Bundesverwaltungsgericht 25.06.2015 A-7097/2013

Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral

Abteilung I A-7097/2013

Urteil v o m 2 5 . Juni 2015 Besetzung Richter Markus Metz (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richter André Moser, Gerichtsschreiber Andreas Meier.

Parteien Board of Airline Representatives in Switzerland, Beschwerdeführerin 1,

1. Swiss International Air Lines AG, Malzgasse 15, 4052 Basel, 2. Deutsche Lufthansa AG, Von-Gablenz-Strasse 2-6, DE-50679 Köln, 3. Edelweiss Air AG, Flughafen Kloten, Operations Center, 8058 Zürich, 4. Austrian Airlines AG, Office Park 2, AT-1300 Wien-Flughafen, 5. Germanwings GmbH, Germanwings-Strasse 1, DE-51147 Köln, alle vertreten durch Rechtsanwalt Urs Haegi, Rechtsanwältin Azra Dizdarevic-Hasic, Rechtsanwalt Dr. iur. Stefan Rechsteiner und Rechtsanwalt Dr. iur. Philipp Egli, VISCHER AG, Schützengasse 1, Postfach 1230, 8021 Zürich, Beschwerdeführerinnen 2,

gegen

Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Daniel Kunz und Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller, Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte, Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich, Beschwerdegegnerin,

und

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz.

Gegenstand Genehmigung der Flugbetriebsgebühren der Flughafen Zürich AG für die Jahre 2014 bis 2017.

A-7097/2013 Sachverhalt: A. Im Rahmen der Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes (LFG, SR 748.0) wurden unter anderem die Flughafengebühren neu geregelt. Die entsprechend revidierte Fassung von Art. 39 LFG ist zusammen mit der neuen Verordnung vom 25. April 2012 über die Flughafengebühren (SR 748.131.3; nachfolgend: FGV) am 1. Juni 2012 in Kraft getreten. Nach Art. 1 Abs. 2 FGV setzen sich die Flughafengebühren aus Flugbetriebsgebühren, Zugangsentgelten und Nutzungsentgelten zusammen. Was die Flugbetriebsgebühren betrifft, so müssen diese gemäss den anwendbaren Übergangsbestimmungen im Fall des Flughafens Zürich spätestens am 1. Januar 2014 der FGV angepasst sein (vgl. Art. 51 Abs. 1 Bst. a FGV). Bis zum Inkrafttreten der neuen Gebühren bleiben die vor dem Inkrafttreten der FGV anwendbaren Gebühren gültig (vgl. Art. 51 Abs. 3 FGV). Im Februar 2013 nahm die Flughafen Zürich AG mit den Flughafennutzern (Fluggesellschaften) die in der FGV vorgesehenen Verhandlungen über die Flugbetriebsgebühren auf. Nachdem innert der bis August 2013 verlängerten Verhandlungsfrist keine Einigung zustande gekommen war, unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) am 5. September 2013 einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung. Dieser basierte auf einer umfassenden Kostenberechnung im Sinn von Art. 28 ff. FGV. Mit dem im Verlauf des Genehmigungsverfahrens eingereichten Nachtrag vom 1. November 2013 änderte die Flughafen Zürich AG den Gebührenvorschlag teilweise ab. B. Bereits mit Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 (publiziert in BGE 137 II 58) betreffend das vorläufige Betriebsreglement für den Flughafen Zürich (vBR) war die Flughafen Zürich AG zudem verpflichtet worden, finanzielle Anreize für den Einsatz leiserer Flugzeuge insbesondere während der Nacht und zu sensiblen Tagesrandzeiten zu schaffen. Dies durch Erhebung lenkungswirksamer Zuschläge, die nach der Lärmerzeugung und zeitlich zu staffeln seien (vgl. BGE 137 II 58 E. 6.7). Die entsprechenden Lärmgebühren fallen nach den neuen Bestimmungen unter die Flugbetriebsgebühren. Folglich führte die Flughafen Zürich AG im Jahr 2012 Verhandlungen mit den Flughafennutzern betreffend das zu überarbeitende Lärmgebührenmodell durch und schlug dem BAZL, nachdem eine Einigung nicht zustande gekommen war, ein solches Modell zur Genehmigung vor. Mit Verfügung vom 7. Januar 2013 genehmigte das

A-7097/2013 BAZL das entsprechende Lärmgebührenmodell. Gleichzeitig verpflichtete es die Flughafen Zürich AG aber, im Zusammenhang mit der per 1. Januar 2014 vorzunehmenden Gesamtüberarbeitung der Flugbetriebsgebühren die Passagier-Lärmgebühr zu sistieren oder substanziell zu reduzieren und einen Anreizmechanismus zu erarbeiten, der es erlaubt, Investitionen in neue, lärmgünstigere Luftfahrzeuge finanziell zu fördern. Gegen diese Verfügung wurde beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben. Dieses entzog der Beschwerde mit Zwischenverfügung vom 28. März 2013 die aufschiebende Wirkung und setzte das vom BAZL genehmigte Lärmgebührenreglement per 1. Mai 2013 in Kraft. Mit Urteil A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde sodann gut und wies die Sache ans BAZL zurück mit der Weisung, im Rahmen des unterdessen laufenden Genehmigungsverfahrens betreffend die Gesamtüberarbeitung der Flugbetriebsgebühren eine neue Lärmgebührenordnung auszuarbeiten. Es ordnete an, dass das vom BAZL genehmigte Lärmgebührenreglement inzwischen in Kraft bleibe. C. Mit Verfügung vom 14. November 2013 genehmigte das BAZL die Flugbetriebsgebühren gemäss Vorschlag der Flughafen Zürich AG vom 5. September 2013 mit den Änderungen gemäss Nachtrag vom 1. November 2013 grundsätzlich; für den Wortlaut des entsprechenden Gebührenreglements verwies es auf den Anhang zur Verfügung (vgl. Ziff. 1 des Dispositivs). Was die Lärmgebühren betrifft, ordnete das BAZL sodann an, die vom Bundesverwaltungsgericht per 1. Mai 2013 in Kraft gesetzte Lärmgebührenordnung bleibe einstweilen in Kraft. Höhe und Struktur der Lärmgebühren seien aber gemäss den Anforderungen des Urteils vom 30. Oktober 2013 zu überprüfen und anzupassen. Die Flughafen Zürich AG habe die entsprechend angepassten Lärmgebühren bis zum 31. Dezember 2014 zur Genehmigung zu unterbreiten. Führe die Anpassung dazu, dass das Kostendeckungsprinzip nicht mehr eingehalten werde, seien gleichzeitig die erforderlichen Anpassungen der übrigen, soeben genehmigten Flugbetriebsgebühren vorzuschlagen (vgl. Ziff. 2 und 3 des Dispositivs). Weiter traf das BAZL Anordnungen betreffend eine vorzeitige Anpassung der Flugbetriebsgebühren bei unvorhergesehenen Veränderungen der Berechnungsgrundlagen (vgl. Ziff. 4 des Dispositivs) bzw. im Rahmen der allgemeinen Gebührenaufsicht (vgl. Ziff. 5 des Dispositivs), betreffend die Segmentberichterstattung (vgl. Ziff. 6 des Dispositivs) sowie betreffend

A-7097/2013 Veröffentlichung und Inkrafttreten der Verfügung (vgl. Ziff. 7 des Dispositivs). D. Am 16. Dezember 2013 reicht das Board of Airline Representatives in Switzerland (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 14. November 2013 ein (Beschwerdeverfahren A-7097/2013). Ebenfalls am 16. Dezember 2013 erheben die Swiss International Air Lines AG, die Deutsche Lufthansa AG, die Edelweiss Air AG, die Austrian Airlines AG und die Germanwings GmbH (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen 2) Beschwerde gegen die Verfügung vom 14. November 2013 (Beschwerdeverfahren A-7111/2013). Die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführerinnen 2 (gemeinsam: Beschwerdeführerinnen) lauten gleich: Die Beschwerden richten sich zunächst gegen die in Dispositiv-Ziffer 1 ausgesprochene Genehmigung der Flugbetriebsgebühren. Die Beschwerdeführerinnen beantragen, die Genehmigung bzw. das Gebührenreglement seien dahingehend zu ändern, dass die Flugbetriebsgebühren um mindestens 26% tiefer festgelegt würden und die ersten fünf Stunden der Parkzeit der Flugzeuge gebührenfrei seien; weiter seien die Zahlungsmodalitäten anzupassen. Eventuell seien die Genehmigung bzw. das Gebührenreglement in diesem Umfang aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung ans BAZL zurückzuweisen (jeweiliges Rechtsbegehren 1). Weiter beantragen die Beschwerdeführerinnen Änderungen von Dispositiv-Ziffer 4 betreffend eine vorzeitige Anpassung der Flugbetriebsgebühren bei unvorhergesehenen Veränderungen der Berechnungsgrundlagen (jeweiliges Rechtsbegehren 2), von Dispositiv-Ziffer 6 betreffend die Segmentberichterstattung (jeweiliges Rechtsbegehren 3) sowie von Dispositiv-Ziffer 7 betreffend Veröffentlichung und Inkrafttreten der Verfügung (jeweiliges Rechtsbegehren 4). Zudem stellen die Beschwerdeführerinnen verschiedene gleichlautende Verfahrensanträge: Sie beantragen, es sei ihnen uneingeschränkt Einsicht in die Akten des vorinstanzlichen Genehmigungsverfahrens zu gewähren, in die sie bisher nur eingeschränkt Einsicht erhalten hätten. Weiter seien die Akten aus der Verhandlungsphase beizuziehen und auch in diese Akten uneingeschränkt Einsicht zu gewähren. Zudem sei festzustellen, dass die

A-7097/2013 mit der Flughafen Zürich AG abgeschlossene Geheimhaltungsvereinbarung betreffend Informationen aus der Verhandlungsphase im Beschwerdeverfahren keine Wirkung entfalte. E. Am 23. Januar 2014 reicht die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) in den Verfahren A-7097/2013 und A-7111/2013 je eine Eingabe ein und beantragt, den Beschwerden sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen; eventuell sei das genehmigte Gebührenreglement im Sinne einer vorsorglichen Massnahme in Kraft zu setzen. F. Am 20. Februar 2014 nimmt die Beschwerdegegnerin in beiden Verfahren zu den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführerinnen Stellung. Sie reicht verschiedene Dokumente aus dem vorinstanzlichen Genehmigungsverfahren zuhanden der Beschwerdeführerinnen in einer neuen, weniger weitgehend geschwärzten Fassung ein. Die Beschwerdeführerinnen wiederum äussern sich je am 26. Februar 2014 zum Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung und zum Eventualantrag betreffend vorsorgliche Massnahmen. Das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) nimmt in beiden Verfahren am 7. März 2014 zu den Anträgen der Parteien Stellung. G. Am 13. März 2014 erlässt der Instruktionsrichter in den Verfahren A-7097/2013 und A-7111/2013 je eine Zwischenverfügung. Er weist das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung und den Eventualantrag betreffend vorsorgliche Massnahmen jeweils ab. Weiter weist er Verfahrensanträge der Beschwerdeführerinnen um Beizug der Akten aus der Verhandlungsphase, um Einsicht in diese Akten sowie um Feststellung der Unwirksamkeit der Geheimhaltungsvereinbarung ab. Was die Akten des vorinstanzlichen Genehmigungsverfahrens betrifft, fordert er die Vorinstanz auf, das von ihr bei Deloitte in Auftrag gegebene Gutachten möglichst weitgehend offenzulegen. Im Übrigen weist er die Akteneinsichtsgesuche betreffend die Vorakten ebenfalls ab, soweit die Beschwerdegegnerin diese Akten am 20. Februar 2014 nicht ohnehin in einer weniger geschwärzten Version zuhanden der Beschwerdeführerinnen eingereicht hat. Er gibt den Beschwerdeführerinnen indes Gelegenheit, gestützt auf die zusätzlich offengelegten Informationen ein neues Akteneinsichtsgesuch einzureichen. Im Übrigen untersagt er es den Verfahrensbeteiligten beider Verfahren unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB, die im

A-7097/2013 Beschwerdeverfahren oder aus den Akten des vorinstanzlichen Verfahrens gewonnenen Informationen für andere Zwecke zu verwenden oder an Dritte weiterzugeben. H. Am 24. März 2014 reicht die Vorinstanz in beiden Verfahren je eine für die Beschwerdeführerinnen bestimmte Fassung des Gutachtens von Deloitte ein. I. Am 7. April 2014 reichen die Beschwerdeführerin 1 im Verfahren A-7097/ 2013 und die Beschwerdeführerinnen 2 im Verfahren A-7111/2013 je ein neues Akteneinsichtsgesuch ein. Sie beantragen übereinstimmend, es seien ihnen weitere Informationen in den von der Beschwerdegegnerin am 20. Februar 2014 eingereichten Dokumenten offenzulegen. Weiter seien ihnen die in Ordner 3 der Vorakten befindlichen Terminalschlüssel (d.h. die Zuweisung der Raumflächen zum flugbetriebsrelevanten und zum nicht flugbetriebsrelevanten Bereich) offenzulegen sowie die Pläne sämtlicher Hoch- und Tiefbauten zur Verfügung zu stellen; eventuell seien Sachverständige zu bestellen, welche die aktuellen Flächengrössen der Hoch- und Tiefbauten am Flughafen durch eigene Messungen und Überprüfungen feststellen und diese Flächen nach wissenschaftlich anerkannten betriebswirtschaftlichen und empirischen Kriterien dem Aviation-Bereich und dem Kommerz-Bereich zuweisen. J. Am 15. Mai 2014 nimmt die Beschwerdegegnerin in beiden Verfahren zu den neuen Akteneinsichtsgesuchen der Beschwerdeführerinnen Stellung. Die Beschwerdeführerinnen äussern sich je am 16. Juni 2014 zu dieser Stellungnahme. K. Am 25. Juni 2014 findet eine erste Instruktionsverhandlung mit den Verfahrensbeteiligten beider Verfahren statt (vgl. für das bereinigte Protokoll act. 49 im Dossier A-7097/2013). Die Parteien erklären sich anlässlich dieser Instruktionsverhandlung damit einverstanden, dass bezüglich Flächenzuweisung und Kostenrechnung je ein Gutachten eingeholt wird. Weiter stimmen die Verfahrensbeteiligten der Ausarbeitung eines Teilvergleichsvorschlags betreffend die Fragen einer gebührenfreien Parkzeit und der Zahlungsmodalitäten sowie betreffend die Dispositiv-Ziffern 4, 6 und 7 der Verfügung vom 14. November 2013 zu.

A-7097/2013 L. Mit Verfügung vom 3. Juli 2014 vereinigt der Instruktionsrichter die Beschwerdeverfahren A-7097/2013 und A-7111/2013 unter der Verfahrensnummer A-7097/2013. Er nimmt in diesem Zusammenhang davon Vormerk, dass Beilage 49 zur Eingabe der Beschwerdeführerinnen 2 vom 26. Februar 2014 der Beschwerdeführerin 1 aufgrund von Geschäftsgeheimnissen nicht zugestellt werden darf. M. Am 30. und 31. Juli 2014 reichen die Parteien dem Bundesverwaltungsgericht einen Teilvergleich vom 30. Juli 2014 ein, in dem sie sich über die Zahlungsmodalitäten, über ein Modell für die Luftfahrzeug-Abstellgebühren (nicht jedoch über die konkrete Höhe dieser Gebühren) sowie über die Anpassungen der Dispositiv-Ziffern 4, 6 und 7 der Verfügung vom 14. November 2013 geeinigt haben. N. Mit Zwischenverfügung vom 31. Juli 2014 entscheidet der Instruktionsrichter über die Akteneinsichtsgesuche der Beschwerdeführerinnen vom 7. April 2014. Was die beantragte weitere Offenlegung der von der Beschwerdegegnerin am 20. Februar 2014 eingereichten Dokumente betrifft, heisst er die Akteneinsichtsgesuche teilweise gut. Was die in Ordner 3 der Vorakten befindlichen Terminalschlüssel betrifft, weist er die Akteneinsichtsgesuche ab. O. Am 18. August 2014 stellt die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführerinnen die im Sinne der Zwischenverfügung vom 31. Juli 2014 weniger geschwärzten Fassungen des Gebührenvorschlags vom 5. September 2013 (samt Beilagen 1 bis 4) und des Nachtrags vom 1. November 2013 (samt Beilagen A bis D) zu und macht die weiteren gemäss dieser Verfügung offenzulegenden Angaben. P. Am 12. September 2014 nimmt die Vorinstanz zum Teilvergleich vom 30. Juli 2014 Stellung. Q. Die Beschwerdeführerin 1 und die Beschwerdeführerinnen 2 reichen am 25. September 2014 bzw. am 26. September 2014 je eine ergänzte Be-

A-7097/2013 schwerdeschrift ein. Sie halten an ihren Rechtsbegehren jeweils fest, soweit diese durch den Teilvergleich vom 30. Juli 2014 nicht gegenstandslos geworden sind. R. Am 5. November 2014 findet eine zweite Instruktionsverhandlung statt (vgl. für das bereinigte Protokoll act. 132; vgl. zudem die Klarstellung gemäss E. 4 der Zwischenverfügung vom 10. Dezember 2014). An der Verhandlung vertreten ist neben den Verfahrensbeteiligten zunächst auch die Polynomics AG, die von den Parteien als Gutachterin für das Flächenzuweisungs- Gutachten vorgeschlagen wurde. Es wird der Fragenkatalog für dieses Gutachten besprochen und das weitere Vorgehen geklärt. Die Verfahrensbeteiligten einigen sich unter anderem darauf, der Polynomics AG die Vorakten inklusive Ordner 3 zur Verfügung zu stellen; weiter wird die Polynomics AG am Flughafen Zürich Zugang zu einem Computer mit den elektronischen Raumplänen haben. In Abwesenheit der Polynomics AG wird sodann auch der Fragenkatalog für das Kostenzuweisungs-Gutachten besprochen. Für dieses Gutachten ist eine andere Gutachterin vorgesehen. S. Am 7. November 2014 erteilt der Instruktionsrichter der Polynomics AG den Auftrag zur Erstellung des Gutachtens bezüglich Flächenzuweisung. T. Die Beschwerdegegnerin reicht am 21. November 2014 ihre Beschwerdeantwort ein. Sie beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Weiter sei die Beschwerdegegnerin zu ermächtigen, die mit der angefochtenen Verfügung genehmigten Gebühren rückwirkend ab dem 1. Februar 2014 einzufordern. U. Am 24. November 2014 führt die Polynomics AG im Beisein des Instruktionsrichters und der Verfahrensbeteiligten eine Begehung der Flughafengebäude durch, um sich vor Ort einen Eindruck von den Gegebenheiten zu machen (vgl. für das Protokoll act. 136). Ebenfalls am 24. November 2014 befragt die Polynomics AG die Beschwerdegegnerin, die Vorinstanz und die Beschwerdeführerinnen zur Sache (vgl. für das Protokoll act. 137; vgl. zudem die Berichtigung gemäss E. 5 der Zwischenverfügung vom 10. Dezember 2014).

A-7097/2013 Anlässlich der Befragungen übergibt die Beschwerdegegnerin den Gutachtern die Dokumentation "Erstellung Flächenschlüssel" (act. 130) sowie die Studie von Basler&Hofmann und Progtrans vom 20. Februar 2010 betreffend Modalsplit (act. 131; auch Beilage 20 zur Beschwerdeantwort). Am 28. November 2014 reicht die Beschwerdegegnerin zudem zuhanden der Gutachter eine Dokumentation nach, welche die von der Vorinstanz vorgenommenen Anpassungen bei der Flächenzuweisung ausweist, sowie Geschosspläne mit den aktuellen Flächenschlüsselungen. V. Mit Zwischenverfügung vom 10. Dezember 2014 entscheidet der Instruktionsrichter über einen Antrag der Beschwerdeführerinnen 2, den Gutachtern für das Kostenrechnungs-Gutachten gewisse Unterlagen aus der Verhandlungsphase zur Verfügung zu stellen. Er weist diesen Antrag ab. Weiter hält der Instruktionsrichter Folgendes fest: Die Beschwerdegegnerin habe dem Bundesverwaltungsgericht mitgeteilt, auf welchen Betrag sich die Werbeeinnahmen durch Plakate und Ähnliches (Fahnen usw.) an den Wänden in den Gebäuden belaufen würden und welcher Anteil davon auf der Luftseite generiert werde. Da es sich dabei um Geschäftsgeheimnisse handle, werde die entsprechende Eingabe den Beschwerdeführerinnen nicht zugestellt; diese würden aber darauf hingewiesen, dass der Betrag die Wesentlichkeitsgrenze überschreite. W. Die Vorinstanz reicht am 16. Dezember 2014 ihre Vernehmlassung ein. Sie beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. X. Die Polynomics AG stellt am 5. Januar 2015 das Flächenzuweisungs-Gutachten fertig. Sie reicht das Gutachten in einer ungeschwärzten Fassung und in einer geschwärzten Fassung ein (Abdeckung der Quadratmeter-Angaben, soweit den Beschwerdeführerinnen nicht bereits bekannt). Der Instruktionsrichter stellt das Gutachten der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz in der ungeschwärzten und den Beschwerdeführerinnen in der geschwärzten Fassung zu. Y. Am 20. Januar 2015 teilt die Beschwerdegegnerin dem Bundesverwal-

A-7097/2013 tungsgericht mit, welche Auswirkungen die im Gutachten empfohlenen Anpassungen der Flächenschlüsselung auf die Gesamtkosten gemäss FGV hätten. Auch diese Eingabe wird den Beschwerdeführerinnen mit abgedeckten Quadratmeter-Angaben zugestellt. Z. Am 30. Januar 2015 nimmt die Vorinstanz zum Gutachten Stellung. Am 3. bzw. 4. Februar 2015 reichen die Beschwerdeführerinnen 2 und die Beschwerdegegnerin ihre Stellungnahmen ein. Die Beschwerdeführerin 1 verweist in ihrer Eingabe vom 4. Februar 2015 auf die Stellungname der Beschwerdeführerinnen 2. Die Beschwerdeführerinnen 2 beantragen in ihrer Stellungnahme verschiedene Erläuterungen seitens der Gutachter. Weiter beantragen sie, es seien ihnen die geschwärzten Stellen im Gutachten sowie diejenigen in der Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 20. Februar 2015 offenzulegen. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Stellungnahme eine Ergänzung des Gutachtens. AA. In seiner Verfügung vom 9. Februar 2015 teilt der Instruktionsrichter den Verfahrensbeteiligten mit, dass auf die Einholung des Kostenrechnungs- Gutachtens verzichtet werde. BB. Am 17. Februar 2015 reicht die Polynomics AG die von den Beschwerdeführerinnen 2 beantragten Erläuterungen ein. CC. Mit Zwischenverfügung vom 25. Februar 2015 weist der Instruktionsrichter die Gesuche der Beschwerdeführerinnen 2 um Offenlegung der geschwärzten Stellen im Gutachten und in der Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 20. Januar 2015 ab. DD. Die Beschwerdeführerin 1 und die Beschwerdeführerinnen 2 reichen am 27. März 2015 je eine Replik ein. Sie halten an ihren Rechtsbegehren nach wie vor fest, soweit diese durch den Teilvergleich vom 30. Juli 2014 nicht gegenstandslos geworden sind. Weiter erneuern die Beschwerdeführerinnen ihre jeweiligen Verfahrensanträge um uneingeschränkte Einsicht in die Vorakten, um Beizug der Akten

A-7097/2013 aus der Verhandlungsphase sowie um Feststellung der Unwirksamkeit der Geheimhaltungsvereinbarung, welche der Instruktionsrichter mit Zwischenverfügungen vom 13. März 2014 und vom 31. Juli 2014 nur teilweise gutgeheissen bzw. abgewiesen hat. EE. Die Beschwerdegegnerin reicht am 4. Mai 2015 ihre Duplik ein. Sie hält an ihren Anträgen fest. FF. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und auf die weiteren in den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit relevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), sofern eine der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen verfügt hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.1 Beim BAZL handelt es sich um eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist im Bereich der Luftfahrt nicht gegeben (vgl. Art 32 VGG und Art. 6 Abs. 1 LFG). Die Beschwerdegegnerin stellt sich indes auf den Standpunkt, es liege kein taugliches Anfechtungsobjekt vor. Darauf ist nachfolgend näher einzugehen. 1.1.1 Gemäss Art. 39 Abs. 8 LFG übt die Vorinstanz die Aufsicht über die Flughafengebühren aus; bei Streitfällen zwischen Flughafenhaltern und Flughafennutzern genehmigt sie auf Antrag die Gebühren. Mit dieser Regelung ist der Gesetzgeber zur bis 1995 geltenden Ordnung zurückgekehrt (vgl. Botschaft vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes, BBl 2009 4915 [nachfolgend: Botschaft], S. 4938). Das Verfahren wird, wie in Art. 39 Abs. 8 LFG vorgesehen, in der FGV konkretisiert. Danach führen die Flughafenhalter der Flughäfen Genf und Zürich in einem ersten Schritt

A-7097/2013 jeweils Verhandlungen mit den Flughafennutzern über die Flugbetriebsgebühren; kommt eine Einigung zustande, so legen sie die Gebühren basierend auf diesem Ergebnis fest (vgl. Art. 20 Abs. 1 Bst. a FGV). Kommt keine Einigung zustande oder wird das Verhandlungsergebnis von der Vorinstanz abgelehnt, so können die Flughafenhalter der Vorinstanz einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung unterbreiten (vgl. Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV). Der Entscheid über die Genehmigung hat gemäss Art. 7 Abs. 1 FGV in Verfügungsform zu ergehen. Er ist nach Art. 7 Abs. 2 FGV im Bundesblatt zu veröffentlichen (vgl. zum Ganzen auch Urteil des BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 1.3.1). Das beschriebene Verfahren orientiert sich an der Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über Flughafenentgelte (Amtsblatt der Europäischen Union L 70 vom 14. März 2009, S. 11 ff.; nachfolgend: Entgelte-Richtlinie). Die Schweiz ist über das Luftverkehrsabkommen an diese Richtlinie gebunden (vgl. Anhang zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr [SR 0.748.127.192.68]). Gemäss der Richtlinie ist sicherzustellen, dass Änderungen der Flughafenentgeltregelung oder der Flughafenentgelthöhe, wann immer möglich, im Einvernehmen zwischen dem Flughafenleitungsorgan und den Flughafennutzern vorgenommen werden (vgl. Art. 6 Ziff. 2 Entgelte-Richtlinie). Weiter muss bei Uneinigkeit jede Partei eine unabhängige Aufsichtsbehörde anrufen können, welche die Begründung für die Änderung der Flughafenentgeltregelung oder der Flughafenentgelthöhe prüft (vgl. Art. 6 Ziff. 3 Entgelte-Richtlinie), wobei die nationalen Rechtsvorschriften unter anderem aber auch ein obligatorisches Verfahren vorsehen können, in dem die Flughafenentgelte oder deren maximale Höhe von der Aufsichtsbehörde festgelegt oder gebilligt werden (vgl. dazu Art. 6 Ziff. 5 Entgelte-Richtlinie; vgl. zudem zum Ganzen: Botschaft, S. 4938 und 4957). 1.1.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 30. Oktober 2013 dargelegt, dass das Flughafengebührenreglement des Flughafens Zürich als Allgemeinverfügung zu qualifizieren sei und der sich darauf beziehende Genehmigungsentscheid daher ebenfalls eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG darstelle. Werde die Genehmigung verweigert, handle es sich dabei um eine Individualverfügung, da von der Verweigerung allein der Flughafenhalter als Antragsteller betroffen sei. Werde die Genehmigung demgegenüber erteilt, so verschmelze der positive Genehmigungsentscheid mit dem Flughafengebührenreglement. Dies habe zur Folge, dass

A-7097/2013 in einem solchen Fall nicht der Genehmigungsentscheid als solcher, sondern das Flughafengebührenreglement als Allgemeinverfügung das Anfechtungsobjekt für eine allfällige Beschwerde bilde (vgl. Urteil des BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 1.3.2). In der Folge bejahte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdelegitimation des Schutzverbands der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (sbfz) und der Gemeinde Rümlang: Soweit es um die Lenkungswirkung von Lärmgebühren gehe, seien Anwohner, die unter dem durch den Betrieb des Flughafens verursachten Lärm litten, als Normaladressaten der erwähnten Allgemeinverfügung zur Beschwerdeführung berechtigt (vgl. Urteil des BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.2). Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort vom 21. November 2014 (Ziff. 34 ff.) aus, diese Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts dürften wesentlich vom Ziel geleitet gewesen sein, Drittbetroffenen den Rechtsschutz bereits in einem frühen Stadium zu gewähren und nicht erst im konkreten Anwendungsfall. Dies habe zwar durchaus zu einem pragmatischen Ergebnis geführt, dogmatisch überzeuge die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts allerdings nicht. Zu Recht seien Gebührenreglemente von Flugplätzen in der Rechtsprechung jeweils als generellabstrakte Erlasse und nicht als Allgemeinverfügungen qualifiziert worden, so auch im Fall des Flughafens Zürich. Es stelle sich somit die Frage, ob die Genehmigungsverfügung eines Erlasses anfechtbar sei. Nach der herrschenden Lehre könne die Genehmigung eines Erlasses einzig vom Antragssteller angefochten werden. Für Dritte sei die Genehmigung als Teil des Rechtsetzungsakts nicht anfechtbar. Da vorliegend somit kein zulässiges Anfechtungsobjekt gegeben sei, könne auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. 1.1.3 Vorliegend wird nicht im Interesse der Anwohner, sondern von Seiten der gebührenpflichtigen Flughafennutzer Beschwerde geführt. Anders als die Vorbringen der Beschwerdegegnerin vermuten liessen, muss daher nicht auf die Frage nach der Rechtsnatur des Flughafengebührenreglements eingegangen werden. Denn wie nachfolgend aufzuzeigen ist, liegt auch dann ein taugliches Anfechtungsobjekt vor, wenn man dieses Reglement als generell-abstrakten Erlass qualifiziert. 1.1.4 Was die Genehmigung einer Verfügung betrifft, so stellt diese ebenfalls eine Verfügung dar, wobei ein positiver Genehmigungsentscheid mit der genehmigten Verfügung regelmässig zu einem einzigen Anfechtungsobjekt verschmilzt. Geht es hingegen um die Genehmigung eines Erlasses,

A-7097/2013 ist zu differenzieren: Die Genehmigung eines Erlasses innerhalb desselben Gemeinwesens hat als Teil des Rechtsetzungsverfahrens keinen Verfügungscharakter. Richtet sich die Genehmigung aber im vertikalen Verhältnis an ein anderes Gemeinwesen (Kanton oder Gemeinde), stellt der Genehmigungsentscheid nach einem überwiegenden Teil der Lehre für dieses Gemeinwesen eine Verfügung dar, während er für die virtuell betroffenen Privaten nach wie vor einen nicht anfechtbaren Teil des Rechtsetzungsverfahrens bildet (vgl. MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 5 Rz. 27, 28 und 29; vgl. auch ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage 2013, Rz. 884). In BGE 135 II 38 hat sich das Bundesgericht sodann zur Konstellation geäussert, in der eine Aufsichtsbehörde über die Genehmigung eines generell-abstrakten Akts eines dezentralen Verwaltungsträgers zu entscheiden hat. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass der entsprechende Genehmigungsentscheid für die betroffene Organisation eine Verfügung darstellt. Ist die Organisation rechtsfähig und dazu legitimiert, kann sie die Verweigerung der Genehmigung daher auf dem Beschwerdeweg anfechten (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.6; vgl. auch KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 884; anderer Meinung wohl: MARKUS MÜLLER, a.a.O., Art. 5 Rz. 29). Insofern werden die dezentralen Verwaltungsträger also jenen Gemeinwesen gleichgestellt, die einen Erlass im vertikalen Verhältnis zur Genehmigung vorlegen. Doch hat das Bundesgericht darauf hingewiesen, dass den Reglementen dezentraler Verwaltungsträger zwar ein generell-abstrakter Charakter zukommen könne. Jedoch erfüllten diese Reglemente, solange der betreffenden Organisation keine Rechtsetzungsbefugnisse delegiert worden seien, nicht das Merkmal der Hoheitlichkeit. Es könne in solchen Fällen nicht gesagt werden, der Genehmigungsentscheid sei Teil eines Rechtsetzungsverfahrens (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.5). In der Folge liess es das Bundesgericht ausdrücklich offen, ob im betreffenden Fall auch Dritte gegen den Genehmigungsentscheid hätten Beschwerde führen können (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.6). 1.1.5 Die Beschwerdegegnerin ist im vorliegenden Zusammenhang als dezentrale Verwaltungsträgerin zu qualifizieren. Denn indem sie die dem Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen zur Verfügung stellt, erfüllt sie öffentliche Aufgaben des Bundes. Weiter entscheidet sie nach Art. 39 Abs. 2 LFG über bestrittene Gebührenrechnungen mit Verfügung (vgl. dazu auch Urteil des BVGer A-213/2013 vom 29. April 2014 E. 1.2.2.2).

A-7097/2013 Allerdings kann nicht gesagt werden, dass im Zusammenhang mit der Festlegung der Flughafengebühren grundlegende Rechtsetzungsbefugnisse vom Bund an die Beschwerdegegnerin delegiert worden wären: Nachdem sich der Gesetzgeber in Art. 39 LFG zu den Grundsätzen der Gebührenbemessung geäussert hat (vgl. Absätze 3 bis 5), überträgt er die Regelung weiterer Fragen an den Bundesrat und nicht etwa an die Flughafenhalter (vgl. Absätze 6 und 7). Insbesondere hat der Bundesrat festzulegen, "welche Kosten und welche Erträge für die Gebührenberechnung heranzuziehen sind" (vgl. Absatz 6). Nach welchen Regeln die Gebühren zu bemessen sind, wird also primär vom Gesetzgeber und vom Bundesrat als Verordnungsgeber definiert. Bei der Ausarbeitung der Gebührenreglemente der einzelnen Flughäfen geht es hingegen bereits darum, Gesetz und Verordnung auszulegen, Sachverhaltsabklärungen zu treffen und die relevanten Bestimmungen sodann auf die flughafenspezifischen Gegebenheiten anzuwenden. Selbst wenn man dem Flughafengebührenreglement einen generell-abstrakten Charakter zumisst und es daher als Erlass qualifiziert, ändert dies somit nichts daran, dass die Ausarbeitung dieses Reglements nicht mit einem klassischen Rechtsetzungsprozess verglichen werden kann. Vielmehr stellen sich im Verfahren, das zum Erlass des Flughafengebührenreglements führt, verschiedene Fragen, die der Rechtsanwendung zuzuordnen sind. Demgegenüber dienen die einzelnen Gebührenverfügungen – von Streitigkeiten über die korrekte Erfassung der gebührenpflichtigen Vorgänge abgesehen – lediglich der rein rechnerischen Umsetzung dieses Reglements. Unter diesen Umständen kann es nicht angehen, die Flughafennutzer hinsichtlich von Streitigkeiten, die das Flughafengebührenreglement betreffen, auf die Anfechtung der einzelnen Gebührenverfügungen zu verweisen. Vielmehr ist ihnen die Anfechtung des Genehmigungsentscheids der Vorinstanz zu ermöglichen. Genau dies entspricht denn auch der Absicht des Gesetzgebers: In der Botschaft wird ausgeführt, es werde ein Verfahren vorgesehen, in welchem die Flughafennutzer bei der Vorinstanz eine Überprüfung der Flughafengebühren verlangen könnten. Das Ergebnis dieser Überprüfung münde in einen Entscheid der Vorinstanz, der in Verfügungsform ergehe. Dieser Entscheid wiederum sei über den ordentlichen Rechtsmittelweg gemäss Art. 6 LFG anfechtbar (vgl. Botschaft, S. 4957). Dass in Art. 7 Abs. 1 FGV festgehalten wird, die Vorinstanz entscheide über die Genehmigung von Flughafengebührenregelungen in Form von Verfügungen, ist daher nur konse-

A-7097/2013 quent. Es besteht nach dem Gesagten weder ein Grund noch eine Grundlage, die Flughafennutzer von einer Beschwerde gegen eine solche Verfügung auszuschliessen. 1.1.6 Auch wenn man das konkrete Verfahren betrachtet, welches die FGV für die Festsetzung der Flugbetriebsgebühren der Flughäfen Genf und Zürich vorsieht, ändert sich an dieser Beurteilung nichts: Kommt in den Verhandlungen zwischen dem Flughafenhalter und den Flughafennutzern über die Flugbetriebsgebühren keine Einigung zustande, hat der Flughafenhalter seinen nunmehr einseitig erarbeiteten Gebührenvorschlag der Vorinstanz obligatorisch zur Genehmigung zu unterbreiten (vgl. Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV). Dies anders als in anderen Fällen, in denen eine Überprüfung der vorgesehenen Gebühren nur auf Antrag eines Flughafennutzers erfolgt (vgl. Art. 26 Abs. 4, Art. 42 Abs. 2 und Art. 46 Abs. 2 FGV). Doch ist zu beachten, dass gemäss Art. 6 Ziff. 3 der Entgelte-Richtlinie sicherzustellen ist, dass die Flughafennutzer bei Uneinigkeit über eine Entscheidung des Flughafenleitungsorgans zu Flughafenentgelten die Aufsichtsbehörde anrufen können. Das in Art. 6 Ziff. 5 Abs. 1 Bst. a der Entgelte-Richtlinie erwähnte obligatorische Verfahren vermag dieses Anstandsverfahren naturgemäss zu ersetzen, doch darf es nicht dazu führen, dass sich die Flughafennutzer gegenüber der Aufsichtsbehörde gar nicht mehr zum Gebührenvorschlag äussern können. Dies ergibt sich nur schon aus Art. 11 Ziff. 7 der Entgelte-Richtlinie, wonach die Aufsichtsbehörde gehalten ist, die betroffenen Parteien vor einer Entscheidung zu hören. Es ist den interessierten Flughafennutzern daher zu ermöglichen, auf geeignete Weise am obligatorischen Genehmigungsverfahren teilzunehmen (eingehend dazu: E. 6). Wie sich aus Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG ergibt, sind diejenigen Flughafennutzer, die am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten haben, sodann grundsätzlich auch zur Beschwerde zuzulassen. Anzumerken ist zudem Folgendes: Erhalten die Flughafennutzer die Möglichkeit, am Genehmigungsverfahren teilzunehmen und den Genehmigungsentscheid gegebenenfalls anzufechten, so wird ein positiver Genehmigungsentscheid auch für sie verbindlich. Würden die genehmigten Flugbetriebsgebühren vom Bundesverwaltungsgericht hingegen erst überprüft, wenn einer oder mehrere Flughafennutzer die an sie gerichteten Gebührenverfügungen anfechten, hätte dies allenfalls zur Folge, dass verschiedene Flughafennutzer für gewisse Zeiträume unterschiedlich hohe Gebühren zu entrichten hätten. Dies gilt es angesichts des in Art. 3 der Entgelte-

A-7097/2013 Richtlinie verankerten Grundsatzes der Nichtdiskriminierung möglichst zu vermeiden. 1.1.7 Der Genehmigungsentscheid der Vorinstanz stellt demnach ein taugliches Anfechtungsobjekt für die vorliegenden Beschwerden dar, die von Seiten der gebührenpflichtigen Flughafennutzer eingereicht wurden. Darauf, ob das Flughafengebührenreglement selbst als Allgemeinverfügung oder als generell-abstrakter Erlass zu qualifizieren ist, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden zuständig. 1.2 Die Beschwerdelegitimation richtet sich vorliegend nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a bis c VwVG. 1.2.1 Zunächst ist somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten haben (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG). Nach dem Scheitern der Verhandlungen mit der Beschwerdegegnerin haben die Beschwerdeführerin 1 sowie die Beteiligte 1 der Beschwerdeführerinnen 2 der Vorinstanz gemeinsam mit anderen Verhandlungsteilnehmern eine Stellungnahme eingereicht, in der sie sich materiell zur Festlegung der Flugbetriebsgebühren geäussert und angeboten haben, ihre Position in einem persönlichen Gespräch weiter zu erörtern (vgl. Stellungnahme vom 5. September 2013 [Vorakten, Ordner 1, act. 10]). Die Beschwerdeführerin 1 sowie die Beteiligte 1 der Beschwerdeführerinnen 2 haben somit am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen bzw. zumindest einen entsprechenden Willen bekundet. Die Beteiligten 2 bis 5 der Beschwerdeführerinnen 2 haben demgegenüber nicht am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Allerdings haben sie auch keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten: Die Vorinstanz hat ihnen keine Gelegenheit gegeben, vom Gebührenvorschlag Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern. Aus diesem Grund erfüllen die Beteiligten 2 bis 5 der Beschwerdeführerinnen 2 die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG ebenfalls. 1.2.2 Weiter ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen durch die angefochtene Verfügung besonders berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG).

A-7097/2013 Die Beschwerdeführerin 1 ist selber nicht für die Beförderung von Fluggästen, Post oder Fracht auf dem Luftweg verantwortlich und damit keine Flughafennutzerin (vgl. Art. 2 Bst. b FGV). Es handelt sich bei ihr aber um einen Verein nach Art. 60 ff. ZGB, der diverse in- und ausländische Fluggesellschaften als Mitglieder hat und bezweckt, deren Interessen gegenüber schweizerischen Behörden und anderen Instanzen zu vertreten (vgl. Art. 1 und 2 der Statuten [Beilage 2 zur Beschwerde der Beschwerdeführerin 1; für die Mitgliederliste vgl. Beilage 3]). In dieser Eigenschaft als Interessenvertretung in der Schweiz operierender Fluggesellschaften war die Beschwerdeführerin 1 bereits an den Verhandlungen mit der Beschwerdegegnerin beteiligt (vgl. dazu Art. 22 Abs. 1 FGV). Die Beschwerdeführerin 1 erfüllt damit die Voraussetzungen für eine sogenannte "egoistische Verbandsbeschwerde" (Wahrnehmung der Interessen der Mitglieder durch den statuarisch mit dieser Aufgabe betrauten Verband; vgl. dazu BGE 136 II 539 E. 1.1 sowie ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜH- LER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013, Rz. 2.82). Die Beschwerdeführerinnen 2 sind als Flughafennutzerinnen vom angefochtenen Genehmigungsentscheid direkt berührt und in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen. 1.2.3 Sämtliche Beschwerdeführerinnen sind somit zur Beschwerde berechtigt. 1.3 Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin 1 und die Beschwerdeführerinnen 2 haben ihre Beschwerden je am 16. Dezember 2013 und damit fristgerecht eingereicht. Diese genügten den inhaltlichen und formalen Anforderungen zudem ohne Weiteres. Die ergänzten Beschwerdeschriften vom 25. bzw. 26. September 2014 wurden vom Bundesverwaltungsgericht aufgrund der inzwischen gewährten zusätzlichen Akteneinsicht eingeholt. 1.4 Auf die Beschwerden der Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführerinnen 2 ist somit einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung mit

A-7097/2013 voller Kognition (vgl. Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich dabei jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt beziehungsweise gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als das Bundesverwaltungsgericht. Im Rahmen des sogenannten "technischen Ermessens" darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. BVGE 2011/47 E. 5.1 sowie MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.154 und 2.155a; vgl. auch BGE 135 II 384 E. 2.2.2). 3. Die Parteien haben am 30. Juli 2014 einen Teilvergleich geschlossen (vgl. für das dem Gericht vorliegende Originalexemplar act. 54/1). 3.1 Ein (gerichtlicher) Vergleich ist ein unter Mitwirkung des Gerichts zwischen den Parteien abgeschlossener Vertrag, in welchem der Streit oder die Ungewissheit über ein Rechtsverhältnis beseitigt wird. Handelt es sich um eine zwischen den Parteien ausserhalb einer gerichtlichen Verhandlung getroffene Vereinbarung, ist diese dem Gericht zu den Akten einzureichen. Kommt der Vergleich vor dem Gericht zustande, ist er zu protokollieren (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.220). Das Gericht hat sodann zu unterscheiden, ob der Streitgegenstand der Parteidisposition unterliegt oder nicht: Zur Disposition der Parteien stehen namentlich Entschädigungen, die eine Partei der anderen zu leisten hat, wie Enteignungsentschädigungen oder Parteientschädigungen. In diesen Fällen hat das Gericht den Vergleich grundsätzlich nur zur Kenntnis zu nehmen bzw. ihn auf Klarheit und Vollständigkeit zu prüfen (vgl. dazu MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.218 und 3.221). Steht der Streitgegenstand hingegen nicht zur Disposition der Parteien, ist zu prüfen, ob die Einigung zwischen den Parteien nicht öffentliche Interessen beeinträchtigt oder zulasten Dritter erfolgt ist (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.217 in fine).

A-7097/2013 3.2 Obschon die Flugbetriebsgebühren, wann immer möglich, einvernehmlich festgelegt werden sollen, unterliegen sie nicht der freien Disposition der Parteien. Einzuhalten sind insbesondere das Kostendeckungsprinzip, wie es in Gesetz und Verordnung konkretisiert wird, sowie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Dem trägt im Übrigen auch die FGV Rechnung: Wird in der Verhandlungsphase eine Einigung über die Flugbetriebsgebühren erzielt, haben diejenigen Flughafennutzer, die zu den Verhandlungen nicht zugelassen gewesen sind, die Möglichkeit, eine Überprüfung des Verhandlungsergebnisses durch die Vorinstanz zu beantragen (vgl. dazu Art. 26 Abs. 2 und 4 FGV). Da vorliegend von Seiten der Flughafennutzer Beschwerde geführt wird, stehen grundsätzlich nur Anpassungen der Gebühren zu deren Gunsten zur Diskussion. Dies schliesst aber beispielsweise noch nicht aus, dass es aufgrund der getroffenen Vereinbarungen zu einer Diskriminierung von Flughafennutzern kommt, die am Beschwerdeverfahren nicht beteiligt sind. Der Teilvergleich ist demnach inhaltlich näher zu prüfen und insofern genehmigungsbedürftig. 3.3 Dass im Rahmen einer solchen Prüfung eine Stellungnahme der Vorinstanz einzuholen ist, versteht sich von selbst. Die Parteien haben dies im Teilvergleich insofern vorweggenommen, als dieser "unter vorbehaltener zustimmender Kenntnisnahme im Sinne einer Wiedererwägung durch die Vorinstanz" abgeschlossen wurde (Ingress) bzw. nur in Kraft tritt "wenn die Vorinstanz dazu im Sinne einer Wiedererwägung ihre Zustimmung erklärt hat" (Ziff. 7). Die Vorinstanz teilt in ihrer Eingabe vom 12. September 2014 denn auch mit, dass sie "dem eingereichten Teilvergleichsvorschlag vom 30. Juli 2014 im Sinne einer Wiedererwägung der betroffenen Dispositivziffern der angefochtenen Verfügung" zustimme. Die Vorinstanz bringt dadurch zum Ausdruck, dass einer Genehmigung des Teilvergleichs aus ihrer Sicht nichts entgegensteht bzw. sie sich damit einverstanden erklärt. Um eine Wiedererwägung im technischen Sinne handelt es sich dabei allerdings nicht. Denn möchte die verfügende Behörde die angefochtene Verfügung wiedererwägungsweise abändern, so hat dies in Form einer neuen Verfügung zu geschehen (vgl. dazu Art. 58 VwVG). Die Eingabe der Vorinstanz vom 12. September 2014 kann jedoch nicht als Verfügung qualifiziert werden, wird darin doch nicht festgelegt, inwieweit das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abgeändert wird. Wird der Teilvergleich genehmigt, ist dies im Übrigen, wenn auch kurz, zu begründen (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 135 V 65 E. 2.4). Unter diesen Umständen obliegt

A-7097/2013 es dem Bundesverwaltungsgericht, über die Genehmigung des Teilvergleichs zu entscheiden (dies aufgrund des sogenannten "Devolutiveffekts" der Beschwerde: vgl. dazu Art. 54 VwVG sowie MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH- LER, a.a.O., Rz. 3.7). 3.4 An dieser Stelle ist somit auf die einzelnen im Teilvergleich getroffenen Vereinbarungen einzugehen. 3.4.1 Ziffer 1 des Teilvergleichs bezieht sich auf die von den Beschwerdeführerinnen beantragte Anpassung der Zahlungsmodalitäten (Teil der jeweiligen Rechtsbegehren 1). Sie lautet wie folgt: "Die Beschwerdeführerin 1 und die Beschwerdeführerinnen 2 ziehen ihre Rechtsbegehren im Zusammenhang mit der Änderung des Anhangs 1 Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung betreffend Zahlungsmodalitäten zurück (…)." Bezüglich der Zahlungsmodalitäten haben sich die Parteien somit auf die mit der angefochtenen Verfügung (Dispositiv-Ziffer 1 i.V.m. Ziff. 4 des Anhangs) genehmigte Regelung geeinigt. Was die Zahlungsmodalitäten betrifft, steht einer Genehmigung des Teilvergleichs daher nichts entgegen. 3.4.2 Ziffer 2 des Teilvergleichs bezieht sich auf die Anträge der Beschwerdeführerinnen, die Genehmigung bzw. das Gebührenreglement seien dahingehend zu ändern, dass die ersten fünf Stunden der Parkzeit der Flugzeuge gebührenfrei seien (Teil der jeweiligen Rechtsbegehren 1). Sie lautet wie folgt: "Anhang 1 Ziff. 6.1.4 des Gebührenreglements wird wie folgt abgeändert: 'Flugzeugabstellgebühren im Bereich Linie/Charter (L/C): Flugzeugabstellgebühren im Bereich L/C werden, abgestuft anhand der MTOW-Klassierung zur Erhebung der Landegebühr pro Minute und eingeteilt in Hochtarife und Niedertarife erhoben. Für die Klassen 1-6 sind die ersten 30 Minuten gebührenfrei, ab der 31. Minute bis und mit der 180. Minute gilt der Hochtarif, anschliessend der Niedertarif. Für die Klassen 7 und 8 sind die ersten 60 Minuten gebührenfrei, ab der 61. Minute bis und mit der 240. Minute gilt der Hochtarif, anschliessend der Niedertarif. Für die Klasse 9 sind die ersten 90 Minuten gebührenfrei, ab der 91. Minute bis und mit der 300. Minute gilt der Hochtarif, anschliessend der Niedertarif. In der Zeit von 23:00:01 bis 06:00:00 Uhr LT wird keine Flugzeugabstellgebühr erhoben. Während dieser Zeit wird die Zählung der Parkzeit ausgesetzt. Falls ein Parkvorgang im Hochtarif durch die gebührenfreie Parkzeit unterbrochen wird, läuft der Hochtarif nach Ablauf der gebührenfreien Parkzeit weiter. Wird der Parkvorgang im Niedertarif unterbrochen, gilt nach Ablauf der gebührenfreien Parkzeit der Niedertarif weiter.

A-7097/2013 ½ h 1 ½ h 2 ½ h 3 ½ h4h3h4h5h6 ff. Kl. 1-6

30 Min. frei Hochtarif (HT) pro Minute Niedertarif (NT) pro Minute Kl. 7-8

60 Min. frei HT NT Kl. 9

90 Min. frei HT NT ' " Die Parteien haben sich somit auf ein Modell für die Luftfahrzeug-Abstellgebühren im Bereich Linie/Charter geeinigt. Diese sind gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 3 FGV Teil der Flugbetriebsgebühren. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Eingabe vom 30. Juli 2014 ausführt, sind die konkreten Tarife für die Luftfahrzeug-Abstellgebühren, da die Höhe der Gebühren nach wir vor umstritten sei, bewusst weggelassen worden; die konkrete Gebührenhöhe werde nach Abschluss des gerichtlichen Verfahrens einzusetzen sein. Das gewählte Modell entspricht demjenigen, das die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz mit ihrem Gebührenvorschlag vom 5. September 2013 (S. 8) unterbreitet hatte. Die Beschwerdegegnerin hatte ausgeführt, indem der Beginn des Aufenthalts gratis sei und anschliessend ein Hochtarif verrechnet werde, solle angesichts der sehr knappen und während Spitzenzeiten vollständig ausgelasteten Flugzeugstandplätze ein Lenkungseffekt hin zu möglichst kurzen Abstellzeiten realisiert werden. Die Vorinstanz äusserte sich in ihrer Zwischenbeurteilung vom 9. Oktober 2013 zuhanden der Beschwerdegegnerin jedoch kritisch zu diesem Konzept: Sie stellte in Frage, ob eine Lenkungswirkung effektiv erzielt werden könne angesichts dessen, dass die Fluggesellschaften, insbesondere Hub-Carrier, tendenziell wenig Möglichkeiten hätten, die Standplatzzeiten zu reduzieren. Eine sehr kurze gebührenfreie Zeit könne zudem aus Safety-Sicht falsche Anreize schaffen, da der Druck steigen könne, die Abfertigungszeiten zu straffen. Vor diesem Hintergrund, so die Vorinstanz, sei die kostenfreie Zeit entweder zu erhöhen oder, was aus ihrer Sicht vorzuziehen sei, ganz abzuschaffen und der Hochtarif ab der ersten Minute einzuführen. In diesem Fall seien die Gebührensätze, insbesondere für den Hochtarif, zu reduzieren (vgl. zum Ganzen auch angefochtene Verfügung, E. 2.2). Im Nachtrag vom 1. November 2013 (S. 8) sah die Beschwerdegegnerin in der Folge ein Modell ohne gebührenfreie Parkzeit vor. Dieses wurde von der Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung (Dispositiv-Ziffer 1 i.V.m.

A-7097/2013 Ziff. 6.1.4 [erster Teil] des Anhangs) genehmigt. Die Beschwerdeführerinnen 2 kritisierten dies in ihrer Beschwerde vom 16. Dezember 2013 indes als diskriminierend: Parkgebühren ab der ersten Minute seien insbesondere für Carrier mit Homebase Zürich ein Nachteil. Für die Beteiligten 1 und 3 der Beschwerdeführerinnen 2 manifestiere sich der Wettbewerbsnachteil insbesondere bei den Langstreckenflugzeugen, da diese Flotte deutlich länger im Hub Zürich stehe als an einer Aussenstation. Umgekehrt stünden die Langstreckenflugzeuge von Carriern mit Hub im Ausland länger an diesem Hub und weniger lang in Zürich. Dadurch ergebe sich eine starke Benachteiligung der Carrier mit Homebase Zürich. Sodann bestreiten sowohl die Beschwerdeführerin 1 als auch die Beschwerdeführerinnen 2 in ihren jeweiligen Beschwerden vom 16. Dezember 2013, dass Gründe der Flugsicherheit gegen eine gebührenbefreite Parkzeit sprechen würden. Ob das von der Vorinstanz genehmigte Modell tatsächlich zu einer Diskriminierung der Hub-Carrier geführt hätte, ist im Hinblick auf die Genehmigung des Teilvergleichs nicht relevant. Zu prüfen ist lediglich, ob das von den Parteien vereinbarte Modell allenfalls zu Diskriminierungen führt: An sich profitieren von einer fixen gebührenfreien Parkzeit jene Fluggesellschaften mit kurzen Standzeiten überproportional – und nicht etwa diejenigen mit langen Standzeiten. Der von der Beschwerdegegnerin gewünschte Lenkungseffekt hin zu möglichst kurzen Abstellzeiten wird durch moderate gebührenfreie Parkzeiten demnach verstärkt. Diese lassen sich daher sachlich rechtfertigen. Was sodann die von der Vorinstanz ursprünglich noch geäusserten Sicherheitsbedenken betrifft, ist Folgendes festzuhalten: Die Fluggesellschaften sind im Zusammenhang mit dem Betrieb ihrer Flugzeuge in verschiedenster Hinsicht einem Kostendruck ausgesetzt. Die Vorinstanz nannte keine Gründe, weshalb nun gerade die Vermeidung von Luftfahrzeug-Abstellgebühren zu einer Vernachlässigung von Sicherheitsaspekten führen sollte. Es ergibt sich somit, dass auch Ziffer 2 des Teilvergleichs genehmigungsfähig ist. 3.4.3 Ziffer 3 des Teilvergleichs bezieht sich auf die von den Beschwerdeführerinnen beantragte Änderung von Dispositiv-Ziffer 4 der angefochtenen Verfügung (jeweilige Rechtsbegehren 2). Sie lautet wie folgt: "Dispositivziffer 4 der angefochtenen Verfügung wird wie folgt abgeändert:

A-7097/2013 '1 Das BAZL überprüft zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gebührenreglements, die kosten- und ertragsseitigen Berechnungsgrundlagen für die Flugbetriebsgebühren. Die Ergebnisse dieser Überprüfung erläutert das BAZL in einem Bericht zuhanden der Verhandlungsteilnehmer im Sinne von Art. 22 Abs. 1 FGV. 2 Kommt das BAZL im Rahmen der Überprüfung nach Abs. 1 zum Schluss, dass Veränderungen der Berechnungsgrundlagen für die Flugbetriebsgebühren über die gesamte Gebührenperiode betrachtet zu einer wesentlichen Kostenüberdeckung entweder im Segment Flugverkehr, Luftsicherheit oder PBEM führen, passt es die Gebühren für die restliche Gebührenperiode an. Die angepassten Gebühren sind dabei so auszugestalten, dass es über die gesamte Gebührenperiode betrachtet nicht zu einer wesentlichen Kostenüberdeckung kommt. Sollte die Kompensation einer Überdeckung auf diese Weise im Sinne der Gebührenkontinuität nicht oder nicht vollständig angemessen möglich sein, löst das BAZL ein vorgezogenes Gebührenfestlegungsverfahren nach Art. 20ff FGV aus. Vorbehalten bleibt eine Gebührenanpassung des BAZL während laufendem Gebührenfestlegungsverfahren. 3 Kommt das BAZL im Rahmen der Überprüfung nach Abs. 1 zum Schluss, dass Veränderungen der Berechnungsgrundlagen für die Flugbetriebsgebühren über die gesamte Gebührenperiode betrachtet zu einer wesentlichen Kostenunterdeckung entweder im Segment Flugverkehr, Luftsicherheit oder PBEM führen, hat die FZAG das Recht, beim BAZL eine Gebührenanpassung zu verlangen. Die angepassten Gebühren sind dabei so auszugestalten, dass es über die gesamte Gebührenperiode betrachtet nicht zu einer wesentlichen Kostenunterdeckung kommt. Sollte die Kompensation einer Unterdeckung auf diese Weise im Sinne der Gebührenkontinuität nicht oder nicht vollständig angemessen möglich sein, löst das BAZL ein vorgezogenes Gebührenfestlegungsverfahren nach Art. 20ff FGV aus. Vorbehalten bleibt eine Gebührenanpassung des BAZL während laufendem Gebührenfestlegungsverfahren.' " Nach Art. 11 Abs. 1 FGV kann ein vorzeitiges Änderungsverfahren vom Flughafenhalter nur unter eng umschriebenen Voraussetzungen eingeleitet werden. Die Vorinstanz aber kann die Durchführung eines Änderungsverfahrens oder direkt die Änderung der Gebühren nach Art. 11 Abs. 2 FGV jederzeit anordnen, wenn diese den Vorgaben der Gesetzgebung nicht entsprechen. Mit der von den Parteien vorgesehenen Regelung wird die Vorinstanz verpflichtet, die Notwendigkeit einer Änderung bzw. eines Änderungsverfahrens zu prüfen und gegebenenfalls zu veranlassen. Die Vorinstanz hat dem Teilvergleich und damit auch dieser Regelung zugestimmt. Dagegen ist nichts einzuwenden. Auch Ziffer 3 des Teilvergleichs ist somit genehmigungsfähig. 3.4.4 Ziffer 4 des Teilvergleichs bezieht sich auf die von den Beschwerdeführerinnen beantragte Änderung von Dispositiv-Ziffer 6 der angefochtenen Verfügung (jeweilige Rechtsbegehren 3). Sie lautet wie folgt:

A-7097/2013 "Dispositivziffer 6 der angefochtenen Verfügung betreffend Segmentberichterstattung wird wie folgt abgeändert: '1 Die Segmentberichterstattung für die Segmente gemäss Art. 19 Abs. 1 FGV ist unter Berücksichtigung der Kosten- und Ertragselemente gemäss Art. 19 Absätze 2 und 3 jährlich durch ein staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen zu überprüfen und dem BAZL zuzustellen. 2 Die Flughafen Zürich AG führt im Anhang zu ihrer Jahresrechnung die Segmente gemäss Art. 19 Abs. 5 FGV auf. Daraus ersichtlich sind externe Erträge, interne Erträge, Betriebskosten, Abschreibungen und betriebsnotwendige Vermögenswerte je Segment. 3 Im Rahmen des jährlich stattfindenden Informations- und Konsultationsanlasses gemäss Art. 18 FGV informiert die Flughafen Zürich AG die Flughafennutzer über die Ergebnisse der Segmente gemäss Art. 19 Abs. 5 FGV und über die Kostenallokation sowie über massgebliche Veränderungen in der Kostenbasis und Ertragslage und nimmt zu Fragen der Flughafennutzer Stellung. Das BAZL ist anlässlich des Informations- und Konsultationsanlasses anwesend. Dieser findet nicht später als am 31. Mai des jeweiligen Jahres statt, sofern der Geschäftsbericht in jenem Zeitpunkt schon vorhanden ist, sonst sobald möglich.' " Absatz 1 der von den Parteien vereinbarten Regelung entspricht der bisherigen Dispositiv-Ziffer 6, womit einer Genehmigung nichts entgegensteht. In Absatz 2 wird sodann der Detailierungsgrad der Angaben festgelegt, die nach Art. 19 Abs. 5 FGV in der Jahresrechnung auszuweisen sind, und in Absatz 3 die Modalitäten der Konsultationen, die nach Art. 18 FGV i.V.m. Art. 6 Ziff. 1 und Art. 7 der Entgelte-Richtlinie durchzuführen sind. Es stand der Beschwerdegegnerin frei, die entsprechenden Zusagen zu machen. Was die Anwesenheit der Vorinstanz am Konsultationsanlass betrifft, ist wiederum festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Teilvergleich und damit auch dieser Regelung zugestimmt hat. Demnach ist auch Ziffer. 4 des Teilvergleichs genehmigungsfähig. 3.4.5 Ziffer 5 des Teilvergleichs bezieht sich schliesslich auf die von den Beschwerdeführerinnen beantragte Änderung von Dispositiv-Ziffer 7 der angefochtenen Verfügung (jeweilige Rechtsbegehren 4). Die Vorinstanz hat in dieser Dispositiv-Ziffer festgehalten, gemäss Art. 7 FGV werde die Verfügung im Bundesblatt veröffentlicht und trete frühestens 60 Tage nach ihrer Veröffentlichung in Kraft. Ziffer 5 des Teilvergleichs lautet nun wie folgt: "Dispositivziffer 7 der angefochtenen Verfügung betreffend Veröffentlichung der Verfügung wird vor dem Hintergrund des laufenden Rechtsmittelverfahrens wie folgt ergänzt:

A-7097/2013 'Das nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens geltende rechtskräftige Gebührenreglement wird von der Flughafen Zürich AG veröffentlicht und tritt frühestens 90 Tage nach Rechtskraft des Urteils in der Hauptsache in Kraft.' " Zu beachten ist, dass sich Art. 7 Abs. 2 FGV auf die Veröffentlichung des (noch nicht rechtskräftigen) Genehmigungsentscheids bezieht. Diese erfolgt im Bundesblatt. Nach Eintritt der Rechtskraft des Genehmigungsentscheids obliegt es gestützt auf Art. 35 Abs. 2 i.V.m. Art. 4 FGV sodann dem Flughafenhalter, das rechtskräftig genehmigte Gebührenreglement im Luftfahrthandbuch (AIP) zu veröffentlichen und in Kraft zu setzen. Da der Genehmigungsentscheid, wie aus Art. 7 Abs. 3 FGV hervorgeht, erst 60 Tage nach seiner Veröffentlichung im Bundesblatt Wirkung entfaltet, darf das Gebührenreglement frühestens auf diesen Zeitpunkt hin in Kraft gesetzt werden. Zu beachten ist indes, dass das Verfahren für eine Publikation im AIP ohnehin knapp zwei bis knapp drei Monate beansprucht (Zeitraum zwischen Anmeldung der Publikation und Veröffentlichung im AIP; vgl. dazu die Angaben der Beschwerdegegnerin in ihren Eingaben vom 23. Januar 2014, jeweils Ziff. 65). Die zwischen den Parteien vereinbarte Veröffentlichung des rechtskräftigen Gebührenreglements entspricht somit den Vorgaben der FGV. Auch Ziffer 5 des Teilvergleichs ist daher genehmigungsfähig. 3.4.6 Einer Genehmigung der im Teilvergleich getroffenen Vereinbarungen steht demnach jeweils nichts entgegen. 3.5 Es ergibt sich somit, dass der Teilvergleich zu genehmigen ist. Entsprechend ist vom teilweisen Beschwerderückzug gemäss Ziffer 1 des Teilvergleichs und vom Modell für die Luftfahrzeug-Abstellgebühren gemäss Ziffer 2 des Teilvergleichs Vormerk zu nehmen und sind die Dispositiv-Ziffern 4, 6 und 7 der angefochtenen Verfügung gemäss den Ziffern 3 bis 5 des Teilvergleichs anzupassen. Das Beschwerdeverfahren ist insoweit als durch Vergleich erledigt abzuschreiben. Zu beachten ist dabei, dass in Ziffer 7 des Teilvergleichs festgehalten wird, dieser trete erst in Kraft, wenn das Rechtsmittelverfahren abgeschlossen und die Flugbetriebsgebühren rechtskräftig geregelt seien. Es ist im Urteilsdispositiv daher festzuhalten, dass die geänderten Dispositiv-Ziffern 4, 6 und 7 der angefochtenen Verfügung erst mit dem rechtskräftigen Abschluss des Genehmigungsverfahrens in Kraft treten.

A-7097/2013 4. Gemäss Ziffer 6 des Teilvergleichs halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträgen fest, die Genehmigung bzw. das Gebührenreglement seien dahingehend zu ändern, dass die Flugbetriebsgebühren um mindestens 26% tiefer festgelegt würden (Teil der jeweiligen Rechtsbegehren 1). Diese Anträge bleiben somit zu beurteilen. Zunächst wird auf die formellen Rügen der Beschwerdeführerinnen eingegangen (E. 5 bis 8) und anschliessend auf die materiellen Rügen (E. 9 bis 20). Formelle Rügen 5. Vorab sind die formellen Rügen der Beschwerdeführerinnen und die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin näher darzustellen. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen weisen darauf hin, dass die Beschwerdeführerin 1 und die Beteiligte 1 der Beschwerdeführerinnen 2 der Vorinstanz am 5. September 2013 zusammen mit anderen Flughafennutzern einen eigenen Antrag betreffend die Gebührenhöhe eingereicht hätten. Zwar werde in der angefochtenen Verfügung auf die in dieser Eingabe enthaltenen Argumente eingegangen, mit dem eigentlichen Antrag der Beschwerdeführerin 1 und der Beteiligten 1 der Beschwerdeführerinnen 2 habe sich die Vorinstanz jedoch nicht beschäftigt. Auch aus dem Verfügungsdispositiv gehe nicht hervor, inwieweit diesem Antrag entsprochen und inwieweit er abgewiesen werde. Der Antrag sei somit schlicht nicht behandelt worden, was den Tatbestand der formellen Rechtsverweigerung erfülle. Weiter sei zu beachten, dass weder das LFG noch die Entgelte-Richtlinie die Kognition der Vorinstanz einschränkten. Der Vorinstanz komme bei der Prüfung der Gebühren somit eine uneingeschränkte Kognition zu, die sie ausschöpfen müsse. Die Vorinstanz habe die Prüfungsdichte indessen eingeschränkt, indem sie den Gebührenvorschlag der Beschwerdegegnerin durchgehend lediglich auf Plausibilität geprüft habe. Auch diesbezüglich sei der Tatbestand der formellen Rechtsverweigerung erfüllt (vgl. ergänzte Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerin 1 vom 25. September 2014 Rz. 59 ff. bzw. ergänzte Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerinnen 2 vom 26. September 2014, Rz. 59 ff.).

A-7097/2013 Zudem machen die Beschwerdeführerinnen geltend, ihre Parteirechte seien in schwerwiegender Weise verletzt worden. So seien ihnen weder die Eingaben der Beschwerdegegnerin noch die Schreiben des Preisüberwachers und der Vorinstanz zur Kenntnis gebracht worden. Sie hätten damit keine Gelegenheit gehabt, sich zu diesen Aktenstücken zu äussern, womit ihr Replikrecht verletzt worden sei. Weiter habe die Vorinstanz bei Deloitte ein Gutachten zur Berechnung des WACCS (relevanter [gewichteter] Kapitalkostensatz) in Auftrag gegeben und auf diese Berechnung in der Verfügung abgestellt. Da die Beschwerdeführerinnen keine Gelegenheit erhalten hätten, an diesem Gutachten mitzuwirken, seien ihre Parteirechte auch in diesem Zusammenhang verletzt worden. Sodann erwähne die Vorinstanz die mit der Eingabe vom 5. September 2013 eingereichten Beweismittel mit keinem Wort, weshalb auch von einer Verletzung des Rechts auf Beweisabnahme auszugehen sei. Ferner sei die nach Eröffnung der angefochtenen Verfügung beantragte (nachträgliche) Akteneinsicht nur unzureichend und verzögert gewährt worden. Und schliesslich, so die Beschwerdeführerinnen, seien die Anforderungen an eine rechtsgenügende Begründung in verschiedener Hinsicht nicht erfüllt (vgl. ergänzte Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerin 1 vom 25. September 2014 Rz. 63 ff. bzw. ergänzte Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerinnen 2 vom 26. September 2014, Rz. 63 ff.). 5.2 Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 2014 fest, die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen, auf den von der Beschwerdeführerin 1 und der Beteiligten 1 der Beschwerdeführerinnen 2 gemachten Gebührenvorschlag sei nicht eingegangen worden, seien nicht haltbar. Dies nur schon deshalb nicht, weil deren Argumente eindeutig geprüft worden seien, wie aus der Begründung der angefochtenen Verfügung hervorgehe. Im Übrigen hätten einige dieser Argumente auch zu Anpassungen geführt. Weiter sei darauf hinzuweisen, dass gemäss Art. 20 Abs. 1 Ziff. b FGV einzig der Flughafenhalter einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung unterbreiten könne. Sodann werde ihr, der Vorinstanz, in Art. 35 Abs. 1 FGV eine Frist von 60 Tagen für den Entscheid über die Genehmigung gewährt. Es sei demnach zweifellos nicht ihre Aufgabe, in einem derart komplexen Bereich alle eingegangenen Unterlagen in Frage zu stellen. Bei gewissen Werten, für die bereits geprüfte Grundlagen vorgelegen oder keine objektiven Anhaltspunkte bestanden hätten, habe sie sich daher punktuell auf eine Plausibilitätsprüfung beschränkt, da ganz einfach kein anderer Bezug herzustellen gewesen sei. Aber selbst in diesen Fällen habe sie die Beschwerdegegnerin teilweise zu Korrekturen aufgefordert. Aus

A-7097/2013 diesen Gründen könne von einer formellen Rechtsverweigerung keine Rede sein. Was die gerügten Verletzungen von Parteirechten betrifft, führt die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerinnen seien im Genehmigungsverfahren nicht Verfahrensparteien gewesen, da es sich um ein obligatorisches Verfahren im Sinn von Art. 6 Ziff. 5 der Entgelte-Richtlinie handle. Die Beschwerdeführerinnen könnten deshalb keine Rechte geltend machen, die Parteien vorbehalten seien (Replikrecht, Recht auf Mitwirkung bei Gutachten Sachverständiger, Recht auf Beweisabnahme). Was das Gutachten von Deloitte zur Berechnung des WACCS-Satzes betreffe, datiere dieses zudem bereits vom 23. August 2013. Zu diesem Zeitpunkt sei noch nicht festgestanden, ob in der Verhandlungsphase eine gütliche Einigung erzielt werden könne oder nicht. Die Vorinstanz habe das Gutachten unabhängig davon in Auftrag gegeben, um über eine fundierte Grundlage für die Berechnung des WACCS zu verfügen, die sowohl in der Verhandlungsphase als auch im weiteren Verlauf nützlich gewesen sei, als ihr die Beschwerdegegnerin einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung habe unterbreiten müssen. Selbst wenn es sodann, so die Vorinstanz weiter, zu einer Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht gekommen sein sollte, sei diese Verletzung insofern beseitigt worden, als das Bundesverwaltungsgericht die Frage der Akteneinsicht umfassend geprüft, den Beschwerdeführerinnen Einsicht in weitere Akten gewährt und ihnen Gelegenheit zur Ergänzung ihrer Beschwerden gegeben habe. 5.3 Auch die Beschwerdegegnerin weist in ihrer Beschwerdeantwort vom 21. November 2014 darauf hin, nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV könne einzig der Flughafenhalter der Vorinstanz einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung unterbreiten. Dementsprechend habe die Vorinstanz die Eingabe der Beschwerdeführerin 1 und der Beteiligten 1 der Beschwerdeführerinnen 2 nicht als Gebührenantrag behandeln und diesen förmlich abweisen müssen. Was die Dichte der von der Vorinstanz vorgenommenen Prüfung betrifft, führt die Beschwerdegegnerin unter anderem aus, sie habe der Vorinstanz umfangreiche Dokumentationen zur Überprüfung des Gebührenantrags und der entsprechenden Kostenbasis eingereicht. Die Vorinstanz habe einzig überprüfen müssen, ob sie, die Beschwerdegegnerin, den gesetzlichen

A-7097/2013 Rahmen eingehalten habe. Dabei erscheine es sinnvoll, gezielt Schwerpunkte zu setzen und sich nicht in irgendwelchen Details zu verlieren. Vertiefte Prüfungen seien nur dort erforderlich, wo Anhaltspunkte für Unstimmigkeiten bestünden. Zu den gerügten Verletzungen von Parteirechten führt die Beschwerdegegnerin aus, der Vorinstanz seien die Argumente und Vorschläge aller Teilnehmer der Verhandlungsphase hinlänglich bekannt gewesen, da sie gestützt auf Art. 22 Abs. 2 FGV an allen elf Verhandlungsterminen als Beobachterin vertreten gewesen sei. Entsprechend habe sie sich in der angefochtenen Verfügung im Einzelnen mit den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen befasst. Sinn und Zweck der Vorschrift von Art. 22 Abs. 2 FGV sei es denn auch, dass die verfügende Behörde die verschiedenen Argumente der Flughafennutzer und des Flughafenhalters kenne und im Rahmen des folgenden Verfahrensschrittes berücksichtigen könne. Angesichts dessen sowie der bewusst eng gesetzten Frist von 60 Tagen für den Entscheid über die Genehmigung seien weitere Anhörungen weder vorgesehen noch möglich. Vielmehr komme das Genehmigungsverfahren nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV zur Anwendung, in dem nur der Flughafenhalter förmlich Partei sei, nicht jedoch all die später potentiell vom Regelwerk betroffenen Personen. Dieses Vorgehen entspreche Art. 6 Ziff. 5 Abs. 1 Bst. a der Entgelte-Richtlinie. Eine vorgängige Anhörung aller potentiell Betroffenen sei schlicht nicht praktikabel und die vorgängige Anhörung nur eines Betroffenen oder ausgewählter Betroffener sei aus Gründen der Gleichbehandlung nicht möglich. Genau aus diesen Gründen sei von einem Gesetzgebungsverfahren auszugehen, bei dem eben nie ein Recht auf vorgängige Anhörung bestehe. Mangels Parteistellung hätten auch das Replikrecht, das Recht auf Mitwirkung bei Gutachten Sachverständiger und das Recht auf Beweisabnahme nicht verletzt werden können. Eine allfällige Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht sei im vorliegenden Beschwerdeverfahren sodann geheilt worden. Schliesslich stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt, die Flugbetriebsgebühren würden in der angefochtenen Verfügung nachvollziehbar begründet. 6. Als erstes ist auf die Stellung der Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren einzugehen. Wie erwähnt, verneinen die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin eine Parteistellung der Flughafennutzer in den

A-7097/2013 Genehmigungsverfahren nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV. Dies mit dem Hinweis, es handle sich um obligatorische Verfahren im Sinn von Art. 6 Ziff. 5 der Entgelte-Richtlinie. 6.1 Das Luftverkehrsabkommen regelt auf der Grundlage der Gegenseitigkeit den Zugang der schweizerischen Fluggesellschaften zum europäischen Markt. Im Anhang zum Abkommen wird für den Luftverkehr der gemeinschaftliche Besitzstand ("acquis communautaire") definiert. Die darin enthaltenen europäischen Verordnungen sind für die Schweiz verbindlich. Sie bedürfen, falls sie hinreichend konkretisiert sind, um im Einzelfall direkt angewendet werden zu können, keiner besonderen Umsetzung mehr im nationalen Recht (vgl. BGE 138 II 42 E. 3.1). Hingegen sind die im Anhang zum Luftverkehrsabkommen erwähnten Richtlinien grundsätzlich nicht unmittelbar wirksam. Sie bedürfen einer Umsetzung im innerstaatlichen Recht (vgl. zur Funktion von Richtlinien: ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2010, Rz. 154). Der Gesetzgeber hat sich bei der Neufassung von Art. 39 LFG, wie erwähnt, an der Entgelte-Richtlinie orientiert (vgl. dazu wiederum Botschaft, S. 4938 und 4957). Sodann ist die FGV gemäss ihrer Präambel unter anderem "in Ausführung" dieser Richtlinie erlassen worden. Gesetz- und Verordnungsgeber haben somit beabsichtigt, die Entgelte-Richtlinie im schweizerischen Recht umzusetzen. Lassen die nationalen "Umsetzungsbestimmungen" in einem solchen Fall Fragen offen oder erweisen sie sich als unklar, drängt es sich naturgemäss auf, bei ihrer Auslegung auch die umzusetzende Richtlinie heranzuziehen. Soweit der Gesetzgeber die Umsetzung an den Verordnungsgeber delegiert hat, dürfte die Verordnung darüber hinaus (im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle) auf Vereinbarkeit mit der Richtlinie geprüft werden können. 6.2 Wie bereits erwähnt (E. 1.1.6), sieht Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV zwar ein obligatorisches Genehmigungsverfahren im Sinn von Art. 6 Ziff. 5 Abs. 1 Bst. a der Entgelte-Richtlinie vor. Doch ist zu beachten, dass gemäss Art. 6 Ziff. 3 der Entgelte-Richtlinie sicherzustellen ist, dass die Flughafennutzer bei Uneinigkeit über eine Entscheidung des Flughafenleitungsorgans zu Flughafenentgelten die Aufsichtsbehörde anrufen können. Das erwähnte obligatorische Genehmigungsverfahren vermag dieses Anstandsverfahren naturgemäss zu ersetzen, doch darf es nicht dazu führen, dass sich die Flughafennutzer gegenüber der Aufsichtsbehörde gar nicht mehr zum Gebührenvorschlag äussern können. Dies ergibt sich nur schon aus Art. 11

A-7097/2013 Ziff. 7 der Entgelte-Richtlinie, wonach die Aufsichtsbehörde gehalten ist, die betroffenen Parteien vor einer Entscheidung zu hören. 6.3 Soweit die Beschwerdegegnerin argumentiert, die Vorinstanz sei gestützt auf Art. 22 Abs. 2 FGV als Beobachterin an den Verhandlungen vertreten und kenne daher die Standpunkte der Flughafennutzer, ist Folgendes festzuhalten: 6.3.1 Die Beschwerdegegnerin hat im Verlauf des vorliegenden Beschwerdeverfahrens selber darauf hingewiesen, bei der Verhandlungsphase handle es sich um ein in sich abgeschlossenes Stadium im Rahmen der Festsetzung der Flugbetriebsgebühren. Die Verhandlungen seien Vergleichsverhandlungen zwischen Privaten gleichzustellen. Um Verhandlungslösungen zu finden, müssten die Parteien Vorschläge unterbreiten können, die sie sich in einem allenfalls nachfolgenden behördlichen Verfahren zur Festsetzung der Flugbetriebsgebühren nicht entgegen halten lassen wollten. Nur so hätten die Verhandlungen überhaupt Chancen auf Erfolg. Beim Genehmigungsverfahren handle es sich daher klarerweise nicht um die Forstsetzung der Verhandlungsphase, sei der Flughafenhalter doch frei, einen völlig anderen Gebührenvorschlag zur Genehmigung einzureichen. Aus diesen Gründen, so die Beschwerdegegnerin, seien die Akten aus der Verhandlungsphase im Genehmigungsverfahren und im entsprechenden Beschwerdeverfahren nicht beizuziehen (vgl. Eingaben der Beschwerdegegnerin vom 20. Februar 2014 in den Verfahren A-7097/2013 und A-7111/2013, jeweils Rz. 4 ff.). Der Instruktionsrichter ist dieser Betrachtungsweise in seinen Zwischenverfügungen vom 13. März 2014 (vgl. jeweils E. 5) grundsätzlich gefolgt: Die Akten aus der Verhandlungsphase sind im Genehmigungsverfahren nicht beizuziehen, soweit es nicht um Informationen geht, die auch im Genehmigungsverfahren verwendet werden, aus den dort bereits vorhandenen Unterlagen aber noch nicht hervorgehen (in diesem Sinne auch die Zwischenverfügung vom 10. Dezember 2014, E. 2.1.3, E. 2.2.3, 2.3.3 und 2.4.3). Im Rahmen des vorliegenden Urteils ist an dieser Beurteilung festzuhalten. Die von den Beschwerdeführerinnen in ihren jeweiligen Repliken vom 27. März 2015 erneuerten Verfahrensanträge um (generellen) Beizug der Akten aus der Verhandlungsphase sind daher abzuweisen. Dasselbe gilt für die ebenfalls erneuerten Verfahrensanträge um Feststellung der Unwirksamkeit der Geheimhaltungsvereinbarung: Vereinbaren die Verhandlungsteilnehmer Geheimhaltung, so hindert dies die Flughafennutzer nicht

A-7097/2013 daran, im Genehmigungsverfahren einzelne Dokumente aus der Verhandlungsphase zu bezeichnen, die ihrer Ansicht nach relevante Informationen im oben erwähnten Sinne enthalten. Gegebenenfalls können die Vorinstanz bzw. das Bundesverwaltungsgericht die entsprechenden Informationen dann vom Flughafenhalter einverlangen. Hingegen kann es von Vornherein nicht angehen, den Flughafenhalter im Genehmigungsverfahren auf seine in den Verhandlungen unterbreiteten Vorschläge behaften zu wollen (vgl. für die Vereinbarung Beilage 5 zur Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 1 bzw. Beilage 8 zur Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 2). 6.3.2 Ist der Flughafenhalter nicht an seine Verhandlungspositionen gebunden, muss das Gleiche allerdings auch für die Flughafennutzer gelten. Auch die Flughafennutzer können somit nicht auf ihre in der Verhandlungsphase geäusserten Standpunkte behaftet werden. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdegegnerin kann die Vorinstanz diese Standpunkte im Genehmigungsverfahren daher nicht "weiterverwenden". Kommt hinzu, dass den Flughafennutzern während der Verhandlungsphase allenfalls noch nicht alle Elemente des späteren Gebührenvorschlags des Flughafenhalters bekannt sind. Die Verhandlungen vermögen eine Teilnahme der Flughafennutzer am Genehmigungsverfahren daher von Vornherein nicht zu ersetzen. 6.4 Im Übrigen hält die Beschwerdegegnerin sinngemäss fest, entweder seien im Genehmigungsverfahren alle Flughafennutzer anzuhören oder es sei von Anhörungen ganz abzusehen. Da ersteres nicht praktikabel sei, müsse ohnehin letztere Variante gewählt werden. Der Beschwerdegegnerin ist insofern zuzustimmen, als die Flughafennutzer im Sinn von Art. 2 Bst. b FGV von den Flugbetriebsgebühren, wenn auch nicht quantitativ, so doch qualitativ, gleichermassen betroffen sind. Es kann unter ihnen somit nicht zwischen stärker betroffenen "Spezialadressaten" und weniger stark betroffenen "Normaladressaten" unterschieden werden. Obwohl der Kreis der Flughafennutzer grundsätzlich offen ist, wird sich zum jeweiligen Zeitpunkt der Einleitung des Genehmigungsverfahrens aber feststellen lassen, welches die aktuellen Flughafennutzer sind. In jenen Fällen, in denen die Verhandlungen zu einer Einigung geführt haben, ist der Flughafenhalter denn auch verpflichtet, sämtliche Flughafennutzer entweder direkt oder über ihre Verbände über das Verhandlungsergebnis zu informieren (vgl. dazu Art. 26 Abs. 1 und 2 FGV). Es ist demnach auch der Vorinstanz zuzumuten, dafür zu sorgen, dass die Flughafennutzer vom

A-7097/2013 Vorliegen des Gebührenvorschlags und von der Gelegenheit, am Genehmigungsverfahren teilzunehmen, in Kenntnis gesetzt werden. Dies umso mehr, als sie hierzu gestützt auf Art. 30a Abs. 1 und 2 VwVG ein Verfahren festlegen kann, bei dem der Gebührenvorschlag in einem amtlichen Blatt veröffentlicht und samt Begründung öffentlich aufgelegt wird, unter Ansetzung einer angemessenen Frist für allfällige Einwendungen. 6.5 Allerdings gehen die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht davon aus, die Flughafennutzer könnten dem Gebührenvorschlag des Flughafenhalters einen eigenen Gebührenvorschlag gegenüberstellen: Aus Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV geht klar hervor, dass nach dem Scheitern der Verhandlungen allein der Flughafenhalter der Vorinstanz einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung unterbreitet (vgl. auch Art. 28 und Art. 36 FGV). Dies ist nur konsequent, ist es doch der Flughafenhalter, der die Gebühren erhebt und in diesem Zusammenhang der Aufsicht der Vorinstanz untersteht. Gegenstand des Verfahrens nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV ist demnach einzig die Frage, ob der Gebührenvorschlag des Flughafenhalters, allenfalls mit Anpassungen, genehmigt werden kann. Einen bedeutenden Nachteil stellt dies für die Flughafennutzer, die sich am Verfahren beteiligen, indes nicht dar. Denn nach dem Gesagten können sie neben der Verweigerung der Genehmigung durchaus auch inhaltliche Anpassungen der vom Flughafenhalter vorgeschlagenen Regelungen beantragen. 6.6 Es ergibt sich somit, dass es den interessierten Flughafennutzern zu ermöglichen ist, am obligatorischen Genehmigungsverfahren nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV teilzunehmen. Gegenstand dieses Verfahrens ist indes einzig die Frage, ob der Gebührenvorschlag des Flughafenhalters, allenfalls mit Anpassungen, genehmigt werden kann. 7. Als nächstes ist auf die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen einzugehen, wonach die Vorinstanz ihre Kognition in unzulässiger Weise eingeschränkt habe. 7.1 Der Begriff der "Kognition" wird in der Regel im Zusammenhang mit der Prüfung eines Entscheids durch eine Rechtsmittelinstanz verwendet. Es geht dabei um die Frage, ob der angefochtene Entscheid nur eingeschränkt, d.h. nur auf Rechtsfehler, oder voll, d.h. auch auf Angemessenheit, überprüft wird bzw. inwiefern sich die Rechtsmittelinstanz bei der Prüfung eine Zurückhaltung auferlegt (vgl. dazu E. 2). Die Vorinstanz hat je-

A-7097/2013 doch erstinstanzlich über die Genehmigung der Flugbetriebsgebühren entschieden. Es lag kein Entscheid einer unteren Instanz vor, den sie im obgenannten Sinn nur mit eingeschränkter Kognition hätte überprüfen können. Selbstverständlich aber hatte die Vorinstanz die Flugbetriebsgebühren nicht selber festzulegen, sondern lediglich darüber zu befinden, ob der Gebührenvorschlag der Beschwerdegegnerin genehmigt werden kann. Mit welcher Dichte die Vorinstanz die entsprechende Prüfung vorzunehmen hatte, kann aber nicht abstrakt definiert werden. Vielmehr wird jeweils im Zusammenhang mit den materiellen Rügen der Beschwerdeführerinnen zu beurteilen sein, ob die Vorinstanz die wesentlichen Gesichtspunkte ausreichend geprüft hat. 7.2 Es ist indes angebracht, an dieser Stelle einige Ausführungen zur Bedeutung der in der FGV statuierten Entscheidfrist zu machen: Gemäss Art. 35 Abs. 1 FGV fällt die Vorinstanz ihren Entschied innerhalb von 60 Tagen nach Eingang des Gebührenvorschlags, wobei eine Zwischenbeurteilung bereits nach 30 Tagen erfolgt. Wie aus den von der Vorinstanz eingereichten, nicht datierten "Erläuterungen zur Verordnung über die Flughafengebühren" (act. 72/1) zu schliessen ist, sollten mit dieser Bestimmung die Vorgaben der Entgelte-Richtlinie umgesetzt werden (vgl. Erläuterung zu Art. 35). Was die Zwischenbeurteilung betrifft, so hat diese nach Art. 6 Ziff. 4 der Entgelte-Richtlinie denn auch innerhalb von vier Wochen, also knapp 30 Tagen, zu erfolgen. Demgegenüber weisen die Beschwerdeführerinnen in ihren Repliken vom 27. März 2015 (jeweils Rz. 67) zu Recht darauf hin, dass die schliesslich in Kraft gesetzte Fassung der Entgelte-Richtlinie keine 60-tägige Entscheidfrist vorsieht. Nach Art. 11 Ziff. 7 der Entgelte-Richtlinie hat die endgültige Entscheidung der Aufsichtsbehörde "so rasch wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von vier Monaten" zu ergehen; in ordnungsgemäss begründeten Ausnahmefällen kann diese Frist zudem um zwei Monate verlängert werden. Die Bedeutung der kürzeren Entscheidfrist nach Art. 35 Abs. 1 FGV ist aber ohnehin zu relativieren: Gemäss Art. 8 FGV führt ihre Überschreitung lediglich dazu, dass die Vorinstanz diese auf Verlangen schriftlich zu begründen hat; weiter muss sie mitteilen, bis wann der Entscheid voraussichtlich zu erwarten ist. Sowohl die FGV als auch die Entgelte-Richtlinie sind demnach vom Gedanken getragen, dass der Entscheid über die Genehmigung so rasch wie

A-7097/2013 möglich zu erfolgen hat. Die 60-tägige Entscheidfrist nach Art. 35 Abs. 1 FGV ist nötigenfalls aber zu überschreiten. Zur Frage, wie dicht die Vorinstanz den Gebührenvorschlag des Flughafenhalters zu prüfen hat, kann aus dieser Frist daher nichts abgeleitet werden. 7.3 Festzuhalten ist somit, dass im Zusammenhang mit den materiellen Rügen der Beschwerdeführerinnen zu prüfen sein wird, ob die Vorinstanz den Gebührenvorschlag ausreichend geprüft hat. 8. Es stellt sich nun die Frage nach der Wahrung der Parteirechte der Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren. 8.1 Wie bereits ausgeführt, ist es den interessierten Flughafennutzern zu ermöglichen, am obligatorischen Genehmigungsverfahren nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV teilzunehmen. Als Parteien dieses Verfahrens haben sie nach Art. 29 Abs. 2 BV Anspruch auf rechtliches Gehör. 8.1.1 In Bezug auf das Verwaltungsverfahren des Bundes wird der Anspruch auf rechtliches Gehör in Art. 26 bis 33 VwVG konkretisiert. Er umfasst das Recht der Parteien, mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können. Auch ist die Behörde verpflichtet, ihre Verfügung zu begründen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1672 f., 1674 f.). 8.1.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur; eine Verletzung führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann jedoch ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf führen würde (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2 und BGE 127 V 431 E. 3d/aa; vgl. auch Urteile des BVGer A-820/2014 vom 21. Oktober 2014 E. 2.1.2 und A-6563/2011 vom 25. Juni 2012 E. 3.1).

A-7097/2013 8.1.3 Im Folgenden ist demnach zu untersuchen, welche Parteirechte der Beschwerdeführerinnen im Einzelnen verletzt worden sind. Anschliessend wird darauf einzugehen sein, ob und inwiefern eine Heilung möglich ist. 8.2 Die Beschwerdeführerinnen rügen zunächst eine Verletzung ihres Replikrechts. 8.2.1 Nach Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie verfügt. Insbesondere hat sie gemäss Art. 31 VwVG in einer Sache mit widerstreitenden Interessen mehrerer Parteien jede Partei zu Vorbringen einer Gegenpartei anzuhören, die erheblich erscheinen und nicht ausschliesslich zugunsten der anderen lauten. Um den (zahlreichen) Flughafennutzern diese Anhörungsrechte zu gewähren, kann die Vorinstanz – wie bereits angetönt – gestützt auf Art. 30a Abs. 1 und 2 VwVG ein Verfahren festlegen, bei dem der Gebührenvorschlag in einem amtlichen Blatt veröffentlicht und samt Begründung öffentlich aufgelegt wird, unter Ansetzung einer angemessenen Frist für allfällige Einwendungen. 8.2.2 Vorliegend sind die Flughafennutzer von der Vorinstanz nicht vom Vorliegen des Gebührenvorschlags und von der Gelegenheit, am Genehmigungsverfahren teilzunehmen, in Kenntnis gesetzt worden. Doch haben die Beschwerdeführerin 1 und die Beteiligte 1 der Beschwerdeführerinnen 2 der Vorinstanz nach dem Scheitern der Verhandlungen gemeinsam mit anderen Verhandlungsteilnehmern unaufgefordert eine Stellungnahme eingereicht, in der sie sich materiell zur Festlegung der Flugbetriebsgebühren geäussert haben (vgl. Stellungnahme vom 5. September 2013 [Vorakten, Ordner 1, act. 10]). Bereits in ihrer Zwischenbeurteilung vom 9. Oktober 2013 zuhanden der Beschwerdegegnerin (Vorakten, Ordner 1, act. 5) setzt sich die Vorinstanz mit verschieden Fragen auseinander, die in dieser Stellungnahme angesprochen werden. In der angefochtenen Verfügung nimmt sie sodann direkt auf die Stellungnahme Bezug und äussert sich dazu. Die Standpunkte der Beschwerdeführerinnen sind somit ins vorinstanzliche Verfahren eingeflossen; ihr Recht auf vorgängige Anhörung wurde insoweit gewahrt. Etwas anderes machen die Beschwerdeführerinnen auch nicht geltend. Näher einzugehen ist nachfolgend aber auf das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, es sei ihr Replikrecht verletzt worden, da sie sich

A-7097/2013 weder zu den Eingaben der Beschwerdegegnerin noch zu den Schreiben des Preisüberwachers und der Vorinstanz hätten äussern können. 8.2.3 Das Bundesgericht hat in BGE 138 I 154 dargelegt, aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör ergebe sich das Recht, sich zu Eingaben von Vorinstanz oder Gegenpartei zu äussern, soweit die darin vorgebrachten Noven prozessual zulässig und materiell geeignet seien, den Entscheid zu beeinflussen. Von diesem Replikrecht im engeren Sinn zu unterscheiden sei die allein in Gerichtsverfahren bestehende Möglichkeit, zu jeder Eingabe von Vorinstanz oder Gegenpartei Stellung zu nehmen, und zwar unabhängig davon, ob diese neue und erhebliche Gesichtspunkte enthielten. Es bestehe kein Anlass, ein solches Recht auf Stellungnahme zu Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten auch im Verfahren vor nicht gerichtlichen Behörden anzuerkennen (vgl. BGE 138 I 154, E. 2.3.2, 2.3.3 und 2.5). Für das vorinstanzliche Verfahren lässt sich aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör somit nicht mehr ableiten, als sich bereits aus Art. 31 VwVG ergibt, nämlich dass ein Recht auf Äusserung zu erheblichen Vorbringen der Gegenpartei besteht. Nach den gleichen Massstäben ist im Übrigen zu beurteilen, ob einer Partei Gelegenheit zu geben ist, sich zur Vernehmlassung einer Fachbehörde zu äussern (vgl. dazu Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 5.1 und 5.2). Dies betrifft im vorinstanzlichen Verfahren die Stellungnahme des Preisüberwachers, welche die Vorinstanz gestützt auf Art. 15 des Preisüberwachungsgesetzes (PüG, SR 942.20) einzuholen hat. 8.2.4 Es ist demnach jeweils zu prüfen, ob jene Flughafennutzer, die Einwendungen gegen den Gebührenvorschlag erhoben haben und somit am Verfahren teilnehmen, im Verlauf des Verfahrens weitere Male anzuhören sind: Ein Verzicht auf weitere Anhörungen dürfte regelmässig in jenen Fällen in Frage kommen, in denen die Vorinstanz nach Würdigung des Gebührenvorschlags, der Stellungnahmen der Flughafennutzer und der (gleichzeitig eingeholten) Stellungnahme des Preisüberwachers zum Schluss kommt, sie könne den Gebührenvorschlag gestützt auf die ihr vorliegenden Informationen ohne wesentliche Anpassungen genehmigen. Zu prüfen ist aber auch in diesem Fall, ob den Flughafennutzern noch Gelegenheit zu geben ist, sich zur Stellungnahme des Preisüberwachers zu äussern. Ist dessen

A-7097/2013 Position nicht vollständig mit jener der Flughafennutzer vereinbar, wird dies der Fall sein müssen. Erweist es sich demgegenüber als notwendig, den Flughafenhalter zu wesentlichen Punkten ein weiteres Mal anzuhören oder hat dieser substanzielle Informationen nachzureichen, so muss wiederum auch den Flughafennutzern Gelegenheit gegeben werden, sich dazu zu äussern. Dem steht auch der aus Art. 35 Abs. 1 FGV und Art. 11 Ziff. 7 der Entgelte-Richtlinie fliessende Grundsatz nicht entgegen, wonach der Entscheid über die Genehmigung so rasch wie möglich zu erfolgen hat (vgl. E. 7.2): Zwingende Verfahrensschritte können nicht unter Hinweis auf diesen Grundsatz unterlassen werden. Es obliegt aber allen Beteiligten, sie möglichst zu beschleunigen. In Bezug auf Anhörungen der Parteien bedeutet dies insbesondere, dass diesen verhältnismässig kurze Fristen anzusetzen sind. 8.2.5 Vorliegend hat die Vorinstanz nach Würdigung des Gebührenvorschlags sowie der Stellungnahmen der Verhandlungsteilnehmer und des Preisüberwachers die Beschwerdegegnerin aufgefordert, ihren Gebührenvorschlag nachzubessern. Dies führte zum Nachtrag vom 1. November 2013. Ein solches Vorgehen erweist sich als effizient und ist nicht zu beanstanden. Doch hätte die Vorinstanz den am Verfahren teilnehmenden Flughafennutzern spätestens den erwähnten Nachtrag zur Stellungnahme unterbreiten müssen. Dies zusammen mit der vorangehenden Korrespondenz zwischen ihr und der Beschwerdegegnerin, in deren Verlauf die Beschwerdegegnerin diverse ergänzende Angaben machte und eine Zwischenbeurteilung nach Art. 35 Abs. 1 FGV erfolgte. 8.2.6 Indem die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen ihre Korrespondenz mit der Beschwerdegegnerin und den daraus resultierenden Nachtrag vom 1. November 2013 nicht zur Stellungnahme unterbreitete, hat sie somit deren Recht auf Replik verletzt. 8.3 Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, sie hätten keine Gelegenheit erhalten, am Gutachten zur Berechnung des WACCS-Satzes mitzuwirken, das die Vorinstanz bei Deloitte in Auftrag gegeben habe. 8.3.1 Nach Art. 12 VwVG können die Behörden zur Ermittlung des Sachverhalts unter anderem auf Auskünfte von Drittpersonen (vgl. Bst. c) und auf Gutachten von Sachverständigen (Bst. e) abstellen. Geht es um Auskünfte von Drittpersonen, geben die anwendbaren Bestimmungen einzig vor, diese seien schriftlich einzuholen (vgl. Art. 19 VwVG

A-7097/2013 i.V.m. Art. 49 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess [SR 273; nachfolgend: BZP]). Hingegen bestehen im Hinblick auf Gutachten von Sachverständigen verschiedene Parteirechte: Den Parteien ist Gelegenheit zu geben, Einwendungen gegen die Person des Sachverständigen vorzubringen sowie sich zu den Fragen an diesen zu äussern und Abänderungs- und Ergänzungsanträge zu stellen (vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 58 Abs. 2 bzw. 57 Abs. 2 BZP). Nach Erstattung des Gutachtens ist ihnen Gelegenheit zu geben, Erläuterung und Ergänzung oder eine neue Begutachtung zu beantragen (vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 60 Abs. 1 BZP). Wie das Bundesgericht festgehalten hat, beziehen sich Auskünfte im Sinn von Art. 12 Bst. c VwVG einzig auf Wahrnehmungen, die von der befragten Person ausserhalb des Verfahrens gemacht wurden. Wer in einem Verwaltungsverfahren hingegen allein um seiner besonderen Fachkenntnis willen zur Abklärung des Sachverhaltes beigezogen wird, wirkt daran als Sachverständiger im Sinn von Art. 12 Bst. e VwVG und nicht als blosse Auskunftsperson mit. Die Rechte der Parteien nach Art. 57, 58 und 60 BZP sind in einem solchen Fall daher stets zu wahren (vgl. BGE 99 Ib 51 E. 3 und Urteil des BGer 2A.315/2001 vom 26. November 2001 E. 2c/aa). 8.3.2 Beim fraglichen Bericht vom 23. August 2013 zur Berechnung des WACCS (vgl. Vorakten, Ordner 1, act. 9), den die Vorinstanz bei Deloitte in Auftrag gegeben hat, handelt es sich somit um ein Gutachten Sachverständiger im Sinn von Art. 12 Bst. e VwVG. Den Beschwerdeführerinnen wären demnach die entsprechenden Mitwirkungsrechte zugekommen. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass das Gutachten bereits vor Einleitung des Genehmigungsverfahrens eingeholt worden ist. Dazu ist Folgendes auszuführen: Es ist in Bewilligungsverfahren regelmässig der Fall, dass der Antragsteller mit seinem Gesuch von Dritten erstellte Prüfberichte oder Nachweise einreicht. Diese bilden dann Gegenstand der Gesuchsunterlagen. Erst im Rahmen der Prüfung dieser Unterlagen durch die Bewilligungsbehörde kann sich sodann die Frage nach einem Gutachten Sachverständiger im Sinn von Art. 12 Bst. e VwVG stellen. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin den WACCS, den sie für den flugbetriebsrelevanten Bereich verwendete, von PricewaterhouseCoopers (PwC) herleiten lassen. Den entsprechenden Bericht von PwC vom 5. Juni 2013 hat sie der Vorinstanz später als Anhang A.7 der Beilage 1 zum Gebührenvorschlag vom 5. September 2013 eingereicht. Das hier fragliche Gutachten von Deloitte wurde hingegen von der Vorinstanz eingeholt. Es diente dieser zur

A-7097/2013 Plausibilisierung des soeben erwähnten, von der Beschwerdegegnerin verwendeten WACCS (vgl. angefochtene Verfügung, E. 2.1.2.3.3.1). Während der Verhandlungsphase war die Vorinstanz allerdings nicht zu einer entsprechenden Prüfung verpflichtet, nahm sie daran doch lediglich als Beobachterin teil. Sie hätte mit der Einholung des Gutachtens somit ohne Weiteres bis zur Einleitung des Genehmigungsverfahrens zuwarten und den Parteien dieses Verfahrens die entsprechenden Mitwirkungsrechte gewähren können. Hinsichtlich des Grundsatzes, wonach der Entscheid über die Genehmigung so rasch wie möglich zu erfolgen hat (vgl. E. 7.2), ist sodann Folgendes anzumerken: Im Lichte dieses Grundsatzes ist es zu begrüssen, wenn der Flughafenhalter Unterlagen einreicht, die bereits von Dritten geprüft wurden. Dies vermag zu einem raschen Genehmigungsverfahren beizutragen. Bestehen aber, wie vorliegend in Bezug auf den WACCS, Zweifel am Resultat einer solchen Prüfung und kann die Vorinstanz diese mangels eigener Fachkenntnis nicht selber ausräumen oder erhärten, so hat sie nach dem Gesagten gleichwohl ein Gutachten im Sinn von Art. 12 Bst. e VwVG einzuholen. Die dabei geltenden Formvorschriften können nicht unter Hinweis auf den erwähnten Grundsatz der raschen Verfahrenserledigung ausser Acht gelassen werden. Um den entsprechenden Aufwand stets vermeiden zu können, müssten letzt