Bundesverwaltungsgericht 01.09.2020 B-108/2019

Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral

Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 27.10.2021 (2C_862/2020)

Abteilung II B-108/2019

Urteil v o m 1 . September 2020 Besetzung Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiber Thomas Bischof.

Parteien 1. A._______, 2. B._______, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gerald Brei, Beschwerdeführerinnen,

gegen

Wettbewerbskommission WEKO, Vorinstanz.

Gegenstand Verfügung vom 12. November 2018 betreffend die Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013.

B-108/2019 Sachverhalt: A. A.a Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 («Sanktionsverfügung») schloss die Wettbewerbskommission (WEKO, Vorinstanz) die am 13. Februar 2006 eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich Luftfracht (Verfahrens-Nr. 81.21-0014) ab. Sie untersagte den schliesslich 14 Parteien – Luftfahrtunternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochtergesellschaften – sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungsweise entsprechende Informationen auszutauschen, soweit dies durch entsprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen einer Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftverkehrsabkommen der zuständigen Behörde vorliege (Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer gemäss Art. 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68, nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen») in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. a Kartellgesetz (KG, SR 251) unzulässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt (Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. Die Beschwerdeführerin 1 und […], die Beschwerdeführerin 2, gehörten zum Kreis der so Sanktionierten. Mehrere Parteien haben die Sanktionsverfügung beim Bundesverwaltungsgericht gefochten. Diese Verfahren sind hängig. A.b Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmitteilung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein «Presserohstoff» aufgeschaltet. A.c Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 orientierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfügung in der Reihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» (RPW/DPC) zu publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vorinstanz als solche bezeichnet worden seien. In der Folge fand ein Austausch zwischen der Vorinstanz und mehreren Parteien zur Frage der Publikation der Sanktionsverfügung statt. Mit Verfügung vom 8. September 2014 («Publikationsverfügung 1»), die an die neun Parteien adressiert war,

B-108/2019 welche eine Verfügung verlangt hatten, entschied die Vorinstanz, die Verfügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version («Publikationsversion 1») zu veröffentlichen. A.d Mehrere Parteien – nicht aber die nunmehrigen Beschwerdeführerinnen – fochten die Verfügung vom 8. September 2014 beim Bundesverwaltungsgericht an. Mit Urteilen vom 30. Oktober 2017 (B-5858/2014, B-5869/2014, B-5896/2014, B-5903/2014, B-5911/2014 [auch publiziert in RPW, 2017/4, S. 644 ff.], B-5920/2014 [auch RPW 2017/4, S. 663 ff.], B-5927/2014, B- 5936/2014, B-5943/2014; die Beschwerdeführerinnen zitieren in der Beschwerdeschrift die beiden in der RPW 2017/4 publizierten Urteile; dies aufnehmend wird in der Folge B-5920/2011 als «Rückweisungsurteil» zitiert) hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut, hob die Verfügung vom 8. September 2014 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. A.e Für eine eingehende Schilderung des Sachverhaltes bis zu diesen Urteilen wird auf die Ausführungen in diesen verwiesen. B. B.a Mit Schreiben vom 6. März 2018 übermittelte das Sekretariat der Wettbewerbskommission den Parteien eine anhand der Vorgaben im genannten Urteil überarbeitete Fassung einer Publikationsversion (vi-act. A.1; einschliesslich eines Vergleichs Publikationsversion 1, vi-act. A.2) zur Stellungnahme (vi-act. 12). B.b Die Beschwerdeführerinnen liessen sich am 4. April 2018 vernehmen (vi-act. 38). Sie stellten fest, dass die Publikationsversion 2 zwar besser sei als die ursprünglich vorgesehene, aber weiterer Abdeckungen bedürfe, um den Vorgaben des Rückweisungsurteils zu genügen. Namentlich seien die Anonymisierung und zusätzliche Abdeckungen von Passagen notwendig, die bestimmte Sachverhaltsschilderungen in Verbindung zu den Beschwerdeführerinnen brächten und Grundlage für dem schweizerischen Zivilprozess fremde Instrumente wie einer Pre-Trial Discovery bieten könnten. Die Beschwerdeführerinnen seien nur auf einem (von fünf) mit Sanktionen belegten Streckenpaar tätig gewesen, und doch werde ihnen der ganze Sachverhalt zugeordnet. Eine namentlich genannte Einzelklägerin könnte in ei-

B-108/2019 nem hängigen US-Verfahren ohne die vorgeschlagenen Abdeckungen Ansprüche geltend machen, die zwar unbegründet seien, deren Abwehr aber erhebliche Zeit und Kosten in Anspruch nähmen – mit entsprechendem Potential, die Kosten für einen denkbaren Vergleich in die Höhe zu treiben (aus den Sammelklagen im Zusammenhang mit dem Luftfrachtkartell seien die Beschwerdeführerinnen entlassen worden). Die Beschwerdeführerinnen wiesen darauf hin, dass weltweit einzig die WEKO sie als Mitglied des behaupteten Kartells identifizieren zu können meine und legte eine eigene Publikationsversion vor, aus der die beantragten Schwärzungen ersichtlich seien. B.c Mit einheitlicher, an zehn Parteien (zuzüglich deren Tochtergesellschaften) gerichteter Verfügung vom 12. November 2018 («Publikationsverfügung 2») beschloss die Vorinstanz die Publikation der Sanktionsverfügung in einer der Verfügung angehängten Version («Publikationsversion 2»). Die Verfahrenskosten von Fr. 41'030.– auferlegte die Vorinstanz den Parteien anteilsmässig zu gleichen Teilen. In ihren «formellen Vorbemerkungen» warf die Vorinstanz zwar die Frage auf, ob die Beschwerdeführerinnen – zumal sie die Publikationsversion 1 nicht angefochten hatten – überhaupt ein rechtlich geschütztes Interesse an einer neuen Verfügung hätten, befand indes, die Frage könne offengelassen bleiben, da die Vorbringen ohnehin (recte: weitestgehend) abzuweisen seien (Abschn. B.1, Rz. 11). In ihren allgemeinen Ausführungen nahm die Vorinstanz Bezug auf die Rückweisungsurteile. So sei eine neue Publikationsversion zu erstellen, in der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu publizieren seien. Passagen, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen (soweit für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang). Die Verständlichkeit einer Publikationsversion sei sicherzustellen. Neben den Geschäftsgeheimnissen im engeren Sinn bestehe ein Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen; die Publikationsversion sei folglich so zu modifizieren, dass sich die Parteien nicht mit einer Darstellung konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer Frachtstrecken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise beziehungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung habe das Bundesver-

B-108/2019 waltungsgericht im Allgemeinen die rechtlichen Grundlagen der Sachverhaltsfeststellung und (unter Anonymisierungsvorbehalt) neutrale Hintergrundinformationen als unproblematisch erklärt, bei den rechtlichen Erwägungen jene Abschnitte, die sich zu den anwendbaren Bestimmungen äusserten. In den folgenden Abschnitten über die Subsumption der Sachverhalte unter die anwendbaren Normen, Sanktionsbemessung und Kosten seien Passagen mit allgemeiner Sichtweise unproblematisch, soweit sichergestellt sei, dass die Parteien nicht mit globalen, jedenfalls die fünf sanktionierten Strecken überschiessenden, Absprachen in Bezug gesetzt werden könnten (Abschnitt B.2, Rz. 14 ff.). In der Folge setzte sich die Vorinstanz mit den konkreten Vorbringen der Parteien auseinander; wobei sie festhielt, die Ausführungen im Einzelnen gälten für alle Parteien und ähnliche Vorbringen würden nicht wiederholt in derselben Ausführlichkeit behandelt (Abschnitt B.3, Rz. 18 ff.). In der eingehenden Beurteilung der geltend gemachten Änderungsbegehren (Abschnitt B.3.1 ff., Rz. 19 ff.) wurden sodann diverse zusätzliche Abänderungen und Abdeckungen in die schliesslich beschlossene Publikationsversion 2 aufgenommen (vgl. zusammenfassend Abschn. B.4, Rz. 253 f.). Den Beschwerdeführerinnen im Besonderen hielt die Vorinstanz entgegen, es sei gemäss dem Rückweisungsurteil nicht zu beanstanden, dass die sanktionierten Unternehmen (mit Ausnahme der Selbstanzeigerinnen) nicht anonymisiert seien. Die Parteien seien für die Beteiligung an einer Gesamtabrede bezüglich aller sanktionsrelevanten Strecken sanktioniert worden, unabhängig davon, auf welchen sie tatsächlich aktiv gewesen seien. Das Vorbingen, die Beschwerdeführerinnen hätten nur eine Strecke bedient, gehe folglich fehl. Es sei generell nicht ersichtlich, inwiefern sich die Beschwerdeführerinnen mit einer Darstellung konfrontiert sähen, die sich bezüglich anderer als den fünf sanktionierten Streckenpaare im Rahmen der Gesamtabrede in zuordenbarer Weise respektive direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe (Abschn. B.3.1, Rz. 75 ff.). In der Folge prüfte die Vorinstanz die einzelnen, aus der eingereichten Parteiversion ersichtlichen, Abdeckungsbegehren. Es identifizierte darunter eine Stelle, welche einen Hinweis auf Feststellungen enthalte, welche über die fünf sanktionierten Strecken hinausgehe. Im Übrigen stellte sich die Vorinstanz auf die Standpunkte, die beantragten Abdeckungen liefen auf ein (bereits abschlägig beantwortetes) Anonymisierungsbegehren hinaus

B-108/2019 oder aber es handle sich um sanktions- und massnahmerelevanten Sachverhalt und zugehörige Ausführungen und respektive oder es seien keine Ausführungen enthalten, die die Beschwerdeführerinnen mit globalen, die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden, Absprachen direkt in Bezug setzten (Abschn. 3.4.2, Rz. 80-90). C. C.a Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 erhoben die Beschwerdeführerinnen gegen diese Verfügung Beschwerde. Sie stellten die Rechtsbegehren, 1. Die WEKO sei anzuweisen, [die Beschwerdeführerinnen] in der Publikation der Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Dezember 2013 i.S. «Abreden im Bereich Luftfracht» (711.12-003) durchgängig zu anonymisieren. 2. Die WEKO sei anzuweisen, bis zum Vorliegen einer gerichtlichen Entscheidung die Verfügung nur in der von [den Beschwerdeführerinnen] eingereichten Fassung (mit Abdeckung aller darin als vertraulich gekennzeichneten Passagen) zu publizieren oder einer dritten Partei, die ein berechtigtes Interesse an der Entscheidung darlegen kann, auf Antrag zugänglich zu machen. 3. Dispositiv-Ziffer 2 zur Auferlegung der Parteikosten sei aufzuheben. 4. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz. Sowie die Verfahrensanträge, 1. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizuziehen. 2. Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vor der Publikation [den Beschwerdeführerinnen] vorzulegen, damit [sie] diesen auf Geschäftsgeheimnisse prüfen können. Das Bundesverwaltungsgericht habe im Rückweisungsurteil die Frage der Anonymisierung nur unter dem Aspekt der Gleichbehandlung zwischen Selbstanzeigerinnen und anderen Parteien geprüft und eine Ungleichbehandlung gutgeheissen. Indes habe das Gericht festgestellt, dass der Verzicht auf die vollständige Anonymisierung dazu führe, dass Parteien in aller Regel dem beurteilten Sachverhalt zugeordnet werden könnten. Das sei vorliegend problematisch, da die Sachverhaltsschilderung und weite Strecken der rechtlichen Würdigung die Zuordnung der Parteien zu einem Sachverhaltskomplex mit sich bringe, der nicht Grundlage der Sanktion sei.

B-108/2019 Die Parteien seien mit der Darstellung eines global gesehen als widerrechtlich bezeichneten Verhaltens konfrontiert, würden aber nur für eine Teilmenge davon sanktioniert; die Feststellungen zu den sanktionierten Strecken seien mit dem überschiessenden Anteil untrennbar verknüpft. Das Rückweisungsurteil lasse ein Spannungsverhältnis zwischen der Publikation einer Sanktionsverfügung und dem Schutz der Persönlichkeit der betroffenen Unternehmen erkennen. Die Beschwerdeführerinnen kritisieren die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Parallelität zwischen der Publikation der Entscheide der WEKO und derjenigen gerichtlicher Entscheide als nicht gerechtfertigt und widersprüchlich. Selbst unter Offenlassen dieser Frage jedoch hätten die Beschwerdeführerinnen einen durch die Unschuldsvermutung verstärkten Anspruch auf Anonymisierung. Das Bundesgericht veröffentliche sämtliche Entscheide in anonymisierter Form und lege einzig Rubrum und Dispositiv zeitlich begrenzt öffentlich auf. Auch Bundesverwaltungs- und Bundesstrafgericht würden gemäss ihren Informationsreglementen ihre Urteile generell anonymisiert veröffentlichen. Bereits mit der Veröffentlichung des Presserohstoffes und der Pressemitteilung vom 10. Januar 2014 habe die Vorinstanz deutlich mehr Informationen geliefert. Das Bundesgericht habe zum Grundsatz der Justizöffentlichkeit festgehalten, dass der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme von Urteilen durch den verfassungsrechtlich verankerten Schutz von persönlichen und öffentlichen Interessen begrenzt sei, namentlich durch den Persönlichkeitsschutz der Prozessparteien. Die Kenntnisgabe von Urteilen stehe deshalb unter dem Vorbehalt der Anonymisierung. Nun wäre, so die Beschwerdeführerinnen, unhaltbar, wenn für die Frage der Anonymisierung bei Publikationen der Vorinstanz – wenn schon das Prinzip der Justizöffentlichkeit gelten solle – dem Persönlichkeitsschutz geringeres Gewicht beikäme. Zu beachten sei, dass bei einer wie vorliegend angefochtenen Sanktionsverfügung nicht feststehe, ob der behauptete Wettbewerbsverstoss als Sanktionsgrundlage feststehe. Die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die im Kartellsanktionsverfahren grundsätzlich geltende Unschuldsvermutung der Publikation eines noch nicht rechtskräftigen Entscheides nicht entgegen stehe, aber Zurückhaltung gebiete, überzeuge nicht. Ein Entscheid einer parteiischen Verwaltungsbehörde wie der WEKO sei nicht mit einem in einem justizförmigen Verfahren ergangenen Urteils eines unabhängigen (auch unterinstanzlichen) Gerichts zu vergleichen. Ein Vergleich drängte sich eher zum Strafbefehl oder zur Anklageschrift auf, die nicht publiziert würden. Die Rechtsprechung, welche die Publikation nicht rechtskräftiger Urteile zulasse, könne nach alledem nicht unbesehen übernommen werden. Die Beschwerdeführerinnen hätten Anspruch auf durchgehende Anonymisierung.

B-108/2019 Die Beschwerdeführerinnen bemängeln, die Vorinstanz habe nur wenige Änderungen vorgenommen und im wesentlichen weitergehende Schwärzungsanträge abgewiesen. Sie selbst hätten bei der Vorinstanz namentlich die Abdeckung von Passagen beantragt, die sie in Verbindung zu bestimmten Sachverhaltsschilderungen gebracht hätten und so eine Grundlage für dem schweizerischen Zivilprozessrecht fremde Institute, etwa eine Pre- Trial Discovery, bieten könnten. Bedeutsam sei, dass ihnen in der Regel der gesamte Sachverhalt zugeordnet werde, sie aber nur auf einem einzigen relevanten Streckenpaar tätig gewesen seien. Der Verweis der Vorinstanz darauf, dass die Beschwerdeführerinnen für die Beteiligung an der Gesamtabrede bezüglich aller sanktionsrelevanten Strecken sanktioniert worden seien und die Rechtmässigkeit dieses Ansatzes in diesem Verfahren nicht zu prüfen sei, greife zu kurz. Das Bundesverwaltungsgericht habe im Rückweisungsurteil mit Bezug auf die im Streite stehenden Interessen der Parteien einen Blick auf die Sanktionsverfügung geworfen und der Vorinstanz klare Vorgaben zur Wahrung der schutzwürdigen Interessen der Parteien gemacht. Diese Vorgaben habe die Vorinstanz zu eng ausgelegt und sich nur bei ganz konkreten Handlungsanweisungen daran gehalten. Die Interessen der Beschwerdeführerinnen würden verletzt. Besonders belastend sei, dass den Beschwerdeführerinnen nach dem Text der Sanktionsverfügung das gesamte wettbewerbswidrige Verhalten zugerechnet werde und nicht nur das einzige von ihr bediente und relevante Streckenpaar. Die Vorinstanz selber räume ein, dass der Versuch, den Umfang der Gesamtabrede auf die fünf Streckenpaare in ihrer Zuständigkeit zu begrenzen, von mangelhafter Glaubwürdigkeit in der Öffentlichkeit sei. Es sei aber Aufgabe der Vorinstanz, die Publikationsversion so zu modifizieren, dass die Beschwerdeführerinnen nicht mit wettbewerbswidrigem Verhalten weltweit in Bezug gesetzt würden – das Risiko einer so umfassenden Lesart müsse ausgeschlossen werden. Die Beschwerdeführerinnen im Besonderen seien in den USA einem Schadenersatzprozess ausgesetzt, in dem genau diese Frage von zentraler Bedeutung sei, so dass die Wahl der Ausdrucksweise für sie über einen erheblichen, nicht wiedergutzumachenden Schaden entscheiden könnte. Die Umformulierung bezüglich einer Plattform zum (u.a.) Informationsaustausch verzerre zudem den Sachverhalt zuungunsten der Beschwerdeführerinnen; sie habe selber an den Sitzungen nicht teilgenommen und sei durch einen nicht exklusiv für sie tätigen Generalverkaufsagenten vertreten worden. Die nun gewählte Formulierung insinuiere eine direkte Verbindung mit anderen Luftverkehrsunternehmungen, was falsch sei. Die Vorinstanz sei dem hierzu gestellten Abdeckungsantrag mit der Begründung begegnet, es handle sich um sanktionsund massnahmerelevanten Sachverhalt und zugehörige Ausführungen.

B-108/2019 Das sei keine hinlängliche Begründung. Die betreffende Plattform sei auch an anderen Stellen in ähnlicher Art umschrieben worden. Die meisten Einwände der Vorinstanz gegen die beantragten Schwärzungen erledigten sich durch die Vornahme der gebotenen Anonymisierung von selbst. Im Weiteren beträfen die abgelehnten Schwärzungen Stellungnahmen der Beschwerdeführerinnen respektive die Ausführungen der Vorinstanz dazu. Dies könne nicht zum Entscheiddispositiv beitragen, da sie nur der Widerlegung der Parteivorträge dienten und keine Entscheidgrundlage bildeten. Es handle sich um überschiessende Darstellungen, die zum Dispositiv nichts beitrügen, um eigentliche obiter dicta im Sinne des Rückweisungsurteils, die die Beschwerdeführerinnen nicht hinnehmen müssten. Soweit das Rückweisungsurteil andeute, eine weitergehende Anonymisierung werde den Text weitgehend unverständlich machen, obliege es der Vorinstanz, dies technisch umzusetzen, etwa mit einer neutralen Bezeichnung der Parteien statt blosser Auslassungen (soweit sichergestellt bleibe, dass mittels der bereits publizierten Pressemitteilungen keine Zuordnung möglich sei). Ohne diese Abdeckungen wäre die Einzelklägerin im in den USA hängigen Schadenersatzprozess in der Lage, weitere Forderungen geltend zu machen; diese seien zwar nicht gerechtfertigt, doch verursache deren Abwehr erheblichen Aufwand an Zeit und Kosten; ferner bestehe die Gefahr, dass die Kosten für eine vergleichsweise Erledigung in die Höhe getrieben werden könnten. Zweifelhaft sei, ob die Sanktionierung einer angeblichen Gesamtabrede vor der materiellen Prüfung derer Begründetheit ausreiche, dass die Beschwerdeführerinnen die Publikation der bestrittenen Feststellungen dulden müssten. Das Bundesgericht habe wohl festgehalten, die materielle Begründetheit der Sanktion sei im Publikationsverfahren nicht zu prüfen, dies aber nur unter dem Titel des Reputationsschutzes, nicht im Rahmen der hier erforderlichen Interessenabwägung, die wegen des drohenden, nicht wiedergutzumachenden Nachteils zu Gunsten der Beschwerdeführer ausfalle. Der Schutz der Persönlichkeitsrechte überwiege das Publikationsinteresse. Auch im Rückweisungsurteil werde letztlich auf eine einzelfallspezifische Interessenabwägung und den Vorbehalt der Anonymisierung verwiesen. Unter dem Aspekt der Unschuldsvermutung weisen die Beschwerdeführerinnen darauf hin, dass die WEKO die einzige Kartellbehörde überhaupt sei, die sie als Mitglied dieses Kartells identifiziert haben wolle. Die Kosten der Publikationsverfügung hätten schliesslich nicht die Beschwerdeführerinnen verursacht, sondern die Vorinstanz durch die mangelhafte Umsetzung des Rückweisungsurteils.

B-108/2019 C.b In ihrer Vernehmlassung vom 11. März 2019 beantragt die Vorinstanz, 1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen. Die Vorinstanz begründet, sie sei an die rechtskräftigen Rückweisungsurteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2017 gebunden. Streitgegenstand sei damit nurmehr, ob die angefochtene, zweite Verfügung deren Vorgaben erfülle. Soweit die Beschwerde von diesen Vorgaben abweiche, sei wegen deren Rechtskraft nicht darauf einzutreten. Ohnehin sei zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen – welche die erste Publikationsverfügung nicht angefochten hatten und die im zweiten Verfahren vorgelegte Publikationsversion als deutlich besser bezeichnet hätten – ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Verfügung hätten. Die Bindung an die Vorgaben der Rückweisungsurteile beinhalte auch die Frage der Parallelität zwischen der Publikation von Sanktionsentscheiden und gerichtlichen Urteilen. Das Urteil habe sich auch mit der Frage der Anonymisierung befasst und eine Anonymisierung aller Verfahrensparteien gerade nicht angeordnet, sondern vielmehr – neben der zu verwerfenden weitergehenden Anonymisierung – für die Erstellung der neuen Publikationsversion die Wahl einer Zusammenfassung, Kürzung oder einer Kombinationsform angeregt. Eine durchgehende Anonymisierung stehe gar im Widerspruch zum Rückweisungsurteil. Die Rüge, die Vorinstanz habe nur marginale Änderungen vorgenommen gehe fehl und gründe darin, dass die Beschwerdeführerinnen die nunmehrige Publikationsversion 2 mit der zur Stellungnahme vorgelegten Version und nicht mit der Publikationsversion 1 verglichen. Gegenüber dieser habe eine umfassende Überarbeitung stattgefunden. Massgeblich sei ohnehin nicht der Umfang, sondern, ob die Vorgaben des Rückweisungsurteils eingehalten seien. Weiter seien die Beschwerdeführerinnen unabhängig von ihrer geltend gemachten Tätigkeit auf lediglich einer der sanktionierten Strecken für die Beteiligung an der Gesamtabrede sanktioniert. Die Publikationsverfügung setze sie keinem darüber hinausgehenden Vorwurf aus. Im Übrigen sei nicht ersichtlich, inwieweit die zusätzlich zur Schwärzung beantragten Passagen die Beschwerdeführerinnen mit anderen als den fünf sanktionierten Streckenpaaren direkt in Bezug setzen sollten.

B-108/2019 Im Kostenpunkt sei der Entscheid des Gerichts abzuwarten. Nicht bestritten sei jedenfalls, dass die Beschwerdeführerinnen eine anfechtbare Verfügung verlangt hätten. C.c Die Beschwerdeführerinnen replizierten – unter Bestätigung ihrer Anträge – am 26. April 2019. Bezüglich ihrer Legitimation führen sie aus, sie seien Partei im vorinstanzlichen Verfahren und Verfügungsadressaten gewesen. Dass sie die erste Publikationsverfügung nicht angefochten hätten, sei irrelevant; die überarbeitete Version sei in einem zentralen Punkt zu Ungunsten der Beschwerdeführerinnen ausgefallen, indem nun durchgehend und irreführend von «in Verbindung stehenden Luftverkehrsunternehmen» die Rede sei, obwohl das einzige Verbindungsglied eine Informationsplattform gewesen sein soll, an deren Sitzungen die Beschwerdeführerinnen im fraglichen Zeitraum gar nicht teilgenommen hätten. Man habe die den Parteien zur Stellungnahme vorgelegte Version zwar als wesentlich besser als die Publikationsversion 1 bezeichnet – in Würdigung der umfassenden Überarbeitung – indes gleichzeitig weitere Abdeckungen als nötig erklärt. Die Rückweisungsurteile des Bundesverwaltungsgerichts hätten die Publikationsverfügung 1 aufgehoben und die Sache zur Neubearbeitung zurückgewiesen. Sie hätten das Verfahren nicht abgeschlossen, seien vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung damit Zwischenentscheide, die nur in den engen Grenzen des Art. 93 Abs. 1 BGG direkt anfechtbar seien – andernfalls (wie hier) seien sie erst mit dem Endentscheid anfechtbar. Solche Zwischenentscheide seien der Rechtskraft nicht zugänglich und das Gericht könnte darauf zurückkommen und anders entscheiden. Insbesondere könnte das Gericht die Frage der Anonymisierung unter anderem Gesichtswinkel beurteilen, hätten sie, die Beschwerdeführerinnen, doch Gesichtspunkte vorgebracht, welche noch nicht gewürdigt worden seien. Nach den Vorgaben des Rückweisungsurteils sei die Publikationsversion so zu modifizieren, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer Darstellung konfrontiert sehen, die sie bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Das betreffe alle Sachverhaltsdarstellungen und rechtlichen Feststellungen, die zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen, eigentliche obiter dicta also. Der von der Vor-

B-108/2019 instanz erhobene Vorwurf einer einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung respektive einer Gesamtabrede zu verschiedenen Preiselementen sei untrennbar mit angeblichen internationalen Sachverhalten verbunden, die weit über die fünf sanktionsrelevanten Strecken hinausgingen. Dabei lasse er sich nur sinnvoll unter Bezugnahme auf Kontakte begründen, die angeblich in einem globalen Rahmen stattgefunden hätten. Die Vorinstanz habe denn auch diese Gesamtabrede nicht in Bezug auf die relevanten fünf Strecken nachgewiesen (erst recht nicht gegenüber den Beschwerdeführerinnen, die nur auf einer dieser Strecken aktiv gewesen sei), sie räume gar selbst sein, dass ein Versuch, den Umfang der Gesamtabrede in der Sanktionsverfügung auf die fünf Strecken in ihrer Zuständigkeit einzugrenzen, in der Öffentlichkeit nicht als glaubwürdig wahrgenommen werden würde. Auch wenn die Begründung grundsätzlich im Originalwortlaut zu veröffentlichen sein möge, müsse die Vorinstanz davon abrücken, wenn die Beschwerdeführerinnen in ihren Rechten verletzt werde. Der Originalwortlaut sei vielfach überschiessend und behandle über weite Strecken Auslandssachverhalte, die zu behandeln der Vorinstanz die Kompetenz gefehlt habe. Daran dürfe nicht festgehalten werden, auch nicht in den Zusammenfassungen des rechtserheblichen Sachverhalts und den Stellungnahmen der Beschwerdeführerinnen respektive den Ausführungen der Vorinstanz dazu. Die Publikationsversion sei abzuändern, damit die Öffentlichkeit keine falschen und die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht belastenden Informationen erhalte. Am Originalwortlaut könne nicht festgehalten werden. Es bedürfe weiterer Abdeckungen und insbesondere umfassender Paraphrasierungen um die überschiessende Zuordnung zu kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen auszuschliessen. Andernfalls drohe den Beschwerdeführerinnen im hängigen Schadenersatzprozess ein nicht wiedergutzumachender Schaden in Millionenhöhe, wenn die Klägerin mit der Publikationsversion zusätzliche – wenn auch unbegründete – Anspruche geltend zu machen versuche. C.d Die Vorinstanz teilte am 7. Mai 2019 mit, sie verzichte auf eine Duplik.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und

B-108/2019 eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG. Die Erfordernisse an Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Realakt, die Publikationsverfügung 2 vom 12. November 2018 als Verfügung über diesen Realakt im Sinne von Art. 25a VwVG ein taugliches Anfechtungsobjekt (vgl. Rückweisungsurteil E. 1.3 m.w.H.). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. 1.3 Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressaten der Publikationsverfügung i.S.v. Art. 48 VwVG gemäss ständiger Praxis zur Beschwerde legitimiert (Urteil des BVGer B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.). Die Tatsache, dass sie im ersten Publikationsverfahren keine Beschwerde erhoben hatten, ändert daran nichts, zumal sie im zweiten Publikationsverfahren auf individualisierte Einladung durch die Vorinstanz hin (vi-act. 12) am Verfahren teilnahmen, mit ihren Anträgen weitestgehend unterlegen sind und nicht nur mit der Wahrung ihrer Persönlichkeitsrechte und dem Schutz vor nicht wiedergutzumachende Nachteilen schützenswerte Interessen geltend machen, sondern auch konkrete Beispiele von Passagen hervorstreichen, mit denen sich ihre Interessenlage mit der Publikationsversion 2 gegenüber der Publikationsversion 1 verschlechtert haben soll. Ungeachtet der Frage, ob das inhaltlich zutrifft, sind die Beschwerdeführerinnen im zweiten Publikationsverfahren nicht an ihrem damals getroffenen Entscheid gebunden, die Publikationsverfügung 1 nicht anzufechten (vgl. auch Rückweisungsurteil B-5903/2014 E. 1.3.3). 1.4 Auf die Beschwerde ist nach alledem einzutreten. 1.5 Bezüglich den Verfahrensantrag 2 kann festgehalten werden, dass dieser im Rahmen der Verfahrensführung zu berücksichtigen ist. Das Bundesverwaltungsgericht veröffentlicht Entscheide im Regelfall anonymisiert (Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsreglements für das Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006, SR 173.320.4, vgl. hinten, 4.3.3) und hat die für die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss zu befolgen (vgl. auch Rückweisungsurteil B-5869/2014 E. 2).

B-108/2019 1.6 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden. 2. 2.1 Das Bundesgericht klärte mit seinem Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 («Nikon AG», teilweise publiziert in BGE 142 II 268) die Rechtslage in Bezug auf die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der WEKO. 2.1.1 Auf die Rüge der damaligen Beschwerdeführerin hin, die WEKO verletze mit der beabsichtigten Publikation das Verhältnismässigkeitsprinzip, hielt das Bundesgericht fest, die Beschwerdeführerin befinde sich in einem Verwaltungsrechtsverhältnis, das durch verschiedene Gesetze bestimmt sei, namentlich durch das Kartellgesetz (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2). Dessen Art. 48 Abs. 2 KG, gemäss welchem die Wettbewerbsbehörden ihre Entscheide veröffentlichen können, sei eine Ermessensnorm (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.3; im Kontrast zu anderen Normen des Kartellgesetzes; vgl. Rückweisungsurteil, E. 2.2 al. 2). Die Handhabung des Ermessens sei eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit sei die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität. Die Frage der Angemessenheit könne sich dementsprechend nur dort stellen, wo das Recht – selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz – als Regulativ nicht mehr hinkomme. Halte sich die Behörde an den Ermessensspielraum und übe ihr Ermessen unzweckmässig aus, handle sie unangemessen, aber nicht rechtswidrig. Übe sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspreche, liege Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehöre u.a. die unverhältnismässige Handhabung des Ermessens (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.3 m.w.H.; vgl. Rückweisungsurteil E. 2.4 und Urteil des BGer 2C_690/82019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2 Ingress und E. 5.2.1). 2.1.2 Das Kartellgesetz sehe die Möglichkeit der Veröffentlichung (anstelle einzig die Eröffnung gegenüber der Verfahrenspartei vorzusehen) aus einem bestimmten Grund vor. Konkret schälte das Bundesgericht drei mit der Veröffentlichung der Verfügungen der WEKO verfolgte Zwecke heraus: (1.) Rechtssicherheit und Prävention, (2.) Transparenz der Verwaltungsaktivitäten und (3.) die Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden (ausführlich BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5). Sinn und Zweck der

B-108/2019 Veröffentlichung von Entscheiden der WEKO deckten sich somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide; «[insofern] erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publikation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Verfahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können» (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.4). Das Bundesgericht erachtete dabei die Unschuldsvermutung durch eine Publikation vor Rechtskraft der Sanktionsverfügung als nicht verletzt, dies ausdrücklich auch eingedenk dessen, dass das Kartellsanktionsverfahren zunächst ein Verwaltungsverfahren sei (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8, insb. E. 8.4.1 [in BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 4.2). 2.1.3 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betreffe grundsätzlich ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Übe die Wettbewerbsbehörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publikation einer Verfügung insgesamt angemessen aus, so blieben dem Einzelnen nur die gesetzlichen Möglichkeiten um sicherzustellen, dass die Verfügung rechtskonform publiziert werde. Dabei sei insbesondere der Schutz von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen (Art. 25 Abs. 4 KG; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.6; E. 5 ausführlich zum Begriff des Geschäftsgeheimnisses, vgl. zusammenfassend Rückweisungsurteil E. 2.6). Soweit Daten betroffen seien, die den Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht erfüllten, seien die in Art. 19 Abs. 4 Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1) aufgeführten Interessen zu prüfen, also wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person (Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften (Bst. b; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 6.4; Rückweisungsurteil E. 3.7). Im Bereich des öffentlichen Rechts sei der Persönlichkeitsschutz eine Frage der Verwirklichung und Konkretisierung (Art. 35 BV) der Grundrechte (insb. Art. 7, 10 und 13 BV); Persönlichkeitsverletzungen seien damit nicht nach Art. 28 ZGB zu lösen, sondern über das öffentliche Recht, d.h. über die das vorliegende Verwaltungsrechtsverhältnis konstituierenden Bundeserlasse (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 7.1 [in BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 6.1). 2.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht wie auch das Bundesgericht stützen ihre Praxis zur Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen der WEKO auf

B-108/2019 dieses Leiturteil (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-149/2017 vom 24. Oktober 2017 und des Bundesgerichts 2C_994/2017 vom 26. Juni 2019 «Bringhen AG»; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 «Bauhandel»; B-6291/2017 vom 25. Juni 2019 bestätigt mit Urteil des BGer 2C_690/2019; B-6547/2014 vom 25. April 2017, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Januar 2018). 2.2 Gleichermassen stehen die an das erste Publikationsverfahren in der vorliegenden Sache anschliessenden Rückweisungsurteile auf dem Boden dieser Rechtsprechung. 2.2.1 Sie ergänzen diese um Aspekte der Rechtsprechung zum Grundsatz der Justizöffentlichkeit respektive des Verkündungsgebots (als deren Teilgehalt); dies namentlich, um anhand der diesen Rechtsprechungslinien zu entnehmenden Gesichtspunkte den Umfang einer Veröffentlichung und den Stellenwert möglicher Alternativformen zu klären (Rückweisungsurteil E. 2.3). Diese Erwägungen stehen zur Rechtsprechung «Nikon AG» nicht im Widerspruch, sondern sind mit dieser verknüpft, wie insbesondere die Darlegungen zur Möglichkeit der Publikation unterinstanzlicher, noch nicht rechtskräftiger Entscheide im Licht der Unschuldsvermutung aufzeigen (Rückweisungsurteil, E. 2.3.6). 2.2.2 Die damaligen Beschwerdeführerinnen machten als zu berücksichtigende Interessen, die einer Publikation der Sanktionsverfügung entgegenstünden, im Wesentlichen den Schutz vor Zivilklagen im Ausland geltend. Davon ausgehend analysierte das Bundesverwaltungsgericht – unter ausdrücklichem Vorbehalt, dass deren materielle Prüfung nicht Gegenstand jenes Verfahrens sei – die Sanktionsverfügung. Darauf kann im Einzelnen verwiesen werden (Rückweisungsurteil, E. 4.2). 2.2.2.1 Als zentral erwies sich die Würdigung der massgeblichen Rechtsquellen durch die Vorinstanz in der Koordination des Kartellgesetzes, des EU-Luftverkehrsabkommens und bilateraler Abkommen mit Nicht-EU-Ländern, aber auch mit EU-Ländern bis zum Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens respektive bis zum EU-Beitritt. Die Vorinstanz war zum Schluss gekommen, dass die Schweiz mit Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert sei, mit der Folge einerseits, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung von Verhaltensweisen mit Bezug auf Strecken mit der EU der Europäischen Kommission obliege, anderseits, dass die Schweiz sich verpflichtet habe,

B-108/2019 für Strecken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln des EU-Luftverkehrsabkommens zu übernehmen (bei gleichzeitiger, aber nachrangiger Geltung des Kartellgesetzes). Im Geltungsbereich von Abkommen mit Drittstaaten und mit EU-Staaten vor dem EU-Beitritt, welche die Möglichkeit zur Tarifkoordination vorsähen, seien Preisabsprachen zulässig. Nach alledem erachtete sich die Vorinstanz für die Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen Sachverhalten bezüglich Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik (bis zum 30. April 2004), Pakistan und Vietnam als zuständig. Verhaltensweisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne Folge für das Dispositiv (Rückweisungsurteil E. 4.2.1 m.w.H.). 2.2.2.2 Dem internationalen Charakter des betreffenden Marktes und folglich auch der beurteilten Verhaltensweisen entsprechend stellte die Vorinstanz indessen in der Sachverhaltsdarstellung und der initialen rechtlichen Würdigung ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten dar, ohne dass die letztlich sanktions- und massnahmerelevanten Strecken isoliert dargestellt worden wären. Für die Redaktion der Sanktionsverfügung beanstandete dies das Bundesverwaltungsgericht nicht; ausgehend von der These, die letztliche sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Marktes seien in den Gesamtmarkt eingebettet, habe sie dies auch so darzustellen (Rückweisungsurteil E. 4.2.4). Indessen resultierte mit der relativ ungefilterten Publikationsversion 1 eine Schilderung von als global gesehen widerrechtlich geschildertem Verhalten, obwohl die Beschwerdeführerinnen nur für eine geringe Teilmenge des geschilderten Verhaltens sanktioniert worden waren. Die Persönlichkeitsrechte waren damit durch eine Darstellung betroffen, welche mit dem Dispositiv nicht vollständig korrespondierte. Dabei erschienen die Feststellungen zu den sanktionierten Abreden mit den darüber hinausgehenden untrennbar verknüpft (Rückweisungsurteil, E. 4.3.4, im Detail E. 4.3.3). Für den Bereich der Luftverkehrsbeziehungen mit Staaten der Europäischen Union befand das Gericht, eine Information der Öffentlichkeit über die Erwägungen der WEKO, weshalb sie sich für diese als nicht zuständig erachte, gehöre zwar zu den wesentlichen Fragen des Entscheides, über die zu informieren geboten sei – indes fehle es an der gebotenen Zurückhaltung, wenn sich die WEKO trotz fehlender Zuständigkeit über die Kartellrechtswidrigkeit der geschilderten Verhaltensweisen ausspreche (Rückweisungsurteil E. 4.4). Bei der Gewichtung zivilprozessualer Risiken sei die internationale Tragweite des Sachverhaltes zu beachten. So sei etwa nicht zwingend zu erwarten, dass ein ausländisches Gericht einen rechtskräftigen Entscheid abwarte oder die

B-108/2019 Frage nach der Rangfolge der anzuwendenden Rechtsnormen gleich beantworte wie die Vorinstanz. Zudem seien dem schweizerischen Zivilprozessrecht fremde Instrumente (bspw. Pretrial Discovery) zu beachten; die zuordenbare Schilderung eines Sachverhaltes (insbesondere unter Bezugnahme auf Selbstanzeigerinnen) könne einem potentiellen Kläger insinuieren, dass allfällige Belege hierzu gerade bei den Selbstanzeigerinnen aufzufinden wären. Diese Risiken wären für den sanktionierten Bereich zu gewärtigen, für die überschiessenden Feststellungen sei diese Belastung indessen erheblich und im Interesse der Beschwerdeführerinnen zu gewichten. Als öffentliches Interesse formulierte das Gericht schliesslich den Schutz des Institutes der Selbstanzeige, zumal die Berechenbarkeit von Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt bei der Entschlussfassung über eine Selbstanzeige gelte (Rückweisungsurteil E. 4.5). 2.2.2.3 In der Summe hielten die mit der Publikation verbundenen Beeinträchtigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht stand. Zwar stünde die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung ausser Frage, die Beeinträchtigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen zum einen und der Schutz des Instituts der Selbstanzeige zum Andern stünden aber in keinem vernünftigen Verhältnis zur Zweckerreichung. Auch handle es sich – gemessen am Eingriff in die Interessen der betroffenen Partei – nicht um die mildest mögliche Massnahme (Rückweisungsurteil E. 5.1). 2.2.2.4 Folglich untersagte das Gericht die Publikation in der damals vorliegenden Fassung der Publikationsversion 1 und ordnete eine Modifikation dahingehend an, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer Darstellung konfrontiert sehen dürften, welche sie bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben Geschäftsgeheimnissen im engen Sinne bestehe somit ein weiterer Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitrügen, eigentlicher obiter dicta also (Rückweisungsurteil E. 5.2). Mit Blick auf die Verwobenheit der Sachverhaltsfeststellungen und Würdigung derjenigen Partien, welche zu publizieren nicht problematisch ist, mit jenen, für die das eben doch gilt, aber auch auf die Überlegung, dass bezüglich allgemeiner und verallgemeinerungsfähiger Abschnitte die Verfügung der Öffentlichkeit wo immer möglich im Originalwortlaut zur Verfügung zu stellen ist, regte das Gericht die Erstellung einer Publikationsver-

B-108/2019 sion in einer Kombinationsform an, in der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu veröffentlichen wären, während Abschnitte, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht zu dulden hätten, für die Belange der Publikation zu kürzen, zu paraphrasieren oder – soweit für die Verständlichkeit nicht von Belang – wegzulassen seien. Das Bundesverwaltungsgericht gab einen nicht abschliessenden Abriss der in seinen Augen unproblematischen und der zu modifizierenden Abschnitte vor (Rückweisungsurteil E. 5.3 f.). Mit dieser Vorgabe wies das Gericht die Sache an die Vorinstanz zurück (Rückweisungsurteil E. 7, Dispositiv-Ziffer 1). 3. 3.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist – gleich wie die Vorinstanz – an das eigene Rückweisungsurteil gebunden; dies gilt namentlich für das Dispositiv und die in diesem als Handlungsanweisung verwiesenen Erwägungen. Es könnte von seinem Rückweisungsurteil nur ausnahmsweise abweichen, wenn sich daraus ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis ergeben würde (WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 28 zu Art. 61 VwVG), eigentliche Revisionsgründe bleiben vorbehalten (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1158); nicht ausreichend, um auf das Rückweisungsurteil zurückzukommen, sind einfache Rechtsfehler (Urteil des BGer 6B_971/2018 vom 7. November 2019 E. 1.3 m.w.H.). Dies gilt unbenommen dessen, dass es sich beim Rückweisungsurteil um einen Zwischenentscheid handelt, der – gänzlich fehlenden Handlungsspielraum der Vorinstanz vorbehalten – nicht vor Bundesgericht anfechtbar ist; das Prinzip der Bindung an den Rückweisungsentscheid gründet nämlich nicht im Rechtsinstitut der Rechtskraft, sondern folgt aus der Hierarchie der Instanzen und der Einheit des Verfahrens (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.; vgl. zum Ganzen auch CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 8 zu Art. 61 VwVG). 3.2 Es steht somit der fehlenden Rechtskraft zum Trotz nicht im freien Belieben des Gerichts, auf den Gehalt seines Rückweisungsurteils zurückzukommen. Die Beschwerdeführerinnen machen keine Gesichtspunkte geltend, welche einen Revisionsgrund darstellen oder ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis aufzeigen würden.

B-108/2019 3.2.1 Soweit die Beschwerdeführerinnen anregen, das Gericht solle auf sein Rückweisungsurteil zurückkommen, berufen sie sich auf eine abweichende Rechtsmeinung; selbst wenn die behauptete Rechtsfehlerhaftigkeit das Gericht zu überzeugen vermöchte, würde diese alleine nicht erlauben, das Rückweisungsurteil materiell zu ändern. Ohnehin gründet die von den Beschwerdeführerinnen beanstandete Parallele zwischen der Publikation von Sanktionsverfügungen der WEKO und jener gerichtlicher Urteile – wie aufgezeigt (vorne, E. 2.1.2) – nicht (nur) auf den Überlegungen zur Justizöffentlichkeit, sondern primär auf der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in der Sache «Nikon AG» (zuletzt bestätigt mit Urteil BGer 2C_690/2019 E. 4.2). Freilich gibt es zwischen dem Verwaltungsverfahren der WEKO und einem (Straf-) Justizverfahren erster Instanz strukturelle Unterschiede. Der im Licht der Justizöffentlichkeit offensichtlichste Unterschied – die im Verwaltungsverfahren fehlende Publikumsöffentlichkeit – spricht nach Auffassung des Gerichts gerade nicht gegen eine Publikation, sondern verleiht dem Öffentlichkeitsgebot im Verkündungsstadium im Gegenteil gar ein erhöhtes Gewicht (Rückweisungsurteil E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 143 I 194 «Obergericht Zürich» E. 3.1 Abs. 2; vgl. auch Zwischenverfügung des BVGer B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 4.3). 3.2.2 Die von den Beschwerdeführerinnen gezogene Parallele zum Strafbefehl schliesslich vermag nicht zu überzeugen. Jedenfalls für den unangefochtenen Strafbefehl gelten die Grundsätze der öffentlichen Urteilsverkündung ohnehin (BGE 124 IV 234 «Bundesamt für Zivilluftfahrt» E. 3c; vgl. Urteil des BGer 1B_68/2012, 1B_70/2012, 1B_72/2012, 1B_74/2012, 1B_76/2012 vom 3. Juli 2012, E. 3.4). Während die Sanktionsverfügung unstreitig eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt und die dagegen gerichtete Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ein Rechtsmittel ist, kommt dem einmal angefochtenen Strafbefehl keine Urteilsqualität mehr zu und der Einsprache selbst nicht der Charakter eines Rechtsmittels (BGE 142 IV 11 E. 1.2.2). Daneben steht das Strafbefehlsverfahren wegen seines weitgehend gelockerten Rahmens und des Verzichts des Gesetzgebers, eine Einvernahme des Angeschuldigten zwingend vorzuschreiben, unter beständiger Kritik, insbesondere was die zugunsten von Effizienzüberlegungen in Frage gestellte Gewährleistung des rechtlichen Gehörs angeht (vgl. RIKLIN, Strafbefehlsverfahren – Effizienz auf Kosten der Rechtsstaatlichkeit?, ZBJV 152/2016 S. 475 ff., insb. S. 483 ff.; MULTE- RER, Strafbefehlsverfahren und Öffentlichkeit: zwingendes Spannungsverhältnis oder Möglichkeit einer Symbiose?, recht 2017 S. 20, insb. S. 22; BERNARD, Ungleiches Strafrecht für Alle, ZStrR 135/2017 S. 117 ff., insb. S. 136-138 m.w.H., vgl. auch die Hinweise im Urteil des Bundesgerichts

B-108/2019 6B_848/2013 vom 3. April 2014 E. 1.4), wohingegen das durch die WEKO geführte Verwaltungsverfahren formalisiert und auf die Gewährleistung der Parteirechte hin ausgestaltet ist (und im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens auch dahingehend gerichtlicher Kontrolle untersteht). 3.2.3 Schliesslich steht die Unschuldsvermutung einer Publikation einer Sanktionsverfügung nicht generell entgegen, auch wenn sie eine gewisse Zurückhaltung gebietet (vorstehend, E. 2.1.2; einlässlich Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8 [in BGE 142 II 268 nicht publiziert]; vgl. Rückweisungsurteil E. 2.3.6, je m.w.H.; BGer 2C_690/2019 E. 4.2). Auf diese mit dem Rückweisungsurteil entschiedene Frage ist nach dem Gesagten nicht zurückzukommen. 3.3 Aus der vorstehend (E. 3.1 a.E.) genannten Grundlage der Bindungswirkung folgt im Übrigen, dass sich die Bindungswirkung auch gegenüber Parteien entfaltet, die die Publikationsverfügung 1 nicht angefochten hatten. Da die Beschwerdeführerinnen – auf die dies zutrifft – dergleichen nicht geltend machen, ist dieser Punkt nicht weiter zu vertiefen. 4. Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Publikationsverfügung 2 ihr Ermessen korrekt ausgeübt (vgl. dazu Rückweisungsurteil E. 2.4) und sich insbesondere an das Gebot der Verhältnismässigkeit gehalten hat (Rückweisungsurteil E. 2.5). 4.1 Die Grundsatzfrage, ob die Sanktionsverfügung zu publizieren sei, brauchte die Vorinstanz in der Publikationsverfügung 2 nicht mehr aufzuwerfen. Sie hatte sich in der Publikationsverfügung 1 (Abschn. C.2.1 Rz. 20 ff.) dazu ausgesprochen und das Bundesverwaltungsgericht erachtete eine Publikation an sich als zulässig (Rückweisungsurteil E. 4). Es hielt zwar fest, die Vorinstanz «kann» die Verfügung veröffentlichen (a.a.O. E. 4.4 Satz 1). Mit der Rückweisung zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen gab das Gericht der Vorinstanz aber klare Anweisungen im Hinblick auf die Erstellung einer modifizierten Publikationsversion (a.a.O. E. 6.2 ff.). Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz die Grundsatzfrage der Publikation nicht erneut stellte, sondern als beantwortet voraussetzte, mag das Rückweisungsurteil auch so gelesen werden können, dass das Ermessen hinsichtlich der Publikation an sich neu eröffnet sein könnte.

B-108/2019 4.2 Primat der Veröffentlichung ist diejenige im integralen Originalwortlaut. Abweichungen davon – bei aller Selbstverständlichkeit, dass sie zwingend zu prüfen sind – verstehen sich als Abstriche hiervon (Rückweisungsurteil, E. 2.3.4, 5.3 Abs. 2). Bei gegebener Zulässigkeit der Publikation an sich (soeben, E. 4.1) hat die Vorinstanz damit nicht für jede Passage einzeln zu fragen, ob sich die Publikation rechtfertige. Sie hat vielmehr von der Publikation auszugehen und zu entscheiden, ob sich allenfalls die Abdeckung aufdrängt, sei es, weil es sich um ein Geschäftsgeheimnis handelt, weil es dem überwiegenden Interesse am Schutz der Bonusregelung dient oder weil es sich aus den Anordnungen des Rückweisungsurteils ergibt. Die Vorgaben, welche das Bundesverwaltungsgericht gegenüber der Vorinstanz formulierte, sind vorstehend zusammengefasst (E. 2.2.2.4). Im Kern geht es darum, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer Darstellung konfrontiert sehen müssen, welche sie direkt respektive in zuordenbarer Weise mit als kartellrechtswidrig erklärten Absprachen und Kontakten in Verbindung bringen könnte, die andere als die letztlich sanktionierten Flugfrachtstrecken betreffen. Dies ausgehend davon, dass sich die Vorinstanz auch betreffend weiterer Strecken bezüglich der Kartellrechtswidrigkeit festlegte, was sich aber nicht auf die Sanktionierung auswirkte und folglich nicht gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist (vgl. Rückweisungsurteil E. 4.4). Die konkrete Umsetzung (Kürzungen, Paraphrasierungen, Weglassungen etc.) liegt im Ermessen der Vorinstanz. 4.3 Die Beschwerdeführerinnen verlangen eine durchgängige Anonymisierung der Publikationsversion. 4.3.1 Wie die Beschwerdeführerinnen korrekt festhalten, hat das Bundesverwaltungsgericht die Frage der Anonymisierung in den Rückweisungsurteilen (einzig) als eine Frage der Gleichbehandlung zwischen den Parteien, die Selbstanzeige erstattet hatten (und in der Publikationsversion anonymisiert wurden) und jenen, auf die dies nicht zutraf, behandelt. Das Gericht befand, diese Unterscheidung beruhe auf einer vernünftig begründbaren Unterscheidung und halte somit vor dem Rechtsgleichheitsgrundsatz gemäss Art. 8 Abs. 1 BV stand (Rückweisungsurteil, E. 4.3.2.1). Die implizite Prämisse, dass die Namen von Parteien (die nicht Selbstanzeigerinnen waren) nicht abgedeckt publiziert werden können, wurde nicht abschliessend beantwortet (auch nicht in jenen Verfahren, in denen eine vollständige Anonymisierung explizit, wenn auch zum Teil als Eventualbegehren, beantragt worden war; vgl. Rückweisungsurteile B-5903/2014 und B-5920/2014; dazu wohl kritisch ODERMATT/HOLZMÜLLER, in: Zäch et al.

B-108/2019 [Hrsg.], KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, Zürich/ St. Gallen 2018, [DIKE-KG] Art. 48 KG N 27 Fn. 78). 4.3.2 Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts jedoch darf die Identität von Untersuchungs- und Verfügungsadressaten bei der Publikation einer Sanktionsverfügung offengelegt werden; es handelt sich nicht um ein Geschäftsgeheimnis (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 5.1, 6.4.3; Urteil des BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8.4.1 [in BGE 142 II 268 nicht publiziert]). Mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit des Untersuchungsablaufs für die Öffentlichkeit hat das Bundesgericht dabei auch die Identität von Unternehmen als nicht geheimhaltungswürdig bezeichnet, bezüglich derer die Untersuchung ohne weitere Folgen eingestellt wurde (Urteil des BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 5.3.5.1, in BGE 142 II 268 nicht publiziert). Es besteht somit im Grundsatz weder ein Anspruch einer Verfahrenspartei auf eine Anonymisierung ihrer selbst noch auf eine Vollanonymisierung aller Verfahrensparteien. Die Vorinstanz hat in Ausübung des ihr zustehenden Ermessens entschieden, die Namen der Selbstanzeigerinnen in der Publikationsversion zu schwärzen – dies zu deren Schutz und dem des Instituts der Selbstanzeige. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in den Rückweisungsurteilen der Selbstanzeigerinnen darauf hingewiesen, dass einzelne Anonymisierungen in der Publikationsversion 1 allzu einfach durchschaubar seien (bspw. Rückweisungsurteil B-5869/2014 E. 5.3.2 Abs. 1 und 2), war sich aber ebenso bewusst, dass eine Anonymisierung im Erfahrungsfall nicht so vollständig sein kann, dass Lesern mit Hintergrundwissen einzelne Rückschlüsse nicht möglich sein könnten (a.a.O. Abs. 3). Eine vollständige Anonymisierung lehnte es mit Blick auf das Anliegen der – ohnehin bereits prekären – Verständlichkeit ab (Rückweisungsurteil, E. 5.3). 4.3.3 Die Beschwerdeführerinnen verweisen auf die Anonymisierungspraxis der eidgenössischen Gerichte, die sie als durchgängig bezeichnen (Beschwerde, Rz. 22 f.). 4.3.3.1 Das trifft in der von den Beschwerdeführerinnen dargestellten Absolutheit nicht zu. Das Bundesgericht veröffentlicht seine Urteile grundsätzlich respektive zumeist in anonymisierter Form (Art. 27 Abs. 2, Art. 59 Abs. 3 BGG; BGE 133 I 106 E. 8.2 f.; Urteil des BGer 5A_354/2018 vom 21. September 2018 E. 2.1, 2.4); im konkreten Fall fällt das Abteilungspräsidium den Entscheid im Lichte des Persönlichkeitsschutzes der Beteiligten (Art. 59 Abs. 2 des Reglements für das Bundesgericht [BGerR,

B-108/2019 SR 173110.131]; beispielhaft Urteil des BGer 2E_1/2013 vom 4. September 2014 E. 4.3.4). Das Bundesgerichtsgesetz verlangt die Anonymisierung nur «grundsätzlich», damit Angaben über Personen nicht unkenntlich gemacht werden müssen, wenn eine Publikation keine Persönlichkeitsrechte verletzt oder im öffentlichen Interesse geboten ist (Interpellation 15.3685 NR Glättli, Wie kann die Urteilsöffentlichkeit in der Schweiz sichergestellt werden?, Antwort des Bundesrates vom 19. August 2015, Ziff. 4). Gleichermassen erfolgt die Veröffentlichung von Entscheiden des Bundesverwaltungsgerichts gemäss Art. 29 Abs. 2 VGG grundsätzlich in anonymisierter Form; das Informationsreglement für das Bundesverwaltungsgericht (SR 173.320.4) ordnet zwar in Art. 8 Abs. 1 Satz 1 scheinbar apodiktisch an, «[das] Bundesverwaltungsgericht veröffentlicht seine Entscheide in anonymisierter Form», behält sich aber gleichzeitig den Verzicht auf die Anonymisierung vor, wenn die Anonymisierung zum Schutz der Persönlichkeit oder anderer privater oder öffentlicher Interessen nicht geboten ist (Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Informationsreglement) respektive wenn die Namen der Parteien bereits bekannt sind, offensichtlich keine schutzwürdigen Interessen berührt werden oder die Parteien mit der Namensnennung einverstanden sind (Art. 8 Abs. 2 Informationsreglement). 4.3.3.2 Zu beachten ist, dass die Anonymisierung als Massnahme zum Schutz der Persönlichkeitsrechte im Grunde zum Gebot der Transparenz der Rechtsprechung in einem Spannungsverhältnis steht und deshalb insbesondere in Fällen, in denen eine Publikation die öffentliche Verkündung ersetzt, an sich der Begründung bedürfte; die Rechtsprechung hat eine anonymisierte Publikation als öffentliche Verkündung indessen als im Lichte von Art. 30 Abs. 3 BV genügend erachtet (vgl. Urteile des BGer 4P.74/2006 vom 19. Juni 2006 E. 8.4.1; 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007 E. 3.2; BGE 139 I 129 «ARK» E. 3.6; teils mit Hinweis auf Urteil des EGMR Nr. 62915/00 Bacchini vs. Suisse vom 21. Juni 2005); Grenze der Anonymisierung bleibt in jedem Fall die Massgabe der Verständlichkeit (BGE 133 I 106 E. 8.2 f.; Urteil des BGer 2C_690/2019 E. 5.5.1 in fine; vgl. auch MAR- TENET, in: Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 25 KG N. 58). 4.3.3.3 Der Grundsatz der Anonymisierung erfährt deshalb Ausnahmen, unter anderem für namens- und markenrechtliche Entscheide, für Personen der Zeitgeschichte, in der breiten Öffentlichkeit bekannte Fälle, oder wenn die Tragweite einer Entscheidung nur erfasst werden kann, wenn die Namen der Beteiligten bekannt gegeben werden, beispielsweise von Unternehmen mit grosser Marktmacht oder Betriebe der Monopolwirtschaft.

B-108/2019 (TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Kettiger/Sägesser [Hrsg.]: Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Bern 2011, S. 80). Für den Bereich des Kartellrechts ist daran zu erinnern, dass die Namen der Parteien bereits mit der Publikation der Verfahrenseröffnung von Gesetzes wegen bekannt zu machen sind (Art. 28 Abs. 2 KG), die unterbliebene Anonymisierung an sich damit keine Rufschädigung zu bewirken vermag (vgl. Zwischenverfügung des BVGer in der Sache B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 E.4.4). Bundesverwaltungs- und Bundesgericht betrachten in konstanter Praxis eine nicht anonymisierte Publikation von Entscheiden im Kartellrechtsbereich als mit der Verhältnismässigkeit vereinbar; insbesondere ordnet das Bundesgericht eine nicht anonymisierte Publikation dem Zweck der Transparenz zu, indem dem Publikum die Kontrolle über die Stichhaltigkeit der faktisch mit der Publikation gemäss Art. 28 KG erfolgten Vorwürfe möglich sein soll respektive es soll der Öffentlichkeit ein Abgleich zwischen dem ihr unterbreiteten Vorwurf und dem begründeten Resultat der Untersuchung ermöglicht werden (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.2 in fine; ODERMATT/HOLZMÜLLER, DIKE- KG, Art. 48 KG N 16 und 27). 4.3.3.4 Wie im Rückweisungsurteil festgehalten, erfüllt die Publikation einer Sanktionsverfügung durch die Vorinstanz im Grundsatz den Zweck der öffentlichen Verkündigung. Aus der soeben dargelegten Praxis des Bundesverwaltungs- und des Bundesgerichts und deren Rechtsgrundlagen lässt sich nicht ableiten, dass die Publikation von Urteilen im Kartellbereich oder eben einer Sanktionsentscheidung durch die Vorinstanz durchweg zu anonymisieren wären. Dafür besteht auch in diesem konkreten Fall kein Anlass. Die Rückweisungsurteile streben den Schutz der Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerinnen insoweit an, als sie sich nicht mit Festlegungen konfrontiert sehen müssen, die sie mit aufgrund der Rechtsauffassung der Vorinstanz als rechtswidrig erklärten, aber nicht sanktionierten, Verhaltensweisen, in zuordenbarer Weise in Verbindung setzen. Die Rückweisungsurteile liessen der Vorinstanz in der konkreten Umsetzung dieser Forderung einen Entscheidungsspielraum. 4.4 Die Sanktionsverfügung selbst ist nicht Gegenstand des Verfahrens betreffend die Publikationsverfügung. Die Positionen, welche die Beschwerdeführerinnen in jenem Hauptverfahren einnehmen, sind nicht zu beurteilen. Sie haben keinen Einfluss auf den Umfang der Publikation; die bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt in Kauf, dass die Beurteilung eines Sachverhaltes durch die WEKO – analog unterinstanzlichen Gerichtsurteilen – unter dem Vorbehalt der Beurteilung im Instanzenzug steht

B-108/2019 (vorne, E. 2.1.2). Es kann aus dem Rückweisungsurteil nicht der Schluss gezogen werden, es wären nur die Publikation unbestrittener Ausführungen zulässig. 4.5 Weiter ist der vorliegend durch die Vorinstanz beurteilte Sachverhalt seiner Natur nach ein internationaler. Dies ergibt sich aus der Eigenart des untersuchten Marktes und der Grösse der Schweiz in diesem einerseits, aus den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren anderseits. Hinsichtlich der durch die Vorinstanz letztlich sanktionierten fünf Streckenpaare haben die Parteien – und damit auch die Beschwerdeführerinnen – von vornherein hinzunehmen, dass sie mit den fraglichen Absprachen in Bezug gesetzt werden können, ganz gleich wie sie sich in der Sache dazu stellen (soeben, E. 4.5). Bezüglich der Strecken, für die sich die Vorinstanz infolge der Zuständigkeit der Europäischen Kommission nicht zuständig erklärte, und jenen, für welche die Vorinstanz gestützt auf die jeweils einschlägigen Luftverkehrsabkommen Absprachen als zulässig ansah, hat das Bundesverwaltungsgericht nicht als unzulässig dargestellt, diese überhaupt als gegeben zu erachten. Die Beschwerdeführerinnen fordern im Resultat, die Publikationsversion sei so zu gestalten, dass Absprachen oder Kontakte nur betreffend der von ihnen betriebenen Strecke bestanden hätten und auch keinerlei Mutmassungsbasis dafür, dass darüberhinausgehende Kontakte oder Absprachen bestanden, entstehe. Damit würde ein Sachverhalt fingiert, der nicht dem dem Entscheid vorausgesetzten Geschehen entspricht und auch nicht überzeugend glaubwürdig vermittelt werden kann. Dies folgt aus der Ausgangslage, die sich mit der Eigenart des in Frage stehenden Marktes, den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren und der scheinbaren Beliebigkeit dieser Strecken ergibt. Dem entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht eine Modifikation dahingehend angeordnet, dass die Beschwerdeführerinnen aufgrund des publizierten Textes nicht mit globalen respektive jedenfalls die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden Absprachen direkt respektive in zuordenbarer Weise in Bezug gesetzt werden könnten (Rückweisungsurteil E. 5.2 und 5.4 Abs. 2). Die Publikationsversion soll in anderen Worten nicht vorgeben, es habe nur diese fünf Strecken betreffende Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen gegeben, sondern sie hat sicherzustellen, dass eine konkrete Partei nicht mit einer ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs der Vorinstanz mit einer als illegal deklarierten Absprache direkt in Bezug gebracht werden kann.

B-108/2019 4.6 Folglich (E. 4.5 u. 4.6) ist für die Beurteilung der Publikationsverfügung 2 wie auch der Publikationsversion 2 nicht beachtlich, auf wie vielen Strecken in der Menge der fünf sanktionierten Streckenpaare die Beschwerdeführerinnen tatsächlich tätig gewesen zu sein behaupten und wie sie sich zum von der Vorinstanz angewandten Konzept der Gesamtabrede stellen. Dies gilt auch für einzelne Streichungsanträge bezüglich materieller Ausführungen, wie etwa zur Beurteilung der Rolle des Generalverkaufsagenten (Sanktionsverfügung resp. Publikationsversion 2 Rz. 1056 f.; Publikationsverfügung 2 Rz. 82). Weiter sind Mutmassungen auf Leserseite unvermeidbar, dass Gespräche bezüglich grösserer Teile des Marktes als die fraglich beurteilten stattfanden (vgl. z.B. die von den Beschwerdeführerinnen kritisierte Rz. 1690 der Publikationsversion 2; Beschwerde, Rz. 34 ff. – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen hat die vorgenommene Modifikation in dieser Randziffer eine konkrete Zuordnung im beschriebenen Sinne verunmöglicht). Schliesslich ist nur von rechtsvergleichendem, nicht aber bestimmendem, Interesse, wie die Europäische Kommission im Parallelverfahren entschieden hat (Rückweisungsurteil, E. 2.9). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist – wie gesagt – keineswegs zweifelhaft, sondern höchstrichterlich geklärt, dass die Publikation vor der materiellen Prüfung in der Hauptsache erfolgen kann; es gibt keinen Grund, dies anders zu handhaben, weil die Europäische Union zu einer abweichenden Auffassung kam. Es ist letztlich weder möglich noch Aufgabe der Vorinstanz, bei der Redaktion der Publikationsversion jedes potentielle und in der Sache womöglich nicht gerechtfertigte Prozessrisiko in jeder denkbaren Jurisdiktion oder mögliche Verhandlungsoptionen in Vergleichsverhandlungen zu antizipieren. Es obliegt letztlich den Prozessparteien im jeweiligen Prozess, ihre Argumente (wie die fehlende Rechtskraft oder die abweichende Beurteilung durch die Europäische Kommission) vorzubringen. 4.7 Die Frage, wie die Vorinstanz Recht anwendet, beschlägt nicht nur das materielle, sondern auch das formelle Recht. Es ist nicht nur von öffentlichem Interesse, was die Vorinstanz entscheidet, sondern auch, wie sie das tut. Teilaspekt davon ist der Umgang mit dem rechtlichen Gehör. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer nicht abschliessenden Aufzählung von überwiegend unproblematischen Passagen (bei gegebener Beachtung der Vorgaben gemäss E. 2.2.2.4 hiervor) auch solche aufgeführt, die sich mit den Stellungnahmen der Parteien und der Erwiderung der

B-108/2019 Vorinstanz dazu befasste, aber hinzugefügt «evtl. ganz ohne» (Rückweisungsurteil E. 5.4). Diese Passagen erachtete das Gericht mithin als generell nicht problematisch, stellte aber dem pflichtgemässen Ermessen der Vorinstanz anheim, auf diese allenfalls zu verzichten, namentlich mit Blick auf die Länge und Lesbarkeit der Publikationsversion. Es ist nicht zu beanstanden, wenn sie diese Passagen in der Publikationsversion belässt und so der Öffentlichkeit gegenüber offenlegt, wie sie die Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs durch die Parteien sicherstellt und die vorgebrachten Argumenten erwidert. 4.8 Im Lichte dieser Erwägungen erscheinen die Ausführungen der Vorinstanz zu den Streichungsanträgen im Einzelnen (Publikationsverfügung 2, Rz. 80 ff.) in einer Einzelprüfung als korrekt und mit dem Rückweisungsurteil konform. Es kann mithin auf die Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden. 5. Die Beschwerdeführerinnen rügen die Kostenregelung der Vorinstanz sinngemäss als rechtswidrig. 5.1 Die Vorinstanz argumentierte in der angefochtenen Verfügung, gestützt auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren zum Kartellgesetz (Gebührenverordnung KG, GebV-KG, SR 251.2) sei gebührenpflichtig, wer das Verwaltungsverfahren verursacht habe, was auf die Parteien zutreffe, die die den Erlass der vorliegenden Verfügung beantragt hätten. Ausgehend von den Stundenansätzen gemäss Art. 4 Abs. 2 GebV-KG setzte sie einen Aufwand von 195 Stunden zu Fr. 200.– und 7 Stunden zu Fr. 290.–, mithin eine Gebühr von total Fr. 41'030.– (inkl. Auslagen, Art. 4 Abs. 4 GebV-KG) fest. Diese auferlegte sie den Parteien gestützt auf Art. 2 Abs. 2 der Allgemeinen Gebührenverordnung (AllgGebV, 172.041.1) unter solidarischer Haftbarkeit und zu gleichen Teilen. 5.2 Die Beschwerdeführerinnen halten dem in der Beschwerde entgegen, nicht sie hätten die Verfügung verursacht, sondern die Vorinstanz, indem sie die Vorgaben des Rückweisungsurteils nicht korrekt umgesetzt habe. 5.3 Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, die Frage nach der korrekten Umsetzung des Rückweisungsurteils sei im Beschwerdeverfahren zu klären. Die Beschwerdeführerinnen bestritten nicht, eine Verfügung für den Fall verlangt zu haben, dass die Vorinstanz ihren Anträgen nicht folge.

B-108/2019 5.4 5.4.1 Die Vorinstanz erhebt Gebühren für Verfügungen über die Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen und damit auch für die zu dieser streng akzessorischen Publikationsverfügung (Art. 53a Abs. 1 lit. a KG; BRUCH/JAAG, in: Zäch et al. [Hrsg.], Kommentar KG [Dike-KG], Art. 53a KG N 30). Die Gebühr wird nach dem Zeitaufwand bemessen und im Detail durch den Bundesrat geregelt (Art. 53a Abs. 3 KG); dabei hat er das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten (Art. 46a Abs. 3 RVOG; Art. 4 f. AllgGebV). Gestützt hierauf hat der Bundesrat die von der Vorinstanz zitierte Gebührenverordnung KG erlassen. Gemäss dieser (und der subsidiär anwendbaren Allgemeinen Gebührenverordnung; Art. 1a GebV-KG) ist gebührenpflichtig, wer ein Verwaltungsverfahren verursacht hat (Art. 2 GebV-KG); bei einer Mehrheit von Gebührenpflichtigen haften diese solidarisch (Art. 2 Abs. 2 AllgGebV). Von einem hier nicht interessierenden Sonderfall abgesehen, bemisst sich die Gebühr nach dem Zeitaufwand, wobei die Verordnung den Rahmen der anwendbaren Stundensätze festlegt (Art. 4 GebV-KG). Diese Rahmenbedingungen – einschliesslich der konkret in Rechnung gestellten Arbeitsstunden und Stundenansätze – werden durch die Beschwerdeführerinnen nicht in Frage gestellt. Sie rügen, dass ihnen überhaupt eine Gebühr auferlegt wird (Gebührenpflicht). Rügen gegen die Gesetzesgrundlage und gegen die Gebührenhöhe oder deren Verteilung (Äquivalenz-, evtl. Kostendeckungsprinzip) erheben sie nicht. 5.5 Die Beschwerdeführerinnen verlangten am 4. April 2018 unter Geltendmachung ihrer Interessen und Stellen eigener Anträge den Erlass einer Verfügung über die Urteilspublikation. Sie setzten damit – zusammen mit weiteren Parteien, die gleiches taten – die Ursache für den Erlass der Publikationsverfügung, inklusive einer weiteren Umarbeitung der Publikationsversion. Die Verfügung über einen Realakt wie die Entscheidpublikation stellt kein Rechtsmittel über den Realakt selber dar. Die Argumentation, sie hätten diese Kosten nicht zu tragen, da die Umsetzung der Rückweisungsurteile fehlerhaft gewesen sei, ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu klären – es ist ihr nicht zu folgen, da die Publikationsverfügung (und mit ihr die Publikationsversion 2) beschwerdeweise zu bestätigen ist. 5.6 Die von der Vorinstanz getroffene Kostenregelung ist somit zu schützen.

B-108/2019 6. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt und auch sonst nicht zu beanstanden ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen. 7. 7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten – bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen – in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Die Verfahrenskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen. Sie tragen diese solidarisch und zu gleichen Teilen (Art. 6a VGKE). Die Spruchgebühr ist auf Fr. 2‘500.– festzusetzen. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. 7.2 Den unterliegenden Beschwerdeführerinnen ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.– werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

B-108/2019 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 711.112-00003; Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde).

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Vera Marantelli Thomas Bischof

Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 15. September 2020