Bundesverwaltungsgericht 29.09.2010 BVGE 2010/58

Öffentliches Beschaffungswesen 2010/58 BVGE / ATAF / DTAF 835 58 Auszug aus dem Urteil der Abteilung II i. S. A. AG und F. AG gegen Eidgenössische Alkoholverwaltung B­1470/2010 vom 29. September 2010 Öffentliches  Beschaffungswesen.  Förderung  von  kleinen  und  mittleren  Unternehmen  (KMU).  Auswirkungen  der  staatlichen  Nachfrage  auf  den  Anbieterwettbewerb.  Hinreichender  Restwettbewerb bei restriktiver Festsetzung der Eignungskriterien.  Art. 1 Abs. 1 Bst. b und c und Art. 9 BöB. Art. 21 VöB.  1. Es  besteht  kein  Rechtsanspruch  darauf,  dass  die  Vergabestelle  Eignungskriterien  so  definiert,  dass  KMU  grundsätzlich  in  der  Lage  sind,  diese  zu  erfüllen.  Die  Regelung  betreffend  die  Zulassung  von  Bietergemeinschaften  ist  nicht  als  KMU­ Förderungsartikel zu verstehen (E. 6.2). 2. Bei  Festsetzung  der  Submissionsbedingungen  und  Eignungskriterien  sind  die  Auswirkungen  auf  den  Anbieterwettbewerb  zu  berücksichtigen,  sodass  ein  hinreichender  Restwettbewerb  verbleibt.  Das  Ziel  des  wirtschaftlichen  Mitteleinsatzes  ist  mit  der  Wettbewerbszielsetzung  des  Vergaberechts  in  Einklang  zu  bringen (E. 6.3). Marchés publics. Soutien aux petites et moyennes entreprises (PME).  Effets  de  la  demande  publique  sur  la  concurrence  entre  soumissionnaires.  Concurrence  résiduelle  suffisante  en  présence  de  critères de qualification restrictifs. Art. 1 al. 1 let. b et c et art. 9 LMP. Art. 21 OMP.  1. Il  n'existe  pas  de  droit  à  ce  que  l'adjudicateur  définisse  les  critères  de  qualification  de manière  à  ce  que  les  PME puissent  satisfaire  à  ces  critères.  La  réglementation  relative  aux  communautés  de  soumissionnaires  ne  doit  pas  être  comprise  comme une disposition de soutien aux PME (consid. 6.2).  2. La  détermination  des  conditions  pour  soumissionner  et  des  critères  de  qualification  doit  tenir  compte  des  effets  sur  la 

2010/58 Öffentliches Beschaffungswesen 836 BVGE / ATAF / DTAF concurrence  entre  soumissionnaires,  de  sorte  qu'il  demeure  encore  une  concurrence  résiduelle  suffisante.  Dans  les marchés  publics,  l'objectif  de  l'utilisation  économique  des  fonds  publics  doit  rester  compatible  avec  celui  du  renforcement  de  la  concurrence (consid. 6.3). Commesse pubbliche. Sostegno alle piccole  e medie  imprese  (PMI).  Effetti  del  bando  da  parte  delle  collettività  pubbliche  sulla  concorrenza  tra  offerenti.  Concorrenza  residua  sufficiente  anche  quando i criteri di idoneità sono restrittivi.  Art. 1 cpv. 1 lett. b e c e art. 9 LAPub. Art. 21 OAPub.  1. Non esiste alcun diritto per le PMI che l’aggiudicatore definisca i  criteri  di  idoneità  in  modo  da  permettere  loro  di  soddisfare  questi  criteri.  La  regolamentazione  relativa  ai  consorzi  di  offerenti  non  deve  essere  compresa  come  una  disposizione  di  sostegno per le PMI (conisd. 6.2).  2. La determinazione delle condizioni per presentare l’offerta e dei  criteri di idoneità deve prendere in considerazione gli effetti che  essi  hanno  sulla  concorrenza  tra  gli  offerenti,  in  modo  che  sia  ancora  garantita  una  concorrenza  residua  sufficiente.  Nelle  commesse pubbliche, l’obiettivo dell’utilizzo economico dei fondi  pubblici  deve  restare  compatibile  con  quello  del  rinforzo  della  concorrenza (consid. 6.3). Mit  Publikation  im  SIMAP­Forum  (Informationssystem  für  das  öffentliche  Auftragswesen)  schrieb  die  Eidgenössische  Alkoholverwaltung  (EAV)  am  17. Februar  2010  einen  Dienstleistungsauftrag betreffend « Privatisierung Alcosuisse » öffentlich  aus.  Diese  Privatisierung  erfolgt  im  Rahmen  der  Totalrevision  des  Alkoholgesetzes.  Es  soll  auf  das  Bundesmonopol  zur  Einfuhr  von  Ethanol  verzichtet  und  der  Ethanolmarkt  der  Schweiz  liberalisiert  werden. Die Alcosuisse ist bisher innerhalb der EAV als Profitcenter mit  dem  Ethanolimport  und  ­vertrieb  betraut.  Gegenstand  der  Beschaffung  sind die Dienstleistungen, die zur Beratung und Unterstützung der EAV  bei der Vorbereitung und Durchführung der Überführung des Eigentums  an der Alcosuisse notwendig sind.

Öffentliches Beschaffungswesen 2010/58 BVGE / ATAF / DTAF 837 Gegen  die  Ausschreibung  erhoben  eine  im  Bereich  der  Transaktionsdienstleistungen  tätige  Unternehmung  sowie  eine  Anwaltskanzlei mit  gemeinsamer  Eingabe Beschwerde.  Sie  bringen  im  Wesentlichen  vor,  die  Eignungskriterien  und  Submissionsbedingungen  seien so  formuliert, dass es kleinen und mittleren Unternehmen  (KMU)  verunmöglicht  werde,  am  Vergabeverfahren  teilzunehmen.  Der  Anbietermarkt werde auf unzulässige Weise eingeschränkt. Mit  Zwischenverfügung  vom  24. März  2010  ordnete  der  Instruktionsrichter  unter  anderem  vorsorglich  an,  dass  das  Erfordernis  der  « Leistung  aus  einer  Hand »  beziehungsweise  der  Ausschluss  von  Bietergemeinschaften  und  Subunternehmungen  gemäss  Ausschreibung  für  die  Beschwerdeführerinnen  einstweilen  nicht  gelte.  Unter  diesen  Prämissen reichte die im Bereich der Transaktionsdienstleistungen tätige  Unternehmung eine Offerte ein, wobei die teilweise Leistungserbringung  durch  zwei  Subunternehmer  vorgesehen  war.  Die  hierauf  erlassene  Ausschlussverfügung  wegen  Nichterfüllung  anderer  Eignungskriterien  (fehlende  einschlägige  Referenzen  und  fehlendes  Qualitätssicherungssystem) ist Gegenstand eines separaten Verfahrens.  Das  Bundesverwaltungsgericht  (BVGer)  weist  die  Beschwerde  ab,  soweit  sie  nicht  durch  den  Abschluss  des  Vertrages  gegenstandslos  geworden ist. Aus den Erwägungen: 6. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, die Ausschreibung sei  so  formuliert,  dass  nur  grössere Unternehmungen,  nicht  aber KMU  als  Anbieterinnen  in Frage kommen. Die einzelnen Eignungskriterien seien  je für sich und in ihrer Kombination so restriktiv, dass sie von KMU gar  nicht erfüllt werden könnten. Die Beschwerdeführerinnen rügen insofern  nicht  bloss  die  Rechtswidrigkeit  einzelner  Eignungskriterien  in  dem  Sinne, dass diese mangels Auftrags­ beziehungsweise Leistungsbezug in  sich  vergaberechtswidrig  seien,  sondern  sie  sehen  den Markt  durch  die  vorgegebenen  Eignungskriterien  als  in  rechtswidriger  Weise  eingeschränkt an.  6.1 Eignungskriterien  dienen  dazu,  den  Anbietermarkt  auf  jene  Unternehmungen einzugrenzen, welche in der Lage sind, den Auftrag in  der gewünschten Qualität  zu  erbringen. Es  liegt  damit  in der Natur der  Sache,  dass  durch  restriktiv  formulierte  Eignungskriterien  der 

2010/58 Öffentliches Beschaffungswesen 838 BVGE / ATAF / DTAF Anbietermarkt  enger  wird.  Insbesondere  führt  das  Betonen  der  Bedeutung von Referenzprojekten dazu, dass sich neue Anbieter, die auf  den  Markt  drängen,  nicht  beteiligen  können  (vgl.  dazu  den  Zwischenentscheid  des  BVGer  B­504/2009  vom  3. März  2009  E. 5.3).  Sofern  die  Eignungskriterien  einen  genügenden  Leistungs­  beziehungsweise Auftragsbezug aufweisen,  ist die sich durch restriktive  Eignungskriterien ergebende Einschränkung des Anbietermarktes, soweit  sie nicht  im Widerspruch zur Natur des zu vergebenden Auftrags steht,  aber jedenfalls so lange unbedenklich, als noch ein hinreichender (Rest­ )Wettbewerb verbleibt (vgl. in Bezug auf technische Spezifikationen den  Zwischenentscheid des BVGer B­822/2010 vom 10. März 2010 E. 5.2).  Dabei kommt der Vergabestelle ein grosses Ermessen zu, in welches die  Rechtsmittelinstanz nicht eingreifen darf. 6.2 Einen Rechtsanspruch auf KMU­Förderung in dem Sinne, dass  die Eignungskriterien so zu formulieren sind, dass KMU grundsätzlich in  der  Lage  sind,  diese  zu  erfüllen,  gibt  es  nach  dem  geltenden  Vergaberecht  des  Bundes  nicht.  Wie  das  BVGer  bereits  im  Zwischenentscheid  im  vorliegenden  Verfahren  vom  24. März  2010  (E. 4.5)  festgehalten  hat,  kann  die  Vergabestelle  wohl  in  gewissem  Umfang KMU­Förderung betreiben, sie wird aber dazu vergaberechtlich  nicht  verpflichtet  (so  im  Ergebnis  auch  PETER  GALLI/ANDRÉ  MOSER/ELISABETH  LANG/EVELYNE  CLERC,  Praxis  des  öffentlichen  Beschaffungsrechts.  Eine  Systematische  Darstellung  des  Bundes,  der  Kantone  und  der  Europäischen  Union.,  2. Aufl.,  1. Bd.  Landesrecht,  Zürich/Basel/Genf 2007, Rz. 363, wo aber als Postulat festgehalten wird,  es  sei  eine  KMU­freundlichere  Vergabepolitik  der  Vergabestellen  angezeigt).  Im  Übrigen  ist  mit  Zwischenentscheid  im  vorliegenden  Verfahren vom 24. März 2010 (E. 4.3) bereits mit Bezug auf Art. 21 der  Verordnung  vom  11. Dezember  1995  über  das  öffentliche  Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) betreffend die Zulassung von  Bietergemeinschaften  entsprechend  ausgeführt  worden,  dass  diese  Bestimmung  nicht  als  strukturpolitischer  KMU­Förderungsartikel  verstanden  werden  kann.  Eine  Verpflichtung,  wie  sie  die  Beschwerdeführerinnen behaupten, würde ausserdem wohl eine formell­ gesetzliche  Grundlage  voraussetzen  (vgl.  dazu  mutatis  mutandis  den  Zwischenentscheid des BVGer B­822/2010 vom 10. März 2010 E. 4.3).  Soweit zur Förderung von KMU von der Vergabestelle marktunübliches  Verhalten verlangt würde, müsste wohl zugleich von einem sogenannten  vergabefremden Gesichtspunkt gesprochen werden. Auf den Vorwurf der 

Öffentliches Beschaffungswesen 2010/58 BVGE / ATAF / DTAF 839 Vergabestelle, die Beschwerdeführerinnen nutzten das Beschwerderecht  in nicht  zulässiger Weise  für gewerbepolitische Anliegen,  ist  in diesem  Zusammenhang nicht weiter einzugehen. 6.3 Der  Sache  nach  geht  es  nach  dem  Gesagten  darum,  unter  Berücksichtigung  des  Ermessensspielraums  der  Vergabestelle  die  Wettbewerbszielsetzung gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes  vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB,  SR  172.056.1)  und  die Zielsetzung  des wirtschaftlichen Mitteleinsatzes  im  Sinne  von  Art. 1  Abs. 1  Bst. c  BöB  in  Einklang  zu  bringen.  Der  Vergabestelle kann aber nicht gefolgt werden, wenn sie  festhält,  sie  sei  für einen optimalen Einsatz der öffentlichen Mittel lediglich verpflichtet,  ihre Bedürfnisse genau abzuklären und – so die Vergabestelle wörtlich –  « unabhängig von den anbieterseitigen Marktverhältnissen » festzulegen.  Vielmehr  ist  es  entscheidend,  dass  die  Vergabestelle  im  Rahmen  der  Ausübung  ihres Ermessens auch die Auswirkungen  ihrer Nachfrage auf  den  Anbieterwettbewerb  mitberücksichtigt.  Die  Auftraggeberin  darf  in  der Regel Auftragsvolumen und Anforderungen an die Anbieter nicht so  definieren,  dass  dies  dazu  führt,  dass  nur  zwei  Anbieter  die  in  Frage  stehende Leistung erbringen können (Urteil des Verwaltungsgerichts des  Kantons  Zürich  [VGr  ZH]  VB.98.00362  vom  19. Mai  1999,  Minderheitsmeinung;  der  Minderheit  zustimmend  GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a. a. O., Rz. 363; vgl. zum Ganzen auch das  Urteil des VGr ZH VB.2005.00155 vom 19. Oktober 2005, insbes. E. 5).  Sonst  kann  –  soweit  nicht  objektivierbare  Besonderheiten  der  Nachfragebedürfnisse  oder  des  betroffenen  Marktes  die  entsprechende  Einschränkung rechtfertigen – von einem hinreichenden Restwettbewerb  nicht mehr gesprochen werden. 6.4 Die  Beschwerdeführerinnen  bringen  vor,  insbesondere  der  Ausschluss von Bietergemeinschaften und Subunternehmungen führe  in  Kombination  mit  den  anderen  Eignungskriterien  dazu,  dass  der  Wettbewerb  in  unzulässiger  Weise  auf  wenige  Unternehmungen  eingeschränkt  werde.  Da  den  Beschwerdeführerinnen  durch  den  vorsorglich  gewährten  Rechtsschutz  die  Teilnahme  am  Beschaffungsverfahren  in  der  Form  als  Bietergemeinschaft  beziehungsweise General­ und Subunternehmung ermöglicht wurde (vgl.  E. …, wonach  damit  das  aktuelle  und  praktische  Rechtsschutzinteresse  an der Beurteilung der Frage nach der Zulässigkeit des Ausschlusses von  Bietergemeinschaften  und  Subunternehmungen  weggefallen  ist),  sind  diese  Einschränkungen  indessen  auch  bei  der  Prüfung  des 

2010/58 Öffentliches Beschaffungswesen 840 BVGE / ATAF / DTAF Restwettbewerbes  nicht  weiter  zu  berücksichtigen.  Vielmehr  ist  die  Wettbewerbssituation  entsprechend  der  sich  für  die  Beschwerdeführerinnen  nach  Ergehen  des  Zwischenentscheides  vom  24. März  2010  (und  damit  bei  Angebotseinreichung  am  9. April  2010)  präsentierenden Rechtslage zu beurteilen. 6.5 Soweit  die  Beschwerdeführerinnen  geltend  machen,  nur  grössere  Unternehmungen  führten  ein  standardisiertes  Qualitätsmanagementsystem  (QMS),  weshalb  die  entsprechende  Vorgabe  im  Rahmen  der  Eignungskriterien  kleinere  und  mittlere  Unternehmungen  faktisch  von  der  Vergabe  ausschliesse,  erweist  sich  dieses  Vorbringen  als  nicht  stichhaltig.  Die  Anforderungen  an  die  Standardisierung eines QMS ergeben sich vielmehr gerade (u.a.) aus der  Grösse  einer  Unternehmung  (vgl.  die  Dokumentation  International  Standard,  ISO  9001,  Quality  management  systems  –  Requirements,  Fourth edition 2008, S. V), wobei es grundsätzlich keine Mindestgrösse  für die Implementierung eines standardisierten QMS gibt. In der Schweiz  führt  inzwischen  eine  nicht  unerhebliche  Anzahl  von  KMU  ein  QMS  nach  ISO­Standard,  wobei  dazu  nicht  nur  Sachgüter  produzierende  Betriebe,  sondern  insbesondere  Dienstleistungsbetriebe  gehören.  So  weisen  namentlich  auch  etliche  Anwaltskanzleien  gegenüber  potenziellen  Kunden  darauf  hin,  dass  sie  über  ein  QMS  nach  ISO­ Standard  9001  verfügen.  Es  findet  sich  sogar  einschlägige  Spezialliteratur  (LEO  STAUB/CHRISTIAN  BEUTTER,  Die  ISO­9000­ Zertifizierung  von  Anwaltskanzleien  und  das  Anwaltsgeheimnis,  in:  Aktuelle Juristische Praxis 1998/12, S. 1403 ff.). Darauf braucht indessen  nicht weiter eingegangen zu werden. Indem sich die Vergabestelle nicht  auf  den  ISO­Standard  festlegte,  sondern  alternativ  einen  ähnlichen  Standard zuliess, wurde der Anbietermarkt  für die  strittige Beschaffung  jedenfalls  nicht  derart  eingeschränkt,  dass  von  einem  ungenügenden  Restwettbewerb gesprochen werden könnte. 6.6 Wenn die Beschwerdeführerinnen des Weiteren vorbringen, die  vorgegebenen Personalressourcen würden es KMU verunmöglichen, ein  Angebot  einzureichen,  da  diese  nicht  während  längerer  Zeit  für  ein  Projekt 16 Personen bereitstellen könnten, kann diesem Argument zwar  eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. In der Tat mag es  für  kleinere Unternehmungen, welche Dienstleistungen  im Bereich  von  Geschäftsübernahmen  und  ­umstrukturierungen  anbieten,  tatsächlich  problematisch  sein,  während  längerer  Zeit  einen  nicht  unwesentlichen  Teil  des  Personals  für  ein  bestimmtes  Projekt  bereitzuhalten.  Dass  in 

Öffentliches Beschaffungswesen 2010/58 BVGE / ATAF / DTAF 841 casu die vorgegebenen Personalressourcen den Anbietermarkt praktisch  auf  « einige  wenige  Marktplayer »  (…)  eingeschränkt  haben,  ist  aber  nicht  zu  sehen,  zumal  in  der  Schweiz  eine  Vielzahl  von  Beratungsunternehmen  und  Anwaltskanzleien  im  Mergers  &  Acquisitions­Bereich tätig sind, die über die entsprechenden personellen  Kapazitäten  verfügen.  Dass  kleinere  Unternehmungen  durch  Mandate  wie das vorliegend  strittige  ihre Ressourcen  stärker binden als grössere  Unternehmungen, liegt im Übrigen in der Natur der Sache. 6.7 Auch die geforderten drei Referenzprojekte, welche hinsichtlich  « Dauer,  Bedeutung  und  Ressourcenbedarf »  mit  den  ausgeschriebenen  Leistungen vergleichbar sein müssen, führen nicht zu einer unzulässigen  Einschränkung  des Restwettbewerbs: Die Vorgabe  verhindert  zwar  den  Markteintritt  für  Beratungsunternehmungen,  die  bislang  weder  für  öffentlich­rechtliche  Kunden  noch  für  Non­Profit­Organisationen  tätig  waren.  In  Anbetracht  der  vielen  Umstrukturierungsprojekte  der  öffentlichen  Hand  in  den  letzten  Jahren  auf  Stufe  Bund,  Kantone  und  Gemeinden  ist  aber  ohne weiteres  davon  auszugehen,  dass  hinreichend  viele  Unternehmungen  entsprechende  Referenzprojekte  darzulegen  vermögen.  Dabei  ist  namentlich  darauf  hinzuweisen,  dass  sowohl  die  Beschwerdeführerin 1 als auch die Beschwerdeführerin 2 im Rahmen der  Angebotseinreichung  vom  9. April  2010  Referenzprojekte  vorweisen  konnten, welche von der Vergabestelle nicht beanstandet wurden. 6.8 Die  Kombination  der  von  den  Beschwerdeführerinnen  beanstandeten  Eignungskriterien  1.3  (Personalressourcen),  1.4  (Kundenstruktur  bzw.  Referenzprojekte)  und  2.5  (Qualitätsmanagementsystem)  führt  im  Vergleich  zur  isolierten  Betrachtung  der  Auswirkungen  dieser  Kriterien  zwar,  worauf  die  Beschwerdeführerinnen  zutreffend  hinweisen,  tendenziell  zu  einer  weiteren  Verkleinerung  der  Anzahl  möglicher  Anbieter.  So  müssen  namentlich  die  Referenzprojekte  in  Bezug  auf  den  (Personal­)Ressourceneinsatz  vergleichbar  mit  dem  ausgeschriebenen  Privatisierungsprojekt  sein,  womit  sich  dieses  Eignungskriterium  in  Bezug  auf  die Auswirkungen  auf  den Wettbewerb weitgehend mit  den  geforderten  Personalressourcen  gemäss  Eignungskriterium  1.3  überschneidet.  Dem  entspricht,  dass  die  Beschwerdeführerinnen  eine  seitens  der  Vergabestelle  mit  Duplik  vom  14. Juni  2010  eingereichte  Aufzählung von elf namentlich genannten weiteren möglichen Anbietern  mit  Eingabe  vom  21. Juni  2010  weitgehend  bestreiten,  zum  Teil  nach  Konsultation  der  betreffenden  Unternehmen.  Indessen  gehen  die 

2010/58 Öffentliches Beschaffungswesen 842 BVGE / ATAF / DTAF Beschwerdeführerinnen  selbst  davon  aus,  dass  neben  den  vier  grossen  Wirtschaftsprüfungsunternehmungen  KPMG,  Ernst  &  Young,  PriceWaterhouse Coopers und Deloitte Touche Tohmatsu lediglich (aber  immerhin) « einige wenige Unternehmungen » für den Auftrag in Frage  kommen.  Andererseits  anerkennt  auch  die  Vergabestelle,  dass  der  schweizerische  Markt  für  integrierte  Transaktionsberatung  und  ­ unterstützung  « nicht  unüberschaubar  gross »  ist  (…).  Es  gebe  aber  immerhin « mindestens sieben Anbieter », welche die Eignungskriterien  der  angefochtenen  Ausschreibung  erfüllen.  Aus  den  Akten  ergibt  sich  jedenfalls,  ohne  dass  auf  die  genaue  Zahl  möglicher  Anbieter  weiter  einzugehen  wäre,  dass  eine  Anbieterin  im  vorliegend  zu  beurteilenden  Vergabeverfahren für geeignet befunden worden ist, welche nicht zu den  vier  genannten  grossen Wirtschaftsprüfungsunternehmen  gehört.  Damit  ist  der massgebende Restwettbewerb  –  dies  gilt  im Übrigen wohl  auch  unter Berücksichtigung des Ausschlusses von Bietergemeinschaften und  Subunternehmern  –  angesichts  der  Natur  der  in  Frage  stehenden  Dienstleistungen  mit  Blick  auf  den  diesbezüglichen  vergaberechtlichen  Mindeststandard  nicht  zu  beanstanden.  Demnach  ist  die  Beschwerde,  soweit  sie  nicht  gegenstandslos  geworden  ist,  vollumfänglich  abzuweisen.