42. Arrêt du 25 septembre 1925
dans la cause Zurich contre Vaud et Genève.
Assistance des étrangers.
Recevabilité d'une demande formée simultanément contre deux cantons à l'effet de faire prononcer que l'un ou l'autre est tenu de prendre à sa charge les frais d'assistance d'un étranger.
Les cantons sont tenus de pourvoir à l'entretien des étrangers indigents conformément aux règles posées par la jurisprudance fédérale, même en l'absence d'un traité international. en fait: A. Alexandre Suvoroff et sa femme Hélène Suvoroff née Gedroiz, de nationalité russe, sont entrés en Suisse munis d'un faux passeport polonais. 1 Au cours des années 1922 et 1923, Suvoroff a. commis diverses escroqueries dans les Cantons de Vaud, Genève et Zurich. Arrêté à fin avril 1923, il fut condamné à Lausanne, en date du 2 novembre 1923, à six mois de réclusion pour faux et usage de faux. A sa sortie de prison, il fut transféré au pénitencier de Regensdorf pour y purger une peine de deux ans de réclusion prononcée par le Tribunal de Zurich. 2 Avant son arrestation, Suvoroff avait séjourné de temps à autre à Genève avec sa femme, notamment du 7 février au 22 mars 1923. Ils y avaient loué une chambre chez une dame Herzig, chez laquelle dame Suvoroff passa encore quelque temps après l'arrestation de son mari. Au début de juin 1923, dame Suvoroff fut admise à la Maternité de Genève oi elle accoucha d'un garWon, inscrit sous le nom d'Anatole. 3 Le 30 juin 1923, le Département de Justice et Police du Canton de Genève rendit un arrêté enjoignant à dame Suvoroff de se retirer immédiatement du canton. Cette décision était motivée comme suit : "Vu la loi du 14 octobre 1905 sur la police des étrangers, attendu que la nommée Suvoroff... est sans moyens d'existence ni papiers réguliers ; que malgré la décision du Département de Justice et Police en date du 4 juin 1923 lui refusant le séjour à Genève, elle persiste à demeurer dans notre canton". 4 A raison de l'état de santé de son enfant, dame Suvoroff fut néanmoins tolérée quelques semaines encore à Genève. Le] 15 septembre 1923, le Bureau auxiliaire de surveillance de Genève écrivit à Mme Olivier, doctoresse à Lausanne, qui s'occupe d'Ãuvres d'assistance en faveur des Russes nécessiteux, pour la prier de venir en aide à dame Suvoroff qui venait d'être expulsée de Genève et qui se trouvait chez un sieur Conrad à Saint-Prex. Mme Olivier répondit qu'il lui paraissait préférable de garder dame Suvoroff à Genève, cette ville offrant plus de ressources que Lausanne. 5 Arrivée à Saint-Prex le 15 septembre, dame Suvoroff s'adressa au Bureau des étrangers pour obtenir un permis de séjour. Par décision du 22 septembre, la Département de Justice et Police du Canton de Vaud refusa le permis de séjour demandé, par le motif que dame Suvoroff était sans papiers de légitimation réguliers et l'invita à quitter le canton sans délai. 6 Cette décision ne fut pas exécutée immédiatement. Par bienveillance et dans la crainte aussi que dame Suvoroff ne mót fin à ses jours, ainsi qu'elle en avait exprimé l'intention, le Département consentit à ce qu'elle demeurât dans le canton de Vaud tant que son mari y serait détenu. Dame Suvoroff fut alors entretenue par le Bureau d'assistance aux Russes et par d'autres institutions privées. A la fin de mai ou au début de juin 1924, son mari ayant été transféré au pénitencier de Regensdorf, dame Suvoroff se rendit à Zurich oi elle tomba à la charge de l'assistance publique le 11 juin 1924 déjà. 7 Le 16 juin, la Direction de l'Assistance publique du Canton de Zurich s'adressa au Département de l'Intérieur du Canton de Vaud pour lui demander de prendre à sa charge les frais d'assistance de dame Suvoroff et de son enfant. 8 Le Département de l'Intérieur ayant contesté toute obligation d'entretien envers la prénommée par le motif qu'elle n'avait jamais été que tolérée dans le canton et que son état d'indigence avait pris naissance à Genève, la Direction de l'Assistance publique zurichoise adressa la même requête au Département de l'Intérieur du Canton de Genève qui répondit également par un refus. 9 Une démarche fut faite également par la Direction de l'Assistance publique zurichoise auprès du Secrétaire général de la Croix Rouge suisse aux fins de faire mettre dame Suvoroff au bénéfice des subsides alloués par la Confédération aux Russes nécessiteux. Cette démarche n'aboutit pas, ces subsides étant réservés aux Russes indigents et malades. 10 B. Par demande du 28 mars 1925, le Canton de Zurich a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral dire que le Canton de Vaud ou sinon le Canton de Genève est tenu de supporter les frais d'entretien qu'a occasionnés et qu'occasionnerait encore pour le Canton de Zurich l'entretien de dame Suvoroff et de son enfant. 11 Se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Canton de Zurich alléguait que dame Suvoroff était déjà réduite à recourir à l'assistance publique avant son arrivée dans le canton et soutenait qu'il était dès lors fondé à s'adresser au canton sur le territoire duquel cet état avait commencé. 12 Le Canton de Vaud a conclu au rejet de la demande, soutenant que c'était au Canton de Genève à supporter les frais d'entretien de dame Suvoroff, celle-ci étant déjà considérée et traitée comme indigente lors de son séjour dans ledit canton. 13 Le Canton de Genève a conclu également au rejet de la demande, faisant valoir en résumé que dame Suvoroff n'avait jamais été domiciliée à Genève, qu'elle n'y avait été que pour un court séjour et d'une faWon irrégulière et qu'aucun secours ne lui avait été accordé à Genève. 14 Considérant en droit : 1. Contrairement à l'opinion exprimée dans la réponse du Canton de Genève, le fait de la part du Canton de Zurich d'avoir simultanément mis en cause les Cantons de Genève et de Vaud, alors que l'obligation d'assistance ne pourrait être imposée qu'à l'un ou à l'autre, n'a rien d'irrégulier, mais permet au contraire de trancher par un seul et même jugement et ensuite d'une même instruction la contestation qui divise les trois cantons. 15 2. La Convention d'établissement et de commerce passée entre la Suisse et la Russie le 26/14 décembre 1872 ayant cessé de déployer ses effets le 2 novembre 1918 (cf. RO 1917 p. 984) et n'ayant pas été remplacée par un nouveau traité, la Suisse n'a aucune obligation contractuelle relativement à l'assistance des Russes nécessiteux. Il ne suit pas de là cependant, que les cantons puissent se refuser à assister les Russes indigents qui peuvent se trouver sur leur territoire, car ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà reconnu l'obligation d'assistance envers les étrangers doit être envisagée non seulement comme un devoir d'humanité, mais également comme un devoir inhérent aux fonctions de l'Etat, une de ses tâches consistant en effet à assurer le maintien de l'ordre et partant à empêcher tout ce qui pourrait venir le troubler (cf. RO 40 I p. 416). Aussi longtemps par conséquent que dame Suvoroff et son fils ne pourront être rapatriés, il incombera à l'un ou l'autre des cantons de subvenir à leurs besoins. 16 3. Le Tribunal fédéral a jugé déjà que les devoirs qui incombent à la Suisse en matière d'assistance des étrangers indigents avaient pour effet d'entraóner certaines restrictions dans l'exercice des droits de souveraineté des cantons les uns vis-à-vis des autres en ce sens notamment que le recours à une mesure telle que l'expulsion ne devait pas constituer un moyen de rejeter sur un autre canton les obligations d'assistance dont ils pourraient se trouver chargés, et que tel devait être réputé le cas lorsque l'expulsion visait un étranger qui alors déjà était réduit de solliciter les secours de l'assistance publique ou qu'un examen attentif de la situation e’t permis de considérer comme étant sur le point de tomber dans le dénuement (cf. RO 43 I p. 308 et suiv. ; 46 I p. 455 et suiv. ; 47 I p. 327 et suiv.). 17 Ces principes, il est vrai, n'ont été jusqu'ici appliqués que dans des cas oi l'obligation d'assistance résultait d'une convention internationale, mais il est clair qu'ils doivent tout aussi bien trouver leur application lorsque, comme en l'espèce, l'obligation d'assistance constitue un devoir d'humanité et peut trouver sa justification dans les nécessités de l'ordre public. Si un canton désire ne pas garder plus longtemps un étranger sur son territoire, soit parce que ses papiers ne sont pas en règle, soit pour un autre motif légitime, il ne doit pas, par conséquent, se contenter de lui interdire le séjour sur son territoire et le faire conduire à la frontière d'un canton voisin ; il lui incombe d'entreprendre les démarches voulues aux fins de son rapatriement et, aussi longtemps que ce rapatriement n'est pas possible, il doit, le cas échéant, pourvoir à ses besoins. 18 4. En l'espèce, il résulte du dossier que dame Suvoroff a été en séjour à Genève au courant du printemps et de l'été 1923. S'il n'est pas prouvé qu'elle e’t déjà été assisté à cette époque, et s'il est même possible qu'elle f’t en possession de quelque argent au moment de son départ, en revanche on ne saurait sérieusement contester que sa situation était des plus précaires et qu'elle était tout près de tomber dans le dénuement. Et les autorités genevoises s'en étaient si bien rendu compte qu'un des motifs de l'arrêté d'expulsion était précisément que dame Suvoroff se trouvait "sans moyens d'existence". En présence de ce fait, il est évidemment inutile de rechercher si réellement, ainsi que le prétend le Conseil d'Etat de Genève, les mots "grande détresse" dont se servait le Bureau auxiliaire de Genève dans sa lettre à Mme Olivier ne voulaient désigner qu'un état psychologique. 19 5. A l'appui de ses conclusions, le Canton de Genève invoque le fait que dame Suvoroff n'a jamais possédé de permis d'établissement. Cette circonstance ne présente en réalité aucun intérêt pour la solution du litige, car il est de jurisprudence constante que l'obligation d'assistance ne présuppose pas que l'indigent soit domicilié ou établi sur le territoire du canton mais, au contraire, qu'un simple séjour suffit à la fonder (RO 40 I p. 417). 20 Le Canton de Genève prétend également que dame Suvoroff aurait séjourné à Zurich avant de se rendre à Genève. Toutefois la preuve de cette allégation ne ressort pas du dossier. Sans doute est-il vrai qu'on trouve dans le dossier une lettre 'adressée à la Direction de l'Assistance publique du Canton de Zurich en date du 9 janvier 1925, et dans laquelle le Département de Justice et Police du Canton de Genève affirmait que, d'après les renseignements recueillis auprès de dame Herzig, dame Suvoroff, s'étant vu refuser un permis de séjour à Genève, se serait rendue dans le canton de Vaud puis à Neuchâtel et enfin à Zurich "oi elle fut, paraót-il, appréhendée" et qu'après une détention d'une dizaine de jours, vu son état de grossesse avancé, on l'aurait engagée à retourner à Genève, en lui payant même son voyage. Mais comme ces renseignements ne sont eux-mêmes étayés d'aucune preuve, que bien plus ils sont en contradiction avec certaines pièces du dossier, on ne saurait en tenir compte. Il convient d'ailleurs de relever que les affirmations du Canton de Genève manquent elles-mêmes de précision et qu'il existe des contradictions entre les allégués de la réponse et ceux de la duplique. 21 Si le Canton de Genève pouvait rapporter la preuve qu'à son arrivée à Genève pour son accouchement dame Suvoroff venait d'être expulsée d'un autre canton alors qu'en réalité ce canton e’t été tenu, suivant les principes de la jurisprudence fédérale, de subvenir à ses besoins, il lui appartiendrait sans doute de se retourner contre ledit canton, mais en l'état de la procédure, rien n'autorise à dire que cette action serait fondée pas plus contre les Cantons de Zurich ou de Vaud que contre un autre canton. 22 6. II n'est pas contesté que Suvoroff est actuellement en détention à Zurich en train de purger la peine qui lui a été infligée par les tribunaux de ce canton. S'il était établi que c'est uniquement à raison de cette circonstance que dame Suvoroff et son fils se trouvent encore en Suisse, on pourrait, il est vrai, se demander s'il serait équitable que le canton tenu de pourvoir aux besoins de ces derniers p’t voir ses obligations se prolonger jusqu'à la fin de cette détention (cf. RO 46 I p. 455 et suiv.). Mais il n'est pas nécessaire, en réalité, de s'arrêter à l'examen de cette question, attendu qu'il résulte d'une communication du Département fédéral de Justice et Police en date du 17 juillet 1925 que même si Suvoroff se trouvait en liberté, son rapatriement et celui de sa famille ne pourrait quand même avoir lieu. 23 C'est à tort enfin que les Cantons de Genève et de Vaud ont fait grief au Canton de Zurich de n'avoir pas tenté des démarches pour faire bénéficier dame Suvoroff et son fils des subsides alloués par la Confédération. 24 Ainsi qu'il a été relevé ci-dessus, une démarche a été faite en ce sens et si elle n'a pas abouti, c'est pour la raison que dame Suvoroff ne remplit pas les conditions voulues. 25 De ce qui précède, il résulte que l'obligation d'assister dame Suvoroff et son fils incombe non pas au Canton de Zurich ni au Canton de Vaud, mais bien au Canton de Genève, sur le territoire duquel le besoin de secours s'est tout d'abord manifesté. Le Canton de Zurich est donc fondé à réclamer au Canton de Genève le remboursement des frais qu'il a eus de ce chef. Comme il n'a pas formulé de chiffres, le Tribunal fédéral ne peut que déclarer la demande fondée en principe, en relevant cependant que, d'après la jurisprudence constante de la Cour de céans, là restitution s'étend au montant des secours effectivement versés, à moins que le canton débiteur ne puisse établir que ces secours ont dépassé ce que le canton créancier est accoutumé de payer pour les indigents dont il assure l'entretien. 26 Le Canton de Genève demeure libre, bien entendu, de prendre pour l'avenir toutes mesures qu'il estimerait utiles pour assurer lui-même l'entretien de dame Suvoroff et de son fils. 27 Le Tribunal fédéral prononce : La demande formée par le Canton de Zurich contre le Canton de Genève est déclarée fondée en ce sens que les frais que l'assistance de dame Suvoroff et de son fils a entraónés ou entraónerait pour le Canton de Zurich seront, supportés par le Canton de Genève. La demande formée par le Canton de Zurich contre le Canton de Vaud est déclarée sans objet. 28
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