Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Entscheid teilweise bestätigt durch BGer mit Urteil vom 31.01.2018 (1C_402/2016)
Abteilung I A-7248/2014
Urteil v o m 2 7 . Juni 2016 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Marianne Ryter, Gerichtsschreiber Ivo Hartmann.
Parteien 1. A._______, 2. B._______, beide vertreten durch Dr. iur. Adrian Strütt, ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich, Beschwerdeführende,
gegen
Airport-Buochs AG, Fadenbrücke 20, 6374 Buochs, vertreten durch lic. iur. Philip Bärtschi, Anwaltskanzlei Bärtschi, Haldenstrasse 23, 6006 Luzern, Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand Flugplatz Buochs: SID WIL 1A und Sicherheit des Flugbetriebs.
A-7248/2014 Sachverhalt: A. Der Militärflugplatz Buochs wird seit 1946 zivilaviatisch mitbenützt. Derzeit betreibt die Luftwaffe den Militärflugplatz als "Sleeping Base". Eine militäraviatische Nutzung des Flugplatzes findet deshalb grundsätzlich nur noch im Eventualfall statt. Dennoch sind sporadisch Flüge mit Helikoptern und Propellerflugzeugen sowie vereinzelte Werkflüge zur Liquidation militärischer Kampf- und Schulflugzeuge möglich. Die zivile Flugplatzhalterin ist die Airport Buochs AG (nachfolgend: ABAG), deren Mitbenützung des Flugplatzes in der Benützungsvereinbarung vom 4. August 2005 mit dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) geregelt ist. Zivilaviatische Hauptnutzerin des Flugplatzes ist die Pilatus Flugzeugwerke AG (nachfolgend: Pilatus AG). Seit dem Jahr 1982 besteht mit dem Werkflugbetriebsreglement der Pilatus AG, als damaliger Flugfeldhalterin, ein ziviles Betriebsreglement (nachfolgend: BR 1982), welches vom ehemaligen Bundesamt für Militärflugplätze am 22. November 1982 sowie vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) am 21. Dezember 1982 genehmigt wurde. Das Betriebsreglement 1982 gilt nur für den Werkflugbetrieb der Pilatus AG und ist auf alle Flüge der Pilatus AG anwendbar (vgl. BR 1982, Ziff. 1.1.1 und 1.1.2.). Zudem stammt aus dem Jahr 1983 je ein Betriebsreglement für die Segelfluggruppe Nidwalden sowie die Modellfluggruppe Nidwalden. B. Der Militärflugplatz Buochs verfügt über eine Hauptpiste mit einer Länge von 2'000 m. Die Piste verläuft in Nordost-Südwest Richtung. Im südöstlichen Bereich der Hauptpiste liegen der Tower, der Flugzeugabstellplatz (sog. Apron) sowie weitere Hangars der ABAG. Nordöstlich der Piste befinden sich die Fertigungshallen der Pilatus AG. Das Betriebsgelände der Pilatus AG wird durch die Kantonsstrasse (Ennetbürger- bzw. Stanserstrasse) vom Flugplatzgelände getrennt. Die Kantonsstrasse wird dabei an drei Stellen von den Rollwegen D und C, welche die Anbindung der Fertigungshallen der Pilatus AG mit dem Militärflugplatz Buochs sicherstellen, sowie einem weiteren Rollweg überquert. Sodann führt die Herdernstrasse mitten durch das Flugplatzgelände und läuft senkrecht auf die Hauptpiste zu, welche sie ungefähr in deren Mitte überquert. Auf der Herdernstrasse bestehen strassenseitige Barrieren mit einer akustischen Warnanlage, welche bei einem Start oder einer Landung aktiviert werden. Zusätzlich befinden sich zwei weitere Barrieren nördlich der Hauptpiste, wo
A-7248/2014 die Herdernstrasse den Rollweg B überquert. Ausserdem führen zwei weitere Strassen in den Flugplatzperimeter. Einerseits verläuft nördlich, parallel zur Hauptpiste entlang des Fliessgewässers Scheidgraben der Scheidgrabenweg. An der Stelle, wo der Scheidgrabenweg den Rollweg C kreuzt, ist dieser mit einer Barriere gesichert. Andererseits befindet sich südlich, ebenfalls parallel zur Hauptpiste die öffentlich befahrbare Flurhofstrasse, welche die beiden Rollwege A Ost und F überquert, mit denen der Apron mit der Hauptpiste verbunden wird. Im Übrigen verfügen die Genossenkorporationen Buochs, Ennetbürgen und Stans über zahlreiche Grundstücke im Flugplatzperimeter; insbesondere beidseits der Hauptpiste. Aus diesem Grund finden im Bereich des Pistenstreifens auf den Grundstücken der Korporationen regelmässig landwirtschaftliche Tätigkeiten statt. Weder der Flugplatzperimeter noch die Hauptpiste sind umzäunt.
C. Am 26. Juli 1996 reichte die Rechtsvorgängerin der ABAG dem BAZL ein Gesuch um Bewilligung einer zusätzlichen zivilen Mitbenutzung des Militärflugplatzes Buochs ein, welches vom BAZL am 27. Mai 1998 unter Abweisung von Einsprachen genehmigt wurde. Sodann wies das Eidgenössische Department für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 17. November 1999 eine dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Die Genehmigung des Betriebsreglements wurde schliesslich vom Bundesgericht mit Urteil 1A.365/1999 am
A-7248/2014 12. April 2002 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das UVEK zurückgewiesen. Das Bundesgericht begründete seinen Entscheid damit, dass aufgrund des neu eingereichten Lärmbelastungskatasters vom Dezember 1999 (nachfolgend: militärischer LBK 1999) in gewissen Siedlungsgebieten die Planungs- und Immissionsgrenzwerte überschritten werden. Das Bundesgericht hielt in diesem Zusammenhang fest, es werde Sache des BAZL sein, darüber zu befinden, ob der zivile Flugbetrieb auf dem Militärflugplatz Buochs bis zum Entscheid über das neue Gesuch einer provisorischen Regelung bedürfe. Im Anschluss daran bewilligte das BAZL – gestützt auf das Urteil des Bundesgerichts – mit einem Genehmigungsstempel das Betriebsreglement vom 16. Dezember 2002 für die erweiterte zivile Mitbenutzung des Flugplatzes Buochs (provisorische Regelung; nachfolgend: prov. BR 2002), ohne ein formelles Genehmigungs- und Bewilligungsverfahren durchzuführen. Ebenso erfolgte keine Genehmigung durch das Bundesamt für Betriebe der Luftwaffe. D. Der Flugplatz Buochs kennt primär Flugverfahren auf Sicht (sog. Visual Flight Rules-Verfahren [VFR-Verfahren]). Zudem wird seit Mitte der 1990er-Jahre insbesondere von Piloten der Pilatus AG zusätzlich ein Instrumentenflugverfahren (Instrument Flight Rules-Verfahren [IFR-Verfahren]) verwendet. Als IFR-Verfahren gelangt ein sog. Standard Instrument Departure-Verfahren (SID-Verfahren) zur Anwendung, welches das Abflugverfahren auf dem Flugplatz Buochs regelt und als SID WIL 1A bezeichnet wird. Dieses Abflugverfahren sieht einen Start auf der Hauptpiste Richtung Südwesten vor (Start ab Piste 25) und führt auf einem standardisierten Flugweg durch diverse zwingend zu passierende Wegpunkte zunächst ab der Hauptpiste geradeaus weiter Richtung Ennetmoos und dabei in einer Entfernung von rund 3'900 m vom Pistenende beinahe über das Grundstück von B._______, bevor der Flugweg nach insgesamt rund 14.3 Nautischen Meilen (NM) nach rechts abdreht und Richtung Funkfeuer Willisau weiterführt. Die Liegenschaft von B._______ liegt somit in der Abflugschneise für Starts mit der SID WIL 1A. Das SID-Verfahren erlaubt einem Flugzeug auch bei schlechter Sicht, insbesondere bei Nebel, starten zu können. Die SID WIL 1A wurde vom BAZL in der Vergangenheit zwar technisch geprüft und freigegeben. Sie wurde jedoch weder formell genehmigt und im
A-7248/2014 Betriebsreglement festgesetzt noch im Luftfahrthandbuch der Schweiz (Aeronautical Information Publication [AIP]) publiziert. E. Aufgrund der beiden sicherheitsrelevanten Vorfälle vom 14. Juni 2012 sowie vom 4. März 2014, welche vom BAZL mit der korrekten Anwendung der SID WIL 1A in Zusammenhang gebracht wurden, sowie des Umstandes, dass das SID-Verfahren nicht AIP publiziert war, ordnete das BAZL am 10. März 2014 eine vorsorgliche Beschränkung der SID WIL 1A an und forderte Skyguide dazu auf, die Zuteilung der SID für Piloten "not operating for Pilatus Aircraft Ldt" zu suspendieren. Zudem erliess das BAZL am 14. März 2014 eine Notice to Airmen (NOTAM) mit dem Inhalt, "LCA SID Tempo suspended for pilots not operating for Pilatus Aircraft". F. Am 19. Mai 2014 stellte das BAZL unter anderem der ABAG einen Entwurf für eine koordinierte Verfügung betreffend ein neues Betriebsreglement, die SID WIL 1A sowie die Sicherheit des Flugbetriebes zu. Darin beschied das BAZL der ABAG, dass weder der zivile Flugbetrieb noch die SID WIL 1A formell genehmigt seien. Zudem bestünden diverse Sicherheitsprobleme (Run- und Taxiway-Incursions, den Flugplatzperimeter durchquerende Strassen sowie Bewirtschaftung von Flächen im Flugplatzperimeter durch Landwirte). Deshalb stellte das BAZL insbesondere in Aussicht, den Nutzerkreis der SID auf Piloten der Pilatus AG sowie deren Kunden zu beschränken. Im Übrigen kündigte es an, die Genehmigung der SID WIL 1A von der Bedingung abhängig zu machen, dass die ABAG unter anderem ein Gesuch für ein neues Betriebsreglement einreicht. Der Verfügungsentwurf wurde auch dem Verband A._______ ([…]) zugestellt. G. Nach Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens sowie der Überarbeitung des Verfügungsentwurfs traf das BAZL mit Verfügung vom 10. November 2014 folgende Anordnungen: „(…) 3. Die SID WIL 1A wird als separater Anhang Nr. 4 zum Betriebsreglement 1982 des Flugplatzes Buochs gestützt auf Art. 26 VIL direkt verfügt, unter folgenden Auflagen: a. Die Zulassung dieser SID erfolgt zur ausschliesslichen Benutzung für Piloten der Pilatus Flugzeugwerke AG, inklusive von
A-7248/2014 der ABAG eingewiesene Kunden-Piloten der Pilatus Flugzeugwerke AG. b. Die Zuteilung dieser SID darf nur erfolgen, wenn die minimale Sichtweite (Visibility) im Flugplatzperimeter 1'400 m oder mehr beträgt. c. Für das laufende Kalenderjahr 2014 sind insgesamt maximal 500 Starts auf dieser SID erlaubt, desgleichen für jedes weitere Kalenderjahr insgesamt maximal 500 Starts (oder der Bruchteil davon im Verhältnis zum angebrochenen Kalenderjahr). Die ABAG hat dem BAZL pro Kalenderjahr jeweils halbjährlich (per Ende Juni und Ende Dezember) die Bewegungszahl(en) der SID unaufgefordert mitzuteilen. d. Die ABAG hat den Periodical Review des PANS-OPS Reports nach Fertigstellung beim BAZL einzureichen. Ergeben sich aus diesem Periodical Review Rückschlüsse auf bisher nicht bekannte oder als beseitigt angesehene Sicherheitsprobleme bei der Benutzung der SID WIL 1A, so behält sich das BAZL ausdrücklich eine Neubeurteilung und allfällige Einschränkung oder Aufhebung der vorliegenden Genehmigung vor. e. Die vorliegende Genehmigung der SID WIL 1A ist – vorbehältlich der vorstehenden Auflage Bst. d – zeitlich befristet bis zur Rechtskraft der Genehmigung des neuen Betriebsreglements des Flugplatzes Buochs durch das BAZL. 4. a. Die ABAG hat bis am 31. März 2015 dem BAZL ein Konzept einzureichen zur Sicherstellung, dass während landwirtschaftlichen Tätigkeiten im Pistenstreifen (wie Mähen, Heu einbringen, etc.) sämtlicher Flugbetrieb durch Flächenflugzeuge (VFR und IFR) unterbleibt. Dieses Konzept hat sie im Sinne der Erwägungen und in Zusammenarbeit mit den betroffenen Landwirten und Genossenkorporationen sowie mit Skyguide auszuarbeiten. b. Die ABAG hat weiter bis am 31. März 2015 dem BAZL sämtliche bereits mit Schreiben vom 9. März 2012 verlangten Unterlagen sowie einen konkreten Massnahmenkatalog vorzulegen zur Verbesserung der Sicherheits-Situation unter anderem beim Hauptproblembereich "kreuzende öffentliche Strasse (Herdernstrasse)". c. Wird das in Bst. a genannte Konzept betreffend landwirtschaftliche Tätigkeiten nicht fristgerecht eingereicht oder entspricht es nicht den Vorgaben gemäss den Erwägungen, kann das BAZL den Erlass einschränkender operationeller Massnahmen
A-7248/2014 prüfen. Das Gleiche gilt betreffend die in Bst. b verlangten Unterlagen (inkl. den Massnahmenkatalog). 5. Sämtliche gegen die Festlegungen in Dispositiv-Ziff. 3 und 4 gerichteten Anträge werden abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist und sie nicht gegenstandslos sind. (…) 8. Allfälligen Beschwerden gegen diese Verfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen. (…)“ Das BAZL hielt in der Begründung fest, es habe den Gegenstand der Verfügung auf die SID WIL 1A und die Sicherheit des Flugbetriebs beschränkt; der Themenkomplex zum neuen Betriebsreglement sei hingegen ausgeklammert worden. Als Grundlage für die Genehmigung der SID WIL 1A komme nur das BR 1982 in Frage, da dieses das letzte formellrechtlich korrekt genehmigte Betriebsreglement darstelle. Beim prov. BR 2002 handle es sich mangels gesetzlicher Genehmigung bloss um den Entwurf eines Betriebsreglements. Entsprechend bedeute die Genehmigung der SID WIL 1A nicht eine Umstellung auf den Flugbetrieb gemäss BR 1982, da dieses den Flugbetrieb nur unvollständig abbilde. Vielmehr müsse die provisorische Regelung gemäss BR 2002 trotz dessen formellrechtlich prekären Status zur Sicherstellung einer Übergangslösung bis zur Einreichung eines neuen Betriebsreglements weiterverwendet werden. Die SID WIL 1A beurteilte das BAZL – trotz der Vorfälle (vgl. oben Bst. E) – als sicher. Die weiteren Auflagen seien nötig, um die Sicherheit zu gewährleisten und die Vorgaben des Umweltschutzes einzuhalten. So würde unter anderem die Begrenzung auf 500 Starts pro Kalenderjahr sicherstellen, dass die Genehmigung der SID WIL 1A nicht zu einer wahrnehmbaren Änderung der Fluglärmbelastung im Abflugbereich führe. Insgesamt seien sämtliche Voraussetzungen für eine Betriebsreglementsänderung erfüllt. Insbesondere stehe der fehlende Lärmbelastungskataster (nachfolgend: LBK) einer Genehmigung nicht entgegen, da dieser im Genehmigungszeitpunkt noch nicht vorliegen müsse. Bezüglich der allgemeinen Sicherheit und der festgestellten Gefahren (Runway- und Taxiway-Incursions, das Flugplatzgelände durchquerende öffentliche Strassen sowie die landwirtschaftliche Bewirtschaftung im Flugplatzperimeter) erachtet das BAZL weitere Massnahmen für angezeigt. Aus diesen Gründen verpflichtete es die ABAG ein Bewirtschaftungskonzept sowie einen Bericht inkl. Massnahmenkatalog zu den neuralgischen Gefahrenpunkten im Flugplatzperimeter einzureichen.
A-7248/2014 H. Am 11. Dezember 2014 reichten A._______ (Verfahren Nr. A-7248/2014) sowie B._______ (Verfahren Nr. A-7265/2014) je Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung des BAZL vom 10. November 2014 ein. Beide beantragen: „1. Es sei Disp. Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 aufzuheben und es sei diese dazu zu verpflichten, den Nachweis zu erbringen, dass der Lärmbelastungskataster (LBK) für die Fluglärmbelastung des gesamten heute und in naher Zukunft relevanten Flugbetriebs festgesetzt und geprüft wurde und dass die Lärmgrenzwerte der LSV überall und in allen Empfindlichkeitszonen eingehalten sind. 2. Es sei die Beschwerdegegnerin 2 (allenfalls aufsichtsrechtlich) dazu zu verpflichten, den jahrzehntelang vorherrschenden prekären, da teilweise rechtswidrigen Betrieb der zivilen Nutzung des Flugplatzes Buochs unverzüglich umfassend zu überprüfen und den anwendbaren rechtlichen Vorgaben zum Durchbruch zu verhelfen. 3. Es sei die Beschwerdegegnerin 1 insbesondere dazu zu verpflichten, den von der Beschwerdegegnerin 2 festgestellten "prekären, weil nicht formellgesetzlichen Status" des Betriebsreglements für die erweiterte zivile Mitbenutzung des Flugplatzes Buochs (provisorische Regelung) vom 16. Dezember 2002, Stand 3. Februar 2014, bis 31. März 2015, spätestens bis 30. Juni 2015 zu beseitigen und damit im Sinne einer formellrechtlich korrekten und aktualisierten Betriebsgrundlage zuzuführen. Dies gegebenenfalls im Sinne eines vorläufigen Betriebsreglements. 4. Es sei die Beschwerdegegnerin 2 anzuweisen, unverzüglich, spätestens bis 31. März 2015, die beiden Verfahren zu den für den Flugplatz Buochs komplett neuen, weil satellitengestützten IFR-Anflugverfahren GNSS 3500 und 2300 ft zu wiederholen und dazu insbesondere das rechtliche Gehör zu gewähren. 5. Es sei die per 13. November 2014 erfolgte Publikation der SID WIL 1A RWY 25 – NON-RNAV im AIP Schweiz korrigierend so zu ergänzen, dass die SID ausschliesslich bei "daylight only" ausgeführt werden darf. Diese Betriebsvorschrift sei sowohl im Dispositiv der Verfügung als Änderung des Betriebsreglements 82 (Anhang 4) als auch in der AIP Buochs zu publizieren, sofern die weiteren rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen dafür erfüllt sind. 6. Es sei die SID WIL 1A hinsichtlich deren ICAO-Nicht-Konformität sowie der grundsätzlichen Frage der SID-Sicherheit zu beurteilen. (Kosten- und Entschädigungsfolgen)“
A-7248/2014 Zur Begründung bringen die beiden Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass das BAZL den Streitgegenstand zu Unrecht auf die Genehmigung der SID WIL 1A (nachfolgend: SID) und die Sicherheit des Flugbetriebs beschränkt habe. Vielmehr hätte auch der Themenkomplex zum neuen Betriebsreglement Verfahrensgegenstand bilden müssen. Weiter beanstanden sie, dass das BAZL, ohne das Vorliegen relevanter Unterlagen betreffend der Sicherheit und der luftfahrtrechtlichen Vorgaben abzuwarten, verfügt habe. Betreffend des Rechtsbegehrens 1 machen die Beschwerdeführenden geltend, dass derzeit für den Flugplatz Buochs kein rechtskonformer LBK bestehe, womit es an einer Genehmigungsvoraussetzung mangle. Vorliegend könne nicht ausgeschlossen werden, dass es zu einer wahrnehmbaren Änderung der Fluglärmbelastung komme. Zudem habe das BAZL den Nachweis nicht erbracht, dass die Lärmgrenzwerte aufgrund des derzeitigen sowie künftigen Fluglärms inkl. der 500 SID-Starts eingehalten werden. Im Übrigen unterstehe das BAZL – unabhängig vom laufenden Verfahren – einer Lärmermittlungspflicht, da der Flugbetrieb von 8'000 auf 12'000 Flugbewegungen ausgedehnt worden sei. Zudem verletze die Verfügung das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip. Die mit dem Rechtsbegehren 5 verlangte Einschränkung, wonach die SID-Zuteilung nur am Tag erfolgen dürfen („daylight only“) sei zwingend erforderlich, da es sich um eine wesentliche Betriebsvorschrift handle. Demnach müsse sie nicht nur in das Dispositiv aufgenommen, sondern auch das BR 1982 sowie das AIP Buochs entsprechend angepasst werden. Schliesslich sei die SID im Rahmen des Rechtsbegehrens 6 auf ihre ICAO-Konformität und ihre Sicherheit zu prüfen. I. Am 12. März 2015 vereinigt das Bundesverwaltungsgericht die beiden Beschwerdeverfahren A-7248/2014 und A-7265/2014 unter der Verfahrensnummer A-7248/2014. Zugleich heisst es das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin teilweise gut und gewährt ihr unter Auflagen Einsicht in die Mitglieder- und Gönnerliste vom 16. Oktober 2014 des A._______. Das Bundesverwaltungsgericht untersagt der Beschwerdegegnerin unter Strafandrohung, die Mitglieder- und Gönnerliste für ausserhalb des vorliegenden Beschwerdeverfahrens liegende Zwecke zu nutzen oder zu verwerten. J. Am 14. April 2015 ediert das Bundesverwaltungsgericht von der Vorinstanz das vertrauliche Dokument "Outbound Buochs reported Incidents with SID
A-7248/2014 WIL from 2006 till end March 2014" vom 14. April 2014 (nachfolgend: Skyguide-Liste). K. Mit Zwischenverfügung vom 28. Mai 2015 weist das Bundesverwaltungsgericht den Antrag der Beschwerdegegnerin auf vorfrageweise Feststellung des Streitgegenstandes ab. Gleichzeitig heisst es das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden teilweise gut, soweit es darauf eintritt. Soweit das Bundesverwaltungsgericht Einsicht in eine teilweise geschwärzte Fassung der Skyguide-Liste vom 14. April 2014 gewährt, untersagt es den Beschwerdeführenden unter Strafandrohung, diese Liste für ausserhalb des Beschwerdeverfahrens liegende Zwecke zu verwenden oder Dritten weiterzugeben. L. Am 28. Juli 2015 heisst das Bundesverwaltungsgericht das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin teilweise gut. Soweit es der Beschwerdegegnerin Einsicht in die geschwärzte Fassung der Skyguide-Liste gewährt, untersagt es ihr ebenfalls unter Strafandrohung, diese Liste für verfahrensfremde Zwecke zu verwenden oder an Dritte weiterzugeben. M. Mit Vernehmlassung vom 29. Juli 2015 beantragt das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) die Beschwerden seien – vorbehältlich Teil 2 des Rechtsbegehrens 5 – abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne; im Übrigen seien sie als gegenstandslos zu erklären. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass sich die Begehren der Beschwerdeführenden mehrheitlich ausserhalb des Streitgegenstandes bewegten, weshalb auf diese nicht einzutreten sei. In materieller Hinsicht macht die Vorinstanz zum Rechtsbegehren 1 geltend, dass aufgrund der unterdessen weggefallenen militärischen Kampfjetbewegung und gemäss der eingereichten Karte zur Lärmbelastung des zivilen Flugverkehrs (inkl. Militär) für den Gesamtverkehr von Gross- und Kleinluftfahrzeugen, Prognose mittelfristig mit 20'000 Flugbewegungen vom 16. November 2007, geändert am 13. Mai 2009 (nachfolgend: Lärmkarte 2007), mit dem heutigen Flugbetrieb keine Grenzwerte überschritten würden. Entsprechend bestehe auch keine Lärmermittlungspflicht seitens des BAZL. Weiter sei dem Vorsorgeprinzip mit der erfolgten Beschränkung auf 500 SID-Starts pro Jahr Genüge getan. Zum Rechtsbegehren 5 hält die Vorinstanz fest, dass es sich beim Zusatz „daylight only“ nur um ein technisches Detail handle, welches nicht ins Dispositiv aufzunehmen sei; entsprechend sei das Begehren abzuweisen. Da
A-7248/2014 die Vorschrift aber unbestritten sei, werde ein Nachtrag im AIP vorgenommen, weshalb das Begehren insoweit gegenstandslos werde. Bezüglich des Rechtsbegehrens 6 hält die Vorinstanz fest, dass die SID ICAO-konform sei. N. Mit Beschwerdeantwort vom 31. Juli 2015 beantragt die Beschwerdegegnerin: „1. Auf die Beschwerden sei nicht einzutreten; 2. Die Beschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist; (…)“ Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass den beiden Beschwerdeführenden die Beschwerdelegitimation fehle und sich zahlreiche Beschwerdebegehren ausserhalb des Streitgegenstandes bewegten. Demgegenüber sei der Streitgegenstand mit der Ausklammerung der Fragen zum neuen Betriebsreglement von der Vorinstanz zu Recht eingeschränkt worden. In materieller Hinsicht macht die Beschwerdegegnerin geltend, dass das provisorische Betriebsreglement von der Vorinstanz genehmigt worden und dieses somit gültig sei. Sollte das Reglement nicht rechtsgültig sein, beruft sie sich auf den Vertrauensschutz und die Bestandesgarantie. Zum Rechtsbegehren 1 bringt sie vor, dass bei der vorliegend von Amtes wegen verfügten Betriebsreglementsänderung die Genehmigungsvoraussetzungen, mithin der Nachweis betreffend des LBK, unbeachtlich seien. Zudem zeitige die Verfügung keine negativen Auswirkungen auf den Lärm, da die SID bereits seit zwei Jahrzehnten genutzt werde. Entsprechend werde nicht eine neue Standardinstrumentenabflugstrecke bewilligt und die Nutzung der SID werde mit der Verfügung sogar noch eingeschränkt. Sodann würden auch keine Lärmgrenzwerte überschritten, was sich aus der Lärmkarte 2007 ergebe. Mit der vorgenommenen Beschränkung der SID-Bewegungszahlen sei im Übrigen auch das Vorsorgeprinzip beachtet worden. Die mit dem Rechtsbegehren 5 verlangte Einschränkung der SID mit dem Vermerk "daylight only" sei nicht nötig, da das Abflugverfahren ohnehin nur zu den Betriebszeiten des Flugplatzes zugeteilt werden dürfe. Bezüglich des Rechtsbegehrens 6 bestreitet die Beschwerdegegnerin die angeblich fehlende ICAO-Konformität; vielmehr könne vorliegend von den Vorgaben der ICAO abgewichen werden.
A-7248/2014 O. Am 10. September 2015 reicht das Bundesamt für Umwelt (BAFU) einen Fachbericht ein. P. Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) äussert sich am 5. Oktober 2015 in einem Fachbericht zur Angelegenheit. Q. Mit Fachbericht vom 21. Oktober 2015 bezieht das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) Stellung zur Beschwerdesache. R. Das Bundesverwaltungsgericht führt am 18. Februar 2016 einen Augenschein und eine Instruktionsverhandlung durch. S. Am 26. April 2016 reichten die Beschwerdeführenden, die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz ihre Schlussbemerkungen ein und hielten an ihren Anträgen fest. T. Auf die weiteren Vorbringen und Eingaben der Parteien sowie die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird in den nachfolgenden Erwägung eingegangen, sofern sie entscheidrelevant sind.
A-7248/2014 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: Zuständigkeit 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat. Gemäss Art. 6 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) kann gegen Verfügungen, die sich auf das LFG und seine Ausführungsbestimmungen stützen, nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege Beschwerde geführt werden. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, die sich auf das LFG und dessen Ausführungsverordnungen stützt. Sodann handelt es sich beim BAZL um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG (vgl. Anhang 1, B. Ziff. VII 1.3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Beschwerdelegitimation 1.2 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). 1.2.1 Führt nicht der primäre Verfügungsadressat, sondern eine Drittperson Einsprache oder Beschwerde, muss diese durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Das Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, doch muss es sich um eigene persönliche Interessen des Einsprechers oder Beschwerdeführers handeln; auf öffentliche Interessen allein oder die Interessen Dritter kann er sich nicht berufen. Sein Interesse ist dann schutzwürdig, wenn seine tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst
A-7248/2014 werden kann, d.h. wenn er durch das Einsprache- bzw. Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden oder aus diesem einen praktischen Nutzen ziehen kann. Diese Anforderungen sollen die im schweizerischen Recht grundsätzlich nicht vorgesehene Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 140 II 214 E. 2.1 und 138 II 164 E. 2.1.2; BVGE 2007/1 E. 3.4 mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 1.2; vgl. VERA MARANTELLI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 48 N 10 ff.). Ob die Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind, ist von der beschwerdeführenden Partei selber darzulegen, da sich die Begründungspflicht grundsätzlich auch auf die Frage der Beschwerdebefugnis erstreckt (BVGE 2013/17 E. 3.4.2; für das Verfahren vor Bundesgericht: vgl. BGE 133 II 249 E. 1.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.67;). 1.2.2 Im Bereich von Flughäfen ist generell anerkannt, dass – ein unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Betroffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Popularbeschwerde vorliegt (BVGE 2008/18 E. 2.2). So können Anwohner eines Flughafens Beschwerde führen, welche den vom interessierenden Flughafen ausgehenden Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden. Dies trifft nach ständiger Praxis auf alle Personen zu, welche in der Nachbarschaft eines Flughafens oder im Bereich der An- und Abflugschneisen wohnen bzw. dort Grundstückseigentümer sind. Dabei ist es für die Umschreibung des Kreises der zur Beschwerdeführung befugten Personen unerheblich, ob die Lärmgrenzwerte überschritten sind oder nicht (Urteile des BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.2.2, A- 6536/2010 vom 23. August 2011 E. 2.1 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.1). Ebenso wenig spielt es eine Rolle, ob eine bereits vorbestehende Belastung durch die strittige Änderung grösser wird, gleich bleibt oder gar abnimmt (BGE 124 II 293 E. 3b; BVGE 2008/18 E. 2.2, A- 1936/2006 E. 3.1). 1.2.3 1.2.3.1 Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass er zur Beschwerdeerhebung legitimiert sei. So habe bereits das Bundesgericht im Entscheid 1A.365/1999 festhalten, dass er vom Betrieb des Militärflugplatzes und dessen Erweiterung stärker betroffen sei als jedermann und er zum umstrittenen Vorhaben in einer besonders nahen Beziehung stehe. Zudem sei das Interesse von zusätzlichen Lärmimmissionen verschont zu bleiben
A-7248/2014 schutzwürdig. Der Beschwerdeführer 1 macht ebenfalls geltend, er erfülle die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde. Die vorliegende Beschwerdeerhebung stehe mit seinem statutarischen Zweck im Einklang und überdies seien auch seine Mitglieder zur selbständigen Beschwerde legimitiert, da sie im Verhältnis zur übrigen Bevölkerung ungleich stärker von den Immissionen betroffen seien. 1.2.3.2 Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass der Beschwerdeführer 2 besonders berührt sei, da sich dessen Grundstück ausserhalb der 55 bzw. 50 dB(A)-Kurve des militärischen LBK 1999 befinde, sich durch die Genehmigung der SID an den wahrnehmbaren Immissionen oder am Flugweg nichts ändere, da mit der Verfügung einzig die Aufnahme der seit 20 Jahren bestehenden SID in den Anhang des BR 1982 erfolge und mithin keine neuen Immissionen entstünden. Zudem sei der SID-Abflug im Vergleich zum Abflug nach Sichtflugregeln zufolge des höheren Steiggradienten weit immissionsärmer. Soweit der Beschwerdeführer 2 ferner die Sicherheit und ICAO-Konformität der SID in Frage stelle, verfüge er über kein Rechtsschutzinteresse, da er damit Interessen Dritter geltend mache und nicht stärker betroffen sei als jeder andere Bürger. Dies gelte insbesondere auch für die Rügen betreffend der Sicherheit am Boden bzw. im Flugplatzperimeter. Weiter sei der Beschwerdeführer 1 nicht zur egoistischen Verbandsbeschwerde legitimiert, da die eingereichte Liste nicht zwischen Mitgliedern und Gönnern unterscheide und somit nicht feststehe, ob die Mehrheit oder eine grosse Zahl der Mitglieder von der Verfügung betroffen seien. Ohnehin wären die einzelnen Mitglieder an sich, aus denselben Gründen wie der Beschwerdeführer 2, nicht zur Beschwerde legitimiert. Ausserdem könne der Beschwerdeführer 1 nur Interessen betreffend der Emissionen bzw. Immissionen aus dem Flugbetrieb geltend machen, da nur solche vom Vereinszweck gedeckt seien; hingegen seien sämtliche weiteren erhobenen Rügen nicht zulässig. 1.2.4 1.2.4.1 Die beiden Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind somit formell beschwert. Das Grundstück des Beschwerdeführers 2 befindet sich rund 3.9 km südwestlich des Flugplatzgeländes. Es liegt innerhalb der (südwestlichen) Abflugschneise der Hauptpiste und wird bei einem Start nach dem SID-Verfahren in einer Höhe von rund 1'000 m über Grund überflogen (vgl. Protokoll des Augenscheinsund der Instruktionsverhandlung vom 18. Februar 2016 [nachfolgend: Protokoll], S. 6 und 8). Anlässlich des Augenscheins konnte zudem festgestellt werden, dass ein Überflug – trotz wenig, aber ständigem Verkehr auf der
A-7248/2014 nahegelegenen Hauptstrasse – gut hörbar ist (Protokoll, S. 6). Die von der Vorinstanz in den Schlussbemerkungen vorgebrachten Einwände vermögen diese Feststellung nicht umzustossen. Unabhängig davon, ob nun Verkehr auf der Hauptstrasse und zusätzlicher Fluglärm vorherrschte, waren die Überflüge gut wahrnehmbar. Zudem übersieht die Vorinstanz, dass das Grundstück des Beschwerdeführers 2 in einiger Entfernung zur Hauptstrasse liegt und damit der Verkehrslärm an dessen Standort weniger ins Gewicht fällt. Nach dem Gesagten gilt er als Anwohner des Flugplatzes Buochs, welcher den von der Anlage ausgehenden Lärm deutlich hören kann und entsprechend in seiner Ruhe gestört wird. Ob sich sein Grundstück innerhalb der 50 bzw. 55 dB(A)-Kurven des militärischen LBK 1999 befindet, ist unerheblich. Mithin gilt der Beschwerdeführer 2 somit als besonderes berührt. Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdegegnerin insoweit, als diese behauptet, die angefochtene Verfügung führe nicht zu einer Veränderung der Immissionslage bzw. ein Start nach dem SID-Verfahren sei immissionsärmer als bei einem Abflug nach Sichtflugregeln. Denn es spielt für die Betroffenheit eines Beschwerdeführers keine Rolle, ob dessen Belastung durch die vorgenommene Änderung grösser wird, gleich bleibt oder gar abnimmt. Ferner verfügt der Beschwerdeführer 2, soweit er sich gegen die Lärmimmissionen zur Wehr setzt, unbestreitbar über ein schutzwürdiges Interesse. 1.2.4.2 Darüber hinaus rügt der Beschwerdeführer 2 jedoch, dass die luftfahrtspezifischen Anforderungen gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. c der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL, SR 748.131.1) nicht erfüllt seien, mithin die Sicherheit beim Betrieb des Flughafens unter anderem aufgrund der die Hauptpiste querenden Strassen nicht gegeben sei. Zudem sei die SID nicht ICAO-konform. Nach der Rechtsprechung genügt ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches bzw. ideelles Interesse nicht (BGE 137 II 43 E. 2.3). Liegt eine besondere Beziehungsnähe (bspw. aufgrund der räumlichen Gegebenheiten) vor, braucht das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die von der beschwerdeführenden Person als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.78a). Der Nachbar kann mithin die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne auf seine Stellung auswirken, dass ihm im Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Nicht zulässig ist hingegen das Vorbringen von Beschwerdegründen,
A-7248/2014 mit denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird (BGE 133 II 249 E. 1.3.2), ohne dass dem Beschwerdeführer im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Das Element des praktischen tatsächlichen Nutzens bildet somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit welchem ein "Ausufern" der Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann. Wie bereits oben dargelegt wurde, ist der Beschwerdeführer 2 im vorliegenden Fall als Nachbar zu qualifizieren und gilt als besonders betroffen (vgl. E. 1.2.4.1). Er ist demnach grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert. Kann nun aufgrund der von ihm gerügten Sicherheitsprobleme oder aufgrund der behaupteten Mängel im Betrieb des Flugplatzes die SID nicht genehmigt werden, entsteht ihm ein praktischer Nutzen, da zumindest die mit der Genehmigung einhergehenden 500 Flüge pro Jahr nicht erfolgen dürfen. Damit ist sein Interesse auch insoweit als schutzwürdig zu qualifizieren, als er die Einhaltung von Art. 25 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 3 Abs. 1 VIL fordert und damit öffentliche Interesse geltend macht. Insgesamt ist der Beschwerdeführer 2 somit zur Erhebung der Beschwerde legitimiert. 1.2.5 Bezüglich der Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 1 fällt was folgt in Betracht: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes genügt bei gemeinsamer Beschwerdeführung, wenn die Legitimation eines Beteiligten bejaht werden kann (vgl. Urteil des BGer 1A.115/1998 vom 7. September 1998; publiziert in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl], 101/2000, S. 83 ff.; Urteile des BVGer A-1353/2014 vom 30. Juli 2015 E. 3.3 und A-3040/2013 vom 12. August 2014 E. 1.2.1; vgl. auch Zwischenverfügung des BVGer A- 7248/2014 vom 12. März 2015 E. 1.3.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz 2.73a). Im vorliegenden Fall reichten die Beschwerdeführenden je selbständig eine Beschwerde gegen die Verfügung vom 10. November 2014 ein. Die Begehren beider Beschwerden sind jedoch identisch, ebenso sind die Begründungen – bis auf die Ausführungen zur Legitimation – deckungsgleich. Mithin liegt ein Fall gemeinsamer Beschwerdeführung vor. Nachdem die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 ausgewiesen ist, braucht somit nicht (mehr) geprüft zu werden, ob auch der Beschwerdeführer 1 zur Erhebung der egoistischen Verbandbeschwerde legitimiert wäre. 1.2.6 Zusammengefasst sind die beiden Beschwerdeführenden zur Beschwerdeerhebung legitimiert. http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2016&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=BGE+137+II+33&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-II-249%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page249
A-7248/2014 Streitgegenstand 1.3 1.3.1 Gegenstand des streitigen Verwaltungsverfahrens und damit Streitgegenstand bildet das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Der Streitgegenstand wird folglich durch zwei Elemente bestimmt: erstens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids (sog. Anfechtungsgegenstand) und zweitens durch die Parteibegehren. Dabei bildet das Anfechtungsobjekt den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, dürfen von der Beschwerdeinstanz nicht beurteilt werden, ansonsten sie in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde (vgl. zum Ganzen: BGE 136 II 457 E. 4.2 und 131 V 164 E. 2.1; Urteil des BGer 8C_574/2014 vom 24. Februar 2015 E. 5.1; Urteile des BVGer A-6277/2014 vom 16. Juni 2015 E. 1.2.1, A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E. 1.4, A-7021/2014 vom 12. Mai 2015 E. 1.3.1 und A-3040/2013 E. 2.1; CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand und Rügeprinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen, 1997, S. 35 und 63 Rz. 403 f.). Sodann sind grundsätzlich einzig die Begehren massgebend für die Ermittlung des Streitgegenstandes, nicht jedoch die Beschwerdebegründung (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 689). Geht die mit dem Rechtsbegehren aufgestellte Rechtsfolgebehauptung über den Streitgegenstand hinaus, ist darauf nicht einzutreten (vgl. Urteile des BGer 4A_89/2012 vom 17. Juli 2012 E. 1.2 und 2D.20/2010 vom 20. Mai 2010 E. 1.3; Urteil des BVGer A-4537/2013 vom 17. Januar 2014 E. 1.2.1). 1.3.2 Zunächst ist auf das Anfechtungsobjekt bzw. den Verfahrensgegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens einzugehen. Hierzu machen die Beschwerdeführenden geltend, dass die Beschränkung des Streitgegenstandes auf die Genehmigung der SID und die Sicherheit des Flugbetriebs unrechtmässig sei. Die erfolgte Ausklammerung des neuen Betriebsreglements widerspreche der Prozessgeschichte, werde nicht nachvollziehbar begründet und sei aufgrund der derzeitigen Ausgangslage (Betrieb eines Flugplatzes auf der Grundlage zweier paralleler Betriebsreglemente) unzulässig.
A-7248/2014 Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin ist das Prozessthema des neuen Betriebsreglements zu Recht ausgeklammert worden. So hätten im Verfügungszeitpunkt noch nicht einmal die Rahmenbedingungen des künftigen Betriebes festgestanden und es hätte nur der derzeitige Betrieb zur Genehmigung unterbreitet werden können, was angesichts des laufenden Planungs- und Umnutzungsverfahrens einen Leerlauf bedeutet hätte. Aus diesen Gründen habe auch die ursprünglich angesetzte Frist zur Einreichung eines Gesuchs für ein neues Betriebsreglement fallen gelassen werden müssen. Wird ein nichtstreitiges Verwaltungsverfahren durch die zuständige Behörde eingeleitet, liegt es allein in ihrer Kompetenz, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben darüber zu entscheiden, worüber und in welchem Umfang eine Verfügung zu erlassen ist (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 387). Entsprechend steht der Behörde auch der Entscheid zu, im Zuge des Verwaltungsverfahrens den Verfügungsgegenstand auszuweiten oder einzuschränken. Demnach konnte die Vorinstanz den ursprünglich vorgesehenen Verfügungsgegenstand des neuen Betriebsreglements grundsätzlich ohne Weiteres auf ein anderes Verfahren verweisen. Ob und wie über den ausgeklammerten Verfügungsgegenstand zu entscheiden ist, bestimmt sich letztlich anhand des materiellen Rechts und den der Vorinstanz aus ihrer Aufsichtstätigkeit entspringenden Pflichten; diese Frage bildet jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Es bleibt festzuhalten, dass die Vorinstanz die Verfügung auf die Genehmigung der SID sowie die Fragen zur Sicherheit des Flugbetriebs einschränken durfte. 1.3.3 1.3.3.1 Die Beschwerdegegnerin macht sodann geltend, dass sich zahlreiche Beschwerdebegehren ausserhalb des Streitgegenstands bewegen. Zwar könne der erste Teil des Rechtsbegehrens 1 betreffend die Aufhebung von Ziff. 3 des Dispositivs grundsätzlich Prozessthema bilden. Das Rechtsbegehren werde jedoch aufgrund des Begehrens 5, wonach nur eine zeitliche Beschränkung der Benützung ("daylight only") verlangt werde, eingeschränkt. Der zweiten Teil des Rechtsbegehrens 1 betreffend die Festsetzung und Prüfung des LBK sowie des Nachweises, dass die Lärmgrenzwerte überall eingehalten werden, stehe sodann in keinem Zusammenhang mit der angefochtenen Verfügung und gehöre somit nicht zum Streitgegenstand. Ebenso verhalte es sich mit den Rechtsbegehren 2–4, da mit der Beschwerde insbesondere weder eine grundsätzliche
A-7248/2014 Überprüfung des Flugbetriebs verlangt werden könne, noch die satellitengestützten Anflugverfahren (sog. GNSS-Approaches) Gegenstand der angefochtenen Verfügung bilden würden. Das Rechtsbegehren 6 sei sodann unzulässig, da es weder begründet sei noch Gegenstand der Beschwerde bilden könne. 1.3.3.2 Nach Ansicht der Vorinstanz bewegen sich die Begehren der Beschwerdeführenden mehrheitlich ausserhalb des Streitgegenstandes. So gehöre das Rechtsbegehren 1 nicht mehr zum Streitgegenstand, soweit damit verlangt werde, dass sowohl der LBK für die Fluglärmbelastung des gesamten heute sowie in naher Zukunft relevanten Flugbetriebs festgesetzt und geprüft wurde, als auch die Lärmgrenzwerte der LSV überall und in allen Empfindlichkeitszonen eingehalten sind. Denn insbesondere für die Festsetzung des LBK sei eine betriebliche Gesamtbetrachtung notwendig, welche nicht Teil der angefochtenen Verfügung gewesen sei. Das Rechtsbegehren 2 beziehe sich ebenfalls nicht auf das Dispositiv der angefochtenen Verfügung und habe einzig aufsichtsrechtlichen Charakter. Das Rechtsbegehren 3 weise ebenso keinen Bezug zur Genehmigung der SID auf, werde damit doch die Erstellung eines (vorläufigen) Betriebsreglements gefordert. Dasselbe gelte für das Rechtsbegehren 4, wonach das Genehmigungsverfahren für die beiden Instrumentenanflugverfahren zu wiederholen sei. Denn diese seien bereits rechtskräftig verfügt worden und hätten keinen Zusammenhang zur angefochtenen Verfügung. 1.3.3.3 Soweit die Beschwerdeführenden mit ihrem Rechtsbegehren 1 die Aufhebung von Ziff. 3 des Dispositivs der Verfügung fordern, mit welcher die SID als separater Anhang zum BR 1982 unter Auflagen verfügt wurde, bewegt sich dieses innerhalb des Streitgegenstandes. Soweit die Vorinstanz aber zu weiteren Vorkehren betreffend des LBK oder des Nachweises der Einhaltung der Lärmgrenzwerte verpflichtet werden soll, sprengt das Begehren den vorgegebenen Rahmen des Streitgegenstands. Darauf ist im Folgenden nicht einzutreten. Nicht davon erfasst ist jedoch die von den Beschwerdeführenden erhobene Rüge, die Genehmigungsvoraussetzungen seien nicht erfüllt, da die Vorinstanz weder den LBK festgesetzt noch den Nachweis erbracht habe, dass die Lärmgrenzwerte der LSV eingehalten seien. Diese Rügen bilden Teil der Beschwerdebegründung zum Rechtsbegehren 1, soweit es die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 3 fordert. Sie sind im Folgenden zu prüfen. Nicht zu überzeugen vermag ferner die Argumentation der Beschwerdegegnerin, mit dem Rechtsbegehren 5 werde das Begehren 1 eingeschränkt, womit auf das Letztere nicht mehr einzutreten sei. Das Begehren Nr. 5 stellt ein Eventualbegehren zum
A-7248/2014 Rechtsbegehren 1 dar, wird doch die Einschränkung der Betriebsvorschrift ("daylight only") nur für den Fall verlangt, dass die weiteren rechtlichen und tatsächlichen Vorschriften für die Genehmigung der SID überhaupt erfüllt sind. 1.3.3.4 Das Rechtsbegehren 2, mit welchem die Vorinstanz verpflichtet werden soll, den Betrieb des Flugplatzes Buochs umfassend zu überprüfen und den rechtlichen Vorgaben zum Durchbruch zu verhelfen, hat keinerlei Bezug zum Anfechtungsobjekt. Es bewegt sich ausserhalb des Streitgegenstandes. Soweit die Beschwerdeführenden gar ein aufsichtsrechtliches Einschreiten verlangen, ist das Bundesverwaltungsgericht dafür nicht zuständig (vgl. Urteil des BVGer A-4797/2011 vom 28. Februar 2012 E. 3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, 1837; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.33; OLIVER ZIBUNG, in: Praxiskommentar VwVG, Art.71 N 9). Als hierarchisch übergeordnete Behörde nimmt der Bundesrat die ständige und systematische Aufsicht über die Bundesverwaltung war (vgl. Art. 8 Abs. 3 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010] i.V.m. Art. 24 RVOV). Das Begehren 2 kann somit auch nicht als Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen werden. Demnach ist auf das Rechtsbegehren 2 nicht einzutreten. 1.3.3.5 Weiter bewegt sich auch das Rechtsbegehren 3 ausserhalb des Streitgegenstandes, da das Anfechtungsobjekt keine Verpflichtung der Beschwerdegegnerin vorsieht, ein Gesuch für ein Betriebsreglement einzureichen. Darauf ist im Folgenden nicht einzutreten. 1.3.3.6 Ebenso bildet das Begehren 4, wonach die Genehmigung der beiden satellitengestützten IFR-Anflugverfahren, GNSS 3500 ft. und GNSS 2300 ft., zu wiederholen sei, nicht Teil des Streitgegenstandes, da es keinerlei Bezug zum Anfechtungsobjekt aufweist. Entsprechend ist auf dieses Begehren nicht einzutreten. 1.3.3.7 Soweit mit dem Rechtsbegehren 5 verlangt wird, die Betriebsvorschrift „daylight only“ sei im Dispositiv der Verfügung anzuordnen, bewegt sich dieses Begehren innerhalb des Streitgegenstandes. Wie bereits oben dargelegt (vgl. E. 1.3.3.3), handelt es sich dabei um ein Eventualbegehren zum zulässigen ersten Teil des Rechtsbegehrens 1, mit welchem die Anordnung einer zusätzlichen Auflage verlangt wird. Im Übrigen sprengt das Begehren jedoch den Rahmen des Anfechtungsobjektes, soweit damit die Anpassung des AIP verlangt wird. Darauf ist nicht einzutreten.
A-7248/2014 1.3.3.8 Auf das Rechtsbegehren 6, mit welchem die Beschwerdeführenden die Beurteilung der SID unter dem Blickwinkel der ICAO-Konformität und der Sicherheit verlangen, ist ebenfalls nicht einzutreten. Hingegen sind die vorgebrachten Rügen der fehlenden ICAO-Konformität und der mangelnden Sicherheit der SID zu prüfen. Denn dabei handelt es sich um eine Begründung des Rechtsbegehrens 1, welches sich innerhalb des Streitgegenstandes bewegt, soweit es die Aufhebung von Ziff. 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung verlangt. 1.3.3.9 Ferner bringen die Beschwerdeführenden in ihren Schlussbemerkungen vom 26. April 2016 vor, die Beschwerdegegnerin oder die Vorinstanz seien anzuhalten, die SID-Bewegungen mitsamt der Immatrikulationsnummern der Flugzeuge, die nach der SID starten, den Beschwerdeführenden regelmässig zur Verfügung zu stellen, damit überprüft werden könne, ob die SID ausschliesslich von Piloten der Pilatus AG oder von Kundenpiloten der Pilatus AG verwendet werde; dies zumindest zur Beweisführung im laufenden Verfahren. Sollten die Beschwerdeführenden mit ihrem Begehren die Anordnung einer zusätzlichen Auflage in die Verfügung vom 10. November 2014 verlangen, erfolgt dieses verspätet. Aufgrund der Eventualmaxime sind sämtliche Begehren und Eventualbegehren bereits in der Beschwerdeschrift vorzubringen. Deshalb sind erst in den Schlussbemerkungen gestellte neue Begehren bzw. beantragte Varianten unbeachtlich und darauf ist nicht einzutreten (vgl. BGE 136 II 165 E. 4 f.; Urteil des BGer 2C_300/2010 vom 28. April 2011 E. 1.4.2; Urteil des BVGer A-2631/2012 vom 6. März 2013 E. 1.4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.215). Sollte es sich dabei hingegen um einen Verfahrensantrag handeln, wonach im laufenden Verfahren diese Daten zur Beweisführung offenzulegen seien, so bewegt sich dieser ebenfalls ausserhalb des Streitgegenstandes. Denn vorliegend kann nicht die Einhaltung der von der Vorinstanz angeordneten Auflage betreffend des Benutzerkreises überprüft werden, sondern höchstens die Zulässigkeit dieser Auflage sowie der Umfang der Reportingpflicht. Folglich ist auch insoweit nicht darauf einzutreten. 1.3.3.10 Schliesslich bilden die Vorbringen der Beschwerdeführenden, wonach die von der Beschwerdegegnerin beim BAZL eingereichten SID-Bewegungszahlen nicht verlässlich bzw. wenig aussagekräftig seien und SID-Starts in unzulässiger Weise ausserhalb der Towerbetriebszeiten stattgefunden haben, nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es wird Sache der
A-7248/2014 Vorinstanz sein, im Rahmen ihrer pflichtgemässen Aufsicht die Einhaltung der einzelnen Auflagen zu überwachen und allenfalls die nötigen weiteren Massnahmen zu treffen. 1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist – vorbehältlich der obigen Ausführungen (E. 1.3) – einzutreten. Kognition 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht ohne Not in den Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (vgl. ferner BGE 136 I 184 E. 2.2.1, 135 II 296 E. 4.4.3; Urteile des BVGer A-696/2015 vom 17. März 2016 E. 2.2, A-2149/2015 vom 25. August 2015 E. 2.2; A-5160/2014 vom 14. Juli 2015 E. 3 und A-173/2015 vom 8. Juni 2015 E. 2.2 je mit weiteren Hinweisen). Prozessuale Anträge 3. Die Beschwerdegegnerin verlangt mit ihrer Eingabe vom 27. Mai 2016 unter anderem, dass das Bundesverwaltungsgericht die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführenden vom 26. April 2016 prozessual als Replik zu qualifizieren oder aus dem Recht zu weisen habe. Sie begründet dies damit, dass dieser Eingabe aufgrund ihres Inhalts und Umfangs nicht mehr
A-7248/2014 der Charakter von Schlussbemerkungen, sondern einer Replik zukomme. Deshalb dürfe sie vom Bundesverwaltungsgericht nicht berücksichtigt werden; andernfalls müsste ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt werden. Mit Eingabe vom 13. Juni 2016 verlangt sie erneut, dass die von den Beschwerdeführenden in den Schlussbemerkungen vorgebrachten Noven und neuen Anträge nicht bei der Urteilsfindung berücksichtigt werden dürften. Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen – im Rahmen des Streitgegenstands – neue Tatsachen, neue Beweismittel sowie eine neue rechtliche Begründung vorgebracht werden (vgl. Urteil des BVGer A-4941/2013 vom 5. März 2014 E. 3.1). Dies gilt selbst nach Ablauf der Beschwerdefrist. Es ist deshalb ohne Weiteres zulässig, auch im Rahmen von Schlussbemerkungen neue rechtliche Begründungen vorzubringen (vgl. Urteile des BVGer A-5713/2015 vom 2. Mai 2016 E. 2.2; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.197). Sodann besteht gemäss Art. 32 Abs. 1 VwVG seitens der Behörde die Pflicht, alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien zu berücksichtigen und zu würdigen (vgl. Urteil des BVGer A-770/2013 vom 8. Januar 2013 E. 2.2.3). Demnach ist die Eingabe der Beschwerdeführenden – vorbehältlich der obigen Ausführungen betreffend des neuen Begehrens (vgl. E. 1.3.3.9) – für die Urteilsfindung zu berücksichtigen. Im Übrigen besteht keine Veranlassung einen weiteren, vollständigen Schriftenwechsel durchzuführen (vgl. auch MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.197). Die Verfahrensbeteiligten konnte sich nicht nur bereits umfassend zur Streitsache äussern, sondern der Beschwerdegegnerin stand und steht auch jederzeit das Recht zu, sich (unaufgefordert) zu den Ausführungen der Beschwerdeführenden zu äussern. Davon hat sie denn auch mit ihren Eingaben vom 27. Mai und 13. Juni 2016 Gebrauch gemacht. Der Verfahrensantrag ist somit abzuweisen. Gesetzliche Grundlagen 4. 4.1 Im vorliegenden Fall besteht auf dem Militärflugplatz Buochs eine zivile Mitbenutzung. Es stellt sich die Frage, wie diese zivilaviatische Mitbenutzung rechtlich geregelt ist und welchen Vorgaben diese zu genügen hat. 4.2 Gemäss Art. 38 Abs. 1 LFG besteht für die bundeseigenen Flugplätze ein Benützungsrecht seitens der Zivilluftfahrt, soweit es die militärischen
A-7248/2014 Interessen erlauben. Auf Verordnungsstufe wird die zivile Nutzung von Militärflugplätzen sodann detailliert geregelt. Art. 30 Abs. 2 VIL verpflichtet den zivilen Flugplatzhalter im Falle einer häufigen zivilen Benützung eines Militärflugplatzes ein Flugplatzbetriebsreglement zu erstellen. Dieses Flugplatzbetriebsreglement sowie dessen nachträgliche Änderungen bedürfen der Genehmigung durch das BAZL, wobei dieses vorgängig die Zustimmung der zuständigen Stelle des VBS einholt. Die Bestimmungen über die Betriebsreglemente für zivile Flugplätze finden dabei sinngemäss Anwendung (Art. 30 Abs. 3 VIL). Für den Betrieb von zivilen Flugplätzen sieht das Luftfahrtgesetz unter anderem zwei Vorgaben vor. Einerseits ist gemäss Art. 36b Abs. 1 LFG für den Betrieb aller anderen als dem öffentlichen Verkehr dienenden Flugplätze (sog. Flugfelder), eine Betriebsbewilligung erforderlich, die vom BAZL erteilt wird. Die Betriebsbewilligung regelt die Rechte und Pflichten für den Betrieb des Flugfeldes. Andererseits hat gemäss Art. 36c Abs. 1 LFG jeder Flugplatzhalter ein Betriebsreglement zu erlassen. In diesem Betriebsreglement sind die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), in der Betriebsbewilligung sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszugestalten und insbesondere die Organisation des Flugplatzes (Bst. a) und die An- und Abflugverfahren sowie die besonderen Vorschriften für die Benützung des Flugplatzes (Bst. b) festzuhalten (vgl. Art. 36c Abs. 2 LFG). Der Flugplatzhalter hat das Betriebsreglement sowie dessen Änderungen genehmigen zu lassen (vgl. Art. 36c Abs. 3 LFG sowie Art. 30 Abs. 2 VIL). Hat eine Änderung des Betriebsreglements wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, so ist das Gesuch zudem den betroffenen Kantonen zur Stellungnahme zuzustellen, in den massgebenden amtlichen Publikationsorganen zu publizieren und öffentlich aufzulegen (Durchführung des sog. Auflage- und Einspracheverfahren; Art. 36d LFG). 4.3 Auf Verordnungsstufe werden die Vorgaben zum Betriebsreglement weiter konkretisiert. Gemäss Art. 23 VIL regelt das Betriebsreglement den Flugplatzbetrieb in allen Belangen. Es enthält unter anderem Vorschriften über die Organisation des Flugplatzes (Bst. a), die Betriebszeiten (Bst. b) und die An- und Abflugverfahren (Bst. c). Die erstmalige Genehmigung oder Änderung erfolgt auf Gesuch hin (vgl. Art. 24 VIL mit Vorgaben zum Gesuchsinhalt). Art. 25 Abs. 1 VIL regelt die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen. Danach ist das Betriebsreglement eines Flugfeldes sowie Änderungen desselben zu genehmigen, wenn der Inhalt den Zielen und Vorgaben des SIL entspricht (Bst. a), die Vorgaben der Betriebsbewilligung
A-7248/2014 und der Plangenehmigung umgesetzt sind (Bst. b), die luftfahrtspezifischen Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllt sind (Bst. c), der Lärmbelastungskataster festgesetzt werden kann (Bst. d), der Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster festgesetzt werden kann (Bst. e) und die Voraussetzungen für die Gewährleistung der Sicherheit gemäss Art. 23a VIL erfüllt sind (Bst. f). Gemäss Art 25 Abs. 2 VIL wird das Betriebsreglement nach erfolgter Genehmigung verbindlich. Im Anschluss daran sind die wesentlichen Vorschriften über die Benutzung des Flugplatzes im AIP zu veröffentlichen; hierzu gehören namentlich die Vorschriften nach Art. 23 Bst. b (Betriebszeiten) und Bst. c (An- und Abflugverfahren) VIL (vgl. Art. 25a VIL). Diese soeben dargelegten Voraussetzungen gelten aufgrund des Verweises von Art. 30 Abs. 3 VIL sinngemäss auch für die Genehmigung und Änderungen von Betriebsreglementen zivil mitbenützter Militärflugplätze. 4.4 Unabhängig vom soeben geschilderten Vorgehen bei der Gesuchseinreichung durch den Flugplatzhalter besteht seitens des BAZL als Aufsichtsbehörde – gestützt auf seine Aufsichtskompetenz (Art. 3b Abs. 1 und 2 VIL) – die Möglichkeit, von Amtes wegen einzuschreiten und die notwendigen Massnahmen zu veranlassen. Zudem kann es gemäss Art. 26 VIL zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand Änderungen des Betriebsreglements verfügen, wenn veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. Schreitet das BAZL von Amtes wegen ein und verfügt eine Änderung eines Betriebsreglements bleibt es an die Genehmigungsvoraussetzungen gemäss Art. 25 Abs. 1 VIL gebunden (vgl. Urteil des BGer 1A.18/2001 vom 29. Oktober 2001 E. 7d; Verfügung des BAZL vom 16. April 2003 E. 1). 4.5 4.5.1 Bevor im Folgenden auf die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen einzugehen ist, ist der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und die sich daraus ergebenden Vorgaben darzulegen. Darin umreisst der Bund seine Infrastrukturziele im Bereich der Aviatik und definiert die Rahmenbedingungen für die bauliche und betriebliche Ausgestaltung der entsprechenden Anlagen. Bezüglich der einzelnen Flugplätze werden insbesondere der Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb bestimmt. Zudem stellt er die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar. Der SIL bildet unter anderem die Basis für die Erteilung der Betriebskonzession und die Genehmigung des Betriebsreglements und legt die Ziele und Vorgaben für
A-7248/2014 die Behörden verbindlich fest (Art. 3a VIL; vgl. auch Urteil des BVGer A- 6536/2010 vom 23. August 2011 E. 2.7; STEFAN VOGEL, in: Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz. 8.7). 4.5.2 Das SIL-Objektblatt zum zivil mitbenützten Militärflugplatz Buochs vom 1. Juli 2009 hält zur Verkehrsleistung fest, dass der vierjährige Durchschnitt (2001-2005) 9'920 und das zehnjährige Maximum 12'110 Flugbewegungen (2005) beträgt. Weiter weist das Objektblatt als Grundlagendokumente unter anderem das BR 1982 und das prov. BR 2002 aus sowie die Betriebsbewilligung vom 14. Januar 1982, Stand 1. Oktober 1992. Ein LBK ist gemäss dem Objektblatt bislang noch nicht erstellt worden und es existieren ausschliesslich Lärmberechnungen aus dem Jahr 2007 (vgl. auch Lärmkarte 2007). Weiter folgt aus dem Objektblatt, dass das Potential der Anlage auf maximal 25'000 Flugbewegungen begrenzt wird, wobei jedoch eine kurz- bis mittelfristige Begrenzung der Bewegungszahl auf 20'000 geprüft werden soll. Der heute bewilligte zivile Flugbetrieb beruht hingegen auf einer jährlichen Verkehrsmenge von 8'000 zivilen Flugbewegungen. Ferner wird zur Sicherheit des Flugbetriebs festgehalten, dass eine Umzäunung oder eine andere geeignete Absperrung des Flugplatzareals gemäss dem ICAO Annex 14 erforderlich seien sowie der Flugbetrieb und die Erschliessung der umliegenden Arbeitsgebiete entflochten werden sollen. So soll die Herdernstrasse für den Durchgangsverkehr gesperrt werden, sobald für die Erschliessung der Industriezone Fadenbrücke die geplante neue Zufahrtsstrasse ab der Autobahn erstellt ist. Schliesslich weist der SIL ein Gebiet mit Lärmbelastung aus.
5. Im vorliegenden Fall wird mit der Anpassung des BR 1982 einzig die SID als Anhang 4 zum BR 1982 von Amtes wegen gestützt auf Art. 26 VIL verfügt. Damit diese Änderung des Betriebsreglements genehmigt werden kann, müssen die Voraussetzungen von Art. 25 Abs. 1 VIL erfüllt sein (vgl. oben E. 4.3). Dies ist im Folgenden zu prüfen. Hierzu sind vorab grundlegende Fragen zum Umfang der Genehmigungsvoraussetzung (E. 6.1) und dem Zeitpunkt, in welchem diese erfüllt sein müssen (E. 6.2), zu beantworten. Anschliessend ist auf die massgebenden Genehmigungsvoraussetzungen einzugehen (luftfahrtspezifische Anforderungen an die Sicherheit: E. 7; umweltrechtliche Anforderungen: E. 8; Festsetzung des Lärmbelas-
A-7248/2014 tungskatasters: E. 9; Festsetzung des Hindernisbegrenzungsflächen-Katasters [nachfolgend: HBK]: E. 10; luftfahrtspezifische Anforderungen an den geordneten Betrieb: E. 11). Umfang und Zeitpunkt der Genehmigungsvoraussetzungen 6. 6.1 Fraglich ist zunächst, ob die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 25 Abs. 1 VIL bei einer blossen Änderung des Betriebsreglements nur bezüglich der konkreten Anpassung, d.h. vorliegend bezüglich des neuen Instrumentabflugverfahrens, zu prüfen sind oder ob sie darüber hinaus jeweils für den gesamten Flugplatz und dessen gesamten Betrieb beurteilt werden müssen. 6.1.1 Der Wortlaut und das Verhältnis von Art. 24 und Art. 25 VIL deuten darauf hin, dass bei der Genehmigung einer Betriebsreglementsänderung nur die von dieser Änderung ausgehenden Auswirkungen sowie die die Änderungen konkret betreffenden Vorgaben zu berücksichtigen sind. So hält insbesondere Art. 24 Bst. b VIL fest, dass das Gesuch Angaben darüber enthalten müsse, welche Auswirkungen die Reglementsänderung auf den Betrieb sowie auf Raum und Umwelt habe. Zudem sieht Art. 24 Bst. c VIL vor, dass das Gesuch bei Reglementsänderungen, die Auswirkungen auf den Flugbetrieb haben, den Nachweis enthalten müsse, dass die Anforderungen der Flugsicherheit eingehalten sind. Entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in zwei Verfahren jeweils nur die konkret in Frage stehende Änderung eines Betriebsreglements beurteilt und geprüft, ob diesbezüglich die Genehmigungsvoraussetzungen eingehalten sind (vgl. Urteil A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 18–20 betreffend den ILS-Anflug auf Piste 28 des Flughafen Zürich und A-5646/2008 vom 13. August 2009 E. 6–9 betreffend den gekröpften Nordanflug auf den Flughafen Zürich). Dies legt den Schluss nahe, dass vorliegend die Genehmigungsvoraussetzungen und insbesondere die Sicherheitsaspekte allein bezüglich der SID zu beurteilen sind, womit die von den Beschwerdeführenden ebenfalls gerügten Sicherheitsprobleme am Boden, innerhalb des Flugplatzperimeters, ausser Betracht fielen. 6.1.2 Im vorliegenden Fall sind die Verhältnisse aus zwei Gründen anders gelagert. 6.1.2.1 Zunächst liegt der Grund, weshalb im Falle einer Betriebsreglementsänderung die Genehmigungsvoraussetzung allein bezogen auf die
A-7248/2014 konkreten Änderung geprüft werden, darin, dass bei einem ordentlichen Betrieb eines Flugplatzes, dessen Betrieb im ursprünglichen Genehmigungsverfahren umfassend geprüft und genehmigt wurde. Deshalb ist es ausreichend, wenn der Fokus der Genehmigung – im Falle einer Reglementsänderung – auf die konkret vorgenommene Betriebsreglementsanpassung beschränkt ist. Wurde mit anderen Worten die Sicherheit des Betriebs bei der Genehmigung des Reglements umfassend geprüft, braucht die Sicherheit in der Folge nicht bei jeder (punktuellen) Änderung des Betriebsreglements wieder integral geprüft zu werden. Der vorliegende Fall weicht jedoch vom eben geschilderten "Normalbetrieb" eines Flugplatzes ab, da der derzeitige Betrieb nie ein ordentliches Genehmigungsverfahren durchlaufen und somit noch nie eine Gesamtbeurteilung der Sicherheit sowie der weiteren Genehmigungsvoraussetzungen stattgefunden hat. Dies spricht für die Berücksichtigung mindestens jener Sicherheitsfragen, die in einem engen sachlichen Zusammenhang zur beantragten Reglementsänderung stehen, ansonsten die mit der Genehmigung bezweckte Überprüfung wesentlicher Vorgaben unterlaufen würde. 6.1.2.2 Hinzu kommt, dass die Vorinstanz sowohl bei baulichen, als auch betrieblichen Änderungen auf dem Flugplatz die luftfahrtspezifischen Anforderungen gemäss Art. 3 VIL – selbst bei genehmigungsfreien Vorhaben – umfassend prüfen kann (vgl. Art. 9 VIL). Nach Art. 3 VIL müssen Flugplätze so ausgestaltet, organisiert und geführt sein, dass der Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für Personen und Sachen bei der Bereitstellung von Luftfahrzeugen, beim Ein- und Aussteigen, beim Beladen und Entladen, beim Rollen mit Flugzeugen oder Bodenfahrzeugen, bei Starts und Landungen sowie bei An- und Abflügen stets gewährleistet ist. Folglich besteht ein weiter, umfassender Auftrag seitens der Vorinstanz zur Gewährleistung eines sicheren und geordneten Betriebs. Darüber hinaus steht die Sicherheit beim Betrieb eines Flugplatzes immer im Zentrum (vgl. A- 1936/2006 E. 33.1.2 [S. 228]). Dies verlangt ebenfalls nach einer umfassenden Prüfung der Sicherheit, selbst wenn einzig eine punktuelle Änderung im Betriebsreglement erfolgen soll. 6.1.3 Nach dem Gesagten ist im vorliegenden Fall im Zusammenhang mit den luftfahrtspezifischen Anforderungen gemäss Art. 3 VIL neben der Sicherheit des Abflugverfahrens an sich (luftfahrtspezifische Anforderungen an das SID-Verfahren im engeren Sinne) auch die Sicherheit für Personen und Sachen bei Starts und Landungen sowie beim Rollen der Flugzeuge zu berücksichtigen (luftfahrtspezifische Anforderungen an das SID-Verfahren im weiteren Sinne). Im Übrigen zeigt sich anhand der Ausführungen
A-7248/2014 der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, dass das SID-Verfahren nicht isoliert betrachtet werden kann. Denn die Vorinstanz genehmigte die SID mit der Auflage, dass diese nur zugeteilt werden dürfe, wenn die minimale Sichtweite (Visibility) im Flugplatzperimeter mindestens 1'400 m beträgt. Diese Auflage erachtet die Vorinstanz als notwendig, da sich aufgrund der fehlenden Umzäunung des Flugplatzes und der Querung der Piste mit einer öffentlichen Strasse Personen, Fahrzeuge oder Tiere im Pistenbereich befinden könnten und nur bei einer minimalen Sichtweite von 1'400 m sichergestellt werden kann, dass der gesamte Pistenbereich vom Tower aus einsehbar ist. Mithin liess sie Überlegungen in die Genehmigung des SID-Verfahren einfliessen, die mit dem Abflugverfahren an sich nicht unmittelbar zusammenhängen. Demnach stehen die weiteren sicherheitsrelevanten Aspekte (z.B. fehlende Umzäunung, Querung zwischen Piste bzw. Rollwegen einerseits und öffentlicher Strassen andererseits, etc.) in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang, so dass sie im Folgenden ebenfalls in die Beurteilung der Genehmigungsvoraussetzungen einzubeziehen sind. 6.2 Weiter gilt es zu prüfen, in welchem Zeitpunkt die im Zusammenhang mit der Genehmigung stehenden Unterlagen vorliegen müssen bzw. in welchem Zeitpunkt die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sein müssen. 6.2.1 Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass die Vorinstanz – ohne das Vorliegen wesentlicher Unterlagen betreffend der Sicherheit und der luftfahrtrechtlichen Vorgaben abzuwarten – verfügt habe, obwohl keine Dringlichkeit bestanden habe. Dies betreffe vor allem den PANS-OPS-Report, welcher im Verfügungszeitpunkt nicht vorgelegen habe, obwohl ihn die Vorinstanz als zwingende Voraussetzung für die AIP-Publikation der SID bezeichnet habe. Die Vorinstanz hält fest, dass sie die technischen Kriterien soweit nötig überprüft habe und die SID insbesondere aufgrund der Publikation und den einschränkenden Auflagen als sicher gelte. Dies habe auch Skyguide bestätigt. Vor diesem Hintergrund sei ein Abwarten des Periodical Reviews des PANS-OPS Reports nicht nötig gewesen. Vielmehr sei ausreichend gewesen, dass der Beschwerdegegnerin die Auflage gemacht worden sei, sie habe den Report nach dessen Fertigstellung beim BAZL einzureichen verbunden mit der Androhung, die SID-Genehmigung würde erneut überprüft, falls sich aus diesem Dokument nachträglich Sicherheitsprobleme ergeben sollten.
A-7248/2014 6.2.2 Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sieht Art. 25 VIL vor, dass ein Betriebsreglement bzw. dessen Änderung nur dann genehmigt werden kann, wenn alle in dieser Bestimmung erwähnten Voraussetzungen erfüllt sind. Mithin hat das Gesuch um Genehmigung einer Betriebsreglementsänderung grundsätzlich auch die Unterlagen betreffend Erfüllung der luftfahrtspezifischen Anforderungen zu enthalten (vgl. A-1985/2006 E. 17.4.2 und A-1936/2006 E. 33.1.2 [S. 228]). 6.2.3 Im vorliegenden Fall lag der PANS-OPS Report, welcher ein wesentliches Dokument zur Prüfung der luftfahrtspezifischen Anforderungen darstellt, im Verfügungszeitpunkt nicht vor. Entsprechend konnte die Vorinstanz die luftfahrtspezifischen Anforderungen bezüglich der SID nicht abschliessend überprüfen, weshalb es die Betriebsreglementsänderung nicht vorbehaltlos hätte bewilligen dürfen. Vielmehr hätte die Vorinstanz den Eintritt der Rechtswirksamkeit dieser Genehmigung aufschieben und eine Suspensivbedingung in die Verfügung aufnehmen müssen, damit die Genehmigung erst dann definitive Gültigkeit gehabt hätte, wenn die Erfüllung der luftfahrtspezifischen Anforderungen mit den erforderlichen Dokumenten nachgewiesen und vom BAZL überprüft werden konnte (vgl. dazu PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 91 ff.). Der von der Vorinstanz in der Verfügung angebrachte Vorbehalt, wonach die Genehmigung der SID nach Einreichung des PANS-OPS Reports neu beurteilt und allenfalls eingeschränkt oder aufgehoben wird, vermag die Anordnung einer Suspensivbedingung nicht zu ersetzen. Die Vorinstanz hat mit ihrem Vorgehen Art. 25 VIL verletzt.
6.2.4 Der PANS-OPS Report ist in der Zwischenzeit erstellt und am 26. November 2014 freigegeben worden. Da im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht der Sachverhalt zum Urteilszeitpunkt massgebend ist (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1; Urteil des BVGer B-173/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 3.3.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.204), ist der PANS-OPS Report – unabhängig der soeben festgestellten Verletzung von Bundesrecht – im Folgenden bei der Prüfung der luftfahrtspezifischen Anforderungen heranzuziehen. Luftfahrtspezifische Anforderungen an die Sicherheit 7.
A-7248/2014 7.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL können Änderungen des Betriebsreglements nur genehmigt werden, wenn die luftfahrtspezifischen Anforderungen erfüllt sind. Diese Norm verweist auf Art. 3 und 9 VIL. Nach diesen Bestimmungen müssen Flugplätze – wie bereits erwähnt – so ausgestaltet, organisiert und geführt sein, dass der Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für Personen und Sachen bei der Bereitstellung von Luftfahrzeugen, beim Ein- und Aussteigen, beim Beladen und Entladen, beim Rollen mit Flugzeugen oder Bodenfahrzeugen, bei Starts und Landungen sowie bei An- und Abflügen stets gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 1 VIL). Im Rahmen der luftfahrtspezifischen Prüfung wird untersucht, ob die Anforderungen gemäss Art. 3 VIL eingehalten und geordnete Betriebsabläufe sichergestellt sind (vgl. Art. 9 Abs. 2 VIL). Im Folgenden ist zu prüfen, ob das SID-Verfahren den luftfahrtspezifischen Anforderungen an die Sicherheit genügt. Hierzu ist zunächst die Sicherheit des SID-Verfahrens an sich zu betrachten (luftfahrtspezifische Anforderungen an das SID-Verfahren im engeren Sinne: nachfolgend E. 6.2). Anschliessend ist zu beurteilen, ob die Sicherheit im Flugplatzperimeter sowie den Betriebsabläufen (Rollen auf den Rollwegen, etc.), die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem vorliegend zu genehmigenden SID-Verfahren stehen, gewährleistet ist (luftfahrtspezifische Anforderungen an das SID-Verfahren im weiteren Sinne: nachfolgend E. 7.3). 7.2 7.2.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, die SID genüge den Sicherheitsanforderungen nicht. Dies zeige sich bereits daran, dass die ursprünglich im AIP publizierte SID WIL 1A aufgehoben und durch die SID WIL 2A ersetzt wurde. Aus dem PANS-OPS Report ergebe sich, dass gemäss der SID WIL 2A – zufolge von Hindernissen im Gebiet Vorderlaui sowie aufgrund der Luftraumstruktur – neu ein Steiggradient von 13.7% bis 8000 ft. gehalten werden müsse. Die SID WIL 1A habe hingegen lediglich einen Steiggradienten von 12.9% ausgewiesen. Folglich sei eine wesentliche Änderung im SID-Design erfolgt, da sich die SID WIL 1A als gefährlich oder zumindest unsicher erwiesen habe. Sei nun aber die SID WIL 1A im AIP aufgehoben worden, müsse auch die Genehmigungsverfügung der SID WIL 1A aufgehoben werden. 7.2.1.1 Anlässlich der Instruktionsverhandlung legte die Vorinstanz dar, dass sie mit der Genehmigung nur den Rahmen für ein Abflugverfahren vorgebe. Entsprechend würden jeweils keine technischen Details, wie der Steiggradient, festgelegt. Die erfolgte Anpassung des Abflugverfahrens
A-7248/2014 stelle eine technische Präzisierung innerhalb des genehmigten Rahmens dar. Dies wurde vom VBS bestätigt, welches darlegte, dass die SID nur minimal angepasst wurde und immer noch ein vergleichbares Abflugverfahren vorliege. Dies zeige sich auch daran, dass lediglich die Version von 1 auf 2 angepasst wurde, jedoch immer noch ein Verfahren vom Typ „alfa“ vorliege (vgl. Protokoll, S. 31). 7.2.1.2 Gestützt auf die Einschätzung der Fachbehörden geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass vorliegend keine wesentliche Änderung des SID-Designs erfolgt ist. Das Abflugverfahren bewegt sich innerhalb des ursprünglich mit der Genehmigung vorgegebenen Rahmens, weshalb die Genehmigungsverfügung nicht aufzuheben ist. Was sodann die Rügen betreffend der mangelnden Sicherheit anbelangt, gilt es zu berücksichtigen, dass das Bundesverwaltungsgericht auf den Sachverhalt im Urteilszeitpunkt abstellt (vgl. oben E. 6.2.4). Entsprechend ist nicht die Sicherheit des ursprünglichen Verfahrens entscheidend, sondern diejenige des aktuell verwendeten Abflugverfahrens. Diesbezüglich kommen sowohl die Vorinstanz als auch das VBS übereinstimmend zum Schluss, dass es sich um ein sicheres Verfahren handelt (Protokoll, S. 31; vi.-act. 175). Das vorgesehene SID-Design erlaubt sämtliche Hindernisse zu überwinden und den kontrollierten Luftraum zu erreichen (vgl. vi-act. 174, S. 5). Da sodann kein Grund besteht, von den fachkundigen Einschätzungen der beiden Fachbehörden zur Sicherheit abzuweichen, sind die Vorbringen der Beschwerdeführenden nicht zu hören. Mithin ist die SID als sicher einzustufen. Im Übrigen ist die erfolgte Anpassung des Steiggradienten auf zurückhaltendere Annahmen bei den Berechnungsgrundlagen zurückzuführen. So hält der PANS-OPS Report unter anderem fest, dass das SID-Verfahren nicht mehr am Anfang der Piste 25 (Schwelle der Piste 07) beginne, sondern der Abhebepunkt auf das Ende der Piste 25 (sog. Departure end of the Runway [abgekürzt: DER]) gelegt wurde. Mithin musste aufgrund des späteren Abhebezeitpunktes der Steiggradient erhöht werden, damit sämtliche Hindernisse überwunden werden können. Damit steht fest, dass die Anpassungen bei der SID nicht aufgrund eines unsicheren Designs erfolgt sind, sondern aufgrund konservativerer Annahmen bei den Berechnungsgrundlagen. 7.2.2 7.2.2.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die SID weder I- CAO-konform (Abweichung betreffend der Track Guidance, welche erst nach 14.7 NM und nicht bereits nach 10.8 NM bestehe) noch sicher sei
A-7248/2014 (zahlreiche SID-Vorfälle gemäss Skyguide-Liste). Das BAZL habe sich insbesondere nicht mit den einzelnen Vorfällen aus der Skyguide-Liste auseinandergesetzt und pauschal festgehalten, dass die festgestellten Mängel nicht auf das Design, sondern unsachgemässes Verhalten einzelner Piloten zurückzuführen sei. Sodann hätte das BAZL angesichts der fehlenden ICAO-Konformität Alternativen prüfen müssen. Die SID WIL 1A sei mit der Ausprägung „NON-RNAV“ genehmigt worden, obwohl die SID WIL 1A „NON-RNAV 1“ ICAO-konform sei (Anm: RNAV steht für Flächennavigation [engl. Area navigation, ursprünglich Random navigation]. Es bezeichnet ein Navigationsverfahren für Instrumentenflüge, das die Route über frei wählbare Wegpunkte festlegt [vgl. Wikipedia – RNAV, abrufbar unter: <https://de.wikipedia.org/wiki/RNAV, besucht am 17. Juni 2016]). Schliesslich halte der PANS-OPS Report in der sog. Airspace conclusion fest, dass betreffend der SID sowohl die Kontrollzonen Buochs als auch Alpnach aktiv sein müssen, um Verletzungen des Luftraums der Klasse G zu verhindern. Die Beschwerdegegnerin bestreitet, die SID sei nicht ICAO-konform. Einerseits beruhe Art. 3 Abs. 1bis VIL, welcher unter anderem die Normen und Empfehlungen des ICAO-Anhangs 14 für unmittelbar anwendbar erkläre, weder auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage bzw. Delegationsnorm noch seien die Bestimmungen der ICAO zwingend auf den Flugplatz Buochs anwendbar. Andererseits könne ein Vertragsstaat jederzeit von den Standards, Recommended Practices und den ICAO-docs abweichen. Das vorliegend massgebende ICAO-doc betreffend den Bestimmungen zur Track Guidance habe keinen zwingenden Charakter und sehe überdies Ausnahmen vor. Die Vorinstanz hält fest, dass Abweichungen vom vorliegend anwendbaren ICAO-Doc zulässig seien, sofern diese ausgewiesen und als unbedenklich eingestuft würden. Dies sei vorliegend der Fall. Die ausgewiesene Abweichung der Track Guidance sei unbedenklich, da in der Regel nicht längere Distanzen bei der Führung der Flugzeuge zu Problemen führen, sondern zu kurze Distanzen. Bezüglich der Sicherheit der SID stellt die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung fest, dass sie die technischen Kriterien geprüft habe und das Abflugverfahren aufgrund der vorgesehen Publikation und der angeordneten, einschränkenden Auflagen als sicher erachte. Diese Einschätzung werde auch von Skyguide geteilt, welche die SID als vollkommen sicher und den gesetzlichen Vorschriften entsprechend einstufe. Sodann führt die Vorinstanz die im Zusammenhang mit der SID aufgetretenen und in der Skyguide-Liste aufgezeichneten Vorfälle nicht auf
A-7248/2014 das Design der SID zurück, sondern auf unsachgemässes Verhalten der involvierten Piloten. Entsprechend sei das SID-Verfahren sicher. 7.2.2.2 Die Rüge der Beschwerdegegnerin, wonach sich Art. 3 Abs. 1bis VIL, welcher den vorliegend massgebenden ICAO-Anhang 14 für unmittelbar anwendbar erklärt, nicht auf eine ausreichende Delegationsnorm stütze, trifft nicht zu. Art. 6a Abs. 1 LFG sieht explizit vor, dass der Bundesrat einzelne Anhänge des ICAO-Regelwerks für unmittelbar anwendbar erklären kann. Sodann ist nicht einzusehen, weshalb der ICAO-Anhang 14 im vorliegenden Fall nicht anwendbar sein soll, hält doch Ziff. 1.2.2 Anhang 14 ausdrücklich fest, dass der Anhang – vorbehältlich abweichender Regelungen – auf sämtliche Flugplätze Anwendung finden soll, die der Öffentlichkeit offenstehen. Ob allein aus dem sog. PriorPermission-Required- Status (nachfolgend: PPR-Status) des Flugplatzes Buochs auf ein nicht jedermann zugängliches Flugfeld geschlossen werden kann, ist fraglich, kann aber aufgrund der folgenden Ausführungen offenbleiben. Das Regelwerk der ICAO lässt – wie die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz zu Recht darlegen – gemäss Bestimmung Ziff. 1.3, Seite I-3-1-1 des ICAO Doc 8168 (Aircraft Operations, Procedures for Air Navigation Services, Volumen II, 5. Edition 2006 [nachfolgend: ICAO Doc 8168 PANS- OPS]) Abweichungen zu den Vorgaben des Abschnitts 3, Departure procedures, zu, in welchem sich die Vorschriften zur Track Guidance finden (vgl. Ziff. 3.1.2, Seite I-3-3-1, ICAO Doc 8168 PANS-OPS). Zudem wird die Abweichung betreffend die Track Guidance im PANS-OPS Report vom 26. November 2014 explizit ausgewiesen und die Vorinstanz begründet plausibel, weshalb diese als unbedenklich eingestuft werden kann. Im Übrigen folgt aus dem genehmigten PANS-OPS Report, dass die SID mit ihrem Design als technisch sicher eingestuft wird (vgl. Procedure approval sheet, S. 4; vgl. auch vi-act. 175). 7.2.2.3 Weiter legt die Vorinstanz nachvollziehbar dar, dass die in der sog. Skyguide-Liste enthaltenen Vorfälle vollständig sind bzw. gewisse Ereignisse nur deshalb nicht enthalten seien, da diese nicht auf ein eigentliches Problem mit der SID zurückzuführen seien (Protokoll, S. 30 betreffend den Vorfall vom 14. Juni 2012). Soweit die Vorinstanz die einzelnen Ereignisse in der Skyguide-Liste auf die unsachgemässe Handhabung einzelner Piloten zurückführt, besteht keine Veranlassung, ihre fachkundige Meinung in Zweifel zu ziehen, zumal die Beschwerdeführenden nichts Gegenteiliges vorbringen. Im Übrigen stimmt die Einschätzung mit jener von Skyguide
A-7248/2014 überein, welche die SID als sicher einstuft ("tout à fait safe") und die Vorfälle in erster Linie auf Pilotenfehler zurückführt ("Les quelques incidents qui ont eu lieu à Buochs ne sont en aucun cas liés à cette procédure même, mais à d'autres raisons, notamment des erreurs de pilotage; vgl. bf-act. 18). Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich in Belangen, die einen hohen technischen Wissenstand erfordern, insbesondere bei Sicherheitsfragen, eine gewisse Zurückhaltung und stützt sich in erster Linie auf die Einschätzungen und Angaben der Fach- und Aufsichtsbehörden ab, denen von Gesetzes wegen die entsprechende Kontrolle obliegt, sofern sich keine konkreten Zweifel an den Erstellungsmodalitäten, der Vollständigkeit und inhaltlichen Richtigkeit von Sicherheitsunterlagen ergibt. Solches ist vorliegend nicht der Fall, weshalb auf die Einschätzungen und die eingereichten Sicherheitsunterlagen des BAZL und der Skyguide abzustellen ist. Entsprechend ist die SID als sicher einzustufen. Vor diesem Hintergrund kann die von den Beschwerdeführenden verlangte Überprüfung von weiteren Varianten, wie beispielsweise der SID WIL 1A Non-RNAV 1 (recte wohl: SID WIL 1A RNAV 1; vgl. vi-act. 132) unterbleiben. 7.2.2.4 Betreffend der Sicherheit der SID ist aber aufgrund des PANS-OPS Reports eine Präzisierung notwendig. Wie die Beschwerdeführenden zu Recht ausführen, kommt der Report betreffend der Untersuchung des Luftraumes zum Schluss, dass die Kontrollzonen (sog. CTR) Buochs und Alpnach aktiv sein müssen, um Verletzungen des Luftraums der Klasse G zu verhindern. Vor diesem Hintergrund ist nicht einzusehen, weshalb die Vorinstanz diese Vorgabe nicht als zusätzliche Auflage zur SID verfügt hat, zumal sie unmittelbar die Sicherheit der SID betrifft. Entsprechend ist im Dispositiv die Auflage vorzusehen, wonach die SID nur zugeteilt werden darf, wenn sowohl die Kontrollzonen Buochs als auch Alpnach aktiv sind (vgl. Auflage in Dispositiv Ziff. 2 Bst. f). 7.2.3 7.2.3.1 Die Vorinstanz hat die Genehmigung der SID zudem mit der Auflage verbunden, dass diese ausschliesslich zur Benutzung für Piloten der Pilatus AG, inklusive von der Beschwerdegegnerin eingewiesene Kunden- Piloten der Pilatus AG, zugelassen werde. Dies begründet sie insbesondere mit sicherheitstechnischen Überlegungen bzw. aufgrund der verschiedentlich aufgetretenen sicherheitsrelevanten Vorfälle (vgl. vi-act. 63 und 65). Da sowohl die Vorinstanz als auch Skyguide die jeweiligen Vorfälle in der Skyguide-Liste gerade auf das Fehlverhalten einzelner Piloten zurückführen, ist die Einschränkung betreffend des Nutzerkreises ohne Weiteres nachvollziehbar und angemessen.
A-7248/2014 7.2.3.2 Soweit die Beschwerdeführenden vorbringen, aus der Verfügung gehe nicht hervor, welchen Anforderungen die Piloten der Pilatus und deren Kunden-Piloten zu genügen haben, verfängt ihre Rüge nicht. Vorliegend ist sicherzustellen, dass nur Piloten der Pilatus AG, welche über Kenntnisse der SID verfügen, und speziell instruierte Kundenpiloten das Startverfahren zugeteilt wird. Diese Anforderung erscheint als ausreichend; im Übrigen ist es an der Vorinstanz – im Rahmen ihrer Aufsicht – über allfällige zusätzlichen Anforderungen an die Piloten zu befinden. 7.2.3.3 Demgegenüber ist die zweite Rüge berechtigt, die Vorinstanz habe bezüglich der Auflage zum SID-Benutzerkreis nicht festgelegt, wie seitens der Beschwerdegegnerin die Administration und die Aufsicht über die Piloten zu erfolgen habe. Offenbar erachtet die Vorinstanz eine stichprobenartige Überprüfung dieser Auflage als ausreichend (vgl. Protokoll, S. 32). Diese Haltung ist nicht nachvollziehbar. Aufgrund der von der Vorinstanz verfügten Auflage muss bei jedem Flug vorgängig die Identität des Piloten festgestellt werden. Anderenfalls ist die Auflage nicht durchsetzbar und wäre damit obsolet. Die Beschwerdegegnerin bestätigte jedoch anlässlich der Instruktionsverhandlung, die Identität der Piloten vor Erteilung der Starterlaubnis jeweils abzuklären und reichte dem Bundesverwaltungsgericht am 8. März 2016 eine Liste mit sämtlichen bewilligten SID-Starts seit dem Jahr 2014 ein. Diese Liste weist den jeweiligen Flugzeugtyp, die Anzahl Bewegung, das Datum sowie die Uhrzeit aus. Damit eine Überprüfung der vom BAZL angeordneten Auflage möglich ist, müssen darüber hinaus jedoch auch die Flugzeugkennzeichen, der Name der Piloten, Angaben, ob es sich um einen Piloten der Pilatus AG oder einen Kundenpiloten handelt sowie – im letztgenannten Fall – die Bezeichnung des Kunden der Pilatus AG (Firma, Namen, etc.) in diese Liste aufgenommen werden. Entsprechend ist die von der Vorinstanz gemachte Auflage zu präzisieren bzw. eine zusätzliche Auflage im Dispositiv aufzunehmen, wonach sämtliche genannten Angaben in der Liste erfasst werden müssen (vgl. Auflage in Dispositiv Ziff. 2 Bst. e). 7.3 Sodann sind die weiteren sicherheitsrelevanten Aspekte, welche vorliegend mit einem Start nach dem SID-Verfahren in einem (engen) sachlichen Zusammenhang stehen, zu prüfen (sog. luftfahrtspezifische Anforderungen an das SID-Verfahren im weiteren Sinne). 7.3.1 Vorab ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die SID genehmigte, ohne eine konkrete und umfassende Beurteilung der Sicherheitslage im Flug-
A-7248/2014 platzperimeter vorzunehmen. Dies ist vorliegend umso weniger verständlich, als der Vorinstanz bewusst war, dass das massgebende Betriebsreglement nie ein ordentliches Genehmigungsverfahren durchlaufen hat und zugleich mehrere Gefahrenbereiche im Flugplatzperimeter bestanden. Diese wurden zwar von der Vorinstanz je einzeln in der Verfügung bezeichnet und die Beschwerdegegnerin aufgefordert ein Sicherheitskonzept auszuarbeiten. Letzten Endes erteilte die Vorinstanz jedoch dem SID-Verfahren die Genehmigung, ohne eine – zumindest summarische – Prüfung der Sicherheit im Flugplatzperimeter vorgenommen zu haben. Mithin stand im Genehmigungszeitpunkt die Einhaltung der luftfahrtspezifischen Anforderungen gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 3 VIL nicht fest, weshalb die Vorinstanz auch in dieser Hinsicht Bundesrecht verletzte (vgl. oben E. 6.2.2). Gestützt auf die unterdessen vorliegende, vorinstanzliche Einschätzung des Sicherheitskonzepts und der anlässlich des Augenscheins und der Instruktionsverhandlung vom 18. Februar 2016 gewonnenen Erkenntnisse, sind im Folgenden die einzelnen sicherheitsrelevanten Bereiche im Flugplatzperimeter zu prüfen. 7.3.2 7.3.2.1 In der angefochtenen Verfügung vom 10. November 2014 spricht die Vorinstanz zunächst die Gefahren aufgrund der Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen im Flugplatzperimeter an, welche sie als eines der Hauptprobleme qualifiziert. Die Vorinstanz führte aus, die rechtlichen Vorgaben verlangten, dass der Pistenstreifen bei Flugbetrieb von störenden Objekten frei sein muss (vgl. Ziff. 3.4.5 f. Annex 14 Vol. I [Aerodromes] der ICAO), weshalb auch keine landwirtschaftlichen Tätigkeiten in diesem Bereich erlaubt seien. Dieser Pistenstreifen rage im konkreten Fall beidseits der Piste, auf deren gesamten Länge, je 55 m über den Pistenrand hinaus. Entsprechend forderte sie die Beschwerdegegnerin auf, bis zum 31. März 2015 ein Sicherheitskonzept einzureichen, welches sicherstelle, dass während landwirtschaftlicher Tätigkeiten im Pistenstreifen jeder Flugbetrieb durch Flächenflugzeuge unterbleibt. 7.3.2.2 In der Folge reichte die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz am 31. März 2015 das Sicherheitskonzept ein. Dieses sieht einen Sicherheitsstreifen von beidseits je 20 m ab dem Pistenrand vor, welcher visuell markiert werde. Die landwirtschaftlichen Tätigkeiten werden jeweils in Absprache mit den Genossenkorporationen und dem Flugplatzleiter geplant und durchgeführt. Deshalb könne der Flugplatzleiter den Flugbetrieb aufgrund
A-7248/2014 des PPR-Betriebs derart planen und steuern, dass dieser während den landwirtschaftlichen Arbeiten im Bereich des Pistenstreifens auf das absolut Notwendige reduziert werde. Innerhalb des Sicherheitsstreifens dürften landwirtschaftliche Arbeiten nur durch speziell instruierte und mit Funk ausgerüstete Landwirte erfolgen. In jedem Fall würden die Landwirte, die sich im Gefahrenbereich aufhalten, mittels Funk über bevorstehende Starts und Landungen informiert und den Flugzeugen die Start- und Landebewilligung erst erteilt, wenn sich niemand mehr innerhalb des Sicherheitsstreifens aufhalte. Sodann würden die Freihaltezonen je 55 m links und rechts der Piste bestehen bleiben, weshalb in diesem Bereich keine Fahrzeuge, Hindernisse wie Siloballen, etc. abgestellt oder deponiert werden dürften. 7.3.2.3 Die Vorinstanz unterzog das Sicherheitskonzept am 12. Mai 2015 einer summarischen Prüfung. Sie kam zum Schluss, dass mit dem nun vorgesehenen hybriden Ansatz von zeitlicher und räumlicher Trennung des Landwirtschafts- und Flugbetriebs zwar nach wie vor keine strikte zeitliche Trennung der beiden Nutzungsarten erfolge, die Wahrscheinlichkeit einer Kollision aber verkleinert werde. Ob die getroffenen Massnahmen, unter anderem die spezielle Instruktion und die Ausrüstung der Landwirte mit Funkgeräten, ausreichend seien, müsse ein konsequentes Monitoring zeigen. Am Augenschein vom 18. Februar 2016 bestätigte die Vorinstanz sodann, dass sie die getroffenen Sicherheitsmassnahmen mit dem 20 m-Sicherheitsstreifen vorerst akzeptiere und für ausreichend erachte. Man habe gute Erfahrungen mit dem Sicherheitskonzept und der Funklösung gemacht, obschon das BAZL in der Regel keine landwirtschaftliche Nutzung während den Betriebszeiten im Pistenbereich toleriere. Die Vorinstanz kommt somit zum Schluss, dass das Konzept ausreichend sei, jedoch weiterhin überwacht und allenfalls angepasst werden müsse. Vorliegend besteht keine Veranlassung, von der sachkundigen Einschätzung der Vorinstanz abzuweichen (vgl. oben E. 2). Der Betrieb gilt somit – vorbehältlich der Vorgaben des Sicherheitskonzepts – als sicher und genügt somit den luftfahrtrechtlichen Vorgaben. Ausgehend von den Vorgaben des Bewirtschaftungskonzepts ist aber die Genehmigung der SID explizit mit der Auflage zu versehen, dass die Startfreigabe (Zuteilung der SID) jeweils nur erfolgen darf, wenn sich weder Personen noch Fahrzeuge innerhalb des 20 m-Sicherheitsstreifens beidseits der Piste aufhalten. Entsprechend ist die Verfügung insoweit anzupassen (vgl. Auflage in Dispositiv Ziff. 2 Bst. a). 7.3.3
A-7248/2014 7.3.3.1 Die Vorinstanz stuft im Weiteren auch die Herdernstrasse als Gefahrenquelle ein. Diese stelle im Bereich, in welchem sie die Hauptpiste kreuze, das eigentliche Hauptrisiko dar. Diese Einschätzung wird von den Beschwerdeführenden geteilt. Die öffentliche Herdernstrasse stelle ein grosses Sicherheitsrisiko für den sicheren Betrieb des Flugplatzes Buochs dar. In den letzten Jahren habe es regelmässig sog. "runway incursions" gegeben. Im Sicherheitskonzept vom 30. März 2015 (Massnahmenplan zur Verbesserung der Sicherheit) räumt die Beschwerdegegnerin betreffend dem Kreuzungsbereich von Herdernstrasse und Hauptpiste unter anderem ein, dass Personen oder Fahrzeuge manchmal zwischen den beiden Barrieren der Hauptpiste eingeschlossen werden, da sich beide Barrieren gleichzeitig absenken und die Distanz zwischen den Schlagbäumen rund 240 m betrage. Die Barrieren würden jedoch während den Tower Operating Hours (abgekürzt: TWR OPR HRS), d.h. während des Zeitraums, in dem die SID einem startenden Flugzeug überhaupt zugeteilt werden kann, durch die Mitarbeiter von Skyguide bedient. Diese würden den Kreuzungsbereich aktiv überwachen und könnten sofort intervenieren, wenn Personen oder Fahrzeuge zwischen den abgesenkten Barrieren eingeschlossen werden. Zudem sieht die Beschwerdegegnerin eine zusätzliche Signalisation mit beidseitig an den Signalpfosten bei den Barrieren angebrachten LED- Warntafeln ("bright displays") vor und prüft die etwaige Installation eines Warnblinkers. 7.3.3.2 In der Stellungnahme vom 12. Mai 2015 begrüsst die Vorinstanz die in Aussicht gestellte verbesserte Signalisation. Sodann hält sie aber fest, dass eine Lande- oder Startfreigabe nicht zulässig sei, wenn sich Fussgänger oder Fahrzeuge innerhalb des Pistenstreifens befinden bzw. zwischen den Barrieren "eingeklemmt" worden seien. Generell sei die Piste besser vor sog. "incursions" zu schützen, wozu die vorgeschlagenen Massnahmen baulicher oder betrieblicher Art unausweichlich seien. Die vorgeschlagenen Massnahmen seien als Übergangslösung zu verstehen, bis das Umnutzungsverfahren durchlaufen und das neue Betriebsreglement genehmigt sei. Entsprechend sei bezüglich der Herdernstrasse ein mehrstufiges Vorgehen vorgesehen. Zunächst sollen die vorgeschlagenen Massnahmen umgesetzt und anschliessend deren Wirksamkeit mit einem Monitoringprogramm überprüft bzw. überwacht werden. Sollte es die Sicher-
A-7248/2014 heit erfordern, würden weitergehenden Massnahmen geprüft und umgesetzt, bis hin zu einer zeitweiligen oder gar dauerhaften Schliessung der Herdernstrasse. 7.3.3.3 Anlässlich des Augenscheins vom 18. Februar 2016 wurde festgestellt, dass es sich bei der Herdernstrasse um eine dem Durchgangsverkehr offenstehende Strasse handelt. Diese weist zwar kein sehr grosses Verkehrsaufkommen auf. Dennoch gibt es ständigen Verkehr mit Fussgängern, Velofahrern, Autos und Lastwagen (vgl. Protokoll, S. 16 f. und Fotos Nr. 11, 12 und 15). Auch flugplatzseitig besteht kein sehr grosses Verkehrsaufkommen, da bei alleiniger Betrachtung des Werkflugbetriebs der Pilatus AG ungefähr eine Flugbewegung pro Stunde stattfindet (vgl. Protokoll, S.17). Die Beschwerdegegnerin bestätigte, dass