Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour I A-3909/2016
Arrêt d u 3 0 janvier 2019 Composition Jérôme Candrian (président du collège), Claudia Pasqualetto Péquignot, Christoph Bandli, juges, Johanna Hirsch-Sadik, greffière.
Parties 1. Commune de Bagnes, 2. A._______SA, recourantes,
contre
Inspection fédérale des installations à courant fort ESTI, Service juridique, Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf, autorité inférieure.
Objet Approbation des plans pour la station transformatrice «Bindzié» et pour les lignes attenantes.
A-3909/2016 Page 2 Faits : A. A.a La société A._______SA (la requérante) a été inscrite le 9 décembre 2009 au Registre du commerce du Bas-Valais. Elle a pour but l’exploitation et l’entretien des infrastructures d’approvisionnement en énergie électrique ou toute autre activité similaire, sur le territoire des communes de Bagnes, Vollèges, Sembrancher et Bovernier, dans le sens de la loi du 23 mars 2007 sur l’approvisionnement en électricité (LApEl, RS 734.7), la mise en adéquation de ses structures à un marché de l’électricité libéralisé, ainsi que la participation à des sociétés de production, de gestion et de distribution d’énergie électrique. A.b Le 16 avril 2014, la requérante a déposé auprès de l’Inspection fédérale des installations à courant fort (l’ESTI) une demande d’approbation de projet pour la pose d’une nouvelle station transformatrice Bindzié 160 kVA afin d’alimenter les mayens existants dans les mayens du Châble. Elle a précisé que la cabine serait installée en bordure d’une route communale, à proximité du câble existant Moay – Probé. En outre, la requérante a indiqué que la construction se ferait sur un terrain communal au voisinage d’un chalet et d’un réduit bétonné, que le coût de l’installation s’élèverait à 50 000 francs et que la propriétaire de l’installation serait les Services Industriels de Bagnes (SIB). Le même jour, la requérante a déposé deux autres demandes d’approbation de projet pour la modification de deux lignes de transport d’énergie attenantes, la première concernant le câble 16 kV de la station transformatrice de Moay à la nouvelle station transformatrice Bindzié (Moay – Bindzié) et, la seconde, le câble 16 kV pour l’alimentation du nouveau couplage La Crête et de la nouvelle station transformatrice Bindzié (La Crête – Bindzié). Elle a indiqué que le coût de la première installation s’élèverait à 5 000 francs et celui de la seconde à 9 000 francs. La requérante a précisé qu’elle avait demandé à tous les propriétaires des chalets existants des mayens du Châble s’ils désiraient se raccorder au réseau basse tension des SIB et qu’une majorité des clients avaient répondu favorablement, raison pour laquelle la Commune de Bagnes avait décidé de raccorder ces clients. A.c Par courrier du 2 septembre 2014, l’Office fédéral du développement territorial (l’ARE) a pris position sur la requête du 16 avril 2014, estimant que la requérante avait démontré que les zones à bâtir les plus proches étaient trop éloignées pour permettre la construction de la station transformatrice à l’intérieur de celles-ci et que, dès lors, son emplacement semblait bien choisi. Cependant, l’ARE a ajouté qu’il ne pouvait pas être déduit sur
A-3909/2016 Page 3 la base de quelle disposition du droit de l’aménagement du territoire le raccordement des mayens du Châble au réseau électrique public pourrait être justifié. En particulier, selon lui, il n’est pas démontré qu’une affectation agricole existe ou a été autorisée dans les bâtiments à raccorder. Partant, il ne pouvait pas préaviser la requête favorablement. L’ARE a toutefois précisé que, selon une décision du Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), la garantie de raccordement au réseau électrique prévalait sur le droit de l’aménagement du territoire. Sur le vu de cette décision, il est d’avis que c’est à l’autorité fédérale compétente en approvisionnement en électricité de résoudre la question de savoir si cette garantie exige le raccordement au réseau électrique public des mayens du Châble et dans quelle mesure cette garantie exclut l’application du droit fédéral de l’aménagement du territoire. Finalement, l’ARE considère que son préavis négatif du point de vue du droit de l’aménagement du territoire n’est pertinent que si l’autorité compétente dénie la garantie de raccordement au réseau. A.d Par courriel du 23 septembre 2014, la requérante a transmis à l’ESTI une décision en matière de construction, rendue le 15 avril 2010 par le Conseil municipal de Bagnes, accordant une autorisation pour la reconstruction d’une étable après sinistre avec conditions et charges. Dans son courriel, elle a précisé que l’étable était située sur une parcelle devant être alimentée par le réseau 400VAC depuis la future station transformatrice du Bindzié. Sur cette base, la requérante a demandé à ce que l’ARE soit invité à reconsidérer son préavis du 2 septembre 2014. A.e Par courrier du 6 mars 2015, l’ESTI a transmis à l’Office fédéral de l’énergie (l’OFEN) les trois demandes d’approbation des plans pour poursuivre l’instruction et statuer, en raison du préavis négatif rendu par l’ARE. L’ESTI a spécifié qu’elle avait ordonné la procédure simplifiée, qu’aucune opposition de tiers n’avait été formée, mais qu’il existait une divergence entre la Commune de Bagnes et l’ARE. Selon l’ESTI, vu cette divergence, l’OFEN devait trancher la question de savoir si la garantie de l’approvisionnement de base exigeait le raccordement du secteur des mayens du Châble et dans quelle mesure cette garantie prévalait sur le droit de l’aménagement du territoire. A.f Par courrier du 2 juillet 2015, l’ARE a confirmé sa prise de position du 2 septembre 2014 selon laquelle le projet litigieux contrevenait au droit fédéral de l’aménagement du territoire. Cependant, il a précisé que si, dans le cas concret, l’autorité compétente unique aboutissait à la conclusion que les conditions d’une dérogation au droit de l’aménagement du territoire
A-3909/2016 Page 4 étaient remplies et qu’elle octroyait une autorisation, il n’y avait pas de divergence entre les autorités fédérales concernées. A.g Par courrier du 2 juillet 2015, l’OFEN a retourné le dossier de la cause à l’ESTI pour poursuivre la procédure. A.h Par courrier du 20 août 2015, l’ESTI a demandé au Service de l’énergie et des forces hydrauliques du canton du Valais (SEFH) un préavis motivé concernant la question de la nécessité du raccordement au réseau public de distribution du secteur des mayens du Châble, notamment par rapport au statut juridique des habitations sises au Châble (mayens, fermes agricoles autorisées, résidences principales ou logements de vacances). Elle a estimé qu’un tel préavis lui était nécessaire afin de pouvoir procéder à une pesée des intérêts et décider dans quelle mesure le droit de l’approvisionnement en électricité devrait primer sur le droit de l’aménagement du territoire dans le cas présent. Elle a également requis que le dossier soit transmis aux services concernés pour préavis. Au surplus, elle a spécifié que l’OFEN avait organisé une séance commune regroupant des représentants de l’ARE, de l’ESTI, de l’OFEN et de la Commission fédérale de l’électricité (l’ElCom) avant la seconde prise de position de l’ARE du 2 juillet 2015. A.i Par courrier du 13 novembre 2015, le SEFH a transmis à l’ESTI les avis des organes cantonaux consultés, tous étant positifs avec conditions, y compris celui du Service du développement territorial du canton du Valais. Concernant le statut juridique des habitations sises dans le secteur, ce service a suggéré de consulter si nécessaire le Service des registres fonciers et de la géomatique. En outre, le SEFH a indiqué que le législateur valaisan avait édicté une disposition régissant le raccordement hors de la zone à bâtir imposant aux gestionnaires de réseau de raccorder, dans leur zone de desserte, les consommateurs finaux à trois conditions cumulatives. Il a ajouté que les éléments figurant au dossier ne lui permettaient pas de se déterminer sur la nécessité du raccordement projeté et qu’il convenait dès lors d’inviter la requérante à fournir des pièces justificatives complémentaires démontrant que lesdites conditions étaient remplies. A.j Par courrier du 24 décembre 2015 adressé à l’ESTI, la requérante a expliqué que les conditions cumulatives, prévues par la législation cantonale pour le raccordement hors de la zone à bâtir, étaient remplies et qu’elle avait l’obligation de raccorder les consommateurs finaux au réseau de distribution des SIB. Elle n’a pas produit de pièces justificatives complé-
A-3909/2016 Page 5 mentaires. Au surplus, elle spécifie que l’infrastructure des tubes de protection de câble, posée dans les années nonante pour le raccordement des chalets au réseau d’eau d’irrigation, qui serait utilisée pour la pose des câbles électriques, est totalement amortie. Elle signale également que le câble 16 kV posé par les SIB sous la ligne de la télécabine entre le Châble et Bruson, afin de garantir l’alimentation de la station motrice de l’installation de remontée mécanique, ne chargera pas non plus le projet d’électrification. Concernant les coûts de raccordement, elle précise que tous les consommateurs finaux désirant se raccorder lui ont confirmé par écrit qu’ils étaient d’accord avec sa proposition. A.k Par lettre du 15 février 2016 adressée à l’ESTI, le SEFH a soutenu la motivation de la requérante et a préavisé favorablement le projet de la station Bindzié. Il a relevé que, outre l’intérêt de la commune de garantir l’égalité de traitement entre ses citoyens et de respecter ses engagements, l’exploitation de l’étable était importante car elle permettait d’assurer l’entretien des prairies avoisinantes et du paysage en général. Selon lui, l’électrification des mayens du Châble incitera au maintien et à la rénovation du patrimoine bâti. B. Par décision du 27 mai 2016, l’ESTI a rejeté les demandes d’approbation des plans pour la station transformatrice Bindzié et la demande de modification pour les lignes attenantes Moay-Bindzié et La Crête-Bindzié du 16 avril 2014, mettant les frais de procédure à la charge de la requérante. Pour l’essentiel, l’ESTI estime qu’une situation de la station dans la zone à bâtir n’est pas envisageable et que l’emplacement proposé est le seul possible. Elle rappelle que la loi cantonale sur l’approvisionnement en électricité prévoit que la zone des mayens soit sauvegardée, revalorisée et sauvée de la ruine, mais qu’il n’y est pas fait mention de la nécessité d’un raccordement permanent au réseau électrique pour ce faire. En outre, l’ESTI est d’avis que la requête ne démontre pas qu’une solution d’autoapprovisionnement n’est pas possible sur le plan de la technique et déplore qu’aucune estimation des coûts pour une telle solution n’ait été jointe à la demande. L’ESTI retient toutefois que la question de savoir si les conditions, posées par la loi cantonale, sont remplies peut être laissée ouverte. Selon elle, même si le raccordement des mayens et de l’étable du Châble devait revêtir un intérêt public, celui-ci ne l’emporterait pas sur l’intérêt public à ce que l’utilisation des zones soit conforme à leur affectation ni sur celui à la préservation et au ménagement du secteur du Châble.
A-3909/2016 Page 6 C. C.a Le 22 juin 2016, la société A._______SA et la Commune de Bagnes, SIB, représentée par A._______SA, (les recourantes) ont déposé un recours auprès du Tribunal administratif fédéral (le Tribunal), concluant à ce que la décision rendue par l’ESTI (l’autorité inférieure ou l’intimée) soit annulée et les demandes d’approbation des plans pour la station transformatrice Bindzié et de modification pour les lignes attenantes Moay-Bindzié et La Crête-Bindzié du 16 avril 2014 soient acceptées, sous suite de frais et dépens à la charge de la Confédération suisse. Les recourantes précisent qu’elles ont formé recours pour violation des principes de la proportionnalité et de la bonne foi, pour arbitraire, pour excès et abus du pouvoir d’appréciation, relativement à l’opportunité du raccordement au réseau public ainsi qu’à la balance des intérêts opérée entre l’intérêt public au raccordement et la protection de l’environnement et de la zone des mayens. En substance, elles sont d’avis que le projet satisfait aux conditions électrotechniques légales, qu’il peut bénéficier de l’exception générale prévue par le droit fédéral pour les installations sises hors de la zone à bâtir et qu’il respecte la législation cantonale régissant le raccordement dans une telle zone. Par écriture du 12 juillet 2016, la Commune de Bagnes a précisé que son intérêt à raccorder les mayens du Châble au réseau public visait à respecter ses devoirs constitutionnels envers ses citoyens ainsi que les buts du droit de l’aménagement du territoire et que, partant, le litige ne portait pas sur ses intérêts pécuniaires. Dans leurs écritures subséquentes, les recourantes ont précisé leur qualité pour recourir respective. C.b Par écriture du 25 août 2016, l’autorité inférieure a déposé sa réponse, concluant à la confirmation de sa décision et au rejet du recours. Pour l’essentiel, l’autorité inférieure est d’avis que l’intérêt public à l’utilisation des zones conformément à leur affectation l’emporte et qu’il n’y a pas d’intérêt public au raccordement des mayens du Châble. C.c Par écriture du 20 septembre 2016, les recourantes ont déposé leur réplique, maintenant les conclusions prises au pied de leur recours. Au surplus, elles affirment que l’électrification de la zone mayens permettrait de favoriser les métiers de la terre et l’économie locale et que la zone des mayens aurait dû être considérée à l’égal d’une zone à bâtir. C.d Par écriture du 16 novembre 2016, l’autorité inférieure a déposé sa duplique, maintenant les conclusions prises au pied de sa réponse. Selon
A-3909/2016 Page 7 elle, la zone des mayens ne peut pas être considérée à l’égal d’une zone à bâtir. En outre, l’autorité inférieure cite un arrêt du Tribunal fédéral, selon lequel un chalet d’alpage n’avait pas pu bénéficier d’installations solaires qui auraient permis une habitation à l’année car ces installations auraient été synonymes d’une intensification de son utilisation, non-conforme à la destination du bâtiment et à la zone (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_391/2010 du 19 janvier 2011). Elle en déduit que, si une solution technique alternative telle que des installations solaires est propre à produire une intensification de l’utilisation non-conforme à la zone, il est difficile d’envisager qu’un raccordement au réseau électrique d’une zone de mayens entière n’engendre pas une intensification encore plus conséquente et litigieuse. C.e Par écriture du 12 décembre 2016, les recourantes ont pris position sur la jurisprudence citée par l’autorité inférieure en considérant qu’elle n’était pas applicable au cas présent, dans la mesure où le projet visait une électrification de la zone des mayens pour une période d’occupation restreinte de six mois et non d’une année et que l’alimentation des constructions par une source d’énergie renouvelable était impossible. C.f Par écriture du 17 janvier 2017, l’Office fédéral de l’environnement (l’OFEV) a renoncé à se prononcer dans cette affaire, pour cause que l’objet du recours portait principalement sur des questions d’aménagement du territoire et d’intérêt au raccordement. C.g Par écriture du 20 février 2017, l’ARE a confirmé sa position prise dans ses courriers du 2 septembre 2014 et du 2 juillet 2015. Au surplus, il a souligné, au regard de l’importance du principe fondamental de l’aménagement du territoire de la séparation entre territoire constructible et nonconstructible, qu’une zone de mayens ne saurait revêtir un intérêt public au sens de la disposition cantonale pertinente. Il a remarqué que si tel devait être le cas, l’ensemble du territoire suisse bénéficierait d’une garantie de raccordement et la disposition légale cantonale serait totalement vidée de sa substance. C.h Par écriture du 21 mars 2017, les recourantes ont déposé leur triplique, maintenant leurs conclusions. En particulier, elles contestent la position de l’ARE et soutiennent que la disposition cantonale pertinente prévoit au contraire des conditions cumulatives strictes qui sont remplies en l’espèce et que, partant, il y a lieu d’admettre le projet.
A-3909/2016 Page 8 C.i Dans le cadre des mesures d’instruction ensuite réservées par le Tribunal au vu de l’examen du dossier, l’OFEN a été invité à se déterminer sur la présente procédure, ce qu’il a fait par écriture du 8 octobre 2018. Il est d’avis que la jurisprudence du Tribunal de céans est pleine d’incertitudes et que la question du raccordement au réseau public d’une construction doit être examinée par l’autorité cantonale compétente et non par une autorité fédérale. C.j Par écritures des 8 octobre et 14 novembre 2018, les recourantes ont souligné leur intérêt commun au développement du réseau électrique de la Commune de Bagnes et à l’admission de leur recours. C.k Par écriture du 19 novembre 2018, l’autorité inférieure s’est déterminée sur l’écriture de l’OFEN du 8 octobre 2018, maintenant sa position. Pour l’essentiel, elle est d’avis que la jurisprudence publiée du Tribunal de céans correspond à la volonté du législateur et, qu’en tant qu’autorité unique, elle doit apprécier la situation de manière globale. C.l Par ordonnance du 21 novembre 2018, le Tribunal a signalé que la cause était gardée à juger. D. Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris en tant que besoin dans les considérants en droit du présent arrêt. Droit : 1. La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32 ; art. 37 LTAF) n'en dispose pas autrement. Le Tribunal examine d’office et librement sa compétence (art. 7 al. 1 PA) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l’espèce – prévues à l’art. 32 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de l’art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Conformément à l’art. 23 de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (LIE, RS 734.0), un recours peut être formé devant le Tribunal administratif fédéral notamment contre les décisions des autorités char-
A-3909/2016 Page 9 gées de l’approbation des plans en vertu de l’art. 16 LIE. L’autorité inférieure est une autorité chargée de l’approbation des plans selon l’art. 16 al. 2 let. a LIE. Par ailleurs, selon l’art. 1 al. 3 de l’ordonnance du 7 décembre 1992 sur l'Inspection fédérale des installations à courant fort (RS 734.24), l’autorité inférieure est soumise à la surveillance du DETEC et, partant, est une autorité précédent le Tribunal (cf. art. 33 let. d LTAF). Le prononcé attaqué satisfait aux conditions qui prévalent à la reconnaissance d’une décision au sens de l’art. 5 PA, si bien que le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du présent recours. 1.2 Selon l’art. 48 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire, est spécialement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (al. 1). Il convient de s'interroger sur la qualité pour recourir des deux recourantes. 1.2.1 De jurisprudence constante, l'art. 48 al. 1 PA correspond à l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) et est interprété de la même manière que cette dernière disposition (cf. ATF 139 II 328 consid. 3.2, 139 II 279 consid. 2.2 ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-7117/2015 du 21 juin 2016 consid. 3.1, B-437/2010 du 8 juin 2010 consid. 3.2). A l'origine, le régime général de l'art. 48 al. 1 PA a été prévu pour les particuliers. Cependant, une collectivité publique peut exceptionnellement s'en prévaloir lorsque l'acte attaqué l'atteint de la même manière qu'un particulier ou de façon analogue dans ses intérêts juridiques ou patrimoniaux. Elle peut aussi s’en prévaloir lorsqu'elle est touchée dans ses attributions de puissance publique et qu'elle dispose d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2, 138 I 143 consid. 1.3.1, 135 I 43 consid. 1.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-437/2010 du 8 juin 2010 consid. 3.2). Le recours sera recevable lorsque la collectivité invoque des intérêts spécifiques, propres, dont la sauvegarde ou la promotion relève des attributions caractéristiques du genre de collectivité auquel elle appartient. L'intérêt général à l'application correcte et uniforme du droit ne suffit en revanche pas à conférer la qualité pour recourir (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2.2, 135 II 156 consid. 3.1, 134 II 45 consid. 2.2.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-437/2010 du 8 juin 2010 consid. 3.2). En outre, l’art. 16f LIE précise que quiconque a qualité de partie en vertu de la PA ou de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation (LEx, RS 711) peut faire opposition auprès de l’autorité chargée de l’approbation des plans pendant le délai de mise à l’enquête. Toute personne qui n’a pas fait
A-3909/2016 Page 10 opposition est exclue de la suite de la procédure (al. 1). Les communes font valoir leurs droits par voie d’opposition (al. 2). 1.2.2 La société A._______SA indique, d’une part, qu’elle agit pour les SIB de la Commune de Bagnes et qu’elle a pris part à la procédure devant l’autorité précédente pour ceux-ci. Elle ajoute que la Commune de Bagnes, en tant que propriétaire du réseau de distribution d’électricité concerné par les demandes d’approbation en cause, est particulièrement touchée par la décision attaquée et a intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Elle précise que l’intérêt de la Commune de Bagnes à raccorder les mayens du Châble au réseau public vise à respecter ses devoirs constitutionnels envers ses citoyens ainsi que les buts de l’aménagement du territoire. La société A._______SA allègue, d’autre part, que sa propre qualité pour recourir découle de son but social (cf. consid. A.a). En outre, en tant que possesseur exclusif et exploitante de la totalité du réseau de distribution d’électricité de la Commune de Bagnes sur lequel les projets litigieux sont envisagés, elle se trouve dans une relation spéciale, étroite et digne d’être pris en considération avec la décision querellée. 1.2.3 En l’espèce, il convient de constater que la Commune de Bagnes, malgré ce qui est allégué par les recourantes dans la présente procédure, n’a pas formellement pris part à la procédure devant l’autorité inférieure en tant que requérante. En effet, elle ne figure pas en cette qualité dans les demandes d’approbation de projet du 16 avril 2014. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier de première instance que A._______SA est intervenue au nom de celle-ci. Par ailleurs, elle n’a pas non plus fait valoir ses droits par voie d’opposition auprès de l’autorité inférieure pendant le délai de mise à l’enquête. La Commune de Bagnes n’a donc participé d’aucune manière à la procédure de première instance. Elle n’a pas non plus été privée de la possibilité de le faire. Une des conditions faisant défaut, sa qualité pour recourir peut être niée, sans qu’il n’y ait besoin de répondre à la question de savoir si la décision l’atteint de la même manière qu’un particulier, ni si elle la touche dans ses attributions de puissance publique. En particulier, il n’y a pas besoin de trancher si son intérêt pour recourir, soit le respect de ses devoirs constitutionnels envers ses citoyens et des buts de l’aménagement du territoire, constitue un intérêt général à l'application correcte et uniforme du droit, insuffisant pour conférer la qualité pour recourir.
A-3909/2016 Page 11 En tout état de cause, la société A._______SA, en tant que destinataire de la décision attaquée qui rejette ses demandes d’approbation des plans pour la construction d’une station transformatrice et la modification des lignes attenantes afin d’alimenter les mayens existants dans les mayens du Châble, est particulièrement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation afin de pouvoir réaliser le projet litigieux. Partant, elle bénéficie de la qualité pour recourir (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5584/2015 du 22 mars 2017 consid. 1.2, A- 6798/2013 du 5 novembre 2014 consid. 1.2). 1.3 En outre, les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu sont remplies (art. 50 et 52 PA). Le recours de la société A._______SA (la recourante) étant ainsi recevable, il convient d’entrer en matière. 2. Le présent litige a pour objet la question de savoir si l’autorité inférieure a rejeté à bon droit les demandes d’approbation des plans du 16 avril 2014 pour la station transformatrice Bindzié et pour la modification des lignes attenantes Moay-Bindzié et La Crête-Bindzié, hors de la zone à bâtir, dans le but de raccorder au réseau électrique les mayens et l’étable sis dans les mayens du Châble (cf. consid. 4 ci-après). Même si les divergences entre les différentes autorités fédérales semblaient avoir été éliminées dans la procédure de première instance, les déterminations de l’OFEN du 8 octobre 2018 et de l’ESTI du 19 novembre 2018 ont mis en lumière une certaine incertitude quant à la relation entre le droit de l’aménagement du territoire et le droit de l’approvisionnement en électricité. D’un point de vue formel, la question du pouvoir de décision de l’autorité fédérale de première instance semble prêter à discussion (cf. consid. 3 ci-après). 2.1 Le Tribunal administratif fédéral décide en principe avec une cognition illimitée. Conformément à l’art. 49 PA, il contrôle les décisions qui lui sont soumises sous l'angle de la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de l'inopportunité (let. c). Le Tribunal fait cependant preuve d’une certaine retenue dans l’exercice de son libre pouvoir d’examen lorsque la nature des questions litigieuses qui lui sont soumises l’exige, singulièrement lorsque leur analyse nécessite des connaissances spéciales ou encore lorsqu’il s’agit de circonstances techniques que l’autorité qui a rendu la décision connaît mieux (cf. ATF 135 II 296 consid. 4.4.3, 134 III 193 consid. 4.4, 133 II 35 consid. 3 ; ATAF 2013/32 consid. 2.1 non publié ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-
A-3909/2016 Page 12 506/2016 du 3 juillet 2018 consid. 1.5.1, A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 2.1 sv.). 2.2 Le Tribunal administratif fédéral vérifie d'office les faits constatés par l'autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (art. 13 PA). Il applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 142 I 135 consid. 2.3, 136 II 165 consid. 4.1 et 5.2, 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2 ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5584/2015 du 2 mars 2017 consid. 2.1.2, A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 2.3). 3. Après avoir présenté les arguments de l’OFEN et de l’autorité inférieure (cf. consid. 3.1) et rappelé le droit applicable (cf. consid. 3.2), il s’agira de déterminer l’objet de la procédure fédérale et le pouvoir de décision de l’autorité inférieure (cf. consid. 3.3).
3.1 3.1.1 Dans sa détermination du 8 octobre 2018, l’OFEN est d’avis que la jurisprudence du Tribunal de céans, sur la thématique de l’approbation des plans d’une station transformatrice hors de la zone à bâtir pour raccorder des constructions sises hors zone à bâtir, est contradictoire et, par conséquent, pleine d’incertitudes. Il se réfère en particulier à l’arrêt A-3197/2014 du 22 février 2016, qu’il estime être correct, et à l’ATAF 2016/35, dont la solution ne lui paraît pas appropriée. L’OFEN estime que l’admissibilité du raccordement au réseau électrique public d’un bâtiment situé hors de la zone à bâtir doit être examinée par le canton et non dans le cadre de la procédure fédérale d’approbation des plans. En outre, il évoque une modification de l’ordonnance du 2 février 2000 sur la procédure d'approbation des plans des installations électriques (OPIE, RS 734.25) à venir, prévoyant pour les projets concernant la construction d’installations électriques destinées à raccorder au réseau électrique des biens-fonds situés en dehors de la zone à bâtir, l’existence préalable d’une décision cantonale autorisant le raccordement, contraignante pour l’autorité fédérale d’approbation des plans (art. 2 al. 1bis nOPIE). Finalement, l’OFEN estime que les conditions prévues par la législation valaisanne pour pouvoir bénéficier d’une garantie de raccordement hors zone à bâtir sont remplies.
A-3909/2016 Page 13 3.1.2 Dans sa détermination du 19 novembre 2018, l’autorité inférieure indique que le canton du Valais n’a pas produit de décision basée sur la loi cantonale valaisanne sur l’approvisionnement en électricité. Elle confirme qu’une modification seule de l’utilisation d’un objet à raccorder n’est pas de son ressort mais relève de la compétence cantonale. Cependant, elle allègue qu’en tant qu’autorité unique, elle doit apprécier la situation de manière globale, à l’aune du principe de la concentration des procédures. Cette appréciation globale comprend tous les aspects légaux, fédéraux et cantonaux, pour s’assurer de la licéité de la construction. L’autorité inférieure estime devoir tenir compte d’une prise de position, voire d’une décision cantonale, lors de la pesée des intérêts et dans le cadre de son appréciation globale. Cependant, elle est d’avis qu’il est difficile de dissocier l’installation électrique prévue de sa nécessité hors zone à bâtir. En outre, elle ne conçoit pas devoir appliquer une décision cantonale ouvertement contraire au droit fédéral. Contrairement à ce que soutient l’OFEN, elle est d’avis que la jurisprudence publiée du Tribunal de céans (cf. ATAF 2016/35) correspond à la volonté du législateur. L’autorité inférieure estime être en droit de juger le dossier selon la situation présentée lors de l’introduction de la procédure, sans devoir attendre une décision cantonale à cet égard, ni même, le cas échéant, être liée par une telle décision. Finalement, elle ajoute que la modification de l’OPIE en cours évoquée par l’OFEN ne prévoit pas de disposition qui permettrait son application anticipée sur les procédures en cours, que ladite modification n’est pas encore entrée en force et que, partant, elle ne peut pas être appliquée de manière anticipée dans le cas présent.
3.2 Il convient de préciser le champ d’application de la procédure fédérale d’approbation des plans de construction d’une installation électrique (cf. consid. 3.2.1) et de le distinguer de celui de la procédure cantonale d’autorisation de raccordement au réseau électrique d’une construction ou d’une installation sise hors de la zone à bâtir (cf. consid. 3.2.2).
3.2.1 La procédure fédérale a pour objet l’examen de la conformité avec le droit fédéral de l’installation électrique prévue. Aux termes de l’art. 16 al. 1 LIE, une installation électrique à courant fort – à haute ou basse tension – ne peut être mise en place ou modifiée que si les plans du projet ont été approuvés par l'autorité compétente. Cela vaut de manière générale pour les installations à haute tension (art. 1 al. 1 let. a OPIE ; cf. ATAF 2016/35 consid. 3.1 ; DIETRICH, in : Kommentar zum Energierecht, vol. I, 2016, art. 16 LIE n° 9). Une installation à haute tension est une installation électrique dont la tension nominale est supérieure à 1000 volts en courant alternatif ou à 1500 volts en courant continu (art. 3 ch. 13 de l’ordonnance
A-3909/2016 Page 14 du 30 mars 1994 sur les installations électriques à courant fort [Ordonnance sur le courant fort, RS 734.2]). L’autorité chargée de l’approbation des plans est l’ESTI (art. 16 al. 2 let. a LIE), respectivement l’OFEN lorsque l’ESTI ne réussit pas à régler les oppositions ou à supprimer les divergences entre autorités fédérales (art. 16 al. 2 let. b LIE). La procédure d’approbation des plans est régie par la LIE et, subsidiairement, par la LEx (art. 16a LIE). L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral (art. 16 al. 3 LIE). Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont ainsi requis ; le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n’entrave pas de manière disproportionnée l’accomplissement des tâches de l’exploitant de l’installation à courant fort ou à courant faible (art. 16 al. 4 LIE). Aucune autorisation dérogatoire selon l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700) n’est nécessaire. Cependant, le contenu matériel de cette disposition doit être respecté comme concrétisation du principe de séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 133 II 321 consid. 4.3.1, 118 Ib 497 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 du 12 mai 2015 consid. 2.1). 3.2.2 Pour pouvoir raccorder au réseau électrique une construction ou une installation sise hors de la zone à bâtir, une autorisation de construire, accordée par l’autorité cantonale compétente est en principe nécessaire (art. 25 al. 2 LAT). Cette autorisation ne fait pas l’objet de la procédure fédérale d’approbation des plans prévue par les articles 16 ss LIE et l’autorité fédérale compétente n’a pas à statuer sur le raccordement au réseau électrique public des constructions et installations qui seront raccordées à l’installation électrique prévue. Cette solution ressort tant de l’arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 5, 6.1 et 6.2 que de l’ATAF 2016/35 consid. 6.1.2, qui font chacun une appréciation concrète de situations différentes. Néanmoins, il est nécessaire de tenir compte du but de l’installation ainsi que du contenu matériel des dispositions applicables de la LAT portant sur les constructions ou installations hors de la zone à bâtir dans la procédure d’approbation des plans (cf. ATF 133 II 321 consid. 4.3.1, 118 Ib 497 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 du 12 mai 2015 consid. 3.2.2 ; JÄGER, in : Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, n° 3.142). En effet, une appréciation complètement dissociée de l’installation de raccordement et des constructions et installations à y raccorder serait contraire au principe de coordination formelle et matérielle dans l’application du droit, entre autres prévu par les articles 16 al. 3 et 4 LIE, 25a al. 2 let. d et al. 3 LAT et 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT, RS 700.1). Quoi qu’il en soit, les restrictions qui résulteraient d’une appréciation séparée des
A-3909/2016 Page 15 deux projets ne devraient pas rendre caduc les principes du droit de l’aménagement du territoire (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_774/2013 du 16 juillet 2014 consid. 5.3, 1C_13/2012 du 24 mai 2012 consid. 4.5 ; ATAF 2016/35 consid. 6.1.2). Une telle autorisation implique non seulement la réalisation de conditions de nature technique, mais doit également tenir compte des prescriptions sur la protection de la nature, des sites, du paysage, de l’environnement et des eaux (art. 7 al. 1 de l’ordonnance sur le courant fort ; art. 11 al. 1 de l’ordonnance du 30 mars 1994 sur les lignes électriques [OLEl, RS 734.31] ; cf. ATF 137 II 266 consid. 4 ; ATAF 2016/35 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5584/2015 du 22 mars 2017 consid. 3.1, A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 3). 3.3 3.3.1 En l’espèce, l’autorité inférieure a uniquement statué sur les demandes d’approbation de la station transformatrice Bindzié 160 kVA et de modification des lignes attenantes Moay-Bindzié 16 kV et La Crête-Bindzié 16 kV. Ces installations constituent des installations électriques à courant fort haute tension. Elles sont donc soumises à la procédure d’approbation des plans décrite ci-dessus (cf. consid. 3.2.1). L’approbation des plans couvrant toutes les autorisations requises par le droit fédéral, y compris celle prévue pour les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, une décision de l’autorité cantonale normalement compétente pour de tels projets n’est donc pas nécessaire. En outre, l’intimée, en tant qu’autorité unique et conformément au principe de coordination formelle et matérielle, a sollicité les prises de position des autorités fédérales concernées et du canton du Valais et a examiné le projet sous l’angle des différentes dispositions pertinentes en la matière, dont celles de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire et de la loi cantonale sur l’approvisionnement en électricité. En particulier, l’autorité inférieure n’a pas statué sur le raccordement des mayens et de l’étable sis dans le secteur des mayens du Châble (cf. consid. B). En cela, elle n’a outrepassé ni l’objet de la procédure fédérale ni son pouvoir de décision.
Par ailleurs, la question de savoir si une décision cantonale d’autorisation de construire aurait dû être rendue pour chacune des constructions à raccorder, préalablement à l’introduction de la présente procédure fédérale, peut être laissée ouverte en l’espèce. En effet, le droit actuellement en vigueur ne l’exige pas. En outre, s’agissant de la modification de l’OPIE évoquée par l’OFEN, il sied de remarquer que la procédure de consultation s’est achevée le 1er octobre 2018 (cf. https://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/ind2018.html# ; Procédures de consultation terminées > 2018 > DETEC > Stratégie Réseaux électriques: modifications à l’échelon https://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/ind2018.html https://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/ind2018.html
A-3909/2016 Page 16 des ordonnances ; page consultée le 24.01.2019) et aucune date n’est encore fixée pour son entrée en vigueur (cf. https://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/2962/5_OPIE_Projet_fr.pdf ; page consultée le 24.01.2019). Il serait donc prématuré d’examiner la conformité d’une telle disposition avec le droit fédéral en vigueur, en particulier avec le principe de coordination matérielle, ainsi que, le cas échéant, ses conséquences pour le cas présent. En effet, il n'est en principe pas possible d'appliquer une loi qui n'est pas en vigueur (cf. ATF 119 Ia 254 consid. 4).
3.3.2 Même si l’autorité inférieure n’était pas compétente pour statuer sur le raccordement des mayens et de l’étable situés hors de la zone à bâtir, elle a néanmoins tenu compte, à juste titre, des conséquences futures probables qu’aurait une approbation des plans des installations électriques litigieuses. En effet, la construction de ces installations n’est pas un but en soi, mais sert le raccordement des mayens et de l’étable du Châble au réseau électrique public. Leur construction ne fait de sens que si les raccordements souhaités peuvent eux-mêmes être autorisés. Il convient de souligner que l’autorité inférieure n’a, à raison, pas examiné la licéité de chaque raccordement envisagé. Au contraire, elle a effectué une appréciation d’ensemble des conséquences possibles qui résulteraient de la construction des installations électriques litigieuses et des raccordements qui s’en suivraient. En effectuant une pondération complète de tous les intérêts touchés par le projet, l’autorité inférieure a respecté le principe de coordination matérielle et le but de la procédure fédérale unique. Une telle évaluation globale des conséquences du raccordement de tous les mayens et de l’étable sis aux mayens du Châble ne pourrait pas être effectuée dans le cadre d’une éventuelle procédure cantonale d’autorisation de construire. En effet, dans ce cadre, l’autorité cantonale compétente se concentre sur l’examen de l’admissibilité du raccordement d’une seule construction à la fois. C’est en cela que l’objet de la procédure fédérale se distingue de celui de la procédure cantonale.
3.4 Sur le vu de ce qui précède, il convient de retenir que l’autorité inférieure a correctement tenu compte des conséquences qu’aurait l’approbation des installations litigieuses sans outrepasser sa compétence.
4. Il s’agit dès lors de se pencher sur la question de savoir si l’autorité inférieure a eu raison de rejeter les demandes d’approbation des plans pour la station transformatrice Bindzié et pour la modification des lignes attenantes Moay-Bindzié et La Crête-Bindzié (cf. consid. 4.4). Pour ce faire, il est néhttps://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/2962/5_OPIE_Projet_fr.pdf https://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/2962/5_OPIE_Projet_fr.pdf
A-3909/2016 Page 17 cessaire de présenter la position respective de la recourante (cf. consid. 4.1) et de l’intimée (cf. consid. 4.2), avant de rappeler le droit applicable (cf. consid. 4.3). 4.1 4.1.1 D’abord, la recourante soutient que ses demandes d’approbation des plans respectent les conditions techniques et légales et que cela a été confirmé par le canton du Valais et ses différents services ainsi que par l’ARE. Elle affirme qu’en refusant de prendre en compte ces préavis positifs, l’autorité inférieure a abusé de son pouvoir d’appréciation. Elle rappelle que le choix du lieu d’implantation de la station n’a fait l’objet d’aucune opposition. Elle signale que ni la station électrique, ni les installations électriques (câbles) ne seront visibles, si bien qu’il n’y aura pas d’impact visuel négatif. La recourante est d’avis que le projet peut bénéficier de l’exception générale prévue par le droit fédéral pour les installations ou constructions sises hors de la zone à bâtir. 4.1.2 Ensuite, la recourante explique que la Commune de Bagnes est une commune de montagne qui bénéficie de plusieurs zones mayens sur son coteau Est : les mayens de Bruson, les mayens Prarreyer et les mayens du Châble, ces derniers ne bénéficiant pas de raccordement au réseau public, contrairement aux autres. Elle précise que leur électrification permettra de garantir l’égalité de traitement des propriétaires des mayens situés sur le territoire de la Commune de Bagnes. Selon la recourante, la zone mayen doit être considérée à l’égal d’une zone à bâtir et le projet Bindzié doit être considéré comme semblable au projet La Côt – Bruson, pour lequel l’autorité inférieure a admis un changement d’affectation de la zone mayens au regard de l’exception générale prévue par le droit fédéral pour les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir. En outre, la recourante explique que la commune s’est engagée envers les propriétaires à raccorder leur mayen au réseau électrique, en contrepartie des droits de passage en faveur de la télécabine Le Châble-Bruson. La recourante ajoute que l’électrification de la zone mayens permettra de combler les besoins en électricité et d’améliorer les rendements agricoles actuels. Elle explique que les résidents locaux pourront se munir de machines agricoles électriques plus performantes qu’actuellement, ce qui aura pour conséquence un gain de temps et de qualité. Cela favorisera les métiers de la terre et du bétail sur le territoire communal et, ainsi, l’économie locale. Cela permettra également d’assurer un meilleur entretien des surfaces agricoles et des prairies avoisinantes. La recourante allègue éga-
A-3909/2016 Page 18 lement que le projet permettra le maintien et la mise en valeur du patrimoine bâti, considéré comme digne de protection, et incitera à sa rénovation, ce qui concorde avec le but du nouveau plan directeur cantonal, mis à l’enquête publique le 29 avril 2016. Au contraire, son refus aura pour conséquence la désertion de la zone par les propriétaires, privés d’électricité. Selon la recourante, la décision attaquée freine le développement du paysage rural et de ses constructions agricoles. De plus, la recourante affirme que le raccordement de l’étable au réseau public est conforme à la zone puisque le plan directeur cantonal valaisan demande à ce que l’agriculture dans les régions de montagne soit maintenue. Selon elle, ni des installations photovoltaïques construites sur les immeubles ni une génératrice ne répondraient aux objectifs de transformations adaptées et minutieuses prévus pour la zone des mayens. La recourante est d’avis que l’autorité inférieure n’a pas démontré en quoi et pourquoi l’utilisation des mayens ne serait plus conforme à la zone après leur raccordement et qu’elle a excédé son pouvoir d’appréciation, tombant ainsi dans l’arbitraire. La recourante allègue également que le raccordement des mayens et de l’étable au réseau électrique public est la seule solution permettant un approvisionnement respectant à la fois la nature, les animaux et les obligations légales en matière d’aménagement du territoire. Elle rappelle que cette zone n’est pas déneigée en hiver, que les mayens sont inaccessibles par la route et que l’utilisation des mayens se limitera à une période de six mois par an (de mai à octobre). Elle soutient qu’une utilisation plus intensive par le simple raccordement au réseau public est donc impossible. Selon la recourante, l’autorité inférieure n’a ni démontré que le dommage à l’environnement pourrait être grave et intolérable ni apporté des explications sur les raisons pour lesquelles le secteur des mayens du Châble devrait être ménagé. Partant, elle affirme que l’autorité inférieure n’a pas mis en balance tous les intérêts en cause et a ainsi excédé son pouvoir d’appréciation. 4.1.3 Finalement, la recourante estime que le droit fédéral octroie aux cantons la liberté d’édicter des dispositions régissant le raccordement hors de la zone à bâtir, sans aucune restriction et que, partant, la validité de la disposition valaisanne ne peut pas être mise en doute. Selon elle, les conditions de cette disposition sont remplies. Le projet de raccordement au réseau public répond à un intérêt public. Par ailleurs, elle affirme que les mayens et l’étable ne peuvent pas bénéficier d’une source d’énergie renouvelable. En effet, une installation photovoltaïque adjointe d’une batterie
A-3909/2016 Page 19 ne permettrait pas de garantir le bon fonctionnement de l’étable tout au long de la journée en raison de l’activité du berger qui débute tôt le matin et se termine tard le soir. La recourante souligne que les besoins en électricité de l’étable sont importants, compte tenu des installations de traite, de fabrication du fromage et d’entretien du paysage et que l’alimentation doit par conséquent être fiable. Elle explique que, vu que l’étable est située sur le coteau Est de la vallée de Bagnes, le soleil est rare même durant l’été et peut être absent plusieurs jours de suite en cas de mauvais temps. La recourante ajoute qu’une installation photovoltaïque nécessiterait un investissement disproportionné pour le consommateur final alors qu’il pourrait bénéficier, avec le raccordement au réseau public, d’une solution économiquement supportable. Elle précise que l’installation d’une génératrice ne permettrait pas non plus un bon fonctionnement de l’étable, sa puissance étant limitée, et que son utilisation serait un désastre écologique et économique. Elle en conclut que les solutions d’auto-approvisionnement ne sont envisageables ni techniquement ni économiquement tant pour l’étable que pour les mayens, si bien que seul un raccordement au réseau public est possible et nécessaire pour la survie de ces constructions. La recourante précise que les coûts de raccordement seront facturés aux consommateurs. 4.2 4.2.1 Pour sa part, l’autorité inférieure considère d’abord, d’un point de vue électrotechnique, que le projet respecte les prescriptions des ordonnances sur le courant fort et sur les lignes électriques. D’un point de vue technique, elle estime qu’un approvisionnement hors de la zone à bâtir est possible depuis la zone à bâtir jusqu’à une distance de 400 mètres. Les mayens et l’étable du Châble étant situés à environ 800 mètres de la zone à bâtir la plus proche, une situation de la station dans la zone à bâtir ne pourrait pas être envisagée. En outre, l’autorité inférieure juge que l’emplacement de la station, au bord d’une route et intégrée dans un mur de soutènement déjà existant, est le seul lieu possible et que l’impact de la station sur l’aspect esthétique du paysage resterait mineur. 4.2.2 Ensuite, selon l’autorité inférieure, la zone des mayens comprend le territoire utilisé pour l’agriculture et les dispositions relatives à la zone agricole y sont en principe applicables. Elle explique que cette zone ne peut pas être considérée à l’égal d’une zone à bâtir. Concernant le raccordement au réseau public des mayens de Bruson et de Prarreyer, l’autorité inférieure admet qu’elle a effectivement approuvé une demande d’approbation des plans pour la station transformatrice La Côt – Bruson en date du 25 mai 2016. Cependant, elle souligne que cette décision ne concernait
A-3909/2016 Page 20 pas une station transformatrice dans une zone des mayens mais dans une zone à bâtir et que, partant, la situation n’est pas comparable à celle de la présente procédure. En outre, elle remarque que le raccordement des mayens situés dans la zone des mayens de Bruson et de Prarreyer ne repose pas sur ses décisions d’approbation des plans. Elle en déduit que la recourante ne peut pas faire valoir la garantie de l’égalité de traitement. L’autorité inférieure définit le mayen comme un chalet d’alpage dans le Valais avec un bâtiment dans lequel le troupeau séjourne au printemps et en automne. Elle remarque que le SEFH ne mentionne pas si les mayens concernés sont habités à l’année et que, malgré sa demande, le canton du Valais n’a pas pris position quant à leur statut juridique. Par conséquent, elle s’estime être dans l’impossibilité d’évaluer si une alimentation par une source d’énergie autre que celle du réseau électrique public est possible sur le plan technique et supportable sur le plan économique. Selon l’autorité inférieure, les bâtiments litigieux ne doivent pas être raccordés, peu importe si les conditions prévues par la loi cantonale sont remplies. Elle conteste que l’utilisation de génératrices pendant une période temporaire puisse mener à un désastre écologique et économique. Par ailleurs, l’autorité inférieure est d’avis qu’un refus de raccorder les mayens litigieux ne mènera pas à la désertion de la zone des mayens du Châble qui, de toute façon, n’est pas fréquentée durant la majorité de l’année. Elle soutient que l’utilisation resterait la même que jusqu’à présent, ce qui n’est pas contraire au plan directeur cantonal qui a pour but de la préservation des paysages naturels et culturels ainsi que le respect de la typologie d’origine des bâtiments existants. De plus, elle estime que l’argument de la nécessité d’une électrification du secteur des mayens du Châble pour permettre d’assurer un entretien des prairies avoisinantes et du paysage ainsi que de soutenir les métiers de la terre et du bétail n’est pas crédible vu que, jusqu’à ce jour, l’entretien du secteur du Châble s’est effectué sans raccordement à l’électricité, par des machines à carburant. Selon elle, il n’est pas non plus démontré que l’exploitation de l’étable est indispensable pour la préservation de l’activité agricole dans la région du Châble. En outre, l’autorité inférieure allègue qu’un raccordement des mayens et de l’étable du Châble aurait pour conséquence une utilisation plus intensive que celle prévue pour la zone des mayens. Elle est d’avis que par leur raccordement, les mayens deviendraient habitables à l’année et utilisables aussi dans les mois pendant lesquels les troupeaux ne se trouvent pas dans la région des mayens. Une telle utilisation porterait atteinte à l’espace vital des animaux et des plantes, soit au patrimoine naturel de la zone et à sa qualité comme lieu de détente pour la population indigène. Elle affirme
A-3909/2016 Page 21 que, même s’il tombait assez de neige pour couper la route et que la zone n’est pas déneigée en hiver, un accès resterait possible par d’autres moyens, tels que raquettes, moto de neige, tracteur ou quad. Elle en conclut que les mayens perdraient la qualité qui les définit, soit une utilisation temporaire, plus simple que dans les villages, pas forcément raccordé au réseau électrique public et donc utilisé que dans les mois pendant lesquels l’ensoleillement est au maximum. Selon l’autorité inférieure, par l’électrification des mayens, un principe fondamental de l’aménagement du territoire serait violé. Concernant l’engagement de la Commune de Bagnes envers les propriétaires, l’autorité inférieure soutient que cette dernière ne pouvait pas garantir quelque chose qui dépend d’une autorisation de la part d’autrui. 4.2.3 Finalement, selon l’autorité inférieure, en autorisant les cantons à édicter des dispositions régissant le raccordement hors de la zone à bâtir, la volonté du législateur n’était pas d’ajouter une exception supplémentaire aux dispositions régissant les exceptions pour les autorisations de construire hors de la zone à bâtir, prévues par le droit fédéral de l’aménagement du territoire. Elle est d’avis qu’il s’agissait de tenir compte des spécificités locales, dans le cadre légal défini. L’autorité inférieure émet des doutes quant à la conformité au droit fédéral de la disposition cantonale régissant le raccordement hors de la zone à bâtir puisque que cette dernière prévoit un raccordement plus extensif que ne le permet le droit fédéral. L’autorité inférieure précise qu’elle a pris en considération le plan directeur cantonal valaisan et que celui-ci renforce sa position. Elle rappelle qu’il prévoit que la zone des mayens constitue un élément essentiel du patrimoine valaisan, doit être revalorisée et sauvée de la ruine, mais qu’il n’y est toutefois pas fait mention de la nécessité d’un raccordement permanent au réseau électrique pour atteindre ce but. L’autorité inférieure fait valoir que, dans ses prises de position, le canton du Valais se limite à dire que les conditions prévues par la loi cantonale sur l’approvisionnement en électricité sont remplies sans motiver en quoi elles le seraient. Selon elle, il se base sur l’intérêt public, par ailleurs discutable, au raccordement d’un seul bâtiment. L’autorité inférieure est d’avis que, même si les conditions légales prévues par la législation cantonale étaient remplies – ce qu’elle conteste –, cela ne porterait pas approbation du projet, vu que l’intérêt public à l’utilisation des zones conformément à leur affectation ainsi que l’intérêt public à la préservation et au ménagement du secteur du Châble l’emportent de toute façon
A-3909/2016 Page 22 sur l’éventuel intérêt public au raccordement de ce secteur. En outre, l’autorité inférieure déplore qu’aucune estimation des coûts pour une solution d’auto-approvisionnement n’ait été jointe à la demande. Quant à l’étable, elle considère qu’il est possible que son électrification soit utile à son exploitation mais que la recourante n’a pas démontré que le raccordement au réseau électrique serait nécessaire pour une exploitation conformément à l’affectation de la zone. 4.3 Il convient, à présent, sur le vu de ces argumentaires, de rappeler d’abord les règles régissant la détermination et la pesée des intérêts publics et privés en présence (cf. consid. 4.3.1). Ensuite, les dispositions sur l’approvisionnement en électricité (cf. consid. 4.3.2) et sur l’aménagement du territoire (cf. consid. 4.3.3) seront présentées de manière plus approfondie. 4.3.1 L’approbation des plans pour la construction d’une installation à courant fort présuppose une pesée complète des intérêts en présence. Un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie constitue uniquement un intérêt parmi les différents intérêts constitutionnels à prendre en compte par la Confédération (art. 89 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101] ; cf. ATF 144 III 111 consid. 5.2). Elle doit aussi veiller à une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.) et prendre en considération les objectifs de la protection de la nature et du patrimoine (art. 78 al. 2 Cst.), qui comprend notamment la protection de la faune et de la flore et le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité (art. 78 al. 4 Cst.). Les intérêts constitutionnels de l’approvisionnement en énergie, de l’aménagement du territoire et de la protection de la nature et de l’environnement coexistent en principe sur un pied d’égalité, vu qu’une pondération spécifique ne ressort pas de la Constitution. Le principe de l’équivalence de tous les droits constitutionnels n’exclut pas de donner la priorité à un d’entre eux dans un cas concret, mais un tel résultat ne peut résulter qu’après avoir effectué une pesée de tous les intérêts concernés par le cas concret (cf. ATF 139 I 16 consid. 4.2.1 et les réf. cit., 128 II 1 consid. 3d ; ATAF 2016/35 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6753/2016 du 1er février 2018 consid. 3.3). Au niveau législatif, l’obligation de peser les intérêts est la conséquence de la concentration du pouvoir de décision dans une autorité unique. L’appréciation complète d’un projet et la pesée des intérêts doivent avoir lieu dans une seule procédure et intégrées dans une décision globale (cf. ATAF 2016/35 consid. 3.3 et les réf. cit. ; arrêts du Tribunal administratif
A-3909/2016 Page 23 fédéral A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 3.1, A-6798/2013 du 5 novembre 2014 consid. 3.2). Lors de la pesée des intérêts, les intérêts touchés doivent dans un premier temps être déterminés. Seuls des intérêts pertinents et reconnus juridiquement, soit par la constitution, la loi, une ordonnance ou par une planification doivent être pris en considération. Les intérêts ainsi identifiés doivent, dans un deuxième temps, être évalués dans une discussion présentant les conséquences des possibilités de décisions et des alternatives. L’appréciation effectuée par le législateur, les conséquences économiques, les risques de dommage ainsi que la possibilité de limiter ou d’annuler des répercussions indésirables entrent en ligne de compte comme éléments de la pondération à effectuer (cf. ATF 134 II 97 consid. 3.1, 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.3.1 ; ATAF 2016/35 consid. 3.4 et les réf. cit. ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6753/2016 du 1er février 2018 consid. 3.4, A-4930/2011 du 26 janvier 2012 consid. 4.1). 4.3.2 Selon l’art. 5 al. 2 LApEl, les gestionnaires de réseau sont tenus de raccorder au réseau électrique, dans leur zone de desserte, tous les consommateurs finaux se trouvant en zone à bâtir, les biens-fonds et les groupes d'habitations habités à l'année situés en dehors de cette zone ainsi que tous les producteurs d'électricité. Les biens-fonds et groupes d’habitations situés en dehors de la zone à bâtir ne bénéficient de la garantie de raccordement que s’ils sont effectivement habités et utilisés toute l’année (cf. ATAF 2016/35 consid. 5.3.4 à 5.3.6 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 4.3.2). La garantie au raccordement n’est pas un but en soi mais sert un approvisionnement suffisant en électricité. Il faut examiner dans chaque cas concret si ce but peut être aussi atteint par d’autres moyens, en particulier lorsque des intérêts publics s’opposent au raccordement prévu (cf. ATAF 2016/35 consid. 5.3.8). Selon l’art. 5 al. 4 LApEl, les cantons peuvent édicter des dispositions régissant le raccordement hors de la zone à bâtir ainsi que les conditions et les coûts de ce raccordement. En l’espèce, le canton du Valais a fait usage de cette possibilité et a édicté l’art. 10 de la loi cantonale du 17 décembre 2014 sur l'approvisionnement en électricité (LcApEl, RS VS 734.1). Cette disposition a la teneur suivante :
A-3909/2016 Page 24 Art. 10 Hors zone à bâtir
1 En dehors de la zone à bâtir, les gestionnaires de réseau sont tenus, dans leur zone de desserte, de raccorder au réseau électrique les consommateurs finaux qui n'ont pas un droit au raccordement en vertu du droit fédéral :
a) si une solution d'auto-approvisionnement n'est pas possible sur le plan technique ou pas supportable sur le plan économique,
b) si le raccordement est techniquement réalisable et économiquement supportable pour le gestionnaire de réseau et
c) si le raccordement du consommateur final revêt un intérêt public.
2 Les coûts de raccordement et les éventuels coûts de renforcement y afférents sont supportés par le consommateur final. La garantie de raccordement selon l’art. 10 LcApEl va plus loin que celle prévue par l’art. 5 al. 2 LApEl, en ce sens qu’elle accorde à certaines conditions un droit au raccordement également pour les biens-fonds et les groupes d’habitations non habités à l’année situés en dehors de la zone à bâtir. Si les cantons peuvent légiférer sur la base de l’art. 5 al. 4 LApEl, ils doivent néanmoins respecter le droit fédéral, notamment celui de l’aménagement du territoire. Celui-ci permet notamment à la législation cantonale d’être plus restrictive que certaines des exceptions fédérales prévues pour les autorisations hors de la zone à bâtir (art. 27a LAT). A contrario, les cantons ne peuvent pas étendre ces exceptions. Le droit fédéral régit exhaustivement ce qui peut être construit en dehors de la zone à bâtir et à quel usage les installations et constructions existantes peuvent être affectées (cf. ATF 137 II 338 consid. 2.6 ; ATAF 2016/35 consid. 6.1.1 ; HOFFMANN, in : Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, art. 27a LAT n° 3.266). Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive. Dans les autres domaines, les cantons peuvent édicter des règles de droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (cf. ATF 138 I 356 consid. 5.4.2, 134 I 125 consid. 2.1, 133 I 110 consid. 4.1). Une loi cantonale ne contredit pas le droit fédéral si elle peut être interprétée conformément à celui-ci (cf. ATF 138 II 173 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.1.3 ; WALDMANN, in : Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, art. 49 n° 16). 4.3.3 Finalement, il convient de présenter le droit de l’aménagement du territoire par rapport aux installations électriques, objet de la procédure
A-3909/2016 Page 25 d’approbation des plans (cf. consid. 4.3.3.1), puis sous l’angle des implications qu’auraient leur construction pour les mayens et l’étable du Châble (cf. consid. 4.3.3.2). 4.3.3.1 Il découle du principe fondamental du droit de l’aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti et non bâti que les installations d’infrastructure pour raccorder ou approvisionner un groupe d’habitations doivent en principe être construites à l’intérieur et non à l’extérieur de la zone à bâtir (cf. ATF 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II 321 consid. 4.3.1; ATAF 2016/35 consid. 6.1.3). Lors de la procédure d’approbation de telles infrastructures, ce principe doit aussi être respecté (cf. ATF 133 II 321 consid. 4.3.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_284/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3, 1A.256/2004 du 31 août 2005 consid. 5 ; ATAF 2016/35 consid. 6.1.3 ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A- 5584/2015 du 22 mars 2017 consid. 4.1, A-6798/2013 du 5 novembre 2014 consid. 3.4). Selon l’art. art. 22 LAT, une autorisation de construire est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (let. a) et le terrain est équipé (let. b). En dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, l’art. 24 LAT énonce les conditions cumulatives pour autoriser une nouvelle construction ou installation ou un changement d’affectation hors de la zone à bâtir, soit non conforme à l’affectation de la zone. Une autorisation ne peut être délivrée que si l’implantation de la construction ou de l’installation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (let. a) et aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b). Une installation est imposée par sa destination (standortgebunden) lorsqu’une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, exige de la construire à cet endroit, hors de la zone à bâtir, ou alors si une construction à l’intérieur de la zone à bâtir est exclue pour des raisons spécifiques. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral, il n’est toutefois pas nécessaire qu’une implantation à l’intérieur de la zone à bâtir soit absolument exclue. Il suffit que des raisons importantes fassent apparaître une implantation en dehors de la zone à bâtir considérablement plus avantageuse qu’une implantation à l’intérieur de la zone à bâtir (relative Standortgebundenheit ; cf. ATF 141 II 245 consid. 7.6.1, 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 du 12 mai 2015 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A- 5584/2015 du 22 mars 2017 consid. 4.3, A-3197/2014 du 22 février 2016 consid. 4.2.1). Pour répondre à la question de savoir si l’implantation d’une installation est imposée par sa destination, le but de l’installation doit être pris en considération (cf. ATF 133 II 321 consid. 4.3.1 ; JÄGER, op. cit., n° 3.142). En particulier, l’implantation d’installations de raccordement qui
A-3909/2016 Page 26 servent uniquement à augmenter le confort ou les possibilités d’utilisation d’un bâtiment non conforme à la zone, qui n’a aucun rapport direct avec une exploitation agricole, ne sont pas considérées comme imposées par leur destination (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_284/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3, 1C_257/2012 du 6 septembre 2012 consid. 3.1, 1A.256/2004 du 31 août 2005 consid. 5, 1A.32/2005 du 8 décembre 2005 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5584/2015 du 22 mars 2017 consid. 4.4.2.1). En outre, vu que la durée de vie d’une station transformatrice s’élève de 30 à 40 ans, il s’impose en principe de tenir compte, lors de l’examen de la question de savoir si l’implantation est imposée par sa destination, des besoins et des développements prévisibles futurs, même lorsqu’aucun projet concret n’existe. La recourante est tenue de collaborer à la constatation des faits et elle supporte le fardeau de la preuve (art. 13 PA ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 du 12 mai 2015 consid. 3.2.2 ; A-6798/2013 du 5 novembre 2014 consid. 4.4.1). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 OAT, la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la conservation des sites naturels et des territoires servant au délassement - art. 3 al. 2 LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales, telles que la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE ; RS 814.01) et la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451). Les intérêts privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT ; cf. ATF 134 II 97 consid. 3.1, 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_295/2016 du 3 janvier 2017 consid. 2.2). Il convient encore de remarquer que le droit à l’égalité de traitement n’a qu’une portée réduite en droit de l’aménagement du territoire. Il est en effet dans la nature même de l’aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et que des terrains de même situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d’utilisation (cf. ATF 142 I 16 consid. 3.7.2, 121 I 245 consid. 6e/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_76/2011 du 29 juillet 2011 consid. 4.1).
A-3909/2016 Page 27 4.3.3.2 Comme vu ci-dessus, la construction des installations électriques litigieuses n’est pas un but en soi mais sert le raccordement des mayens et de l’étable du Châble au réseau électrique public (cf. consid. 3.3.2). L’art. 24c LAT régit les constructions et installations, construites en conformité avec l’ancien droit, et qui sont devenues non conformes à l’affectation de la zone par des modifications législatives ou de plans (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 4.2). L’art. 42 al. 3 let. c OAT, sa disposition d’exécution, précise que les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire. Cet article a pour but de diminuer l’attrait de transformer des constructions agricoles, utilisées temporairement, en appartements de vacances (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_312/2016 du 3 avril 2017 consid. 2.1). Dans ce cadre, le raccordement au réseau électrique public d’un bâtiment non raccordé n’entre pas en considération. En effet, une telle modification ouvrirait une palette de nouvelles utilisations possibles presque illimitée, en principe incompatible avec l’art. 42 al. 3 let. c OAT (cf. ATAF 2016/35 consid. 6.1.1 ; BISCHOFBERGER, BO 2011 E 1162 ; ARE, Teilrevision der Raumplanungsverordnung, Erläuternder Bericht, 2012, p. 9 sv. ; ALIG/HOFFMANN, in : Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, n° 3.217). Le but agricole ne doit pas constituer un simple prétexte pour réaliser un bâtiment à vocation principale d’habitation, non nécessaire à l’exploitation agricole. Il faut notamment éviter, dans les régions de montagne, que les mayens soient transformés en appartements de vacances (cf. ATF 110 Ib 264 consid. 4, 108 Ib 130 consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1A.78/2006 du 1er décembre 2006 consid. 3.4, 1A.120/1999 du 11 avril 2000 consid. 3 d/aa). 4.4 A la lumière de ce qui précède, il convient d’examiner si l’autorité inférieure, en rejetant les demandes d’approbation des plans pour les installations électriques litigieuses, a identifié les intérêts publics et privés concernés de manière complète et les a correctement évalués. 4.4.1 En l’espèce, l’autorité inférieure a examiné si les installations litigieuses remplissaient les conditions électrotechniques prévues par la législation fédérale et si elles pouvaient bénéficier d’une autorisation de construire dérogatoire hors de la zone à bâtir. En outre, comme vu ci-dessus (cf. consid. 3.3.2), elle a évalué quelles seraient les implications de l’octroi d’une telle autorisation pour les propriétaires des mayens et de l’étable sis aux mayens du Châble ainsi que pour la nature et l’environnement. Pour ce faire, elle s’est entre autres basée sur les informations qu’elle avait à disposition sur l’usage actuel de ces bâtiments. Par ailleurs, elle a tenu
A-3909/2016 Page 28 compte de la législation cantonale d’application sur l’approvisionnement en électricité ainsi que du plan directeur cantonal. L’autorité inférieure a également évalué le projet par rapport à l’entretien des prairies et du paysage ainsi qu’au soutien aux métiers de la terre et du bétail. Finalement, elle a considéré l’engagement pris par la Commune de Bagnes envers ses citoyens et a estimé, à juste titre, qu’il ne s’agissait pas d’un intérêt reconnu juridiquement. En effet, la Commune de Bagnes n’avait ni la compétence pour statuer sur l’approbation des plans des installations électriques litigieuses, ni celle pour autoriser le raccordement des mayens et de l’étable, sis hors de la zone à bâtir. Partant, elle ne pouvait pas s’engager valablement à leur sujet. Sur le vu de ce qui précède, il sied de retenir que l’autorité inférieure a identifié les intérêts publics et privés concernés de manière complète. Reste à savoir si l’autorité inférieure a correctement évalués ces intérêts, si elle a présenté les conséquences des possibilités de décisions et des alternatives et si elle a tenu compte de l’appréciation effectuée par le législateur, des conséquences économiques, des risques de dommage ainsi que de la possibilité de limiter des répercussions indésirables. Il convient dès lors d’effectuer une pondération des intérêts en présence, telle que requise par le principe de coordination matérielle (cf. consid. 3.2.2 et 4.3.1), par le droit fédéral de l’aménagement du territoire (art. 24 let. b LAT ; cf. consid. 4.3.3.1) et par le droit cantonal sur l’approvisionnement en électricité, interprété de manière conforme au droit fédéral (art. 10 al. 1 lit. c LcApEl ; cf. consid. 4.3.2). 4.4.2 Concernant l’approvisionnement en électricité, il peut être retenu ce qui suit. Tout d’abord, l’autorité inférieure a retenu que le projet respectait les conditions électrotechniques prévues par les ordonnances fédérales. Ce point n’étant pas litigieux dans la présente procédure, il sied de ne pas revenir sur l’appréciation effectuée par l’autorité spécialisée en la matière. Ensuite, il convient de constater que la recourante, qui supporte le fardeau de la preuve, n’a pas fourni d’information quant à l’utilisation effective des mayens et de l’étable situés dans les mayens du Châble, malgré la demande expresse de l’autorité inférieure à ce sujet. Elle a toutefois précisé que la zone n’était pas déneigée en hiver, que les mayens n’étaient pas accessibles par la route et que leur utilisation se limitait à une période de six mois par an, de mai à octobre. Ces allégations sous-entendent que les mayens et l’étable ne sont actuellement pas habités effectivement à l’année. Par conséquent, ils ne bénéficient pas d’un droit au raccordement au réseau électrique sur la base du droit fédéral (art. 5 al. 2 LApEl).
A-3909/2016 Page 29 Le canton du Valais a toutefois fait usage de sa compétence de légiférer concernant le raccordement hors de la zone à bâtir pour les consommateurs finaux qui n’ont pas un droit au raccordement en vertu du droit fédéral (art. 5 al. 4 LApEl ; art. 10 LcApEl). L’art. 10 LcApEl, qui énonce les conditions auxquelles un droit de raccordement hors de la zone à bâtir est accordé, doit être interprété de manière conforme au droit fédéral. Cette disposition ne peut notamment pas éluder le droit de l’aménagement du territoire en étendant les exceptions prévues exhaustivement pour les autorisations de construire hors de la zone à bâtir. Par ailleurs, il convient de remarquer que les conditions prévues par l’art. 10 LcApEl concernant l’auto-approvisionnement et l’intérêt public au raccordement, se recoupent en partie avec celles prévues par le droit fédéral de l’aménagement du territoire pour les autorisations de construire dérogatoires hors de la zone à bâtir. 4.4.3 Dès lors, il s’agit d’examiner si les installations électriques litigieuses remplissent les conditions prévues par l’art. 24 LAT. 4.4.3.1 Concernant la condition de l’implantation imposée par la destination, l’autorité inférieure a retenu que l’emplacement des installations électriques litigieuses hors de la zone à bâtir, tel que projeté par la recourante, était nécessaire pour des raisons techniques et d’exploitation. Ce point n’étant pas litigieux dans la présente procédure, il sied de ne pas revenir sur l’évaluation de l’autorité inférieure, spécialisée en la matière. En outre, il est plausible que l’implantation de ces installations de raccordement servent, du moins pour l’étable, à faciliter son exploitation ainsi que l’entretien des prairies avoisinantes. Cependant, il ne peut pas être exclu que ladite implantation serve uniquement à augmenter le confort ou les possibilités d’utilisation autres qu’agricoles des mayens non conformes à l’affectation de la zone. La question de savoir si l’implantation des installations électriques litigieuses hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination peut toutefois être laissée ouverte en l’espèce (art. 24 let. a LAT). 4.4.3.2 Dans le cadre de la pondération des intérêts en présence, il sied de remarquer que le législateur a estimé que le raccordement au réseau électrique des consommateurs finaux se trouvant en zone à bâtir et des biens-fonds et groupes d’habitations habités à l’année situés en dehors de cette zone était plus important que le raccordement des biens-fonds non habités à l’année hors de la zone à bâtir. En différenciant ces situations et en n’accordant pas de droit au raccordement pour ces derniers, il a tenu compte du principe primordial de la séparation entre le territoire bâti et non bâti, découlant du droit de l’aménagement du territoire.
A-3909/2016 Page 30 Ensuite, il convient également de tenir compte de la vocation des installations électriques litigieuses et des conséquences futures probables de leur construction. Il est vraisemblable que le raccordement au réseau électrique des mayens et de l’étable du Châble permettra, entre autres, d’améliorer les rendements agricoles actuels et l’entretien des prairies avoisinantes ainsi que de favoriser les métiers de la terre et du bétail et le développement des constructions agricoles. Cependant, le plan directeur cantonal vise à « préserver les bâtiments caractéristiques du paysage dignes de protection (…) ainsi qu’à assurer l’entretien des surfaces agricoles pour préserver le paysage rural traditionnel ». Il a donc pour but le maintien et la préservation de la situation actuelle, non pas son amélioration ni son développement. Indépendamment du fait que le plan directeur cantonal valaisan n’a pas encore été approuvé par la Confédération (cf. https://www.vs.ch/fr/web/sdt/revision-globale-du-plan-directeur-cantonal ; page consultée le 24.01.2019), son application dans un cas concret doit respecter le droit fédéral, notamment l’art. 42 al. 3 let. c OAT. Si la préservation des bâtiments caractéristiques du paysage dignes de protection ainsi que l’entretien des surfaces agricoles pour préserver le paysage traditionnel rural constituent assurément des intérêts publics importants, ils n’impliquent pas forcément un raccordement au réseau électrique public pour ce faire. En outre, ces intérêts doivent être mis en balance avec les autres intérêts publics qui pourraient être affectés par les conséquences prévisibles d’un tel raccordement. Comme le relève justement l’autorité inférieure, le raccordement des mayens et de l’étable du Châble au réseau électrique ouvrirait la porte à une palette de nombreuses utilisations nouvelles de ces bâtiments, habités actuellement de manière temporaire. En effet, ces bâtiments sont situés à une altitude inférieure à 1'700 mètres (cf. https://map.geo.admin.ch/ ; page consultée le 24.01.2019). Contrairement à ce que soutient la recourante et sur le vu des conditions d’enneigement de ces dernières années, cette zone est accessible par la route également après le mois d’octobre. En outre, même en cas d’enneigement suffisant pour couper la route d’accès, les bâtiments resteraient accessibles en raquettes, en peau de phoque, en moto à neige, en tracteur, etc. L’attrait de transformer ces constructions, à vocation agricole et utilisées temporairement, en appartements de vacances utilisables à l’année augmenterait considérablement. Or, leur utilisation à l’année aurait pour effet de dénaturer la zone des mayens du Châble. S’agissant des alternatives possibles, le Tribunal constate que la recourante se concentre sur les besoins en énergie de l’étable. Or, bien qu’elle https://www.vs.ch/fr/web/sdt/revision-globale-du-plan-directeur-cantonal https://www.vs.ch/fr/web/sdt/revision-globale-du-plan-directeur-cantonal https://map.geo.admin.ch/
A-3909/2016 Page 31 fasse état d’installations de traite, de fabrication de fromage et d’entretien du paysage, elle ne quantifie pas les besoins en électricité de l’étable ni ne fournit d’information sur la façon dont sont comblés actuellement ces besoins. Elle ne se prononce pas non plus sur l’adéquation d’une installation photovoltaïque ou d’une génératrice pour les mayens, ni ne renseigne sur l’éventuelle utilisation actuelle de telles installations. En outre, la recourante fait valoir qu’une installation photovoltaïque nécessiterait un investissement disproportionné pour le consommateur final, mais ne présente aucune estimation concrète des coûts pour étayer son propos. S’il est vrai que l’utilisation d’une génératrice ne constitue pas une solution optimale pour l’environnement, elle a néanmoins le mérite de limiter fortement l’utilisation de ces bâtiments pendant l’hiver et de restreindre ainsi les répercussions indésirables liées à une intensification de l’utilisation de cette zone, sollicitée actuellement que pour l’habitation temporaire. S’agissant de l’utilisation d’installations photovoltaïques, il convient ici de se référer à la carte d’aptitude renseignant sur la capacité d’un toit à exploiter l’énergie solaire et sur le rendement potentiel, mise à disposition par l’OFEN (cf. https://map.geo.admin.ch/ ; géocatalogue > population et économie > énergie > solaire : aptitude des toitures ; page consultée le 24.01.2019). Selon cette carte, de nombreux bâtiments sis aux mayens du Châble bénéficient d’une aptitude bonne, très bonne ou top. Sur le vu de ce qui précède, il peut être retenu que les solutions d’auto-approvisionnement n’ont pas été examinées de manière assez détaillée par la recourante. En passant, il faut remarquer que la validité de l’autorisation de construire de l’étable du 15 avril 2010 peut être mise en doute, en ce sens qu’elle a été rendue par le Conseil municipal de Bagnes, et non par l’autorité cantonale compétente pour les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, comme l’exige l’art. 25 al. 2 LAT. Finalement, s’agissant de l’égalité de traitement des propriétaires des mayens et de l’étable du Châble avec ceux des mayens de Bruson et de Prarreyer, le Tribunal de céans remarque que le projet de la station transformatrice La Côt – Bruson n’a pas fait l’objet d’un recours de sorte qu’il n’a pas pu se prononcer dessus. Cependant, il retient qu’il semble avoir été différent de celui en cause, en cela qu’il était situé à l’intérieur de la zone à bâtir, justifiant un traitement différencié avec le présent projet. 4.4.4 La décision de rejet de l’autorité inférieure n’a pas pour effet de détériorer les conditions d’utilisation actuelle des mayens et de l’étable. Au contraire, elle confirme le statu quo afin d’éviter une utilisation plus intensive https://map.geo.admin.ch/
A-3909/2016 Page 32 du secteur des mayens du Châble, situé hors de la zone à bâtir, qui porterait atteinte au principe de la séparation entre territoire bâti et non bâti, à l’espace vital des animaux et des plantes, au patrimoine naturel de la zone et à sa qualité comme lieu de détente pour la population indigène. En outre, elle prend en compte la finalité des mayens, habitations rustiques utilisées temporairement. En rendant sa décision, l’autorité a non seulement déterminé les intérêts concernés de manière complète mais les a également évalués correctement. Partant, le Tribunal retient que l’autorité inférieure a rejeté à bon droit les demandes d’approbation des plans pour la station transformatrice Bindzié et pour la modification des lignes attenantes Moay- Bindzié et La Crête-Bindzié, hors de la zone à bâtir, dans le but d’alimenter les mayens et l’étable situés dans les mayens du Châble. 5. Sur le vu de ce qui précède, il peut être retenu que, d’un point de vue formel, l’autorité inférieure n’a pas outrepassé sa compétence en tenant compte dans sa décision des conséquences qu’aurait l’approbation des installations litigieuses, sans toutefois statuer sur le raccordement à proprement parler des mayens et de l’étable sis aux mayens du Châble. D’un point de vue matériel, c’est à bon droit que l’autorité inférieure a rejeté les demandes d’approbation des plans du 16 avril 2014 pour la station transformatrice Bindzié et pour la modification des lignes attenantes Moay- Bindzié et La Crête-Bindzié. Partant, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. 6. Selon l’art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont généralement mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. En l’espèce, la société A._______SA est la partie succombante, de sorte que les frais de procédure de la cause, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à sa charge (art. 63 al. 4bis PA ; art. 2 al. 1 et art. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n’est mis à la charge de la Commune de Bagnes qui succombe également (art. 63 al. 2 PA). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens aux recourantes (art. 64 al. 1 a contrario PA et art. 7 al. 1 a contrario FITAF). L’autorité inférieure n’a pas non plus droit à des dépens (art. 7 al. 3 FITAF). (le dispositif est porté à la page suivante)
A-3909/2016 Page 33 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. Les frais de procédure de 3 000 francs sont mis à la charge de la société A._______SA. Ce montant doit être versé sur le compte du Tribunal après l'entrée en force du présent arrêt. Le délai de paiement est de 30 jours à compter de la date de facturation. Le bulletin de versement sera envoyé par courrier séparé. 3. Il n’est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est adressé : – aux recourantes (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (Recommandé) – au DETEC (Acte judiciaire) – à l’OFEN – à l’OFEV – à l’ARE – au Canton du Valais, Service de l’énergie et des forces hydrauliques
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Johanna Hirsch-Sadik
A-3909/2016 Page 34 Indication des voies de droit : Les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral, si elles soulèvent une question juridique de principe (art. 83 let. w LTF). Si le recours en matière de droit public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :