Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung I A-2997/2020
Urteil v o m 1 8 . Juli 2022 Besetzung Richter Alexander Misic (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Andreas Kunz.
Parteien 1. Alpen-Initiative, Hellgasse 23, 6460 Altdorf UR, 2. Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz, Postfach, 4019 Basel, 3. Verkehrs-Club der Schweiz VCS, Aarbergergasse 61, Postfach 8676, 3001 Bern, vertreten durch Verkehrs-Club der Schweiz VCS Sektion Schwyz, 6430 Schwyz, vertreten durch Verkehrs-Club der Schweiz VCS Sektion Uri, Postfach 28, 6460 Altdorf UR, alle vertreten durch lic. iur. Ursula Ramseier, Rechtsanwältin, Ramseier Anwaltskanzlei, Rosswiesstrasse 29, 8608 Bubikon, Beschwerdeführende,
gegen
1. Kanton Schwyz, Baudepartement, Postfach 1250, 6431 Schwyz, 2. Kanton Uri, Baudirektion, Klausenstrasse 2, 6460 Altdorf UR, Beschwerdegegner,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand Plangenehmigung N04 Neue Axenstrasse; Abschnitt Ingenbohl-Gumpisch; Etappen 1 und 3.
A-2997/2020 Sachverhalt: A. Die Axenstrasse verbindet Brunnen mit Flüelen entlang des Urnersees. Sie ist Teil der Nationalstrasse 04 (nachfolgend: N04). Felsstürze und Murgänge führen immer wieder zur teils mehrwöchigen Sperrung dieses Strassenabschnitts mit entsprechenden Beeinträchtigungen für die Anwohnenden, Pendlerinnen und Pendler sowie die regionale Wirtschaft. Die Sicherheit und Verfügbarkeit der Axenstrasse – auch in ihrer Funktion als Ausweichroute auf der Nord-Süd-Achse für den Seelisbergtunnel auf der gegenüberliegenden Seeseite – ist deswegen nicht durchgängig gewährleistet. Ausserdem wird das Durchgangsdorf Sisikon an Spitzentagen mit bis zu 16'000 Fahrzeugen belastet. Gleichzeitig behindert die Ortsdurchfahrt den Verkehrsfluss (vgl. zum Ganzen https://www.axen.ch/ > Projekt > Projektziele [besucht am 27.06.2022]). B. Vor diesem Hintergrund und nachdem der Bundesrat ein entsprechendes generelles Projekt im Januar 2009 genehmigt hatte, reichte der Kanton Schwyz – federführend für sich und den Kanton Uri – am 8. September 2014 das Ausführungsprojekt «N04 Neue Axenstrasse, Abschnitt Ingenbohl – Gumpisch; Etappen 1 und 3» beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur Genehmigung ein. Dieses sieht den Anschluss der «N04 Neue Axenstrasse» an die bestehende N04 in Ingenbohl und Gumpisch vor. Das Projekt setzt sich aus dem 2'889 m langen Morschacher Tunnel (Etappe 1), dem kurzen Abschnitt der «Offenen Strecke Ort», der als Betriebsanschluss ausgebildet wird, und dem 4'442 m langen Sisikoner Tunnel (Etappe 3) zusammen. Der Bereich zwischen den Portalen des Sisikoner Tunnels und dem bestehenden Tunnel Gumpisch Süd, der das Projektende markiert, soll zum Schutz vor Naturgefahren mit einer Galerie überdacht werden (Galerie Gumpisch). Weil während der Bauphase die ökologische Vernetzung eines national geschützten Amphibienlaichgebiets tangiert würde, ist zudem die Erstellung zweier Ersatzbiotope in Ingenbohl vorgesehen. Ferner sind flankierende Massnahmen auf der alten Axenstrasse geplant («Flankierende Massnahmen alte Axenstrasse»; nachfolgend: FlaMas). Diese Massnahmen sollen sicherstellen, dass der Transitverkehr die neue Axenstrasse benutzt, sich die Sicherheit auf der alten Axenstrasse für den Langsamverkehr erhöht und deren touristische Attraktivität gesteigert wird. Die Umsetzung der Fla-
A-2997/2020 Mas erfolgt im Rahmen der Instandsetzung der alten Axenstrasse (Etappen 2 und 4). Diese Instandsetzungsarbeiten sind nicht Teil des Ausführungsprojekts. C. Das UVEK leitete am 17. September 2014 das ordentliche Plangenehmigungsverfahren ein. Gegen das Auflageprojekt sowie eine nachträgliche Projektänderung wurden beim UVEK diverse Einsprachen erhoben. Zu den Einsprechenden gehörten unter anderem die gemeinsam vertretenen Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz und Verkehrs-Club der Schweiz VCS. D. Am 12. August 2016 erteilte das UVEK den Kantonen Schwyz und Uri die Teilplangenehmigung für die Erstellung einer temporären Strassenüberführung und des Schutztunnels "Zentrale" im Bereich Ort unter Auflagen. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-5641/2016 vom 18. Mai 2017 ab. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft. E. Oberhalb von Gumpisch befindet sich das Gumpischtal. Dieses wird von hohen Felswänden gesäumt. Am 7. Januar 2019 ereignete sich ein Felssturz, welcher rund 120'000 m3 Schuttmaterial im Gumpischtal ablagerte. Das Gebiet wurde dadurch instabil. Im Juli 2019 folgte ein Felssturz aus dem Absturzgebiet, der einige grosse Blöcke mit sich führte. Um das Gebiet und die Strasse ausreichend zu sichern, musste die Axenstrasse während sieben Wochen gesperrt bleiben (vgl. https://www.astra.admin.ch > Themen > Nationalstrassen > Baustellen und Projekte > Zentral- und Nordwestschweiz > A4 Axenstrasse [besucht am 27.06.2022]). In der Folge wurde ein Ingenieurbüro damit beauftragt, die neue geologische Situation im Gumpischtal zu analysieren und Massnahmenkonzepte für die N04 Neue Axenstrasse zu definieren. F. Mit Plangenehmigungsverfügung vom 30. April 2020 genehmigte das UVEK das Ausführungsprojekt mit Ausnahme der FlaMas an der alten Axenstrasse und unter Vorbehalt diverser Auflagen (Verfügungsdispositivziffer 1). Es wies die Kantone an, die «Flankierenden Massnahmen alte Axenstrasse» unter Berücksichtigung der im generellen Projekt formulierten Ziele erneut zu überprüfen sowie zu überarbeiten. Die neuen Pläne
A-2997/2020 seien im Rahmen eines separaten Ausführungsprojekts rechtzeitig vor der Inbetriebnahme der neuen Axenstrasse durch das UVEK genehmigen zu lassen und umzusetzen (Verfügungsdispositivziffer 4.1). Die Einsprache der Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz und Verkehr-Club der Schweiz VCS hiess es teilweise gut, soweit es darauf eintrat und diese nicht gegenstandslos geworden war (Verfügungsdispositivziffer 5.1). Der Bericht des Ingenieurbüros (vgl. oben Bst. E) lag in jenem Zeitpunkt noch nicht vor. G. Gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) liessen die Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz und Verkehrs-Club der Schweiz VCS (nachfolgend: Beschwerdeführende) mit Schreiben vom 9. Juni 2020 gemeinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht führen. Darin stellen sie folgende Anträge: 1. Hauptantrag: Es sei in Gutheissung der Beschwerde die Plangenehmigungsverfügung Nr. 622.2-00104 der Vorinstanz vom 30. April 2020 aufzuheben und die Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt N04 Neue Axenstrasse, Abschnitt Ingenbohl-Gumpisch, Etappen 1 und 3, zu verweigern. 2. Eventualanträge: 2.1 Es sei die Abweisung des Antrags 3.3 der Einsprache der Beschwerdeführer vom 13. November 2014 aufzuheben und festzustellen, dass dieser Antrag zufolge der Auflage von Dispositivziffer 4.1 im Sinne der Erwägungen gemäss der nachfolgenden Begründung gegenstandslos geworden ist. 2.2 Es sei das Projekt N04 Neue Axenstrasse mit einer Wildtierüberführung (Wildtierkorridor SZ6) zu ergänzen. 2.3 Es seien in Dispositivziffer 3 beim Vorbehalt der Auflagen und Erwägungen die Wörter «zu den Einsprachen» zu streichen und zusätzlich insbesondere folgende Pläne und Unterlagen des Auflagedossiers von der Genehmigung auszunehmen: Nr. 7, 20, 22, 25, 26, 29, 37, 38, 62, 71, 83, 84, 104 - 110, 132, 133, 163 und 180. 2.4 Es sei Dispositivziffer 4.1 am Ende mit folgendem Satz zu ergänzen: «Die Neue Axenstrasse darf vor der Genehmigung und Umsetzung dieses Ausführungsprojekts nicht in Betrieb genommen werden.» 2.5 Es sei festzustellen, dass die Vorinstanz auf die Anträge 3.4 und 3.6 der Einsprache der Beschwerdeführer vom 13. November 2014 zu Unrecht nicht eingetreten ist und dass diese beiden Anträge vielmehr durch die
A-2997/2020 Teilgutheissung der Einsprache hinsichtlich der Flankierenden Massnahmen gegenstandslos geworden sind. 3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten der Beschwerdegegner. In der Hauptsache rügen die Beschwerdeführenden eine unzulässige Aufklassierung des neuen Strassenabschnitts zur Nationalstrasse der zweiten Klasse durch den Bundesrat, unzulässige Abweichungen des Ausführungsprojekts vom generellen Projekt und eine fehlende Koordination mit der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT). Zudem erblicken sie diverse Konflikte mit nationalen Naturschutzobjekten, dem Alpen- sowie dem Klimaschutz. H. Mit Vernehmlassung vom 18. August 2020 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. I. Die Kantone Schwyz und Uri (nachfolgend: Beschwerdegegner) fordern mit Eingabe vom 21. August 2020, dass die Beschwerde abzuweisen sei, soweit darauf einzutreten sei. J. Mit Zwischenverfügung vom 24. September 2020 entzog das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung bezüglich der Ersatzbiotope in Ingenbohl sowie der Galerie Gumpisch inklusive Hilfsbrücke und Baustromversorgung. Dagegen wurde die aufschiebende Wirkung der Beschwerde hinsichtlich des Sisikoner Tunnels aufrechterhalten. Die Zwischenverfügung wurde nicht angefochten. K. Das Bundesamt für Strassen ASTRA beantragt mit Fachbericht vom 21. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. L. Mit Fachbericht vom 26. Oktober 2020 stellt das Bundesamt für Umwelt BAFU fest, dass der vorinstanzliche Entscheid im Einklang mit dem Umweltrecht des Bundes ergangen sei.
A-2997/2020 M. In seinem Fachbericht vom 25. November 2020 erachtet das Bundesamt für Raumentwicklung ARE die streitbetroffene Plangenehmigung aus raumplanerischer Sicht als bundesrechtskonform. N. Das Bundesamt für Verkehr BAV verweist mit Schreiben vom 11. Dezember 2020 auf seinen Mitbericht vom 25. November 2015 zur Vorlage und verzichtet auf weitere Bemerkungen. O. Die Beschwerdeführenden halten mit Beschwerdereplik vom 7. Januar 2021 bzw. mit Schreiben vom 25. Februar 2021 an ihren Rechtsbegehren fest und äussern sich darin zu den Fachberichten. P. Mit Schreiben vom 26. Februar 2021 nehmen die Beschwerdegegner Stellung zur Beschwerdereplik der Beschwerdeführenden vom 7. Januar 2021 unter Einreichung zweier Fachberichte zur neuen geologischen Situation im Gumpischtal (vgl. oben Bst. E). Q. Zur Stellungnahme vom 26. Februar 2021 der Beschwerdegegner äussern sich die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 31. März 2021. Vor dem Hintergrund der beiden Fachberichte verlangen sie die Sistierung des Verfahrens bis weitere Abklärungen vorliegen würden oder die Aufhebung der Plangenehmigung und Rückweisung der Sache zur entsprechenden Neuprojektierung im Sinne ihrer Erwägungen. R. Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin lässt sich die Vorinstanz mit Schreiben vom 6. Mai 2021 zum weiteren Vorgehen im Bereich Gumpisch vernehmen. S. Die Beschwerdegegner nehmen mit Schreiben vom 14. Mai 2021 Stellung zur Eingabe der Beschwerdeführenden vom 31. März 2021. T. Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 6. Mai 2021 sowie die Stellung-
A-2997/2020 nahme der Beschwerdegegner vom 14. Mai 2021 veranlassten die Beschwerdeführenden zu diversen Bemerkungen, welche sie dem Bundesverwaltungsgericht mit Schreiben 3. Juni 2021 zukommen liessen. U. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Gegen Verfügungen von Bundesbehörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung (nachfolgend: UVP) nach Artikel 10a des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) erforderlich ist, steht den Umweltschutzorganisationen unter gewissen Voraussetzungen das Beschwerderecht zu (vgl. Art. 48 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 55 Abs. 1 USG). Hat sich eine Organisation an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht nicht beteiligt, so kann sie keine Beschwerde mehr erheben (vgl. Art. 55b Abs. 2 USG). Für das Ausführungsprojekt war unstrittig eine UVP nach Art. 10a USG erforderlich. Die Beschwerdeführenden zählen zu den nach USG beschwerdeberechtigten Organisationen (vgl. Art. 55 Abs. 3 USG i.V.m. Art. 1 und Anhang Ziff. 7, 20 und 29 der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076]). Sie haben sich im Einspracheverfahren beteiligt. In diesem sind sie mit ihren Anträgen
A-2997/2020 nicht vollumfänglich durchgedrungen. Ihre Beschwerdelegitimation ist somit grundsätzlich gegeben. 1.4 Umstritten ist, ob die Beschwerde rechtzeitig beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht wurde. 1.4.1 Die Beschwerdegegner machen geltend, dass gemäss der Sendungsverfolgung die Plangenehmigungsverfügung am 11. Mai 2020 am Postschalter zugestellt worden sei. Demgegenüber hätten sich Vertreter der Alpen-Initiative mitunter bereits in der Zeitung «Bote der Urschweiz» vom 5. Mai 2020 dahingehend geäussert, dass das 100-seitige Dossier nun erst einmal eingehend zu analysieren sei. Die Beschwerdeführenden hätten somit die Plangenehmigungsverfügung – wohl von einer anderen Verfahrenspartei – bereits zu einem früheren Zeitpunkt erhalten. Die rechtzeitige Einreichung der Beschwerde innert der 30-tägigen Rechtsmittelfrist sei deshalb fraglich. Die Vorinstanz empfindet es als stossend, dass die Beschwerdeführenden mit der Abholung der Plangenehmigungsverfügung bis zum letztmöglichen Termin zugewartet, sich jedoch gegenüber den Medien bereits vor diesem Zeitpunkt zu ihrem Entscheid geäussert hätten. Daraus müsse geschlossen werden, dass die Beschwerdeführenden den Entscheid vor der Entgegenahme bei der Post in den Händen hielten. Für die Berechnung der Beschwerdefrist sei daher spätestens das Datum des ersten Presseberichts vom 5. Mai 2020 heranzuziehen. Entsprechend habe die Beschwerdefrist am 4. Juni 2020 geendet. Auf die Beschwerde vom 9. Juni 2020 sei deshalb wegen Nichteinhaltung der Rechtsmittelfrist nicht einzutreten. 1.4.2 Die Beschwerdeführenden erachten ihre Beschwerdeeinreichung mit Verweis auf ihr Vertretungsverhältnis als rechtzeitig. 1.4.3 Die Behörde eröffnet den Organisationen ihre Verfügung nach Artikel 55 Absatz 1 USG durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan (Art. 55a Abs. 1 USG; vgl. ferner Art. 34 Abs. 1 VwVG). Ist die betreffende Organisation vertreten, so hat die schriftliche Mitteilung an deren Vertreter zu erfolgen (vgl. Art. 11 Abs. 3 VwVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezweckt Art. 11 Abs. 3 VwVG, im Interesse der Rechtssicherheit von vornherein allfällige Zweifel darüber zu beseitigen, ob eine Mitteilung an die Partei selbst oder an ihren Vertreter zu erfolgen hat, und klarzustellen, welche die für einen Fristenlauf massgebende Mitteilung ist (BGE 99 V 177 E. 3; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_869/2013 vom 19. Februar 2014
A-2997/2020 E. 4.1). Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Berechnet sich eine Frist nach Tagen und bedarf sie der Mitteilung an die Parteien, so beginnt sie an dem auf ihre Mitteilung folgenden Tage zu laufen (Art. 20 Abs. 1 VwVG). Eine eingeschriebene Sendung gilt als zugestellt, wenn der Adressat sie tatsächlich in Empfang nimmt und dies unterschriftlich bestätigt. Kann die eingeschriebene Sendung am Wohnort oder Geschäftssitz nicht gegen Unterschrift ausgehändigt werden, wird im Briefkasten oder Postfach eine Abholungseinladung hinterlegt. Wird die Sendung innerhalb der Abholfrist von sieben Tagen auf der Post abgeholt, gilt sie am Tag der Abholung als zugestellt (vgl. statt vieler BGE 130 III 396 E. 1.2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3182/2018 vom 10. April 2019 E. 6.2). Einen Rechtsmissbrauch vorbehalten, steht es dem Empfänger einer per Einschreiben versandten (Gerichts-)Urkunde frei, wann er diese nach einem erfolglosen Zustellungsversuch innerhalb der siebentägigen Frist abholt (BGE 143 V 249 E. 6.5; Urteil BGer 2C_496/2021 vom 30. November 2021 E. 3.2). 1.4.4 Die Beschwerdeführenden waren im Einspracheverfahren vertreten. Für die Berechnung der Beschwerdefrist ist daher der Eröffnungszeitpunkt der Plangenehmigungsverfügung an deren Rechtsverteter entscheidend; dieser begründet den massgebenden Fristenlauf (vgl. oben E. 1.4.3). Ob die Beschwerdeführenden bereits auf anderem Weg Kenntnis von der Verfügung erhalten haben, ist daher irrelevant, zumal auch nur die Behörde und nicht andere Verfahrensparteien ihnen den Entscheid eröffnen können (vgl. ebenda). Die Frage nach einer allfälligen Treuwidrigkeit auf Seiten der vertretenen Organisationen stellt sich deshalb nicht. Sie wäre nur zu thematisieren, wenn die Vorinstanz die Verfügung den Organisationen direkt eröffnet hätte und letztere in der Folge nicht innert nützlicher Frist die ordentliche Eröffnung an ihren Rechtsvertreter verlangt oder ein Rechtsmittel gegen die mangelhaft eröffnete Verfügung eingelegt hätten (vgl. RES NY- FFENEGGER, in: AUER/MÜLLER/SCHINDLER [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, [nachfolgend: Kommentar VwVG] Rz. 30 zu Art. 11 VwVG m.w.H.). Ein solcher Umstand wird hier aber nicht geltend gemacht. Die Plangenehmigungsverfügung wurde dem Rechtsvertreter am 11. Mai 2020 am Schalter zugestellt. Die Beschwerdeerhebung vom 9. Juni 2020 erfolgte somit innerhalb der Beschwerdefrist. Inwiefern sich der Rechtsvertreter in diesem Zusammenhang rechtsmissbräuchlich verhalten haben soll, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht näher dargelegt. https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22A-1581%2F2021%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-V-249%3Ade&number_of_ranks=0#page249
A-2997/2020 1.5 Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden (Art. 55 Abs. 2 USG). Zudem können die beschwerdeführenden Organisationen nur die Verletzung von Bestimmungen rügen, die der Erfüllung der Bundesaufgaben im Bereich des Natur- und Heimatschutzes dienen oder die im Dienst der Respektierung bundesrechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt stehen. Zu den bundesrechtlichen Vorschriften über den Schutz der Umwelt gehören zum einen das Umweltschutzgesetz und die Vorschriften, die den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen (so die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV, SR 814.011]), zum anderen sind aber auch die Anliegen der Raumplanung miteinzubeziehen (vgl. Urteile BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 1.3 und 1C_283/2012 vom 2. April 2014 E. 1.3 [nicht publiziert in BGE 140 II 262]). Gemäss ihren Statuten bezwecken die Beschwerdeführenden unter anderem den Schutz des Alpengebiets vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs und dessen Erhalt als Lebensraum (Alpen-Initiative), ein menschen-, umwelt- und klimagerechtes Verkehrswesen (Verkehrs-Club der Schweiz VCS) und die Bekämpfung der Vergiftung von Luft, Wasser und Boden sowie deren Folgen für Pflanzen, Tiere und Menschen (Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz). Vor diesem Hintergrund erweisen sich die Rügen bezüglich die fehlende Koordination mit der NEAT, den Konflikten mit nationalen Naturschutzobjekten und dem Alpenschutz als zulässig, zumal die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang die Verletzung von Umweltvorschriften rügen (Raumplanungsgesetz, Alpenkonvention, Flachmoorverordnung etc.). Demgegenüber erscheint es äusserst fraglich, ob dies auch auf die gerügte Aufklassierung der N04 Neue Axenstrasse zur Nationalstrasse zweiter Klasse sowie auf die gerügten Abweichungen im Ausführungsprojekt vom generellen Projekt zutrifft. Diese Rügen betreffen vordergründig nicht umwelt- sondern nationalstrassenrechtliche Fragestellungen (vgl. zur Frage der Aufklassierung: Art. 1 ff. des Bundesgesetzes über die Nationalstrasse [NSG, SR 725.11]; zur generellen Projektierung: Art. 12 ff. NSG sowie Art. 10 f. der Nationalstrassenverordnung [NSV, SR 725.111]). Ebenfalls zweifelhaft ist, ob den Beschwerdeführenden ein ideelles Verbandsbeschwerderecht im Bereich des Klimaschutzes zukommt, soweit die betreffenden Rügen nicht die Luftreinhalte- Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) betreffen (vgl. dazu KNEUBÜH- LER/HÄNNI, Umweltschutz, Klimaschutz, Rechtschutz, ZBl 122/2021
A-2997/2020 S. 479, 495). Ob diese Rügen zulässig sind, kann jedoch offenbleiben. Wie noch zu sehen sein wird, wäre diesen in materieller Hinsicht ohnehin nicht zu folgen. Es sind vor allem prozessökonomische Überlegungen, die das Bundesverwaltungsgericht dazu veranlassen, sich diesen Rügen gleichwohl anzunehmen. 1.6 Auf die im Übrigen formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (vgl. Art. 52 Abs. 1 VwVG). 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf eigene besondere Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausgegangen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen (vgl. statt vieler BGE 139 II 185 E. 9.3). Ausserdem muss sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen. Es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 124 V 180 E. 1.a). 2.2 Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben (statt vieler BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Eine Ausnahme ist jedoch dann zu machen, wenn zwingende Gründe dafür bestehen, das neue Recht sogleich anzuwenden. Dies trifft vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen wurden. Zwingende
A-2997/2020 Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bundesgericht im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben erachtet (BGE 139 II 470 E. 4.2). 3. Als erstes rügen die Beschwerdeführenden eine unrechtmässige Aufklassierung der N04 Neue Axenstrasse zur Nationalstrasse zweiter Klasse durch den Bundesrat. 3.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass gemäss Bundesbeschluss über das Nationalstrassengesetz vom 21. Juni 1960 (aNetzbeschluss, SR 725.113.11 [aufgehoben am 1. Januar 2020]) die N04 im Abschnitt Brunnen bis Altdorf als Nationalstrasse der dritten Klasse eingeteilt sei. Im Widerspruch dazu habe der Bundesrat den Bau der N04 Neue Axenstrasse im Rahmen des generellen Projekts gestützt auf Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss als Nationalstrasse der zweiten Klasse freigegeben. Damit habe er seine Kompetenzen überschritten. Aus den Materialien ergebe sich, dass sich die bundesrätliche Kompetenz zur Änderung der Klassierung einer Nationalstrasse «ausschliesslich auf eigentliche Bagatellfälle mit rein lokalem Charakter» beschränke. Alle anderen Fälle würden in die Kompetenz der Bundesversammlung fallen. Bei diesem rund 11 km langen Teilstück handle es sich praktisch um den ganzen Abschnitt gemäss aNetzbeschluss. Das Teilstück liege auf dem Gebiet zweier Kantone und mehrerer Gemeinden. Deshalb handle es sich klarerweise nicht um eine rein lokale Frage. Zudem würden die Kosten des Ausführungsprojekts auf rund eine Milliarde Franken veranschlagt, was alles andere als eine Bagatelle sei. Ausserdem werde es auf einem neuen Trassee erstellt; eine verkehrstechnisch begründete Aufklassierung weniger Kilometer könne darin nicht gesehen werden. Die Bundesversammlung habe zudem im Zusammenhang mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) bekräftigt, dass die Kantone die im aNetzbeschluss aufgeführten Nationalstrassen entsprechend dem Stand bei Inkrafttreten des NFA nach den Vorschriften und unter der Oberaufsicht des Bundes fertig stellen würden. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des NFA am 1. Januar 2008 sei der aNetzbeschluss in Bezug auf den hier fraglichen Abschnitt unverändert und letzterer immer noch als Nationalstrasse der dritten Klasse eingeteilt gewesen. Als solche bedürfe sie gar keiner «Fertigstellung». Indem sich die Bundesversammlung ausdrücklich auf den Netzbeschluss von 1960 bezogen habe, habe sie dessen Gültigkeit bestätigt. Auch Art. 62a Abs. 5 NSG, wonach der Bundesrat zur Bezeichnung der Strecken ermächtigt sei, die im Rahmen der Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes zu
A-2997/2020 bauen, ändere nichts an der Tragweite des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 aNetzbeschluss. Das gleiche gelte für den neuen Art. 4a NSG, in welchen Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss überführt worden sei. Der Bundesrat habe auch insofern übergeordnetes Recht – neben Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss bzw. Art. 4a NSG, Art. 197 Ziff. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 11 Abs. 1 NSG – verletzt, indem er die beiden Abschnitte der N04 Neue Axenstrasse auf die Liste der noch nicht begonnenen Strecken im Anhang 1.3 der NSV aufgenommen und zugleich neu als Nationalstrasse der zweiten Klasse eingeteilt habe. Im Ergebnis fehle es an der rechtlichen Grundlage für das Ausführungsprojekt. Die entsprechenden Beschlüsse des Bundesrates seien von einer unzuständigen Behörde ausgegangen. Diese seien deshalb als nichtig zu qualifizieren. 3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Aufklassierung der N04 Neue Axenstrasse zur Nationalstrasse der zweiten Klasse nicht zu beanstanden sei. Es handle sich um eine verkehrstechnisch begründete Aufklassierung weniger Kilometer, welche im Einvernehmen mit den betroffenen Kantonen ergangen sei. Insbesondere sicherheitstechnische Überlegungen hätten dazu geführt, dass der fragliche Streckenabschnitt der N04 in zwei Tunnels verlegt werden müsse. Eine Kompetenzüberschreitung durch den Bundesrat liege nicht vor. Dies ergebe sich auch aus dem Sinngehalt des neuen Art. 4a NSG. Aus den Materialien zu Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss sei ersichtlich, dass es dem Parlament in verkehrspolitischer Hinsicht einzig darum gegangen sei, sicherzustellen, dass nicht ganze Strassenzüge entgegen den Beschlüssen des Parlaments herabklassiert würden. Im Weiteren bestehe kein Widerspruch zwischen aNetzbeschluss und Anhang 1.3 der NSV, da es sich um eine künftige Nationalstrasse handle. Eine akzessorische Normenkontrolle hinsichtlich der NSV erübrige sich damit. Unbesehen davon habe der Bundesrat diesen Anhang inklusive der Aufklassierung der N04 Neue Axenstrasse bereits im Rahmen der Umsetzung der NFA und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen per 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt. Das Parlament habe den neuen Netzbeschluss am 10. Oktober 2012 (sowie die Änderungen am 14. September 2016) somit später und in Kenntnis dieses Anhangs verabschiedet. Auch daraus könne geschlossen werden, dass das Parlament mit der Auslegung des Bundesrats bezüglich der Anwendung von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss einverstanden gewesen sei. 3.3 Die Beschwerdegegner und das ASTRA schliessen sich unter Verweis auf zusätzliche Stellen in den Botschaften zum alten und neuen Netzbeschluss den Ausführungen der Vorinstanz an.
A-2997/2020 3.4 3.4.1 Die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung werden von der Bundesversammlung zu Nationalstrassen erklärt (Art. 1 Abs. 1 NSG). Es sind Nationalstrassen erster, zweiter und dritter Klasse zu unterscheiden (Art. 1 Abs. 2 NSG). Nationalstrassen erster Klasse sind ausschliesslich für die Benützung mit Motorfahrzeugen bestimmt und nur an besonderen Anschlussstellen zugänglich. Sie weisen für beide Richtungen getrennte Fahrbahnen auf und werden nicht höhengleich gekreuzt (Art. 2 NSG). Nationalstrassen zweiter Klasse sind die übrigen, ausschliesslich dem Verkehr der Motorfahrzeuge offenen Nationalstrassen, die nur an besonderen Anschlussstellen zugänglich sind. Sie werden in der Regel nicht höhengleich gekreuzt (Art. 3 NSG). Nationalstrassen dritter Klasse stehen auch andern Strassenbenützern offen. Wo die Verhältnisse es gestatten, sind Ortsdurchfahrten und höhengleiche Kreuzungen zu vermeiden (Art. 4 Abs. 1 NSG). Die grundlegenden Entscheide über die allgemeine Linienführung und Klassierung der einzelnen Nationalstrassen werden endgültig von der Bundesversammlung getroffen (vgl. Art. 11 NSG). Nach diesen Festlegungen sind die Nationalstrassen in generellen Projekten darzustellen (vgl. Art. 12 NSG). Der Bundesrat genehmigt die generellen Projekte (Art. 20 Abs. 1 NSG). Das generelle Projekt entzieht sich der (unmittelbaren) Überprüfung im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens: Ein genehmigtes generelles Projekt kann nur beanstandet werden, soweit sich die geltend gemachten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (Urteil BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 6.2). Würde ein solcher Mangel festgestellt, wäre es Sache des Bundesrates, die erforderlichen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Abänderung des Genehmigungsbeschlusses betreffend das generelle Projekt zu ziehen. Allerdings müsste sich bei der Beurteilung des Ausführungsprojekts zeigen, dass die der Genehmigung des generellen Projekts zugrundeliegende Prüfung mangelhaft gewesen ist und sich ein mit dem anwendbaren Bundesrecht vereinbares Projekt kaum erstellen lässt (BGE 118 Ib 206 E. 8d; zum Ganzen BVGE 2016/13 E. 3.4.1). 3.4.2 Der aNetzbeschluss erging gestützt auf Art. 11 Abs. 1 NSG (vgl. AS 1960 872). Die Bundesversammlung definierte den Nationalstrassenabschnitt von Brunnen bis Altdorf als Nationalstrasse der dritten Klasse. Im Rahmen des generellen Projekts für die N04 Neue Axenstrasse stufte der Bundesrat den Abschnitt vom Anschluss Brunnen bis Flüelen als Nationalstrasse der zweiten Klasse ein (vgl. auch Anhang 1.3 NSV [Liste der https://www.swisslex.ch/doc/unknown/0741e9df-8166-400d-b96d-39f91e8421f5/citeddoc/58146738-659f-42a1-aceb-e2028e3ab910/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/0741e9df-8166-400d-b96d-39f91e8421f5/citeddoc/58146738-659f-42a1-aceb-e2028e3ab910/source/document-link
A-2997/2020 noch nicht begonnenen Strecken: Anschluss Brunnen - Flüelen; Morschacher- und Sisikonertunnel]). Dieser Klassierungsentscheid schlug sich im Ausführungsprojekt nieder: Der Bau der beiden kilometerlangen Tunnels wäre aus Sicherheitsgründen offenkundig nicht zulässig, wenn diese dem nichtmotorisierten Verkehr (z.B. Radfahrer) ebenfalls offen stehen müsste, wie es eine Nationalstrasse der dritten Klasse erfordert (vgl. oben E. 3.4.1). Ob der Bundesrat zu Unrecht die N04 Neue Axenstrasse bzw. eine noch zu bauende Nationalstrasse über 11 km Länge, welche zukünftig Teil der N04 sein sollte, als Nationalstrasse zweiter Klasse einstufte, ist somit zu prüfen. 3.5 Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, dass der Bundesrat entgegen dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss die Heraufklassierung eines bestehenden Nationalstrassenabschnitts nur in Bagatellfällen mit rein lokalem Charakter ändern dürfe. Dies ergebe sich vornehmlich aus den Materialien (vgl. oben E. 3.1). 3.5.1 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h. nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (statt vieler BGE 146 II 201 E. 4.1). 3.5.2 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (BVGE 2016/9 E. 7). Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss lautete wie folgt: «Der Bundesrat ist ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Kanton die Klassierung einer von der Bundesversammlung festgelegten Nationalstrasse zu ändern, wenn verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe es erfordern. Kommt eine Einigung mit dem Kanton nicht zustande, entscheidet die Bundesversammlung.» Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen stimmen im Wortlaut mit der deutschsprachigen überein. Aus dem Wortlaut ergibt sich nicht,
A-2997/2020 dass Aufklassierungen nur in Bagatellfällen zulässig sein sollen. Es müssen lediglich verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe sowie das Einverständnis des betroffenen Kantons gegeben sein. Dies schliesst eine Heraufklassierung eines Nationalstrassenabschnitts auf einer Länge von mehreren Kilometern mit den entsprechenden Kostenfolgen nicht aus. 3.5.3 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und ihre Stellung im Gefüge der Rechtsordnung. Massgebliches Element ist damit einmal der systematische Aufbau eines Erlasses. Weiter kann das Verhältnis einer Norm zu Vorschriften in einem anderen Erlass berücksichtigt werden (Urteil BVGer B-520/2020 vom 30. November 2021 E. 5.4.3 m.w.H; BGE 146 III 217 E. 5). Der aNetzbeschluss beinhaltet neben Art. 2 Abs. 1 drei weitere Artikel und den Anhang. In Art. 1 aNetzbeschluss werden die im Anhang aufgeführten Strassenverbindungen zu Nationalstrassen im Sinne der Bundesgesetzgebung erklärt. Die weiteren Bestimmungen sind für die systematische Auslegung nicht von Bedeutung. Der Anhang umfasst eine Liste der schweizerischen Nationalstrassen, gegliedert nach deren Nummerierung, den Strassenzügen und Strecken sowie der betreffenden Klassierung. Gestützt auf die Bestimmungen des aNetzbeschlusses war der Bundesrat somit befugt, im Einvernehmen mit den Kantonen konkret die im Anhang definierten Klassierungen der Nationalstrassenstrecken zu ändern, sofern die übrigen Voraussetzungen dafür gegeben waren. Zu berücksichtigen sind jedoch ferner Art. 11 Abs. 1 NSG sowie die Bestimmungen zur generellen Projektierung in Art. 12 ff. NSG. Da nach Art. 11 Abs. 1 NSG grundsätzlich die Bundesversammlung endgültig über die Art der zu errichtenden Nationalstrassen entscheidet, konnte die Abänderungskompetenz des Bundesrats und der Kantone nicht so weit gehen, dass sie einer Aushöhlung der Grundkompetenz der Räte gleichgekommen wäre. Dies gilt es einschränkend zu berücksichtigen bei der Prüfung der Frage, ob verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe für eine Umklassierung gegeben waren. Auf der anderen Seite entscheidet die Bundesversammlung gemäss Art. 11 Abs. 1 NSG lediglich über die allgemeine Linienführung; die konkretere Linienführung erarbeitet das ASTRA im Rahmen der generellen Projektierung (vgl. Art. 12 f. NSG), die schliesslich vom Bundesrat genehmigt wird (vgl. oben E. 3.4.1). Vor dem Hintergrund dieser Kompetenzaufteilung erscheint es nicht zweckmässig, die Bundesversammlung, mit allem, was damit verbunden ist (Botschaft, Vernehmlassungen etc.), in die konkreteren Planungsarbeiten zu involvieren, wenn – wie vorliegend – eindeutig
A-2997/2020 verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe vorliegen, welche nach einer Aufklassierung des betreffenden Nationalstrassenabschnitts verlangen. Dies nur auf Bagatellfälle zu beschränken, erscheint angesichts der schwierigen topographischen Verhältnisse in unserem Land, welche die möglichen Linienführungen einschränken und grössere Bauwerke wie Strassentunnels erfordern können, als zu restriktiv und würde die Arbeit der Planungsbehörde unnötig erschweren. Aus systematischer Sicht auf Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss spricht deshalb nichts gegen die Aufklassierung der N04 Neue Axenstrasse. 3.5.4 3.5.4.1 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab (BVGE 2015/32 E. 3.4). Eine historisch orientierte Auslegung ist für sich allein nicht entscheidend. Anderseits vermag aber nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers (die sich insbesondere aus den Materialien ergibt) aufzuzeigen, welche wiederum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidungen verbindliche Richtschnur des Gerichts bleibt, auch wenn es das Gesetz mittels teleologischer Auslegung oder Rechtsfortbildung veränderten, vom Gesetzgeber nicht vorausgesehenen Umständen anpasst oder es ergänzt. Die Vorarbeiten sind für die Gesetzesinterpretation weder verbindlich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend; denn ein Gesetz entfaltet ein eigenständiges, vom Willen des Gesetzgebers unabhängiges Dasein, sobald es in Kraft getreten ist. Insbesondere sind Äusserungen von Stellen oder Personen, die bei der Vorbereitung mitgewirkt haben, nicht massgebend, wenn sie im Gesetzestext nicht selber zum Ausdruck kommen. Das gilt selbst für Äusserungen, die unwidersprochen geblieben sind. Als verbindlich für das Gericht können nur die Normen selber gelten, die von der gesetzgebenden Behörde in der hierfür vorgesehenen Form erlassen worden sind. Das bedeutet nun nicht, dass die Gesetzesmaterialien methodisch unbeachtlich wären; sie können namentlich dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, einander widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, um den Sinn der Norm zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden. Wo die Materialien keine klare Antwort geben, sind sie als Auslegungshilfe nicht dienlich. Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.2). Demgegenüber sind Materialien umso weniger zu beachten, je weiter sie zeitlich zurückliegen (vgl. BGE 114 Ia 191 E. 3bb und 111 II 152 E. 4a). https://www.swisslex.ch/doc/unknown/f992c61c-18e5-4286-bf30-f4db9bf7f3dd/citeddoc/a0b17fbc-2175-4559-92fc-ac55b2650061/source/document-link
A-2997/2020 3.5.4.2 Seit der Volksabstimmung vom 6. Juli 1958 verpflichtete die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BV 1874, SR 101) den Bund, auf dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu solchen konnten die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erklärt werden (vgl. Art. 36bis Abs. 1 BV 1874). Zu bauen und zu unterhalten waren die Nationalstrassen durch die Kantone nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht des Bundes (vgl. Art. 36bis Abs. 2 BV 1874). Die Kosten der Erstellung, des Betriebes und des Unterhaltes der Nationalstrassen waren auf den Bund und die Kantone zu verteilen (vgl. Art. 36bis Abs. 4 BV 1874). Vor diesem Hintergrund erarbeitete der Bundesrat die Botschaft zum «Beschluss der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes» (BBl 1960 I 617). In der Botschaft wurde bei der Schätzung der Entwicklung des Verkehrs und darauf aufbauend, bei der Dimensionierung der Autobahnen auf das Jahr 1980 als Planungsziel abgestellt (vgl. BBl 1960 I 617, 620). Im Grossen und Ganzen stimmten die Kantone dem vorgeschlagenen Nationalstrassennetz zu. Von mehreren Kantonen wurden jedoch Änderungen der vorgeschlagenen Klassierung bestimmter Nationalstrassenzüge beantragt (vgl. BBl 1960 I 617, 642). So verlangten verschiedene Kantone im Rahmen der Vernehmlassungen höhere Klassierungen bestimmter Nationalstrassenzüge. Der Bundesrat kam diesen Forderungen nach, nachdem er erkannt hatte, dass sich seine einstige Schätzung bezüglich des künftigen schweizerischen Motorfahrzeugbestands als zu vorsichtig erwiesen hatte. Für solche Nationalstrassenstrecken, deren Verkehrsbelastung nach den Berechnungen der Planungskommission im Jahre 1980 entsprechend ihrer Ausbauform an der oberen Grenze liegen würden, konnte eine höhere Klassierung verantwortet werden. Es war auch davon auszugehen, dass aufgrund baulicher Verzögerungen gewisse Nationalstrassenzüge erst in einem Zeitpunkt erstellt werden konnten, in welchem die voraussichtliche Verkehrsbelastung ohnehin bereits wesentlich grösser sein würde. Es rechtfertigte sich deshalb, die betreffenden Strassenzüge schon durch den Beschluss der Bundesversammlung höher zu klassieren (vgl. BBl 1960 I 617, 645). Im Übrigen zeigten die fortschreitenden Projektierungsarbeiten an einzelnen Strassenzügen, die zu Nationalstrassen erklärt werden sollten, dass ein ursprünglich vorgesehener Ausbau des bestehenden Strassenzuges zur Nationalstrasse dritter Klasse nicht mehr verantwortet werden konnte. Soweit im Interesse der Verkehrssicherheit und eines flüssigen Verkehrs eine Neuanlage erstellt werden musste, rechtfertigte es sich, die Neuanlage mindestens als Nationalstrasse der zweiten Klasse zu erstellen, sofern dem gemischten Verkehr, d.h. dem Lokalverkehr, die alte Strasse überlassen werden konnte.
A-2997/2020 Da insbesondere auf dem Gebiet der Klassierung der Nationalstrassen verbindliche Voraussagen schwierig sind, schlug der Bundesrat folgende Bestimmung vor (Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss): «Der Bundesrat ist ermächtigt, die Klassierung einer von der Bundesversammlung festgelegten Nationalstrasse zu ändern, wenn verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe es erfordern». In seiner Botschaft führte der Bundesrat dazu aus, dass in dieser mehr technischen Frage von sekundärer Bedeutung nicht der langwierige Weg einer Revision des Beschlusses der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes beschritten werden müsse. Gleichzeitig diene diese Bestimmung dem Ziel der Offenhaltung aller Möglichkeiten (vgl. BBl 1960 I 617, 646). 3.5.4.3 In der nationalrätlichen Kommission stiess der Entwurf des Bundesrats zum Bundesbeschluss weitgehend auf Zustimmung. Sie verlangte jedoch eine Ergänzung des Art. 2 Abs. 1. Danach konnte der Bundesrat die Klassierung der Nationalstrasse nur im Einvernehmen mit dem Kanton ändern. Falls eine Einigung mit dem Kanton nicht zustande kommen würde, würde die Bundesversammlung entscheiden. Dagegen forderte eine Minderheit eine Streichung des ganzen Absatzes (Votum M. Bonvin, Amtliches Bulletin [AB] 1960 N 69). Die Kommissionsmehrheit glaubte, dass diese Lösung geeignet wäre, um in einem Streitfalle zwischen Kanton und Bund einen gerechten Interessenausgleich sicherzustellen. Den Minderheitsantrag erachtete sie hingegen als unzweckmässig, weil sich die Bundesversammlung dann mit jeder kleinsten und unbedeutendsten Änderung der Nationalstrassen-Klassifikation beschäftigen müsse; solche parlamentarischen Leerläufe gelte es zu vermeiden. Dagegen stelle ihr Vorschlag eine akzeptable und vernünftige Mittellösung dar (Voten Eggenberger und M. Bonvin, AB 1960 N 249). Die Minderheitsmeinung war der Ansicht, dass der Bundesrat gestützt auf Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss nach Belieben die Klassierung einer Nationalstrasse ändern könne. Sie erkannte darin einen Widerspruch zu Art. 11 Abs. 1 NSG, wonach die Bundesversammlung endgültig über die Art der zu errichtenden Nationalstrassen entscheide. Unbesehen davon erachtete sie die Gründe, welche für eine Umklassierung gegeben sein müssten, für zu unklar. Die Klassierung einer Nationalstrasse sei nicht eine rein technische Frage von sekundärer Bedeutung, zumal damit bedeutende politische, wirtschaftliche und finanzielle Auswirkungen verbunden seien. Zum
A-2997/2020 Beispiel führe eine Nationalstrasse der ersten Klasse zu Kosten in Millionenhöhe für den betroffenen Kanton. Dass nun die Zustimmung der Kantone vorgesehen sei, sei zwar richtig, löse jedoch das Problem nicht. Man könnte sich vielleicht damit zufriedengeben, wenn der Bundesrat dazu ermächtigt sei, eine Nationalstrasse in eine höhere Klasse einzustufen. Abgesehen vom finanziellen Aspekt müsse davon ausgegangen werden, dass jedermann damit einverstanden wäre. Gleichwohl wären aufgrund der Bestimmung Herabstufungen möglich. Der betreffende Kanton könnte geneigt sein, dieser Herabstufung aus finanziellen Gründen zuzustimmen. Dabei werde jedoch das Interesse der umliegenden Kantone am betreffenden Nationalstrassenabschnitt nicht berücksichtigt. Ausserdem habe die Bundesversammlung ihre Gründe für die höhere Klassierung gehabt, welche es zu berücksichtigen gelte. Ferner sei die Frage der Klassierung eng mit dem Nationalstrassennetz als solches verbunden. Eine Änderung der Klassierung habe Auswirkungen auf das ganze System. So sei die Klassierung der Strecke Bern - Yverdon nicht nur von Bedeutung für die Kantone Freiburg und Waadt, sondern auch für die Romandie und die grossen Zentren Bern, Basel und Zürich (vgl. Votum M. Chamorel AB 1960 N 249 ff.). Dem wurde entgegnet, dass aus der historischen Entwicklung dieser Bestimmung hervorgehe, dass es sich hier nicht um ganze Strassenzüge handeln könne. Wenn die Bundeversammlung einmal festgelegt habe, dass die Strasse Basel - Luzern als Nationalstrasse der ersten Klasse gebaut werden müsse, bleibe es selbstverständlich bei diesem Beschluss. Es sei undenkbar, dass der Bundesrat im Einvernehmen mit den betreffenden Kantonen die Klassierung abändern könne. Aus der Diskussion in der Kommission gehe hervor, dass es sich hier nur um «beschränkte Dinge» handeln könne. Dieser Passus habe sich aus der Diskussion um die Linienführung der Strassen in der Umgebung der Stadt Luzern ergeben, weil man sich dort nicht darüber einig war, wie weit die Nationalstrasse der ersten Klasse gehe, wo die Expressstrasse beginne und wo die Nationalstrasse der dritten Klasse weiterfahre. Mithin sei dieser Passus aus Zweckmässigkeitsgründen entstanden. Die Bundesversammlung solle nicht in allen Fällen einen Entscheid fällen müssen, sondern nur dann, wenn sich der Bund und die Kantone nicht einigen könnten. Auch im Interesse der Entlastung der Bundesversammlung sei daher diesem Vorschlag zuzustimmen, da er allen Möglichkeiten Rechnung trage und sehr zweckmässig sei, und weil damit nicht alles und jedes vor die Bundesversammlung gebracht werden müsse (vgl. Votum Fischer AB 1969 N 251). Bundesrat Tschudi pflichtete dem bei. Vom Ermächtigungsartikel werde nur
A-2997/2020 ausnahmsweise und nur sehr restriktiv Gebrauch gemacht werden. Es könne sich nur darum handeln, kleine oder kleinste Stücke des Nationalstrassennetzes in der Klassierung zu ändern. Das werde aus praktischen Gründen nötig sein, denn es werde hier über ein technisches Werk beschlossen, dass sich auf Jahrzehnte erstrecken und Jahrzehnte in Kraft stehen solle. Es werde weniger die Heraufsetzung von einzelnen Stücken von Nationalstrassen nötig sein als vielmehr die Herabsetzung. Als Beispiel nannte er eine Nationalstrasse der zweiten Klasse, welche im Kanton Uri gebaut werde. Dies bedeute, dass diese Strasse weder Velofahrern noch Fussgängern zur Verfügung stehe. Der Kanton Uri müsste eine zweite Strasse für den Lokalverkehr bauen. Angenommen, er sei nicht in der Lage, sofort überall diese Strassen zu bauen, oder sie werde verschüttet und sei für längere Zeit nicht verwendbar. In diesem Falle müsse die Bewilligung erteilt werden können, damit der Lokalverkehr auf der Autobahn aufgenommen werden könne. Für derartige Bagatellfälle könne nicht erwartet werden, dass der Bundesrat eine Botschaft ausarbeite, Kommissionen bestellt würden und die Räte darüber diskutierten. Es könne eben Bagatellfälle geben, die geregelt werden müssten, welche aber nicht in die Kompetenz der Räte gehörten, da es sich um rein lokale Fragen handeln würde. Der Artikel ziele auf Massnahmen zur Erledigung unbedeutender Angelegenheiten (Votum Bundesrat Tschudi AB 1960 N 251 f.). 3.5.4.4 Im Ständerat war die Fassung von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss, wie sie vom Nationalrat beschlossen wurde, unbestritten. Zudem wurde die Kompetenzaufteilung zwischen Bundesrat und Bundesversammlung im Wesentlichen vor dem Hintergrund der zukünftigen Verkehrsentwicklung betrachtet: Sollte sich im Verlauf des Baues der Nationalstrassen aufgrund der Verkehrsentwicklung nachträglich herausstellen, dass auch weitere Strassenzüge ins Netz der Nationalstrassen aufgenommen werden müssten, so könne dies ohne weiteres durch Beschluss der Bundesversammlung nachgeholt werden, und die Änderung lediglich der Klassierung der Nationalstrassen kann vom Bundesrat jederzeit im Einvernehmen mit den Kantonen beschlossen werden (Votum Lieb AB 1960 S 84). Seien sich die Kantone und der Bundesrat einig, dann brauche es keinen Beschluss der Bundesversammlung mehr (Votum Lieb AB 1960 S 109). Ob diese Kompetenz enger zu fassen war, als es der Wortlaut vermuten lässt, wurde nicht diskutiert. 3.5.4.5 Der von der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss blieb trotz der Diskussion
A-2997/2020 im Nationalrat über dessen Tragweite unverändert. Selbst die im Nationalrat geäusserte Ansicht, wonach eine Herabklassierung bloss lokalen Bagatellcharakter aufweisen dürfe (vgl. oben E. 3.5.4.3), kommt nicht im Gesetzestext zum Ausdruck. Dementsprechend unmassgeblich ist sie für die historische Auslegung (vgl. oben E. 3.5.4.1). Unbesehen davon sprechen die Materialien nicht dagegen, dass der Bundesrat einen Nationalstrassenabschnitt unter bestimmten Bedingungen über eine weite Strecke hinweg aufklassieren durfte. Erstens befürchtete die nationalrätliche Kommissionsminderheit, dass der Bundesrat durch diese Ermächtigungsklausel das Nationalstrassennetz im Sinne eines bewusst durch die Räte austarierten Gesamtsystems ändern und damit die in Art. 11 Abs. 1 NSG statuierte Kompetenzordnung aushöhlen könnte. Vor diesem Hintergrund sind die Beschwichtigungen der Kommissionsmehrheit zu verstehen, wonach es undenkbar sei, dass der Bundesrat mit den Kantonen die Strecke Basel - Luzern herabklassieren könnte (vgl. oben E. 3.5.4.3). Sofern ein Eingriff in das Gesamtsystem nicht zu befürchten ist, ist eine Aufklassierung über mehrere Kilometer daher nicht bereits vom Grundsatz her unzulässig. Zweitens taxierte die nationalrätliche Kommissionsminderheit im Wesentlichen die möglichen Herabklassierungen von Nationalstrassen als problematisch. Eine möglichst hohe Klassierung der Nationalstrassen war demgegenüber erwünscht, was die damaligen kantonalen Forderungen belegen (vgl. oben E. 3.5.4.2). Mithin schien die Auffassung geherrscht zu haben, dass steigende Verkehrszahlen generell mit Aufklassierungen einhergehen würden. Bezeichnenderweise räumte selbst die Kommissionsminderheit ein, dass gegen eine vom Bundesrat angeordnete Aufklassierung einer Nationalstrasse – abgesehen vom finanziellen Aspekt für die Kantone – wohl nichts einzuwenden wäre (vgl. oben E. 3.5.4.3). In diesem Kontext sind denn auch die Ausführungen in der Debatte zu verstehen, wonach Herabklassierungen nur ausnahmsweise und inhaltlich auf lokale Bagatellen beschränkt durch den Bundesrat vorgenommen werden dürften. Denn gerade die damit verbundene Verlangsamung (Radfahrer, Landwirtschaftsfahrzeuge) kann das Gesamtsystem, so wie es die Bundesversammlung einst festlegte, wesentlich verändern und bedürfte daher wieder der Zustimmung der Bundesversammlung. Beispiele, inwieweit bundesrätliche Aufklassierungen gehen dürfen, wurden dagegen nicht einmal diskutiert; die Voten im Ständerat lassen eher auf eine sehr weite Befugnis schliessen.
A-2997/2020 Zu berücksichtigen ist drittens, dass der Bundesrat weitere Heraufklassierungen zwar nicht für notwendig erachtete. Dies jedoch mit Blick auf die Verkehrsentwicklung bis 1980 (vgl. oben E. 3.5.4.2). Da die Verkehrsentwicklung jedoch weiterging, dürften weitere Aufklassierungen, wo objektiv notwendig, erst Recht im Sinne des historischen Gesetzgebers sein. Ferner ist in den Materialien nirgends ersichtlich, dass die Kosten einer Umklassierung für den Bund für die Kompetenzfrage entscheidend sein könnten. Ebenso wenig lässt sich den Materialien entnehmen, dass die Bundesversammlung über eine Aufklassierung zu entscheiden hat, wenn diese im Zusammenhang mit dem Bau eines neuen Trassees erfolgt. Im Gegenteil wurde in der Botschaft darauf hingewiesen, dass – wie es exakt auf das strittige Ausführungsprojekt zutrifft – Neuanlagen (N04 Neue Axenstrasse) mindestens als Nationalstrasse zweiter Klasse zu erstellen seien, soweit diese im Interesse der Verkehrssicherheit (Bergsturzgebiet) und eines flüssigen Verkehrs (Ortsdurchfahrten Sisikon und Ingenbohl-Brunnen) erstellt würden und dem gemischten Verkehr die alte Strasse (alte Axenstrasse) überlassen werden könne (vgl. oben E. 3.5.4.2). Diese Äusserung steht im Zusammenhang mit den unmittelbar darauf folgenden Darlegungen zu Art. 2 Abs. 1 a Netzbeschluss («Endlich haben die fortschreitenden Projektierungsarbeiten an einzelnen Strassenzügen, die zu Nationalstrassen erklärt werden sollen, gezeigt, dass ein ursprünglich vorgesehener Ausbau des bestehenden Strassenzuges zur Nationalstrasse dritter Klasse nicht mehr verantwortet werden kann. [Satz zu den Neuanlagen]. Da insbesondere auf dem Gebiete der Klassierung der Nationalstrassen verbindliche Voraussagen schwierig sind, ermächtigt Artikel 2, Absatz 1 des beiliegenden Beschlussesentwurfes […]). Insofern liegt es nahe, dass der Bundesrat mit Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss gerade Fälle wie den vorliegenden erfassen wollte, bei welchen die Umstände eine neue Strasse mit höherer Klassierung erfordern. 3.5.5 Eine Gesetzesrevision kann bei der Auslegung einer Norm des früheren Rechts im Sinne einer Vorwirkung berücksichtigt werden, jedoch nur dann, wenn das System nicht grundsätzlich geändert wird, sondern lediglich eine Konkretisierung des Rechtszustands angestrebt oder eine Rechtslücke gefüllt wird (Urteil BGer 4A_84/2021 vom 2. Februar 2022 E. 5.2.1 mit Verweisen auf BGE 141 II 297 E. 5.3.3 und 125 III 401 E. 2a). Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss wurde inzwischen aufgehoben und durch Art. 4a NSG ersetzt. Danach kann der Bundesrat nach Anhören des betroffenen Kantons die Klassierung einer von der Bundesversammlung festgelegten Nationalstrasse ändern, namentlich wenn verkehrstechnische
A-2997/2020 Gründe dies erfordern. Die geltende Fassung berücksichtigt, dass die Nationalstrassen einst eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen waren (vgl. oben E. 3.5.4.2). Seit Anfang 2008 ist jedoch der Bund allein verantwortlich für dieses Strassennetz. Es sollte daher dem Bundesrat allein vorbehalten sein, die Klassierung zu ändern, allerdings nach Anhören der betroffenen Kantone. Bei dieser Neuformulierung erübrigt sich daher ein Entscheid der eidgenössischen Räte im Konfliktfall (Botschaft zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz und zu deren Finanzierung vom 18. Januar 2012, BBl 2012 745, 788). Gemäss Botschaft entscheidet der Bundesrat bei Strecken, bei denen die Strassenklasse durch Ausbaumassnahmen geändert werden soll, im Rahmen der Genehmigung des generellen Projekts über die Klassierung der neuen Strecke. Werden bestehende Netzteile beispielsweise durch die Erstellung von Ortsumfahrungen ersetzt, soll das ursprüngliche Netzteil aus dem Nationalstrassennetz entlassen und dem Kantons- oder Staatsstrassennetz zugeteilt werden (BBl 2012 745, 784). Art. 4a NSG gab in beiden Räten keinen Anlass zur Diskussion (vgl. AB 2012 N 797; AB 2012 S 814). Abgesehen von der Rolle der Kantone hat sich der Inhalt von Art. 4a NSG im Vergleich zu Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss nicht wesentlich geändert. Art. 4a NSG konkretisiert lediglich den aktuellen Rechtszustand, nachdem die Kantone nicht mehr für die Nationalstrassen mitverantwortlich sind. Das heutige Verständnis zu Art. 4a NSG ist somit für die Auslegung von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss relevant. Zumal es auch zu nichts führen würde, eine Bewilligung aufzuheben, weil sie dem alten Recht widerspricht, während sie nach neuem Recht zu erteilen wäre (vgl. BGE 126 II 522 E. 3b/aa). Soweit sich dieses Verständnis in der bundesrätlichen Botschaft manifestiert, das von den Räten nicht in Frage gestellt wurde, steht es der Aufklassierung einer Nationalstrasse über mehrere Kilometer hinweg ebenfalls nicht entgegen; insbesondere nachdem die Zuständigkeit für Umklassierungen gerade bei neuen Strecken bzw. neuen Ortsumfahrungen beim Bundesrat gesehen wird. 3.5.6 Die teleologische Auslegung stellt auf die Zweckvorstellung ab, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist (sogenannte ratio legis). Dabei ist aber nicht allein der Zweck, den der historische Gesetzgeber einer Norm gegeben hat, massgeblich; vielmehr kann sich der Zweck einer Norm in gewissem Rahmen wandeln und von zeitgebundenen historischen Vorstellungen abheben. Die teleologische Auslegung kann sich also je nach Fall sowohl mit der historischen wie auch mit der zeitgemässen Auslegung verbinden http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2022&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-II-522%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page522
A-2997/2020 (vgl. Urteile BVGer B-520/2020 E. 5.4.4 und C-4772/2019 vom 6. September 2021 E. 7.4.5.1, je m.w.H.). Die Bundesversammlung ist gestützt auf Art. 11 Abs. 1 NSG für die Festlegung des Gesamtsystems des Nationalstrassennetzes zuständig. Dies bedingt die Festlegung der allgemeinen Linienführung sowie die Klassierung der einzelnen Strecken. Mit anderen Worten hat sich die Bundesversammlung in diesem Zusammenhang mit Grundsätzlichem auseinanderzusetzen. Es kann aber nicht Sinn von Art. 11 Abs. 1 NSG sein, dass sich die Bundesversammlung mit Umklassierungen befassen muss, die sich erst im Rahmen des generellen Projekts aufgrund der Vertiefung mit den lokalen Gegebenheiten und gestützt auf die konkret gewählte Linienführung ergeben. Jedenfalls nicht in jenen Fällen, in denen keine wesentliche Änderung des Gesamtsystems zu erwarten ist. Diese Arbeit wurde bewusst dem zuständigen Bundesamt und dem Bundesrat als Genehmigungsbehörde überlassen. Es ist daher zweckmässig, dass der Bundesrat im Zuge der Genehmigung eines generellen Projekts sogleich über die notwendige Umklassierung entscheidet, sofern dies aus objektiv wichtigen Gründen erforderlich ist. Ob die Umklassierung mehrere Kilometer umfasst, die neu zu bauende Nationalstrasse ein neues Trassee benötigt oder das Projekt mit hohen Kosten für den Bund verbunden ist, kann daher auch aus teleologischer Sicht keine Rolle spielen. Insbesondere nahm der Gesetzgeber höhere Kosten in Kauf, nachdem Aufklassierungen regelmässig mit höheren Kosten verbunden sind (getrennte Fahrbahnen, höhere Anzahl Fahrtstreifen etc.). Gleichermassen musste ihm bewusst sein, dass mit der Festlegung der allgemeinen Linienführung gerade im Alpengebiet der Bau von Tunnels notwendig werden könnte. 3.5.7 Zusammengefasst ergibt sich weder in grammatikalischer noch systematischer, historischer, geltungszeitlicher oder teleologischer Hinsicht, dass der Bundesrat nur in Bagatellfällen Nationalstrassenabschnitte aufklassieren darf. Nur falls die Aufklassierung eine gewichtige Änderung des Gesamtsystems zur Folge hätte, müsste diese von der Bundesversammlung beschlossen werden. 3.5.8 Gemäss Anhang aNetzbeschluss umfasst die N04 die Verbindung Bargen (Grenze) - Schaffhausen - Winterthur und Zürich - Knonau - Cham - Brunnen - Altdorf. Teil davon ist die der dritten Klasse zugeteilte Strecke Brunnen (S) - Altdorf. Die Beschwerdegegner waren damit einverstanden, dass der Bundesrat im Rahmen des generellen Projekts die N04 Neue Axenstrasse von Brunnen bis Flüelen als Nationalstrasse der zweiten
A-2997/2020 Klasse einstuft. Zudem war aufgrund der teilweisen Streckenführung der N04 Neue Axenstrasse durch zwei Strassentunnels, die für den Langsamverkehr zu gefährlich wären, ohne Weiteres «ein wichtiger Grund» für die Aufklassierung des Nationalstrassenabschnitts gegeben. Überdies wird nach geltungszeitlicher Ansicht gerade die Klassierung von neuen Ortsumfahrungen – was die N04 Neue Axenstrasse in Bezug auf Sisikon und die weiteren mit der alten Axenstrasse verbundenen Dörfer, wie z. B. Morschach bezweckt – in der Kompetenz des Bundesrats gesehen. Die Bundesversammlung musste deshalb bezüglich der Aufklassierungsfrage nicht begrüsst werden. Zwar wird die Klassierung der Strecke Brunnen bis Altdorf in grossen Teilen geändert. Ein bedeutsamer Eingriff in das Gesamtsystem ist durch die Realisierung der N04 Neue Axenstrasse jedoch nicht zu erwarten. Die Strecke von Brunnen nach Flüelen würde nach wie vor dem motorisierten Durchgangsverkehr (neue Axenstrasse) wie dem Langsam- und Lokalverkehr (alte Axenstrasse) zur Verfügung stehen. Zusammengefasst hat der Bundesrat die N04 Neue Axenstrasse zu Recht gestützt auf Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss aufklassiert. 3.5.9 Was die Beschwerdeführenden dagegen weiter vorbringen, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Insbesondere wurde mit der Aufklassierung bzw. mit der Aufnahme der N04 Neue Axenstrasse als Nationalstrasse der dritten Klasse in die NSV unter dem Titel «Liste der nicht begonnenen Strecken» kein übergeordnetes Recht verletzt. Dass keine Verletzung von Art. 11 Abs. 1 NSG vorliegt wurde bereits dargelegt. Ebenso wenig steht der Aufklassierung die im Rahmen des NFA angenommene Verfassungsbestimmung des Art. 197 Abs. 3 BV entgegen. In letzterer wird lediglich im Sinne einer Übergangsbestimmung statuiert, dass die Kantone die im aNetzbeschluss aufgeführten Nationalstrassen fertigstellen und die Kantone und der Bund die Kosten gemeinsam tragen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dies den Bundesrat rechtlich daran hindern sollte, ein generelles Projekt mit der entsprechenden Umklassierung zu genehmigen, welches eine sicherere Linienführung im betreffenden Nationalstrassenabschnitt gewährleistet. Insbesondere kann aufgrund des Wortlauts der Verfassungsbestimmung nicht angenommen werden, dass Volk und Stände bewusst darüber entschieden hätten, dass der Abschnitt Brunnen bis Flüelen weiterhin eine Nationalstrasse der dritten Klasse sein soll. Dies lässt sich auch der betreffenden Ausführungsbestimmung (Art. 62a Abs. 5 NSG) nicht entnehmen.
A-2997/2020 3.5.10 Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt – sofern die diesbezügliche Rüge überhaupt zulässig sein sollte (vgl. oben E. 1.5) – als unbegründet. 4. Weiter rügen die Beschwerdeführenden, dass das Ausführungsprojekt im Konflikt mit dem Alpenschutz stehe. 4.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass der Bund gestützt auf Art. 84 Abs. 1 BV das Alpengebiet vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs zu schützen habe. Darüber hinaus habe sich der Bund zu den diversen Massnahmen des Übereinkommens zum Schutz der Alpen (Alpenkonvention, SR 0.700.1) zur Erhaltung und zum Schutz der Alpen verpflichtet, welche inhaltlich über den Transitverkehr hinausgingen und auch den inneralpinen Verkehr umfassten. Dazu gehörten die Massnahmen im Bereich Verkehr gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. j der Alpenkonvention. In diesem Zusammenhang habe die Schweiz das Protokoll zur Durchführung der Alpenkonvention im Bereich Verkehr (nachfolgend: Verkehrsprotokoll) unterzeichnet, welches in Art. 11 die Bestimmungen der Alpenkonvention konkretisiere. Auch wenn das Parlament das Protokoll zur Durchführung der Alpenkonvention nicht genehmigt habe, könne es als Auslegungshilfe für die Alpenkonvention und das innerstaatliche Recht – insbesondere Art. 2 des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG; SR 725.14) – herangezogen werden. Der Bundesrat habe ausdrücklich festgehalten, dass die Umsetzung der Konvention und der zur Diskussion stehenden Protokolle keine Anpassungen auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe bedinge. Insofern stehe die N04 Neue Axenstrasse, soweit sie dem alpenquerenden Verkehr diene, als «neue hochrangige Strasse» im Sinne von Art. 11 Abs. 1 des Verkehrsprotokolls im Widerspruch zur Alpenkonvention. Soweit das Ausführungsprojekt dem inneralpinen Verkehr diene, müssten zumindest im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung die notwendigen Nachweise, wie sie in Art. 11 Abs. 2 des Verkehrsprotokolls formuliert seien, erbracht werden. Dieser Nachweis fehle in diversen Punkten, weshalb das Ausführungsprojekt mit den Vorgaben der Alpenkonvention nicht vereinbar sei. 4.2 Die Vorinstanz, das ASTRA und die Beschwerdegegner entgegnen im Wesentlichen, dass das Projekt mit den in der Alpenkonvention statuierten Zielen im Bereich Verkehr vereinbar sei. Im Übrigen sei das Verkehrsprotokoll nicht ratifiziert worden. Rechtsverbindliche Vorgaben könnten daraus nicht abgeleitet werden. Unbesehen davon decke sich Art. 11 Abs. 1 des
A-2997/2020 Verkehrsprotokolls mit dem STVG. Unter Berücksichtigung der abschliessenden Aufzählung in Art. 2 STVG gelte die Axenstrasse nicht als Transitstrasse im Alpengebiet. 4.3 4.3.1 Der Bund schützt das Alpengebiet vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs. Er begrenzt die Belastungen durch den Transitverkehr auf ein Mass, das für Menschen, Tiere und Pflanzen sowie ihre Lebensräume nicht schädlich ist (Art. 84 Abs. 1 BV). Die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet darf nicht erhöht werden. Von dieser Beschränkung ausgenommen sind Umfahrungsstrassen, die Ortschaften vom Durchgangsverkehr entlasten (Art. 84 Abs. 3 BV). Das STVG regelt den Vollzug von Art. 84 Abs. 3 über die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet (vgl. Art. 1 STVG). Die Transitstrassen im Alpengebiet werden abschliessend in Art. 2 STVG aufgezählt. 4.3.2 Die Schweiz ratifizierte die Alpenkonvention am 28. Januar 1999. Sie trat am 28. April 1999 für die Schweiz in Kraft (vgl. AS 2003 2550). In der Alpenkonvention werden die allgemeinen Zielsetzungen und Vorgehensweisen festgelegt und der institutionelle Rahmen, d.h. die notwendigen Organe (Alpenkonferenz, Ständiger Ausschuss, Ständiges Sekretariat) sowie die Verfahren, geregelt. Unter anderem verpflichten sich die Vertragsparteien zu einer ganzheitlichen Politik zur Erhaltung und zum Schutz der Alpen (Art. 2 Abs. 1 Alpenkonvention) und dementsprechend zur Ergreifung von geeigneten Massnahmen in diversen Gebieten zur Erreichung dieses Ziels (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. a - l Alpenkonvention). Vor diesem Hintergrund vereinbaren die Vertragsparteien Protokolle, in denen Einzelheiten zur Durchführung der Alpenkonvention festgelegt werden (vgl. Art. 2 Abs. 3 Alpenkonvention). Sie treten für diejenigen Vertragsparteien in Kraft, die sie ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben (vgl. Art. 11 Abs. 2 Alpenkonvention). 4.3.3 Ein von der Bundesversammlung genehmigter Staatsvertrag wird mit dem Austausch der Ratifikationsurkunden für die Vertragsstaaten völkerrechtlich verbindlich; er erlangt zusammen mit der völkerrechtlichen auch landesrechtliche Wirkung. Er kann vom Bürger vor Gericht angerufen bzw. von den Behörden als Grundlage einer Entscheidung herangezogen werden, wenn er unmittelbar anwendbar (self-executing) ist. Dies setzt voraus, dass die angerufene staatsvertragliche Regelung inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheids bilden zu
A-2997/2020 können. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder blosse Leitgedanken enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden, sondern an den Gesetzgeber richten (vgl. BGE 124 IV 23 E. 4a). 4.4 4.4.1 In Art. 2 STVG ist die Verbindung von Brunnen nach Altdorf nicht in den darin aufgelisteten Routen enthalten. Die N04 Neue Axenstrasse wird daher vom Anwendungsbereich des STVG nicht erfasst. 4.4.2 Die Alpenkonvention wurde von der Schweiz ratifiziert und ist für diese verbindlich. Sie ist räumlich auf den streitgegenständlichen Sachverhalt anwendbar, nachdem die Kantone Uri und Schwyz vollständig zum Alpenraum im Sinne der Alpenkonvention gehören (vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Anhang Alpenkonvention). 4.4.3 Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention, auf welchen sich die Beschwerdeführenden im Wesentlichen berufen, lautet wie folgt: Art. 2 Allgemeine Verpflichtungen (1) Die Vertragsparteien stellen unter Beachtung des Vorsorge-, des Verursacher- und des Kooperationsprinzips eine ganzheitliche Politik zur Erhaltung und zum Schutz der Alpen unter ausgewogener Berücksichtigung der Interessen aller Alpenstaaten, ihrer alpinen Regionen sowie der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft unter umsichtiger und nachhaltiger Nutzung der Ressourcen sicher. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit für den Alpenraum wird verstärkt sowie räumlich und fachlich erweitert. (2) Zur Erreichung des in Absatz 1 genannten Ziels werden die Vertragsparteien geeignete Massnahmen insbesondere auf folgenden Gebieten ergreifen: […] j) Verkehr – mit dem Ziel, Belastungen und Risiken im Bereich des inneralpinen und alpenquerenden Verkehrs auf ein Mass zu senken, das für Menschen, Tiere und Pflanzen sowie deren Lebensräume erträglich ist, unter anderem durch eine verstärkte Verlagerung des Verkehrs, insbesondere des Güterverkehrs, auf die Schiene, vor allem durch Schaffung geeigneter Infrastrukturen und marktkonformer Anreize, ohne Diskriminierung aus Gründen der Nationalität;
A-2997/2020 […] Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention verpflichtet die Mitgliedstaaten zu Massnahmen zur Senkung der mit dem inneralpinen und alpenquerenden Verkehr verbundenen Beeinträchtigungen. Insbesondere werden sie dazu angehalten, im Güterverkehr eine verstärkte Verlagerung des Verkehrs auf die Schiene zu erreichen. Ein justiziabler (self executing) Artikel, welcher sich an die Verwaltungs- oder Justizbehörden richtet, ist darin nicht zu sehen (vgl. dazu auch Botschaft zum Übereinkommen zum Schutz der Alpen [Alpenkonvention] und zu verschiedenen Zusatzprotokollen vom 10. September 1997, BBl 1997 IV 657, 678; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht - Besondere Regelungsbereiche, 2021, Rz.1431; MARKUS KERN, Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr: Rechtliche Erwägungen zur zweiten Strassentunnelröhre am Gotthard, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2012 S. 1285, 1288). Vielmehr richtet sich dieser im Sinne einer programmatischen Bestimmung an den Gesetzgeber, welchem bei dessen Umsetzung ein grosser Ermessensspielraum zukommt (vgl. bereits Urteil A- 5641/2016 E. 4.3.2.2; PFEIFER, a.a.O., Rz. 1431; Botschaft zur Ratifizierung der Protokolle zum Übereinkommen zum Schutz der Alpen [Alpenkonvention], BBl 2002 2922, 2949). Nachdem es sich bei Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention um keine justiziable Norm handelt, können die Beschwerdeführenden daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. 4.4.4 Mangels Justiziabilität von Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention ist es unbehelflich, Art. 11 des Verkehrsprotokolls zu dessen Auslegung heranziehen zu wollen. Unbesehen davon wurde das Verkehrsprotokoll von der Schweiz nicht ratifiziert; es ist für den Bund unverbindlich (vgl. EPI- NEY/KERN, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, S. 137; KERN, a.a.O, S. 1289). Grund für die ausgebliebene Ratifikation war die Befürchtung, dass die Alpenregion zu sehr durch Schutzmassnahmen in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung eingeschränkt werden könnte, und auch die Verkehrspolitik im Alpenraum blieb in den Räten umstritten (vgl. PFEIFER, a.a.O., Rz. 1430 m.w.H.). Es kann daher offenbleiben, ob mit der N04 Neue Axenstrasse eine «neue hochrangige Strasse» im Sinne von Art. 11 Abs. 1 des Verkehrsprotokolls vorliegt oder eine umfassende Interessensabwägung für die Erstellung einer hochrangigen Strasse für den innenalpinen Verkehr gemäss Art. 11 Abs. 2 des Verkehrsprotokolls durchgeführt wurde. Auf die diesbezüglichen Erwägungen der Beschwerdeführenden braucht nicht näher eingegangen zu werden.
A-2997/2020 4.4.5 Schliesslich trifft der Hinweis der Beschwerdeführenden zu, dass nach Ansicht des Bundesrates das nationale Recht genügt, um die von der Konvention oder den Protokollen vorgesehenen Verpflichtungen ohne dessen Anpassung zu erfüllen. Die bestehenden Rechtsgrundlagen namentlich auf den Gebieten Raumplanung, Investitionshilfe, Umweltschutz, Natur- und Heimatschutz, Waldbewirtschaftung, die Agrarreform sowie die Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen erfüllten die vom Vertragswerk der Alpenkonvention gestellten Vorgaben, stünden ihnen zumindest nicht entgegen oder gingen sogar darüber hinaus (BBl 2002 2922, 2948). Insbesondere Art. 11 Ziff. 1 des Verkehrsprotokolls decke sich mit den Bestimmungen des STVG (vgl. BBl 2002 2922, 2979). Den Beschwerdeführenden steht es somit offen, die Zulässigkeit der N04 Neue Axenstrasse vor dem Hintergrund der Bundesgesetzgebung in Frage zu stellen, was sie mit den zahlreichen anderen Rügen bereits tun. Für eine völkerrechtliche Auslegung von Art. 2 STVG mit dem Ziel, die darin abschliessend aufgezählten Routen um jene der N04 Neue Axenstrasse zu ergänzen, besteht indes kein Raum. Einerseits stellt Art. 11 des Verkehrsprotokolls kein verbindliches Völkerrecht dar (vgl. oben E. 4.4.4), andererseits stünde diesem Vorhaben bereits der klare Wortlaut des Art. 2 STVG entgegen (vgl. BGE 124 II 480 E. 3a). 4.4.6 Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt ebenfalls als unbegründet. 5. Sodann rügen die Beschwerdeführenden, das Ausführungsprojekt stehe in Konflikt mit dem Klimaschutz. 5.1 Die Beschwerdeführenden bringen diesbezüglich im Wesentlichen vor, dass sich die UVP vor dem Hintergrund des von der Schweiz ratifizierten Übereinkommens von Paris vom 12. Dezember 2015 (Klimaübereinkommen, SR 0.814.012) auf den Klimaschutz erstrecke und dessen Normen mitumfasse. Das Bundesgericht habe denn auch kürzlich festgehalten, dass die Klimaauswirkungen eines Strassenbauprojekts zum zwingenden Bestandteil einer UVP gehörten. Ausserdem sei bei grossen Infrastrukturprojekten unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzes bzw. der Treibhausgasemissionen zu prüfen, ob dieses mit dem Gebot der Nachhaltigkeit (Art. 2 Abs. 2 und 4 BV; Art. 73 BV), mit dem Vorsorgeprinzip (Art. 74 Abs. 1 und Abs. 2 BV; Art. 1 Abs. 2 USG; Art. 11 Abs. 2 USG) und dem Ganzheitlichkeitsprinzip (Art. 8 USG; Art. 11 Abs. 3 USG) vereinbar sei. Im Sinne eines weiteren Präjudizes könne auf den Entscheid des Londoner
A-2997/2020 Court of Appeal vom 27. Februar 2020 verwiesen werden. Dieser habe die Flughafenerweiterung Heathrow gestoppt, weil das zuständige Staatssekretariat bei der Formulierung seiner nationalen Flughafenpolitik das Klimaübereinkommen in Betracht hätte ziehen und darlegen müssen, wie es den Ausbau mit diesem in Einklang bringen wolle. In den Akten und in der Plangenehmigungsverfügung fehlten jedoch sämtliche Bezugnahmen auf die Klimaproblematik, jede Darstellung der diesbezüglich massgebenden Rechtsgrundlagen und jede Abklärung der sich daraus ergebenden Sachverhaltsfragen hinsichtlich der N04 Neue Axenstrasse. Insbesondere fehlten konkrete Abklärungen und Dokumentationen zu den Treibhausgasemissionen aus dem Bau und Betrieb der N04 Neue Axenstrasse. Die UVP sei damit unvollständig; mangels einer vollständigen Ermittlung und umfassenden Abwägung der massgebenden Interessen, würden die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien der Nachhaltigkeit, der Vorsorge und der Ganzheitlichkeit verletzt. 5.2 Das BAFU hält das Klimaübereinkommen für nicht unmittelbar anwendbar. Anwendbar sei dagegen das Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, SR 641.71). Dieses mache Vorgaben zu den CO2-Emissionen von Personenwagen, Lieferwagen und Sattelschleppern. Zusätzlich verpflichte es Importeure von Treibstoffen, einen Teil der CO2-Emissionen zu kompensieren. Eine weitergehende Pflicht zur Verminderung der Treibhausgasemissionen aus dem Verkehr kenne es nicht. 5.3 5.3.1 Zum Bundesrecht, dessen Verletzung vor Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 49 Bst. a VwVG gerügt werden kann, gehören unter anderem die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen der Bundesverfassung, namentlich die Grundrechte und weitere verfassungsmässige Rechte sowie die justiziablen Verfassungsprinzipien (Art. 5 BV; statt vieler BGE 139 II 243 E. 8 und 139 I 16 E. 4.2.3). Als verfassungsmässige Rechte gelten Verfassungsbestimmungen, die dem Bürger einen Schutzbereich gegen staatliche Eingriffe sichern wollen oder welche, obwohl vorwiegend im öffentlichen Interesse erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen schützen. Bei der Bestimmung des Vorliegens von verfassungsmässigen Rechten stellt das Bundesgericht insbesondere auf das Rechtsschutzbedürfnis und die Justiziabilität ab (BGE 131 I 366 E. 2.2). Aus Verfassungsnormen, welche einen Gesetzgebungsauftrag enthalten oder einen (bloss) programmatischen Gehalt aufweisen, können indes auf gerichtlichem
A-2997/2020 Wege direkt keine Ansprüche abgeleitet werden. Dennoch sind sie im Rahmen der verfassungskonformen oder verfassungsbezogenen Auslegung beachtlich (vgl. BGE 131 V 9 E. 3.5.1.2). Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 143 III 600 E. 2.7). 5.3.2 Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit (Art. 10a Abs. 1 USG). Bei der Prüfung wird festgestellt, ob das Projekt den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht. Dazu gehören das USG und die Vorschriften, die den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen (Art. 3 Abs. 1 UVPV). Die Aufzählung in Art. 3 Abs. 1 UVPV ist nicht abschliessend (Urteil 1C_346/2014 E. 1.3) und umfasst auch sämtliche Umweltvorschriften des internationalen Rechts (Urteil BGer 1A.242/2005 vom 4. April 2006 E. 3.1). Daraus ergibt sich, dass die UVP eine Normverträglichkeitsprüfung ist (ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, 2. Aufl. 2019, S. 57). Zudem ist die UVP eine Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 USG, wonach Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen sind. Hiermit leistet sie einen massgeblichen Beitrag zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung im Sinne von Art. 73 BV. Darüber hinaus handelt es sich bei der UVP um ein vorrangiges Instrument zur Verwirklichung des Ganzheitlichkeitsprinzips; es ermöglicht eine ganzheitliche, umfassende Beurteilung eines potenziell umweltbelastenden Projekts sowohl in sachverhaltsmässiger als auch in rechtlicher Hinsicht (vgl. GRIFFEL, a.a.O., S. 48; STEPHANIE WALTI, Die strategische Umweltprüfung, Schriftenreihe zum Umweltrecht [SzU], 2014, S. 27). 5.4 Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Klimaauswirkungen des Ausführungsprojekts näher hätten abgeklärt werden müssen. 5.4.1 Es ist zutreffend, dass sich das Bundesgericht im Zusammenhang mit einem 1.3 km langen Autobahnzubringer auf Stufe eines kantonalen Nutzungsplans zur Frage äusserte, ob die mit einem Projekt verbundenen Treibhausgasemissionen im Rahmen einer UVP abzuklären seien. Die Äusserung erfolgte jedoch obiter dictum und ohne jegliche Auseinandersetzung mit den rechtlichen Grundlagen («Dies hat zur Folge, dass […] eine UVP erforderlich ist. Darin sind sämtliche vom Projekt berührten Umweltbereiche abzuklären, um die […] gebotene gesamthafte Interessenabwägung durchführen zu können. Entgegen der Voruntersuchung (S. 18) https://www.swisslex.ch/doc/unknown/90156323-f6b6-432d-bb49-e2956a1dad25/citeddoc/ad731883-16a0-439c-b13f-0760dd389421/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/aol/b670c373-05ec-45d3-b8e0-4aebced735af/9a0c9305-9de9-4e59-aeb9-d163884a9696/source/document-link
A-2997/2020 erscheint daher die Frage der Treibhausgasemissionen bei Erstellung und Betrieb der Anlage ebenfalls relevant, auch wenn keine Emissionsgrenzwerte bestehen.», vgl. Urteil BGer 1C_101/2020 vom 29. Januar 2021 E. 3 [Hervorhebung nicht im Original]). Eine präjudizielle Anweisung ist darin nicht zu erblicken. 5.4.2 Das Klimaübereinkommen wurde von der Schweiz am 6. Oktober 2017 ratifiziert. Am 5. November 2017 trat es in Kraft (vgl. AS 2017 5759). Es ist für den Bund verbindlich (vgl. oben E. 4.3.3). Das Klimaübereinkommen verpflichtet alle Vertragsparteien konkrete Emissionsreduktionsziele zu formulieren und inländische Massnahmen zu ergreifen (vgl. dazu eingehend PFEIFER, a.a.O, Rz. 1435). Indes ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht dargelegt, welche Bestimmungen im Vertragstext aufgrund ihrer Ausgestaltung im Rahmen einer UVP unmittelbar anwendbar wären. Der Vollzug der klimapolitischen Massnahmen bzw. die Umsetzung dieser Verpflichtungen stützt sich denn auch auf bestehende nationale Gesetze und wäre zusätzlich im Rahmen der Totalrevision des CO2-Gesetzes erfolgt. Letztere wurde jedoch von der Schweizer Stimmbevölkerung im Juni 2021 abgelehnt (vgl. PFEIFER, a.a.O, Rz. 1437; Botschaft zur Genehmigung des Klimaübereinkommens von Paris vom 21. Dezember 2016, BBl 2017 317, 337). Einschlägig ist daher einzig das geltende CO2-Gesetz. Darüber hinaus finden sich Klimaschutzmassnahmen im Energiegesetz (EnG, SR 730.0; vgl. KNEUBÜHLER/HÄNNI, a.a.O., S. 486). 5.4.3 Die Verminderung der Treibhausgasemissionen soll in erster Linie durch Massnahmen nach dem CO2-Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Es sieht technische Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen bei Gebäuden (vgl. Art. 9 CO2-Gesetz) und bei Personenwagen, Lieferwagen und leichten Sattelschleppern (Art. 10 ff. CO2-Gesetz) vor. Für Nationalstrassenanlagen sind keine derartigen Massnahmen vorgesehen. Sie lassen sich auch nicht aus den restlichen Bestimmungen ableiten (Emissionshandel, CO2-Abgaben etc.). Ebenso wenig lassen sich dem EnG Bestimmungen entnehmen, welche zu beachten wären. Dieses umfasst im Wesentlichen Massnahmen zur finanziellen Förderung von erneuerbarer Energie sowie Effizienz- und Deklarationsvorschriften zur Reduktion des Energieverbrauchs von serienmässig hergestellten Anlagen, Fahrzeugen und Geräten (vgl. KNEUBÜHLER/HÄNNI, a.a.O., S. 486 f.). Demzufolge musste das Ausführungsprojekt mangels anwendbaren Normen anlässlich der UVP nicht auf seine Vereinbarkeit mit dem CO2-Gesetz und
A-2997/2020 damit indirekt mit dem Klimaübereinkommen überprüft werden. Das gleiche trifft auf die Bestimmungen des EnG zu. 5.4.4 Der Verweis der Beschwerdeführenden auf die diversen Bestimmungen der BV und des USG vermag an dieser Schlussfolgerung nichts zu ändern. 5.4.4.1 Das in der Bundesverfassung unter anderem in Art. 2 Abs. 2 und Art. 73 statuierte Nachhaltigkeitsprinzip ist von programmatischem Charakter und stellt kein verfassungsmässiges Recht dar, welches als solches direkt vor Gericht geltend gemacht werden kann. Vielmehr ist es als Handlungsauftrag an die politischen Behörden zu verstehen, welchen diesbezüglich eine erhebliche Gestaltungsfreiheit zukommt, die im Kern von der richterlichen Gewalt zu respektieren ist (vgl. zu Art. 2 Abs. 2 BV GIOVANNI BIAGGINI, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017 [nachfolgend: BV Kommentar], Rz. 4 ff. zu Art. 2 BV; BERNHARD EHRENZELLER, IN: EHRENZELLER/SCHIND- LER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2014 [nachfolgend: BV SGK], Rz. 10 ff. zu Art. 2 BV; zu Art. 73 BV BGE 132 II 305 E. 4.3; Urteil BGer 1A.115/2003 vom 23. Februar 2004 E. 3.2; vgl. BIAGGINI, BV Kommentar, a.a.O, Rz. 4 zu Art. 73 BV; ALAIN GRIFFEL, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2015 [nachfolgend BV BSK], Rz. 11 zu Art. 73 BV). Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BV und Art. 73 BV durch die unterlassene Abklärung der Klimaauswirkungen des Projekts kann deshalb nicht festgestellt werden. 5.4.4.2 Das in Art. 74 Abs. 2 Satz 1 BV und auf Gesetzesstufe in Art. 1 Abs. 2 USG verankerte Vorsorgeprinzip ist kein justiziabler Verfassungsgrundsatz, sondern eine verfassungsrechtliche Vorgabe für den Gesetzgeber. Es begründet kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BIAGGINI, a.a.O., Rz. 10 ff. zu Art. 74 BV; MORELL/VALLENDER, in: BV SGK, a.a.O., Rz. 20 ff. zu Art. 74 BV). Durch die UVP wurden Art. 74 Abs. 2 Satz 1 BV und Art. 1 Abs. 2 USG somit nicht verletzt. Zwar erblickt GRIFFEL im Vorsorgeprinzip auch justiziable Teilgehalte. Beispielsweise könne das Vorsorgeprinzip in (freilich eher singulären) Konstellationen eine Rechtsgrundlage für eine Bewilligungsverweigerung darstellen. Dies etwa in Fällen, wo zum geplanten Bauvorhaben eine funktionell gleichwertige Alternative besteht, die dem Vorsorgeprinzip besser Rechnung trägt und im Rahmen des Verhältnismässigen bleibt, oder wenn es der Bauherrschaft aus Gründen der Umweltvorsorge ausnahmsweise zuzumuten ist, auf ihr Vorhaben ganz zu verzichten (vgl. GRIFFEL in: BV BSK, a.a.O., Rz. 32 zu Art. 74 BV mit
A-2997/2020 Verweis auf GRIFFEL/HERIBERT, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 2011 [nachfolgend: Kommentar USG EB], Rz. 21 zu Art. 1 USG). Selbst wenn man dieser Ansicht folgen würde, wäre eine derartige Konstellation hier nicht gegeben. Insbesondere kann im Vorschlag der Beschwerdeführenden – eine kurze Umfahrung von Sisikon unter Rückbau der bestehenden Axenstrasse auf den Bedarf des Lokalverkehrs unter gleichzeitiger Priorisierung des Ausbaus der Schiene – keine funktionale Alternative gesehen werden. Eine Trennung von motorisierten und Langsamverkehr auf der restlichen Strecke würde dadurch nicht erfolgen und die Naturgefahren, die sich gemäss den Akten nicht nur auf den Bereich Gumpisch erstrecken, würden weiterhin ein Problem darstellen. Ebenso wenig ist es den Beschwerdegegnern zuzumuten, auf das Bauvorhaben zu verzichten. Die Notwendigkeit der N04 Neue Axenstrasse ist bei Bund und Kantonen aus diversen Gründen (vgl. oben Bst. A) unbestritten. Schliesslich ist nicht ersichtlich, inwiefern die fehlenden Abklärungen zu den Klimaauswirkungen im Rahmen der UVP Art. 11 Abs. 2 USG verletzt haben sollte. Gemäss dieser Bestimmung sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Das ASTRA legt diesbezüglich dar, dass sämtliche Vortriebsgeräte wie Bohrjumbo und Tunnelbohrmaschinen elektrisch betrieben würden. Die Förderung des Ausbruchsmaterials bis zum Portal erfolge mit elektrisch getriebenen Förderbändern. Ebenso würden die zahlreichen Pumpen für die Wasserhaltung, die Ventilatoren für die Baustellenlüftung, die Betonzentrale und die Beleuchtung elektrisch betrieben. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, mit welchen Massnahmen die CO2-Belastung durch die Bautätigkeit weiter vermindert werden könnte. Für den Betrieb der beiden Strassentunnels sei weiter vorgesehen, die Geschwindigkeit auf 80 km/h zu begrenzen sowie zur Minimierung des Energiebedarfs für die Tunnelbeleuchtung, die durch energiesparsames LED erfolgen solle, die Tunnels mit einem hellen Wandanstrich und Belag zu versehen. Weitere Massnahmen zur CO2-Reduktion schlagen die Beschwerdeführenden nicht vor. Im Übrigen werden wohl die meisten CO2-Emissionen von den motorisierten Fahrzeugen herrühren, welche die Strassentunnels befahren werden. Wie das ASTRA zu Recht hinweist, kann davon ausgegangen werden, dass sich der Anteil der elektrisch betriebenen Fahrzeuge weiter erhöhen und damit die CO2-Emissionen weiter abnehmen werden. Inwiefern diesbezüglich und im Zusammenhang mit der N04 Neue Axenstrasse ein zusätzlicher Handlungsbedarf besteht, wird nicht vorgebracht.
A-2997/2020 5.4.4.3 Das Ganzheitlichkeitsprinzip ist in Art. 8 USG verankert. Danach sind Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Der damit festgelegte Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise berücksichtigt die Möglichkeit, dass unterschiedliche Umweltbelastungen erst durch ihr Zusammentreffen zu ernsthaften Beeinträchtigungen führen können. Möglich sind namentlich kumulative und synergistische Effekte, weshalb Einwirkungen auch auf ihr mögliches Zusammenwirken oder ihre denkbare mehrfache Wirkung in der Umwelt zu beurteilen sind. Einer Gesamtbetrachtung sind jedoch in vielen Fällen wissenschaftlich-technische Grenzen gesetzt (Urteile BGer 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 6.3 und 1A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 4.3). Nach GRIFFEL handelt es sich beim Ganzheitlichkeitsprinzip zudem um einen ungeschriebenen, mit dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verwandten Verfassungsgrundsatz, der sich sowohl an den Gesetzgeber wie auch an die rechtsanwendenden Organe richtet und im Sinne eines Optimierungsgebots eine ganzheitliche Sichtweise, eine Harmonisierung divergierender öffentlicher und privater Interessen verlangt. Im Rahmen der Rechtsanwendung ergibt sich daraus eine generelle Verpflichtung zur umfassenden Interessenabwägung, sofern und soweit das positive Recht hierfür Raum lässt. Dies wiederum impliziere die Verpflichtung, den Sachverhalt sorgfältig und vollständig abzuklären, Kombinationswirkungen zu berücksichtigen und der Beurteilung den aktuellen Stand der technischen und naturwissenschaftlichen Erkenntnisse zugrunde zu legen (vgl. GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar USG EB, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 8 USG). Die Beschwerdeführenden leiten daraus ab, dass die rechtsanwendenden Behörden bei der Planung, dem Bau und der Finanzierung grosser Infrastrukturprojekte deren grundsätzliche Vereinbarkeit mit dem Schutz der Umwelt im weiten Sinne und damit auch mit den wissenschaftlichen und rechtlichen Vorgaben des Klimaschutzes zu prüfen hätten. Wie bereits erwähnt, bezogen sich die rechtlichen Vorgaben des Klimaschutzes, wie sie im Zeitpunkt der Plangenehmigung bestanden, nicht auf Anlagen wie der vorliegenden. Aus Art. 8 USG können die Beschwerdeführenden somit ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten. 5.4.4.4 Schliesslich ist noch auf Folgendes hinzuweisen: Im Vorfeld zur gescheiterten Totalrevision des CO2-Gesetzes war die Kommissionsmehrheit des Ständerats der Ansicht, dass das Kriterium des Klimaschutzes in der heutigen UVP fehlen würde (vgl. Votum Müller, AB 2019 S 893; Votum Zanetti, AB 2019 S 894; Votum Luginbühl AB 2019 S 894). Damit die Klimaverträglichkeit im Rahmen der UVP ebenfalls geprüft werden muss, schlug sie den neuen Artikel 17b vor:
A-2997/2020 Abs. 1 Bei der Errichtung oder Änderung von Anlagen, die nach Artikel 10a Umweltschutzgesetz der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehen (UVP-pflichtige Anlagen), sind die Emissionen von Treibhausgasemissionen aus Bauvorleistungen und Bau so weit zu begrenzen als technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar. Abs. 2 Der einer UVP-pflichtigen Anlage zuzurechnende Betrieb darf insgesamt zu keinen Treibhausgasemissionen führen (Klimaneutralität). Der Artikel wurde in der Folge vom Ständerat in den Entwurf aufgenommen. Im Nationalrat wurde Art. 17b wieder herausgestrichen. Man erachtete das Instrument der Klimaverträglichkeitsprüfung als zu unklar und kaum umsetzbar (Votum Müller-Altermatt, AB 2020 N 781 und 805). Stattdessen wurde das Postulat 20.3001 «Klimatische Auswirkungen bei der UVP berücksichtigen» verabschiedet. Dieses beauftragt den Bundesrat, einen Bericht mit Vorschlägen zu unterbreiten, der aufzeigt, wie im Rahmen der UVP die positiven und negativen Auswirkungen auf das Klima berücksichtigt werden können (vgl. AB 2020 N 884). In der Folge sah der Ständerat ein, dass die technischen Details dieser Regelung noch nicht ausgefeilt waren und man das Ganze noch genauer studieren müsse (vgl. Votum Zanetti, AB 2020 S 647). Er folgte dem Beschluss des Nationalrats und strich die Bestimmung (vgl. AB 2020 S 651). Im Ergebnis hat der Gesetzgeber (vorerst) ausdrücklich darauf verzichtet, die Prüfung der Klimaauswirkungen einer Anlage im Rahmen einer UVP festzuschreiben. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich erst recht nicht, dies für das vorliegende Ausführungsprojekt (rückwirkend) zu verlangen. 5.5 Im Ergebnis ist es nicht zu beanstanden, dass die Klimaauswirkungen des Ausführungsprojekts nicht im Rahmen einer UVP untersucht worden sind. 6. Als nächstes rügen die Beschwerdeführenden unzulässige Abweichungen des Ausführungsprojekts vom generellen Projekt. 6.1 Die Beschwerdeführenden bemängeln Abweichungen bei den festgelegten Etappierungen der Bauphasen, bei der offenen Strecke Ort sowie beim Anschluss Gumpisch.
A-2997/2020 6.1.1 Bezüglich den Etappierungen führen sie aus, dass es dem generellen Projekt widerspreche, zuerst den Bau der Tunnels (Etappen 1 und 3) und erst danach die Umgestaltung und Sanierung der heutigen Axenstrasse (Etappen 2 und 4) samt den FlaMas zu realisieren. Auch wenn Bauphasen bzw. deren Etappierungen nicht zwingender Bestandteil des generellen Projekts seien, würden sie durch deren Aufnahme in dessen Projektunterlagen zu dessen Bestandteil. Dies sei vorliegend der Fall. Danach müsse die Realisierung der 2. Etappe unmittelbar im Anschluss an die 1. Etappe erfolgen. Dieser «Basisentscheid» sei von grosser Bedeutung für Sisikon, erfolge doch damit die mit den FlaMas verbundene Entlastung mindestens fünf Jahre früher als nach dem Ausführungsprojekt. In den Akten fehle jede nachvollziehbare Begründung für die Abweichung von der im generellen Projekt vorgesehenen Etappierung. 6.1.2 Hinsichtlich der offenen Strecke Ort sei im generellen Projekt eine teilweise Überschneidung der N04 Neue Axenstrasse mit der bestehenden Axenstrasse geplant. Dies, weil auf der bestehenden Axenstrasse eine einspurige Streckenführung in Kombination mit einer Dosierstelle vorgesehen sei. Das Auflageprojekt sehe in Abweichung vom generellen Projekt die durchgehend zweispurige Führung der bestehenden Axenstrasse mit separatem Rad-/Gehweg unter vorläufigem Verzicht auf die Dosierung vor. Diese Änderung habe eine Verschiebung des Trassees der N04 Neue Axenstrasse bergwärts zur Folge. Die Vorinstanz habe die Änderung hinsichtlich der durchgehend zweispurigen Führung der bestehenden Axenstrasse jedoch von der Genehmigung ausgenommen und verlange unter Verweis auf das Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) eine Neuprojektierung in Berücksichtigung der Ziele des generellen Projekts, insbesondere unter Vermeidung einer Kapazitätserweiterung durch Reduktion der Leistun