Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour I A-368/2014
Arrêt d u 6 juin 2014 Composition
Jérôme Candrian (président du collège), André Moser, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges, Olivier Bleicker, greffier.
Parties
B._______, recourant,
contre
Inspection fédérale des installations à courant fort ESTI, Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf, autorité inférieure.
Objet
Demande de reconnaissance d'équivalence avec la formation suisse d'installateur-électricien CFC.
A-368/2014 Page 2 Faits : A. B._______, né en (…), ressortissant portugais, arrivé en Suisse le 1 er mars 2012, est inscrit, à titre provisoire, depuis le 8 juin 2004, auprès de la Direction portugaise des services de l'énergie, comme technicien chargé des installations électriques de service privé, dans les domaines de la réalisation (niveau II) et de l'exploitation (niveau II), ainsi que, depuis le 4 janvier 2012, auprès de l'autorité portugaise des communications, comme projeteur ("projectista") et/ou installateur ("instalador"). B._______ est titulaire d'une attestation d'études délivrée le 13 octobre 2004 par l'Ecole secondaire C._______, à Covilhã (Portugal). Il a suivi avec succès, du 2 juin 2003 au 18 février 2004, le cours d'électricien d'installations ("Electricidade de Instalações") auprès du Centre de formation professionnelle entre entreprises de D._______, à Arganil (Portugal), et, du 13 septembre 2005 au 22 novembre 2005, le cours d'installation et de maintenance des infrastructures de télécommunications dans les bâtiments ("Instalaçaõ e conservação de infra-estruturas de telecommmunicaçoes em edifícios") auprès du Centre de formation professionnelle de E._______ (Portugal). Ces dernières années, il a travaillé au Portugal comme monteur électricien diplômé (du 13 juin 2005 au 11 novembre 2005, du 21 avril 2008 au 1 er janvier 2010, du 1 er février 2010 au 31 décembre 2010 et du 3 janvier 2011 au 2 juillet 2011), technicien de télécommunication (du 2 janvier 2006 au 29 février 2008) ; puis, en Suisse, comme aide installateur électricien (du 26 mars 2012 au 27 juillet 2012) et monteur électricien (du 30 juillet 2012 au 29 septembre 2012 et du 11 octobre 2012 au 26 octobre 2012). Depuis le 18 janvier 2013, il travaille pour le compte d'une société de placement de personnel fixe et temporaire basée à Lausanne. B. Le 8 janvier 2013, B._______ a demandé à l'Inspection fédérale des installations à courant fort ESTI la reconnaissance de l'équivalence de sa formation acquise au Portugal, soit l'équivalence du CFC d'installateurélectricien. Le 25 juillet 2013, le Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à l'innovation SEFRI a pris position sur la requête. Il a considéré que le système de reconnaissance de l’expérience professionnelle ne trouvait
A-368/2014 Page 3 pas application en l'espèce et que, vu la formation acquise au Portugal, des mesures de compensation devaient être exigées. C. Par décision du 24 décembre 2013, l'ESTI a rejeté la demande de reconnaissance de l'équivalence de la formation portugaise de B._______ avec celle d'installateur-électricien CFC. Elle a précisé qu'une nouvelle demande pourrait être approuvée s'il lui remettait un certificat de stage d'adaptation ou un document certifiant la réussite de l'examen d'adaptation. En substance, après avoir comparé la formation suivie par l'intéressé avec celle exigée en Suisse, l’ESTI a tout d’abord observé qu'elle différait de manière substantielle des exigences suisses quant à sa durée (moins d'une année au Portugal contre quatre années en Suisse) et quant à son contenu. Du point de vue des contenus, elle a en particulier estimé que la formation de B._______ ne comprenait pas ou pas suffisamment d’heures de formation dans les branches fondamentales que sont les "Normes", la "Technique de mesure" et le "Contact sûr avec l’électricité". Au vu de ces différences, elle a retenu que B._______ devait se présenter à une épreuve d'aptitude d'une heure et demie, portant sur les branches précitées, ou suivre un stage professionnel, axé sur ces mêmes branches, d’une durée de 18 mois à un taux d’activité de 100 %, au sein d’une entreprise suisse titulaire d’une autorisation générale d’installer pour entreprise et sous la surveillance d’une personne du métier. D. Le 22 janvier 2014, B._______ (le recourant) a interjeté un recours contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral (le Tribunal). Il estime que l’ESTI (l’autorité inférieure) a insuffisamment tenu compte de son expérience professionnelle et de son inscription (provisoire) au Portugal comme technicien chargé des installations électriques de service privé. Il demande dès lors au Tribunal d’annuler la mesure de compensation prescrite. L’autorité inférieure a déposé sa réponse au recours le 18 mars 2014 et conclu à son rejet. Elle observe que la formation professionnelle initiale acquise par le recourant au Portugal ne la prive pas de la possibilité d’exiger une mesure de compensation, dès lors qu'elle est sensiblement inférieure à celle d’installateur-électricien CFC. Au niveau des matières, l'ESTI réaffirme qu'elle ne couvre en outre pas l'ensemble des matières indispensables à l’exercice de la profession d’installateur-électricien CFC
A-368/2014 Page 4 en Suisse. Enfin, elle souligne que l’expérience professionnelle acquise par le recourant ces dernières années, au Portugal ou en Suisse, ne peut à aucun moment compenser les lacunes constatées. Le 11 avril 2014, le recourant a déposé ses observations finales. Il y relève que la formation théorique suivie au Portugal comprend le même nombre d’heures que la formation d’installateur-électricien en Suisse (960 heures). En ce qui concerne la formation pratique, il expose que le système portugais est différent du système suisse, car la personne concernée doit acquérir de l'expérience professionnelle après sa formation. C’est la raison pour laquelle il estime qu’on ne saurait le priver de la reconnaissance des huit années au cours desquelles il a travaillé dans le domaine de l'installation électrique, au Portugal (6 ans) et en Suisse (2 ans). Enfin, la réponse de l’autorité inférieure témoignerait de sa méconnaissance des normes techniques en vigueur au Portugal et de l’harmonisation en la matière au niveau européen. Il persiste dès lors dans sa conclusion initiale en annulation des mesures de compensation ordonnées. E. Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire, dans les considérants en droit qui suivent. Droit : 1. 1.1 Conformément à l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît, sous réserve des motifs d'exclusion énoncés à l'art. 32 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. La procédure de recours est régie par la PA, pour autant que la LTAF n’en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et librement sa compétence (art. 7 PA) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.2 En l'occurrence, l'ESTI est l’organe chargé par le Conseil fédéral du contrôle des installations à faible et à fort courant (art. 21 ch. 2 de la loi fédérale concernant les installations électriques à faible et à fort courant du 24 juin 1902 [LIE, RS 734.0] et art. 1 al. 1 de l'ordonnance sur l'Inspection fédérale des installations à courant fort du 7 décembre 1992 [O-ESTI, RS 734.24]) et doit, à ce titre, se prononcer sur l'équivalence des formations dans le domaine des installations électriques (art. 10 al. 3
A-368/2014 Page 5 let. a OIBT ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-3711/2011 du 23 juillet 2012). Ses décisions fondées sur la LIE et ses dispositions d'exécution sont sujettes à recours devant le Tribunal administratif fédéral (art. 23 LIE). Tel est le cas de la décision prise en l'espèce, qui satisfait par ailleurs aux conditions posées par l'art. 5 PA et n'entre pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Partant, le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du recours. 1.3 Le recourant est spécialement atteint par la décision attaquée, qui le prive de la reconnaissance de l'équivalence des diplômes acquis au Portugal, et a ainsi la qualité pour recourir au sens de l'art. 48 al. 1 PA. Les autres conditions de recevabilité du recours, quant au délai et à la forme (art. 50 et 52 PA), sont satisfaites, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige porté par le recours. 2. 2.1 En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal dispose en principe d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Il revoit librement l'application du droit par l'autorité inférieure, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation des faits et l'opportunité de la décision attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal fait toutefois preuve de retenue dans certains cas. Il en va en particulier ainsi lorsqu'il revoit les aspects matériels de décisions qui font appel à des connaissances particulières que l'autorité spécialisée est mieux à même de mettre en œuvre et d'apprécier (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-8091/2008 du 13 août 2009 consid. 3). Le Tribunal n'annule alors le prononcé attaqué que si cette autorité se laisse guider par des considérations non objectives, étrangères au but visé par les dispositions applicables, ou viole des principes généraux du droit, tels l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité. Il ne peut en particulier, sans motif pertinent, substituer son appréciation à celle des spécialistes de l’autorité inférieure (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2 ème éd., Bâle 2013, n. 2.161, p. 95 s). En revanche, dans la mesure où le recourant conteste l'interprétation et l'application de prescriptions légales ou se plaint d'une violation formelle des règles de procédure, le Tribunal examine les griefs soulevés avec un plein pouvoir d'examen (cf. JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, Bâle 2013, n. 191, p. 113 s.). 2.2 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique
A-368/2014 Page 6 développée dans la décision entreprise (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.165, p. 96). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal définit les faits et apprécie les preuves d'office et librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA), notamment en apportant les éléments en leur possession permettant d'établir la preuve des faits dont elles se prévalent (cf. ATF 132 III 731 consid. 3.5 ; cf. ég. CANDRIAN, op. cit., ch. 63 p. 44 ; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3 ème éd., Berne 2011, n. 2.2.6.3 p. 293 s. et n. 2.2.6.4 p. 299 s.), et motiver leur recours (art. 52 PA). Le Tribunal se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 135 I 91 consid. 2.1, ATF 125 V 193 consid. 2 ; ATAF 2007/27 consid. 3.3). 3. Le recourant invoque qu'il a droit à la reconnaissance de l'équivalence de sa formation professionnelle initiale et de son expérience professionnelle acquise depuis l'année 2004, soit à l'équivalence d'un certificat fédéral de capacité (CFC) d’installateur-électricien. Le litige ainsi défini doit être tranché à la lumière du droit qui était en vigueur lorsque l'autorité inférieure a rendu sa décision, le 24 décembre 2013 (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 5.2). Il y a lieu de tenir compte, en particulier, des modifications législatives entrées en vigueur le 1 er septembre 2013 (RO 2013 2416 et 3033), au titre de la loi fédérale du 14 décembre 2012 portant sur l’obligation des prestataires de services de déclarer leurs qualifications professionnelles dans le cadre des professions réglementées et sur la vérification de ces qualifications (LPPS, RS 935.01) et de la décision n° 2/2011 du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse. Il s'agit de la mise en application sans restriction des droits acquis en vertu de la directive européenne 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (ci-après : directive 2005/36/CE), conformément aux conditions énoncées dans la décision précitée du Comité mixte et dans son annexe. 4. 4.1 Sous la note marginale "Reconnaissance des diplômes et des certificats étrangers ; coopération et mobilité internationales", l'art. 68 al. 1 de la loi fédérale sur la formation professionnelle du 13 décembre 2002 https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=7c47a98d-563b-4f05-b46c-1e636b500023&SP=2|jo1mfy#cons_3_5
A-368/2014 Page 7 (LFPr, RS 412.10) prévoit que le Conseil fédéral règle la reconnaissance des diplômes et des certificats étrangers de la formation professionnelle couverte par la LFPr. La législation spéciale est réservée (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-4533/2012 du 27 janvier 2014 consid. 6.2). Selon l'art. 69 al. 1 de l'ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle (OFPr, RS 412.101), le Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation SEFRI reconnaît les diplômes et les certificats étrangers qui sont délivrés ou reconnus par l'Etat d'origine (al. 1 let. a) et qui présente un niveau de qualification comparable à des certificats ou à des titres suisses (al. 1 let. b). Pour les professions qui sont assujetties à la compétence fédérale, notamment dans le domaine de l'électricité (art. 10 al. 3 let. a OIBT), la compétence en matière de reconnaissance des titres étrangers est réglée par la législation spéciale (cf. art. 71 al. 1 OFPr ; cf. ég. FF 1999 5652). Aux termes de l'art. 69 al. 2 OFPr, les diplômes et les certificats étrangers présentent un niveau de qualification comparable à des certificats ou à des titres suisses lorsque le niveau de formation est identique (al. 2 let. a), la durée de la formation est équivalente (al. 2 let. b), les contenus sont comparables (al. 2 let. c) et la filière de formation comporte des qualifications non seulement théoriques mais aussi pratiques (al. 2 let. c). Ces quatre conditions sont cumulatives (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral B-4128/2011 du 11 septembre 2012 consid. 3 et, parmi d'autres, B-2175/2008 du 21 août 2008 consid. 4 et réf. cit.). Les accords de droit international public sont réservés (art. 69 al. 4 OFPr). 4.2 L'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681) est entré en vigueur le 1 er juin 2002. Il permet à la Suisse de participer au système européen de reconnaissance des diplômes. L'Annexe III ALCP, mise à jour par la décision n° 2/2011 précitée du Comite mixte UE-Suisse, règle en particulier la reconnaissance des qualifications professionnelles lorsque l'Etat d'accueil réglemente l'exercice de l'activité en cause (art. 9 ALCP ; cf. ég. art. 1 al. 1 let. c LPPS). Aux termes du ch. 1 du préambule de l'annexe III ALCP, les parties associées à l'Accord conviennent d'appliquer entre elles, dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les actes juridiques et communications de l’Union européenne (UE) auxquels
A-368/2014 Page 8 il est fait référence à la section A de l'Annexe III, conformément au champ d’application de l'ALCP. Ces directives relatives à la reconnaissance des diplômes déterminent, sous quelles conditions, les citoyens d'un Etat associé peuvent, sur la base de l'attestation de leur formation, exercer dans l'Etat d'accueil une profession qui y est réglementée, et dont l'exercice est réservé aux détenteurs de diplômes ou de certificats professionnels nationaux (cf. FF 1999 5467). Le fait que l’équivalence d’un certificat de formation acquis dans l’UE ou dans un Etat tiers doive être examinée n’a pas d’importance par ailleurs. Ce qui est déterminant, ce n’est pas de savoir si les certificats de capacité entrent dans le champ d’application de l’accord sur la reconnaissance des diplômes, mais si les activités lucratives protégées par assujettissement à un certificat de capacité y entrent (FF 2005 443 ; ATF 136 II 470 consid. 3.2). En d’autres termes, il faut que les diplômes, certificats et autres titres dont la reconnaissance est demandée permettent directement d’exercer la profession concernée (MAX WILD, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizügigkeit der Personen, in Accords Suisse - UE (Commentaires), Dossier de droit européen, Bâle 2001, p. 386), à l’exclusion notamment de leur reconnaissance à des fins académiques (ATF 136 II 470 consid. 4.2). Le système européen de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles permet ensuite, en vue de réaliser la libre circulation des personnes et des services, aux personnes concernées d'exercer une profession réglementée dans un Etat autre que celui où elles ont acquis leur qualification professionnelle. Au sens de l'art. 3 par. 1 point a de la directive 2005/36/CE, on entend par profession réglementée une activité ou un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès ou l'exercice est subordonné, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées. Il s'agit donc de professions pour l'exercice desquelles un diplôme ou un certificat déterminé est exigé. Cela signifie en revanche que, lorsque l'accès ou l'exercice de l'activité professionnelle est libre, c'est l'employeur, voire le marché, qui détermine si les qualifications professionnelles sont suffisantes pour l'exercice d'un travail défini (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral B-6201/2011 du 6 mars 2013 consid. 4.3 et B-8091/2008 du 13 août 2009 consid. 4.4 et réf. cit.). Au surplus, en vertu de l'art. 16 par. 2 ALCP, il y a lieu de tenir compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice des Communautés européennes (actuellement : Cour de justice de l'Union européenne CJCE) antérieure à la date de sa signature. La jurisprudence postérieure
A-368/2014 Page 9 à la date de la signature de l'Accord est cependant prise en compte, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour assurer le parallélisme du système qui existait au moment de la signature de l'Accord et tenir compte de l'évolution de la jurisprudence de l'Union européenne (ATF 136 II 5 consid. 3.4 et réf. cit.). Selon la jurisprudence de la CJCE, lorsque la reconnaissance du diplôme ou du certificat en cause n'est pas réglée dans les directives, l'autorité saisie d'une demande d'autorisation d'exercer une profession réglementée doit, sur la base des dispositions des traités constitutifs des Communautés européennes puis de l'Union européenne, examiner dans quelle mesure les connaissances et qualifications attestées par les documents produits correspondent à celles qui sont exigées pour exercer cette profession dans l'Etat membre d'accueil. Lorsque la comparaison montre que la correspondance n'est que partielle, l'autorité peut exiger du requérant qu'il établisse avoir acquis les connaissances et qualifications manquantes par une formation additionnelle, des examens complémentaires ou une expérience pratique (cf. ATF 136 II 470 consid. 4.1, ATF 133 V 33 consid. 9.4 p. 36 s.). 5. 5.1 Dans le cas particulier, le recourant estime que l'autorité inférieure a insuffisamment instruit le point de savoir si les connaissances qu'il a acquises au cours de son expérience professionnelle sont de nature à pallier, en tout ou en partie, la différence substantielle entre les formations portugaise et suisse. Il affirme qu'il serait d'ailleurs choquant d'exiger d'un ressortissant européen formé au Portugal qu'il accumule presque dix années d'expérience professionnelle (6 ans au Portugal, 2 ans en Suisse et un stage d'adaptation de 18 mois), alors que le CFC d'installateur électricien s'obtient après quatre années en Suisse. Dans sa réponse, l'autorité inférieure expose que le recourant a terminé sa formation professionnelle initiale comme électricien d'installations le 18 février 2004. Son expérience professionnelle ne peut ainsi être prise en considération qu'à partir de l'année 2004. Depuis lors, il a effectué des travaux qui ne sont pour l'essentiel pas soumis en Suisse à autorisation. De ce fait, l'ESTI est d'avis que son expérience professionnelle ne peut à aucun moment compenser les lacunes constatées dans sa formation professionnelle initiale en termes de durée ou du contenu des matières essentielles. Pour cette raison, une mesure de compensation doit absolument être prescrite. 5.2 Le système européen de reconnaissance des diplômes – pertinent en l’espèce – implique que l'Etat d'accueil compare d'abord la durée de la
A-368/2014 Page 10 formation suivie à l'étranger, puis son contenu, avec les exigences requises dans le cadre de la profession réglementée. Il appartient à l'autorité compétente du pays d'accueil de prouver que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de ses propres exigences, le requérant étant toutefois tenu de fournir toutes informations utiles à cet égard (art. 50 de la directive 2005/36/CE). Seules les différences essentielles doivent être prises en compte (art. 14 par. 1 point b de la directive 2005/36/CE). On entend par là des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession et pour lesquelles la formation reçue par le migrant présente des différences importantes en termes de durée ou de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat associé d'accueil (cf. art. 11 par. 4 de la directive 2005/36/CE). Si des mesures de compensation sont exigées, le demandeur doit avoir en principe le choix entre le stage d'adaptation et l'épreuve d'aptitude (art. 14 par. 2 et par. 3 de la directive 2005/36/CE ; FRÉDÉRIC BERTHOUD, Die Anerkennung von Berufsqualifikationen zwischen der Schweiz und der EU in Bilaterale Verträge I & II Schweiz - EU, Zurich 2007, n. 57 à 61 p. 266 s.). Dès que les autorités du pays d'accueil sont en possession d'une demande complète, c'est-à-dire qu'elles disposent de tous les documents nécessaires, elles doivent rendre une décision de reconnaissance, de reconnaissance sous réserve d'une mesure de compensation ou encore de rejet (WILD, op. cit., n. 3.2.2 p. 400). Cette décision – prise en l'espèce par l'ESTI – est fondée, tout d’abord, sur le principe de non-discrimination repris du droit communautaire européen (art. 2 ALCP et art. 13 par. 1 de la directive 2005/36/UE) et ne doit pas appliquer simplement le principe d'équivalence dérivant de l'art. 69 OFPr (ATF 134 II 341 consid. 2.3 et réf. cit.). Ce principe de non-discrimination garantit ainsi aux ressortissants suisses et des Etats associés le droit, en application de l'Accord, de ne pas être placés dans une position moins favorable que les ressortissants de l'Etat qui applique l'Accord (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.2 et réf. cit.). Sont prohibées aussi bien les discriminations directes – c'est-à-dire les mesures qui établissent une différence de traitement fondée ostensiblement sur le critère de la nationalité – que les discriminations indirectes – c'est-à-dire les formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (cf. ATF 136 II 241 consid. 13.1, ATF 131 V 209 consid. 6.2, ATF 130 I 26 consid. 3.2.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-6825/2009 du 15 février 2010 consid. 3.2).
A-368/2014 Page 11 Si l’autorité compétente considère que les conditions de formation et d'expérience professionnelles exigées ne sont pas remplies, elle doit motiver son refus de reconnaître le diplôme en cause et offrir des mesures de compensation. Celles-ci sont possibles dans trois cas : lorsque la formation est plus poussée dans l'Etat membre d'accueil, lorsqu'elle y est plus longue ou lorsque le titre professionnel offre un champ d'activité plus large que dans le pays d'origine (art. 14 par. 1 points a à c de la directive 2005/36/CE ; cf. ég. ATF 134 II 341 consid. 2.3 et réf. cit.). L'objectif est d'éviter que la Suisse soit menacée d'une baisse des qualifications si les mesures de compensation qu'elle est en droit d'exiger ne sont pas strictement appliquées (ATF 134 II 341 consid. 2.3). 5.3 Dans le domaine des installations électriques, au vu des dangers qu'elles présentent, le législateur a considéré qu'il y a une différence essentielle entre les installations à fort courant et celles à faible courant (art. 2 LIE), ces dernières n'étant pas dangereuses par elles-mêmes et ne le devenant que par leur rencontre avec les premières (cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur une loi fédérale à édicter concernant les installations électriques à faible et à fort courant du 5 juin 1899, in FF 1899 IV 441, p. 445). Fort de ce constat, il a édicté des prescriptions différentes pour ces deux sortes d'installations (cf. ordonnance sur les installations électriques à courant faible du 30 mars 1994 [Ordonnance sur le courant faible, RS 734.1] et ordonnance sur les installations électriques à courant fort du 30 mars 1994 [Ordonnance sur le courant fort, RS 734.2]). Ces différentes prescriptions se rejoignent toutefois sur le point que la sécurité des installations doit être garantie en premier lieu lors de la réalisation des installations (art. 6 OIBT). C’est en effet le moment où les contrôles et les interventions sont les plus simples et les plus efficients. Le législateur délégué a dès lors souhaité préserver « l’instrument des autorisations pour les installations » (cf. Commentaire du projet du 10 octobre 2000 sur la révision de l’ordonnance du 6 septembre 1989 sur les installations électriques à basse tension [OIBT]). Ainsi, l’installateur-électricien est soumis à la surveillance de l’ESTI pour l’exercice de sa profession et il doit être au bénéfice d’une autorisation d’installer (art. 6 OIBT ; DARIO MARTY, Exécution de travaux d'installations électriques en Suisse par des ressortissants d'états membres de l'Union européenne, in Bulletin electrosuisse 1/2010, p. 4 ch. 2). L’obtention d’une telle autorisation repose sur la capacité professionnelle du bénéficiaire (art. 10 al. 3 OIBT). Elle est délivrée, en règle générale, au collaborateur au bénéfice d'un certificat fédéral de capacité d'installateur-
A-368/2014 Page 12 électricien (cf. arrêt B-3711/2011 précité) ou un diplôme équivalent (art. 10 al. 3 let. a OIBT). Cette formation professionnelle initiale d'installateur-électricien CFC est réglementée en Suisse (cf. ordonnance du Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à l'innovation SEFRI sur la formation professionnelle initiale d'installateur-électricien avec CFC du 20 décembre 2006 [O-FproIE, RS 412.101.220.45]). Ainsi, seule la personne qui démontre avoir acquis des compétences professionnelles, méthodologiques, sociales et personnelles est autorisée à porter le titre protégé d'installateur-électricien CFC (cf. art. 36 LFPr et art. 19 al. 1 et 23 O-FproIE). Elle dure en général quatre ans (cf. art. 2 al. 1 O-FproIE) et correspond au niveau de qualification du niveau secondaire (art. 11 point b de la directive 2005/36/CE). Les objectifs et les exigences de cette formation sont présentés en termes de compétences aux art. 4 à 6 O- FproIE. La formation à la pratique professionnelle s’entend en moyenne à raison de 3 jours et demi par semaine pendant la première et la deuxième année de formation et à raison de quatre jours par semaine à partir de la troisième année de formation (art. 8 al. 1 O-FproIE). L’enseignement obligatoire dispensé par l’école professionnelle comprend 1620 périodes d’enseignement. Ces périodes sont réparties entre l’enseignement des connaissances professionnelles (960 périodes d’enseignement), l’enseignement de la culture générale (480 périodes d’enseignement) et l’enseignement du sport (180 périodes) (art. 8 al. 2 O-FproIE). Les cours interentreprises comprennent au total 38 jours de cours au minimum et 46 (jours) au maximum, à raison de 8 heures de cours par jour. Durant le dernier semestre de la formation professionnelle initiale, aucun cours interentreprises n’a lieu (cf. art. 8 al. 3 O-FproIE). La procédure de qualification sert ensuite à démontrer que les compétences décrites aux art. 4 à 6 ont été acquises (art. 19 al. 1 O-FproIE). L'examen final porte ainsi sur un travail pratique, les connaissances professionnelles et la culture générale (art. 19 al. 2 O-FproIE). Les personnes peuvent répéter les procédures de qualification deux fois au maximum (art. 33 OFPr et art. 21 al. 1 O-FproIE). Cette formation professionnelle initiale doit par ailleurs être clairement distinguée de celle d'installateur-électricien avec diplôme fédéral (cf. art. 11 point d de la directive 2005/36/CE). Le titulaire d'un tel diplôme est en effet une "personne du métier" au sens de l'art. 8 OIBT ; soit celle qui exerce la surveillance technique sur les installateurs-électriciens de son entreprise (art. 9 al. 1 let. a et 10 al. 1 OIBT). 6.
A-368/2014 Page 13 6.1 Dans le cas particulier, il ressort du dossier que le recourant a obtenu un certificat portugais de formation professionnelle initiale d'électricien d'installations. Cette formation s'est déroulée du 2 juin 2003 au 18 février 2004 (261 jours ou un peu moins de neuf mois) et correspond à une attestation de compétence (cf. art. 11 point a de la directive 2005/36/UE). Conformément à l'art. 13 par. 1 de la directive 2005/36/UE, ce document atteste d'un niveau de qualification professionnelle au moins équivalent au niveau immédiatement inférieur à celui exigé en Suisse (niveau b) et il n'est pas contesté par l'autorité inférieure qu'il a été délivré par une autorité compétente d'un Etat associé à l'Accord. Ce document remplit par conséquent les conditions de la reconnaissance européenne (cf. art. 13 par. 1 de la directive 2005/36/UE). Celles-ci ne font toutefois pas obstacle à ce que l'Etat associé d'accueil exige du demandeur qu'il accomplisse un stage d'adaptation pendant trois ans au maximum ou se soumette à une épreuve d'aptitude lorsque la durée de la formation dont il fait état est inférieure d'au moins un an à celle requise dans l'Etat associé d'accueil, lorsque la formation qu'il a reçue porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le titre de formation requis dans l'Etat associé d'accueil ou lorsque la profession réglementée dans l'Etat associé d'accueil comprend une ou plusieurs activités professionnelles réglementées qui n'existent pas dans la profession correspondante dans l'Etat associé d'origine, au sens de l'art. 4 par. 2 de la directive 2005/36/CE, et que cette différence est caractérisée par une formation spécifique qui est requise dans l'Etat associé d'accueil et qui porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par l'attestation de compétences ou le titre de formation dont le requérant fait état (cf. art. 14 par. 1 points a à c de la directive 2005/36/CE). 6.2 A cet égard, le recourant admet que la durée de sa formation acquise au Portugal est inférieure de plus de trois ans à celle requise en Suisse. Ce point est d'ailleurs manifeste (un peu moins de 9 mois contre quatre années exigées en Suisse). Dans ces circonstances, lorsque l'examen comparatif des formations aboutit à la constatation que les connaissances et qualifications attestées par le diplôme étranger ne correspondent que partiellement à celles exigées par les dispositions nationales, l'Etat membre d'accueil est en droit d'exiger que l'intéressé démontre qu'il a acquis les connaissances et les qualifications manquantes (cf. ci-dessus, consid. 4.2). Pour ce faire, l'autorité inférieure a demandé à juste titre au recourant le 12 juin 2013 de lui produire l'ensemble de ses certificats/attestations pour les stages suivis lors de sa formation professionnelle initiale et un bref descriptif des activités concrètes exercées dans le cadre de ses expériences en entreprise (installations
A-368/2014 Page 14 électriques, mesures sur chantier, planification et curriculum vitae) (cf. pièce n° 5 du dossier ESTI). Elle a ensuite consciencieusement examiné les documents produits et les a annotés. Au terme de son analyse, elle est arrivée à la conclusion que la formation professionnelle initiale du recourant ne comprend pas ou pas suffisamment d’heures dans les branches fondamentales que sont les "Normes", la "Technique de mesure" et le "Contact sûr avec l’électricité" et que le cours "installation et maintenance des infrastructures de télécommunication dans les bâtiments", qui a duré deux mois, ne peut pas non plus combler les différences constatées. De ce fait, l'autorité inférieure a retenu de manière convaincante que la formation du recourant fait l'objet de différences substantielles tant en terme de durée qu'en terme de contenu. Il importe par ailleurs peu à cet égard que l'enseignement des connaissances professionnelles, tant au Portugal qu'en Suisse, s'élève à 960 périodes d'enseignement. Le système européen de "crédit d'apprentissages pour l'enseignement et la formation professionnels" (ECVET) a en effet pour objectif de permettre aux personnes préparant une certification professionnelle d'effectuer une période de mobilité en Europe et de faire reconnaître les compétences et connaissances acquises lors de cette période dans la certification visée. Il n'est ainsi pas rare que la durée des périodes d'enseignement soient similaires. Ce système ne saurait toutefois se substituer à l'examen concret de l'équivalence des formations requise par la directive 2005/36/CE et effectuée dans le présent cas par l'ESTI. L'art. 13 de la directive 2005/36/CE maintient en effet un système de reconnaissance de profession à profession, et non de diplôme à diplôme. 6.3 L'autorité inférieure a ensuite examiné, conformément à l'art. 14 par. 5 de la directive 2005/36/CE, si les connaissances acquises par le recourant au cours de son expérience professionnelle au Portugal ou en Suisse étaient de nature à couvrir, en tout ou en partie, la différence substantielle constatée entre les deux formations (cf. ATAF 2012/29 consid. 7). Elle est arrivée à la conclusion que tel n'était pas le cas, car les travaux effectués par le recourant depuis 2004, au Portugal puis en Suisse, concernent avant tout des matières qui ne sont pas soumises à autorisation (dalles, tubes, pose d'appareillage, pose de chemin de câbles, téléphone, internet, ISDN, câblage informatique, câblage tv et interphone notamment). De ce fait, l'ESTI a retenu que l'expérience professionnelle du recourant ne peut à aucun moment compenser les lacunes constatées et une mesure de compensation doit absolument être envisagée.
A-368/2014 Page 15 Le recourant s'oppose à ce constat en rappelant, pour l'essentiel, que les travaux sur courant faible font partie des matières enseignées dans la formation suisse, que les normes suisses correspondent pour l'essentiel aux normes européennes et qu'il a accumulé plus de huit années d'expérience professionnelle. Ce faisant, le recourant perd toutefois de vue que l'autorité inférieure n'a pas entendu réserver la reconnaissance de ses connaissances acquises en entreprise à la condition qu'elles se soient déroulées au bénéfice d'une autorisation en Suisse. Par définition, cela reviendrait en effet à astreindre l'ensemble des citoyens européens formés à l'extérieur de la Suisse à des mesures de compensation. Au contraire, l'autorité inférieure a entendu mettre en exergue la circonstance que le recourant n'a pas établi avoir exercé une activité professionnelle susceptible de couvrir les matières essentielles ("Normes", "Technique de mesure" et "Contact sûr avec l'électricité") dans des domaines soumis à autorisation en Suisse et pour lesquels il requiert l'équivalence de sa formation. Il est en effet sans importance qu'il ait acquis de l'expérience dans des domaines où l'accès et l'exercice de l'activité professionnelle est libre en Suisse (plans d'installations électriques, domaine de la télématique et, notamment, toutes les parties commerciales et administratives liées au domaine électrique). Il peut en effet déjà exercer librement cette activité. En revanche, la formation d'électricien-installateur CFC entend permettre aux apprentis de maîtriser et savoir utiliser dans les règles de l'art les normes et les prescriptions applicables aux installations électriques. C'est ainsi cette aptitude professionnelle qui est scrutée par l'autorité inférieure dans le cadre du système de reconnaissance de profession à profession (et non de diplôme à diplôme). En d'autres termes, l'autorité inférieure n'a pas mis en doute les compétences professionnelles acquises par le recourant dans les domaines non réglementés, mais a considéré que celui-ci n'avait pas apporté d'éléments probants suffisants pour retenir que cette expérience couvrait la différence substantielle découverte dans les formations. Ce faisant, elle n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que l'expérience acquise par le recourant, au Portugal puis en Suisse, n'était pas de nature à les couvrir. La décision attaquée sera par conséquent confirmée sur ce point. 7. Reste à examiner si la mesure de compensation respecte le principe de la proportionnalité.
A-368/2014 Page 16 7.1 Lorsque, comme en l'espèce, la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses mesures, pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est restreinte en ce sens que la sélection à opérer est orientée par l'exigence d'une adéquation à la fin d'intérêt public qui est poursuivie (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5814/2009 du 24 août 2010 consid. 5 et A-5964/2007 du 8 septembre 2008 consid. 7). Le principe de la proportionnalité, posé par l'art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), exige en particulier qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre dans ses conséquences sur les intérêts privés en cause (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23). 7.2 En l'occurrence, la mesure de compensation prescrite a pour but de s'assurer que le recourant maîtrise et sait utiliser dans les règles de l'art les normes et prescriptions essentielles applicables aux installations électriques et dont l'autorité inférieure a mis en exergue les différences substantielles dans les formations. Par définition, cette mesure permet d'atteindre le but d'intérêt public recherché, soit que la Suisse ne soit pas menacée d'une baisse des qualifications et de la sécurité dans le domaine des installations électriques (pallier au risque d'incendie en particulier). En outre, on ne voit guère en quoi le recourant serait discriminé par une mesure qui lui est en définitive favorable s'il entend pouvoir porter le titre d'électricien-installateur CFC en Suisse (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-4128/2011 du 11 septembre 2012 consid. 6). Les mesures de compensation prescrites privilégient enfin un contrôle de sa pratique professionnelle par une personne du métier sans contraindre le recourant à revoir l'ensemble des exigences nécessaires à l'obtention d'un CFC d'électricien-installateur. Malgré les affirmations du recourant à cet égard, l'autorité inférieure n'a par conséquent pas excédé le pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en prescrivant un stage d'adaptation de dix-huit mois ou une épreuve d'aptitude d'une heure et demie. Les matières en cause ("Normes", "Technique de mesure" et "Contact sûr avec l'électricité") sont en effet essentielles à la sécurité des installations électriques et des personnes qui les manipulent. Comme l'autorité inférieure le souligne à juste titre, ce stage d'adaptation ne conduit par ailleurs à aucune perte de salaire, dès lors que le recourant travaille actuellement dans les domaines libéralisés de l'électricité et qu'il est seulement attendu de lui la preuve qu'il a étendu son activité professionnelle aux matières ciblées et acquis un niveau suffisant. Il ne lui est en particulier pas demandé de cesser son
A-368/2014 Page 17 activité lucrative en Suisse ou d'œuvrer pendant dix-huit mois dans ces seules matières. Pour le surplus, rien ne permet de penser que la durée (1 heure et demie) de l'épreuve d'aptitude serait démesurément trop courte pour attester de ses compétences professionnelles. Les différents griefs du recourant y afférant seront dès lors rejetés. 8. Au regard de ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité inférieure a subordonné la reconnaissance de l'équivalence de la formation professionnelle initiale du recourant à l'accomplissement d'une mesure de compensation. Il s'ensuit que, mal fondé, le recours doit être entièrement rejeté. 9. En application de l'art. 63 al. 1 PA et des art. 2 et 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure, arrêtés à 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils seront prélevés sur l'avance de frais déjà versée du même montant. Dans la mesure où le recourant succombe, il n'y a pas lieu de lui allouer une indemnité à titre de dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario). L'autorité inférieure n'y a elle-même pas droit (art. 7 al. 3 FITAF). (le dispositif est porté à la page suivante)
A-368/2014 Page 18 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais de procédure, d'un montant de 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ce montant sera entièrement prélevé sur l'avance de frais du même montant déjà effectuée. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est adressé : – au recourant (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (Recommandé) – au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Olivier Bleicker
A-368/2014 Page 19 Indication des voies de droit : Si tant est que l'art. 83 let. t de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) ne soit pas applicable, la présente décision, pour autant que les autres conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 ss LTF soient remplies, peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). Expédition :