114. Urteil vom 17. November 1904 in Sachen Greuter gegen Regierungsrat Schwyz. Schwyzerische (kantonsrätliche Verordnung über Niederlassung u. Aufenthalt, vom 25. November 1890. Staatsrechtlicher Rekurs hie¬ gegen u. gegen die Anwendung im Einzelfalle. Rekursfrist (Art. 178 Ziff. 3 06). — Bedeutung der bundesrätlichen Genehmigung kan¬ tonaler, in Ausführung der Bundesverfassung und Bundesgesetz¬ gebung erlassener Verordnungen und Gesetze. Art. 43, letzter Ab¬ satz; Art. 102 Ziff. 2 Ziff. 13 ; Art. 113 BV. — Art. 60 BV. Un¬ zulässigkeit der verschiedenen Behandlung der Kantonsbürger und Kantonsfremden im Niederlassungs- und Aufenthaltswesen. (An¬ ordnung höherer Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligungen für die Nichtkantonsbürger als für die Kantonsbürger.) A. Die schwyzerische (kantonsrätliche Verordnung über Nieder¬ lassung und Aufenthalt vom 25. November 1890 unterscheidet „die in einer Gemeinde nicht heimatberechtigten Einwohner“ in „Niedergelassene und Aufenthalter" (§ 1), und verpflichtet sie, unter näherer Umschreibung der beiden Begriffe (§§ 2 und 22), beim Gemeindepräsidenten gegen Vorlage von Ausweisschriften eine Niederlassungs= bezw. Aufenthaltsbewilligung einzuholen (§§ 8 und 22). Dazu bestimmt § 30 der Verordnung in seinem Ein¬ gange: „Für die Niederlassungs= und Aufenthaltsbewilligungen, die „Ausfertigung nebst Stempel inbegriffen, haben die Bewerber fol¬ „gende Kanzleigebühren zu entrichten: „a) Nichtkantonsbürger: Fr. 4 —„für die Niederlassungsbewilligung „ 2 -„für die Aufenthaltsbewilligung „b) Kantonsbürger: Fr. 2 „für die Niederlassungsbewilligung 0 50 „für die Aufenthaltsbewilligung Im weiteren normiert er u. a. eine Bestellgebühr für jede nicht persönlich abgeholte Bewilligung von 30 oder 50 Cts., je nach der Entfernung der Wohnung des Bewerbers von der Ge¬ meindekanzlei. B. Die Rekurrenten, die Geschwister Josef, Marie und Anna Greuter, sind kraft Abstammung Bürger der Gemeinde Bertschikon (Kanton Zürich); sie sind aber in der Gemeinde Schwyz, wo ihr Vater seit vielen Jahren als Schneidermeister niedergelassen ist, geboren und aufgewachsen. Im Sommer 1904 nahmen sie An¬ stellung als Dienstboten in den Fremdenhotels auf Rigi=Kulm und Rigi=Staffel, die zur schwyzerischen Gemeinde Arth gehören. Als sie nun hier um Aufenthaltsbewilligungen einkamen, forderte die Gemeindekanzlei von ihnen als kantonsfremden Aufenthältern, gestützt auf die in Fakt. A oben citierte Verordnung, je eine Kanzleigebühr von 2 Fr. nebst 30 Cts. Bestellgebühr. Hierauf beschwerten sich die Rekurrenten, in letzter Linie beim Regierungsrat des Kantons Schwyz, mit dem Begehren um Herabsetzung der Kanzleigebühr auf 50 Cts., indem sie geltend machten, sie hätten, da ihr Vater mit ihnen als Gliedern seiner Familie im Kanton Schwyz niedergelassen sei, gemäß Art. 45 Abs. 6 BV Anspruch auf gleiche Behandlung und somit Gleichstellung bezüglich der Gebühr mit den Kantonsbürgern. Durch Entscheid vom 1. August 1904 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und verpflichtete die Rekurrenten, die angefochtene Taxe von je 2 Fr. 30 Cts. un¬ verzüglich zu bezahlen, wesentlich mit der Begründung, jene Taxe entspreche dem § 30 der erwähnten maßgebenden kantonalen Ver¬ ordnung. Art. 45 Abs. 6 BV falle außer Betracht, weil derselbe lediglich von „Besteuerung“ spreche, während die streitige Taxe keine Steuer, sondern nur eine Kanzleigebühr sei. C. Gegen den vorstehenden Entscheid des Regierungsrates haben die Geschwister Greuter durch Eingabe vom 2. September 1904 den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen und beantragt, das Bundesgericht wolle in Aufhebung jenes Ent¬ scheides erkennen:
1. Der § 30 der schwyzerischen Verordnung über Niederlassung und Aufenthalt vom 25. November 1890 könne insoweit nicht zu Recht bestehen, als er in der Taxation für Niederlassung und Aufenthalt einen Unterschied konstatiere zwischen Kantonsbürgern und kantonsfremden Schweizerbürgern. 2. Dieser Unterschied habe insbesondere zu sistieren, wenn im Kanton Schwyz bereits niedergelassene Schweizerbürger sich in einer andern Gemeinde dieses Kantons niederlassen oder aufhalten wollen. 3. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz habe die Ge¬ meindebehörde bezw. den Gemeindepräsidenten von Arth anzuhalten, den Rekurrenten für die Aufenthaltsbewilligung bloß 50 Cts. per Kopf abzufordern. Sie machen wesentlich geltend, der angefochtene Entscheid ver¬ letze vorab die Art. 45 Abs. 6 und Art. 4 BV und § 4 K von Schwyz: denn die erhöhte Kanzleigebühr für die kantons¬ fremden Schweizerbürger bedeute eine besondere Belastung und eine ungleiche Behandlung derselben gegenüber den Kantonsbürgern, da die Arbeit des die Niederlassungs= und Aufenthaltsbewilligungen ausstellenden Gemeindepräsidenten die gleiche sei, ob die Bewilli¬ gung einem Kantonsbürger oder einem sonstigen Schweizerbürger erteilt werde. Ferner liege eine Verletzung auch des Art. 43 Abs. 4 BV vor, weil sie, die Rekurrenten, infolge der Niederlassung ihres Vaters als des Familienhauptes in Schwyz, gemäß § 11 der Niederlassungsverordnung, ebenfalls dort niedergelassen und daher den Kantonsbürgern gleichzustellen seien. D. Der Regierungrat des Kantons Schwyz trägt auf Abwei¬ sung des Rekurses an. Er weist vorab auf den geringen Streit¬ wert der Angelegenheit hin und führt sodann in der Hauptsache aus: Der § 4 KV treffe überhaupt nicht zu, da er von den irgern des Kantons Schwyz handle, zu denen die Rekurrenten nicht gehörten. Die angerufenen Bestimmungen der Bundesver¬ fassung seien nicht verletzt. Nach § 11 der Niederlassungsverord¬ nung hätten die Rekurrenten nur solange, als sie mit ihrem in Schwyz niedergelassenen Vater in gemeinsamem Haushalte gelebt hätten, keine Aufenthaltsgebühr bezahlen müssen; jetzt aber, da sie in eine andere Gemeinde gezogen seien, finde jene Verordnung auf sie ebenfalls direkt Anwendung, und danach hätten sie angefochtene Kanzleigebühr, zu deren Festsetzung der Kanton in Ermangelung eines einschlägigen Bundesgesetzes kompetent ge¬ wesen sei, für die Aufenthaltsbewilligung zu entrichten. Die kan¬ tonale Verordnung, welche den Nichtkantonsbürgern eine andere Gebühr auferlege, als den Kantonsbürgern, habe die Genehmi¬ gung des Bundesrates erhalten und schaffe tatsächlich nicht un¬ gleiches Recht, da sie die Taxe für alle Nichtkantonsbürger gleich bestimme. Von ungleicher Behandlung der Schweizerbürger könnte nur die Rede sein, sofern die Angehörigen verschiedener Kantone verschiedenen Taxen unterworfen würden. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Soweit die Rekurrenten die Aufhebung des als verfassungs¬ widrig bezeichneten § 30 der Verordnung des schwyzerischen Kan¬ tonsrates über Niederlassung und Aufenthalt vom 25. November 1890 verlangen, kann auf den Rekurs wegen Verspätung nicht eingetreten werden. Denn die 60tägige Rekursfrist des Art. 178 Ziff. 3 OG zur Anfechtung von Bestimmungen jener Verord¬ nung in ihrer allgemeinen Verbindlichkeit war, nach dem Datum der Verordnung, im Zeitpunkt der Einreichung dieses Re¬ kurses offenbar längst abgelaufen. Dagegen sind die Rekurrenten noch berechtigt, die behauptete Verfassungswidrigkeit und daher Ungültigkeit der fraglichen Bestimmung gegenüber dem vorliegen¬ den, sie persönlich betreffenden speziellen Anwendungsfalle derselben geltend zu machen, d. h. als Motiv ihres Begehrens um Auf¬ hebung des auf jene Bestimmung abstellenden regierungsrätlichen Entscheides vom 1. August 1904, mit Bezug auf welchen der Rekurs rechtzeitig eingereicht ist. 2. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beruft sich in seiner Vernehmlassung gegenüber der von den Rekurrenten be¬ haupteten Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Verordnungsbe¬ stimmung allgemein auf die Tatsache, daß die fragliche Verord¬ nung bei ihrem Erlasse die Genehmigung des Bundesrates erlangt habe. Er scheint also von der (allerdings nicht bestimmt formu¬ lierten) Annahme auszugehen, daß zufolge dieser Genehmigung eine nachträgliche Überprüfung der Verordnung auf ihre Ver¬ fassungsmäßigkeit durch das Bundesgericht im Rahmen seiner XXX, 1. — 1904
ordentlichen Kompetenz als Staatsgerichtshof grundsätzlich unzu¬ lässig sei. Diese Annahme geht jedoch fehl. Die Genehmigung kantonaler Erlasse, mit welcher der Bundesrat nach Vorschriften der Bundesverfassung oder der Bundesgesetzgebung betraut ist wurde nachgesuchtdiejenige der in Rede stehenden Verordnung und erteilt auf Grund des Art. 43 letzter Absatz BV, wonach „die kantonalen Gesetze über die Niederlassung und das Stimm¬ der Genehmigungrecht der Niedergelassenen in den Gemeinden fällt in den Kompetenzkreis desdes Bundesrates unterliegen) Bundesrates als Exekutivbehörde des Bundes (Art. 102 Ziff. 13 sich als reiner Verwaltungsakt. SieBV), d. h. sie qualifiziert ist daher von der Ausübung der Staatsgerichtsbarkeit des Bundes (Art. 113 und Art. 102 Ziff. 2 BB) wesentlich verschieden. Folglich kann sie prinzipiell den staatsrechtlichen Rekursentschei¬ dungen über die betreffenden Erlasse, sei es des Bundesgerichtes, sei es des Bundesrates selbst, nach der übereinstimmenden Auf¬ fassung dieser beiden Behörden nicht präjudizieren. Denn ihre Wirkung kann niemals sein, verfassungsmäßige Individualrechte der Bürger zu schmälern, bezw. durch Verschaltung der Staats¬ gerichtsbarkeit ihres normalen verfassungsmäßigen Schutzes zu entkleiden, sondern stets nur dahin gehen, in Unterstützung der Staatsgerichtsbarkeit zur Wahrung derselben beizutragen. Sie hat, nach den Worten des Bundesrates in seinem Rekursentscheide vom 27. Juli 1877 in Sachen Riboni gegen Tessin, nur den Sinn, Widersprüche zwischen der kantonalen und eidgenössischen Gesetz¬ gebung möglichst im voraus zu beseitigen; es kann daraus aber für Widersprüche, die sich erst in der Praxis ergeben, keine Sank¬ tionierung abgeleitet werden (B.=Bl. 1877, IV, S. 376, Ziff. 2; Salis (2. Aufl.), IV, Nr. 1478). Somit ist auf die materielle Prüfung des vorliegenden Rekurses ohne weiteres einzutreten, d. h. es kann die eventuelle Frage unerörtert bleiben, ob sich die bundesrätliche Genehmigung der streitigen Verordnung nach Ma߬ gabe des Art. 43 letzter Absatz BV überhaupt auch auf deren Bestimmungen betreffend die Aufenthalter, zu welchen der die Re¬ kurrenten berührende Passus des § 30 daselbst gehört, und nicht nur auf diejenigen betreffend die Niedergelassenen beziehe. 3. Da sich die Rekurrenten als kantonsfremde Schweizerbürger über ungleiche Behandlung gegenüber den schwyzerischen Kantons¬ bürgern durch einen gesetzgeberischen Erlaß des Kantons Schwyz beschweren, so hat der Rekurs inhaltlich direkt Bezug auf Art. 60 BV, nach dessen Wortlaut die Kantone allgemein verpflichtet sind, alle Schweizerbürger in der Gesetzgebung sowohl als im gerichtlichen Verfahren den Bürgern des eigenen Kantons gleich zu halten. Zwar haben die Rekurrenten auf Verletzung des Art. 60 BV nicht ausdrücklich abgestellt, doch vermag dieser formelle Mangel die Anwendung jener Bestimmung im Falle ihres Zu¬ treffens auf den materiell klar umschriebenen Rekursanspruch durch den Richter nicht auszuschließen. Nun ist allerdings die Anwendbarkeit des Art. 60 BV auf die vorliegend streitige Frage der rechtlichen Gleichstellung der kantonsfremden mit den kantons¬ angehörigen Aufenthaltern von den politischen Bundesbehörden, welche vor Erlaß des geltenden Organisationsgesetzes hiefür zu¬ ständig waren, in ihrer späteren Praxis, nämlich seit dem Ent¬ scheide i. S. Baumann und Konsorten vom Jahre 1878 (siehe Salis, Bundesrecht (2. Auflage) II, Nr. 561 und 562) ver¬ neint worden. Der Bundesrat hat in seinem Berichte an die Bundesversammlung i. S. Baumann und Konsorten ausgeführt und die Bundesversammlung ist diesen Ausführungen stillschwei¬ gend beigetreten, daß Art. 60 BV grundsätzlich weder auf die Niederlassungs-, noch auf die Aufenthaltsverhältnisse Bezug habe, da für jene in Art. 45 BV spezielle Vorschriften beständen, und für diese in dem durch Art. 47 BV vorgesehenen Bundesgesetze ebenfalls besondere Bestimmungen zu treffen seien, und daher Fra¬ gen des Aufenthaltsrechts nicht, dem noch nicht erlassenen Spezial¬ gesetze vorgreifend, an Hand anderweitiger Bundesverfassungs¬ bestimmungen auf dem Rekurswege entschieden werden dürften. Dieser Argumentation kann jedoch nicht beigepflichtet werden. Denn Art. 60 BV fordert und garantiert die Gleichstellung der kan¬ tonsfremden Schweizerbürger mit den Kantonsbürgern in der kan¬ tonalen Gesetzgebung vorbehaltlos; jedenfalls gilt derselbe ohne jede Beschränkung für das Gebiet des Verwaltungsrechts. Folglich geht es gewiß nicht an, die hieher gehörigen kantonalen Normen über die Verhältnisse der Aufenthalter deswegen jener allgemeinen bundesrechtlichen Weisung und Garantie zu entziehen, weil die
Bundesverfassung ihre bundesgesetzliche, den Schutz des Art. 60 BV ersetzende Regelung in Aussicht nimmt, so lange diese Er¬ setzung tatsächlich nicht stattgefunden hat, die kantonalen Normen also als solche noch zu Recht bestehen. Über die verwaltungsrecht¬ liche Stellung der Aufenthalter, insbesondere über ihre Verpflich¬ tung zur Bezahlung einer Kanzleigebühr für die Aufenthaltsbe¬ willigung aber bestehen bis heute bundesrechtliche Vorschriften nicht. Es kann sogar fraglich erscheinen, ob das geltende Ver¬ fassungsrecht überhaupt eine Änderung dieses Rechtszustandes außer über diepostuliert, da Art. 47 BV ein Bundesgesetz — bürgerlichen Rechte der Aufenthalter, das bereits erlassen ist (Bundesgesetz betreffend die civilrechtlichen Verhältnisse der Nieder¬ gelassenen und Aufenthalter vom 25. Juni 1891) — nur über deren politische Rechte, also die Stimm= und Wahlberechtigung in kantonalen und Gemeinde=Angelegenheiten, vorsieht. Somit ist die streitige, den Rekurrenten gegenüber mit Recht zur Anwen¬ dung gebrachte schwyzerische Kantonsratsverordnung, speziell in ihrer angefochtenen Bestimmung, unbedenklich als der Vorschrift des Art. 60 BV unterstehend zu erachten. Daß Art. 60 BV auf kantonale Bestimmungen fraglicher Natur anwendbar sei, hat übrigens auch der Bundesrat in früheren Entscheidungen (B.=Bl. 1876, 1, 247; 1877, II, 526), ebenfalls mit stillschweigender Zustimmung der Bundesversammlung, vertreten: es bedeutet also der vorliegende Entscheid nur die Wiederaufnahme jener ursprüng¬ lichen Praxis. 4. Mit Art. 60 BV aber ist die angefochtene Festsetzung einer höhern Kanzleigebühr für die Aufenthaltsbewilligung der kantons¬ fremden Schweizerbürger, als für diejenige der schwyzerischen Kantonsbürger anderer Gemeinden, nicht vereinbar. Der Regie¬ rungsrat des Kantons Schwyz versucht in seiner Vernehmlassung zur Rechtfertigung der zweifellos hierin liegenden ungleichen Be¬ handlung der beiden Gruppen von Schweizerbürgern nicht etwa einen Unterschied der relevanten äußern tatsächlichen Verhältnisse der beiden Bewilligungsfälle darzutun, sondern beschränkt sich vielmehr auf die nach Wortlaut und Zweck des Art. 60 BV augen¬ scheinlich unrichtige Rechtsbehauptung, daß als verfassungswidrige ungleiche Behandlung der Schweizerbürger überhaupt nur die Ungleichstellung der kantonsfremden Bürger unter sich anzu¬ sehen wäre. Und in der Tat läßt sich ein solcher Unterschied nicht feststellen; denn insbesondere ist, wie die Rekurrenten zutreffend betonen, die Inanspruchnahme des die Aufenthaltsbewilligungen ausstellenden Beamten, als deren Entgelt die fragliche Kanzlei¬ gebühr erscheint, dieselbe, ob der Aufenthalt einem Kantonsbürger oder einem kantonsfremden Schweizerbürger erteilt wird, da in beiden Fällen gleiche Ausweisschriften (Art. 45 Abs. 1 BV) zu prüfen und zu registrieren sind. Folglich kann zwischen den beiden Fällen nur das eine Differenzierungsmoment der verschiedenen (schwyzerischen, bezw. auswärtigen) Kantonsangehörigkeit der Auf¬ enthaltsbewerber bestehen, auf das aber nach der Vorschrift des Art. 60 BV eben eine ungleiche Behandlung der Fälle nicht basiert werden darf. 5. Ist der Rekurs nach dem Gesagten, soweit sein Antrag ge¬ mäß Erwägung 1 berücksichtigt werden kann, gestützt auf Art. 60 BV gutzuheißen, so braucht auf eine Untersuchung über die Ver¬ letzung weiterer Verfassungsbestimmungen, auf welche sich die Re¬ kurrenten berufen, nicht eingetreten zu werden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird insoweit als begründet erklärt und entspre¬ chend der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Schwy vom 1. August 1904 in dem Sinne aufgehoben, daß die Re¬ kurrenten nicht verpflichtet sind, eine höhere Gebühr für die streitige Aufenthaltsbewilligung zu bezahlen, als sie zu be¬ zahlen hätten, wenn sie schwyzerische Kantonsbürger wären.