weder  aus  jenem  Voraufenthalt  hierzulande  noch  dem  Engagement  zu  Gunsten  der  « Pro  Juventute »  im  Ausland  einen  Anspruch  auf  Ausübung  einer  Erwerbstätigkeit  abzuleiten  vermag.  Es  handelt  sich  hier  vielmehr  um  ein  neues,  andersartiges  Verfahren,  in  welchem  ausschliesslich  geprüft  wird,  ob  die  in  Art. 18–24  AuG  aufgelisteten  Zulassungsvoraussetzungen  erfüllt  sind  (Art. 40  Abs. 2  AuG  i. V. m.  Art. 83 ff.  VZAE).  Gleiches  gilt  mit  Blick  auf  die  inzwischen  vorhandene  kantonale  Bewilligung  vom  11. Juni  2010  zur  selbständigen  Berufsausübung  der  psychologischen  Psychotherapie,  die  ebenfalls  nicht  von  der  Prüfung  der  obgenannten  allgemeinen  Erfordernisse entbindet. 6.3 T. geniesst keine Rekrutierungspriorität, was zur Folge hat, dass  ihre  Zulassung  erst  möglich  wäre,  wenn  für  die  Vakanz  beim  Beschwerdeführer  weder  einheimische  Erwerbstätige  noch  solche  aus  dem  EU/EFTA­Raum  rekrutiert  werden  könnten  (siehe  E. 5.4).  Das  Prinzip  des  Vorranges  inländischer  Arbeitnehmerinnen  und  Arbeitnehmer  nach Art. 21 AuG  ist  in  jedem Fall  und  unabhängig  von  der Wirtschafts­ und Arbeitsmarktlage zu beachten. Hierbei müssen die  Arbeitgeberinnen  und  Arbeitgeber  belegen,  dass  sie  trotz  umfassender  Suchbemühungen  keine  geeigneten  Arbeitskräfte  aus  dem  Inland  oder  einem  EU/EFTA­Staat  finden  konnten;  sie  haben  mit  anderen  Worten  den  Nachweis  zu  erbringen,  die  Stelle  vergeblich  über  die  branchenüblichen Rekrutierungskanäle – beispielsweise durch Inserate in  der  Fach­  und  Tagespresse  oder  mittels  elektronischer  Medien –  ausgeschrieben  zu  haben.  Wichtige  Instrumente  stellen  auch  die  öffentliche  und  private  Arbeitsvermittlung  dar.  Verlangt  werden  inhaltlich  zweckmässige  und  echte  Bemühungen  über  einen  angemessenen Zeitraum hinweg, die Stelle mit Leuten aus den Vorrang  geniessenden  Gebieten  zu  besetzen.  Es  reicht  insbesondere  nicht  aus,  wenn  derartige  Suchbemühungen  als  blosse  Erforderniserbringung  erfolgen  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­2216/2010  vom  12. August  2010  E. 7.3).  Zudem  dürfen  Personen  mit  Vorrang  nicht  aufgrund  fachlich  nicht  relevanter  Kriterien  praktisch  ausgeschlossen  werden.  Als  Beispiel  genannt  werden  etwa  für  einen  Tätigkeitsbereich  nicht zwingend erforderliche Sprachkenntnisse oder Fachkenntnisse, die  nur  einen  geringen  Zusammenhang  mit  dem  Tätigkeitsbereich  haben  (vgl. Weisungen des BFM zum Ausländerbereich, Kapitel 4.3.2, abrufbar 

Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2011/1 BVGE / ATAF / DTAF 9 unter:  http://www.bfm.admin.ch/content/bfm/de/home/dokumentation/rechts­ grundlagen/weisungen_und_kreisschreiben/auslaenderbereich.html,  [nachfolgend: BFM­Weisungen]). 6.4 Was  die  Auslegung  von  Art. 21  AuG  und  Art. 23  AuG  anbelangt, stützt die Vorinstanz ihre ablehnende Haltung nicht zuletzt auf  die  eben  erwähnten  Weisungen  zum  Ausländerbereich.  Als  Verwaltungsweisungen  bestehen  ihre  Hauptfunktionen  darin,  eine  einheitliche  und  rechtsgleiche  Handhabung  des  Verwaltungsrechts  sicherzustellen,  indem  sie  Leitlinien  und  Gesichtspunkte  zur  Konkretisierung  des  Verwaltungsermessens  festlegen.  Verwaltungsgerichte  sind  in  der Regel  nicht  an Verwaltungswiesungen  gebunden.  Freilich  pflegt  eine  Beschwerdebehörde  selbst  im  Rahmen  einer  Angemessenheitskontrolle  nicht  ohne  Not  von  der  Ermessenswaltung  der  Vorinstanz  abzuweichen,  zumal  wenn  wie  hier  Verwaltungsweisungen  vorliegen,  welche  das  Ermessen  konkretisieren  und eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der  anwendbaren  gesetzlichen  Bestimmungen  zulassen  (PIERRE  TSCHANNEN/ULRICH  ZIMMERLI/MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern  2009,  § 41  Rz. 11 ff.;  ULRICH  HÄFELIN/GEORG  MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2006,  Rz. 123 ff.;  BGE  126 V 421 E. 5a S. 427, BGE 130 V 163 E. 4.3.1 S. 171 f.). Eine solche  Zurückhaltung  rechtfertigt  sich umso mehr, wenn die Weisungen – wie  vorliegend  geschehen  –  unter  Mitwirkung  der  interessierten  Fachverbände verfasst wurden und deshalb für sich die Vermutung eines  sachgerechten  und  ausgewogenen  Interessenausgleichs  beanspruchen  können  (vgl.  statt  vieler  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­4642/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 5.1). 6.5 Der  Beschwerdeführer  hat  das  Beschäftigungsgesuch  für  die  Arbeitnehmerin  am  9. Juni  2009  eingereicht.  Laut  Darstellung  in  der  Beschwerdeschrift  vom  16. April  2010  wurde  die  Stelle  während  zweimal  zwei Monaten  in  der  Fachzeitschrift  « Psychoscope »  ausgeschrieben  und  war  ebenso  lange  auf  der  Internetseite  http://www.psychologie.ch  aufgeschaltet.  Der  Rechtsvertreter  bezieht  sich dabei auf die Äusserungen seines Mandanten in der Ergänzung zum  Beschäftigungsgesuch vom 13. Dezember 2009. Die fraglichen Angaben  sind  durch  eine  Rechnung  vom  30. März  2009  für  ein Webinserat  auf 

2011/1 Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 10 BVGE / ATAF / DTAF http://www.psychologie.ch (erschienen vom 2. Februar bis 4. März 2009,  […])  und  eine  solche  vom  7. Oktober  2009  für  ein  Kleininserat  in  « Psychoscope »  (Monate  August/September  2009,  […])  teilweise  belegt. Zeitliche Abfolge und Dauer der Ausschreibungen erhellen, dass  T.  den  Arbeitsmarktbehörden  ohne  ernsthafte  vorgängige  Suchbemühungen  als  Wunschkandidatin  präsentiert  wurde.  Rund  die  Hälfte  der  Inserate  erschien  im  Nachhinein,  das  heisst  erst  nach  der  Kontaktaufnahme des Beschwerdeführers mit  ihr.  Im Kontext der unter  E. 6.3  umschriebenen  Anforderungen  erweisen  sich  die  aktenmässig  erstellten  Bemühungen  sowohl  in  zeitlicher  als  auch  in  räumlicher  Hinsicht  als  unzureichend.  Anzumerken  wäre  an  dieser  Stelle,  dass  Suchbemühungen  anderer  Marktteilnehmer  (…)  nicht  dem  Beschwerdeführer  angerechnet  werden  können  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­2216/2010  vom  12. August  2010  E. 7.4  mit Hinweis). 6.6 Der  Rechtsvertreter  gibt  ferner  zu  bedenken,  dass  die  inländische  Fachzeitschrift  « Psychoscope »  von  über  100 Instituten  ausserhalb  der  Schweiz  abonniert  werde.  Diese  Feststellung  allein  ist  nicht  geeignet,  seinen  Mandanten  von  zusätzlichen  Rekrutierungsanstrengungen zu befreien. Laut Stellenbeschreibung vom  9. Juni  2009  soll  die  gesuchte  Person  als  Psychologin  oder  Psychotherapeutin  im  Stande  sein,  alle  ICD­10  Störungen  (ICD­10:  aktuelle, weltweit anerkannte statistische Klassifikation der Krankheiten  und  verwandter  Gesundheitsprobleme)  bei  den  kroatischen,  serbischen  und  bosnischen  Patienten  des  Beschwerdeführers  zu  behandeln.  Aufgrund  des Anforderungsprofils  kämen  für  die  bestehende Vakanz –  im Falle längerer erfolgloser Bemühungen im Inland – aber grundsätzlich  auch  Fachkräfte  der  betreffenden  Balkanregionen  in  Betracht,  die  in  anderen  Ländern  der  EU  oder  EFTA  über  ein  Anwesenheitsrecht  verfügen.  Nicht  unbedeutende  Bevölkerungsanteile  mit  kroatischem,  serbischem  und/oder  bosnischem  Migrationshintergrund  finden  sich  beispielsweise in Deutschland, Österreich, Italien oder den Niederlanden  (vgl.  http.//www.migration­info.de).  Das  Verlangen  entsprechender  Belege  kann  daher  keineswegs  als  sinn­  oder  zwecklos  bezeichnet  werden.  Vor  diesem  Hintergrund  erweisen  sich  die  konkreten  Anstrengungen  als  zu  bescheiden.  Angezeigt  gewesen  wären,  wie  mehrfach  angetönt,  stattdessen  ausgedehnte  und  zielorientierte  Suchen  im EU/EFTA­Raum. Die Zahl ausländischer Abonnenten der Zeitschrift 

Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 2011/1 BVGE / ATAF / DTAF 11 « Psychoscope »  ändert  im Übrigen  nichts  an  der  starken  Fokussierung  der  tatsächlich  in  Auftrag  gegebenen  Inserate  auf  die  Schweiz.  Die  ausländerrechtlichen  Vorschriften  lassen  es  mithin  nicht  zu,  die  Suchbemühungen im hier praktizierten Sinne einzuschränken. 6.7 Ein  Haupthindernis  bei  der  Anstellung  einer  geeigneten  Arbeitskraft  bilden  –  wie  erwähnt  –  die  verlangten  Sprachkenntnisse.  Gegenüber  der  kantonalen  Arbeitsmarktbehörde  gab  der  Beschwerdeführer  am  9. Juni  2009  an,  zwei  fachlich  geeignete  Kandidaten  abgelehnt  zu  haben,  weil  sie  nicht  über  die  gewünschten  Kenntnisse  der  kroatischen,  serbischen  und  bosnischen  Sprache  verfügten. Das Bundesverwaltungsgericht  hat  im Falle  eines  türkischen  Staatsangehörigen,  der  sich  als  Facharzt  für  Psychiatrie  und  Psychotherapie  in  einer  Gemeinschaftspraxis  betätigen  wollte,  hierzu  festgehalten,  eine  zu  starke  Gewichtung  des  Aspekts  der  Kommunikationsmöglichkeit in der Muttersprache von Patientinnen und  Patienten widerspräche  den  verstärkten Bestrebungen  des Gesetzgebers  zur Förderung der Integration der ausländischen Wohnbevölkerung (vgl.  Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C­7445/2007 vom 16. Januar 2009  E. 8.2).  Die  Bedeutung  der  Sprache  als  Arbeitsinstrument  in  der  Psychotherapie  wird  nicht  verkannt.  Dessen  ungeachtet  können  Kenntnisse  bestimmter  Fremdsprachen,  anders  als  eine  spezifische  psychologische  bzw.  psychotherapeutische  Aus­  und  Weiterbildung,  nicht als ein prägendes Merkmal der zu besetzenden Stelle oder als eine  dem gängigen Berufsbild entsprechende Anforderung angesehen werden.  Die  Weisungen  zum  Ausländerbereich  (konkret  die  BFM­Weisungen  Ziff. 4.7.8  zum  Gesundheitswesen)  sehen  derartige  Kriterien  bei  der  Prüfung  eines  Beschäftigungsgesuches  denn  nirgends  vor.  Verlangt  werden – wenn schon – Deutschkenntnisse (so in der Alternativmedizin  oder  bei  den  Operationspflegefachkräften,  vgl.  Ziff. 4.7.8.1.2.B  bzw.  4.7.8.2.2  der  BFM­Weisungen),  was  sich  mit  den  heutigen  ausländerrechtlichen  Rahmenbedingungen  deckt  (vgl.  Art. 4  AuG  oder  die  Verordnung  vom  24. Oktober  2007  über  die  Integration  von  Ausländerinnen  und  Ausländern  [VIntA,  SR  142.205]).  Davon  abgesehen  führte  das  Mitberücksichtigen  sprachlicher  Kompetenzen  in  Berufen  des  Gesundheitsbereiches  faktisch  zu  einer  unerwünschten  Aushöhlung  der  arbeitsmarktlichen  Zulassungsvorschriften  (siehe  dazu  die  Erläuterungen  in  der  Vernehmlassung).  Restbeeinträchtigungen  in  Form sprachlicher Barrieren lassen sich von daher kaum vermeiden, sind 

2011/1 Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid des  Kantons 12 BVGE / ATAF / DTAF aus präjudiziellen wie auch ganz grundsätzlichen Überlegungen (Gefahr  des  Überangebots  an  ärztlichen  Dienstleistungen)  indessen  in  Kauf  zu  nehmen.  Der  vom  Parteivertreter  eingereichte  Artikel  aus  der  Schweizerischen Ärztezeitung (…) enthält Handlungsanregungen für die  Behandlung  von Patientinnen  und Patienten mit Migrationshintergrund.  Gegebenenfalls  ist  auf  solche  Alternativen  zurückzugreifen,  um  die  angesprochenen Verständigungsprobleme zu mildern. Zu ergänzen wäre,  dass  auch  die  mehrfach  zitierten  Weisungen  im  Gesundheitswesen  in  jedem  Fall  auf  dem  Nachweis  von  erfolglosen  Rekrutierungsbemühungen im Inland und im EU/EFTA­Raum beharren.  Wie  dargetan  (siehe  E. 6.5  und  E. 6.6),  sind  die  belegten  Suchbemühungen  in  casu  aber  unabhängig  von  den  Sprachkenntnissen  der  in  Frage  kommenden  Kandidatinnen  und  Kandidaten  ungenügend.  Dass  T.  sich  von  ihrem  Werdegang  und  ihren  Sprachkenntnissen  her  bestens in die Praxis des Beschwerdeführers einfügen würde, soll nicht in  Abrede  gestellt  werden.  Für  die  Beurteilung  der  Streitsache  ist  dies  jedoch  nicht  erheblich.  Die  Zustimmung  zum  arbeitsmarktlichen  Vorentscheid  scheitert  somit  schon  an  den  Erfordernissen  von  Art. 21  AuG. 6.8 Bei  dieser  Sachlage  braucht  nicht  abschliessend  geprüft  zu  werden,  ob  die  Arbeitnehmerin  die  persönlichen  Voraussetzungen  gemäss Art. 23 AuG erfüllt.