42. Urteil vom 21. April 1904 in Sachen Aktienbrauerei Zürich und Diener=Heß gegen Regierungsrat Zürich. Rekurs gegen einen Entscheid in Steuersachen. Bestrittene Kompetenz der zürcherischen Administrativbehörden. — Frage, ob Streit über Steuerpflicht oder über Umfang und Wert des Steuerobjektes, §§ 10, 29 und 30 zürcherisches Gesetz über die Vermögens- etc. Steuer, Willkürliche Auslegung dieses Gesetzes? Stellung des Bundes¬ gerichts. — Entzug des verfassungsmässigen Richters, Art. 58 BV Art. 58 zürch, KV. — Besteuerung von Grundeigentum; Begriff desselben im Sinne des § 137 lit. e des zürcherischen Gemeinde¬ gesetzes (und des § 2 litt. b des allg. Steuergesetzes). — Tatsächliche Würdigung der Frage, wer Eigentümer einer Liegenschaft sei, durch den Regierungsrat; willkürlich? A. Im Jahr 1899 kaufte E. Diener in Zürich im Grund¬ pfandverwertungsverfahren über den frühern Eigentümer die Liegenschaft zum Orsini in Höngg, in der eine Wirtschaft mit
Bäckerei betrieben wird, und am 7. Oktober 1899 erfolgte die notarialische Eigentumszufertigung an ihn. Da die Liegenschaft der Aktienbrauerei Zürich in letzter Hypothek grundpfändlich ver¬ schrieben war und Diener Angestellter der Aktienbrauerei ist. nahm der Gemeinderat Höngg an, die letztere sei in Wirklichkeit Eigentümerin und Diener nur vorgeschoben, damit die Aktien¬ brauerei der verschärften Steuerpflicht entgehe. Nach § 137 lit. e des Gemeindegesetzes sind nämlich Aktiengesellschaften für den vollen Wert ihres in der Gemeinde liegenden Grundeigentums der Gemeinde gegenüber steuerpflichtig, während bei andern Grund¬ eigentümern nur das Reinvermögen besteuert wird, falls sie in der Gemeinde wohnen, oder doch ein gewisser Schuldenabzug ge¬ stattet ist, falls sie auswärts domiziliert sind. Der Gemeinderat gelangte daher in der Angelegenheit an die Finanzdirektion des Kantons Zürich, die unterm 7. September 1901 entschied, die Aktienbrauerei sei verpflichtet, die Liegenschaft zum Orsini in Höngg gemäß § 137 lit. e des Gemeindegesetzes zu versteuern. Hierüber beschwerte sich die Aktienbrauerei beim Regierungsrat des Kantons Zürich und zwar in erster Linie, weil die Finanz¬ direktion in Sachen nicht kompetent gewesen sei und eventuell, weil der Entscheid materiell unrichtig sei. Der erstere Standpunkt wurde damit begründet, daß es sich nicht um eine nach § 10 des Steuergesetzes von der Finanzdirektion und dem Regierungsrat als Rekursinstanz zu entscheidende Streitigkeit über die Steuerpflicht eines Vermögens- oder Einkommensteils handle, sondern um die Frage, ob die Aktienbrauerei in Höngg überhaupt Vermögen habe, also um die Frage nach Umfang und Wert des Vermögens, für welche nach dem Steuergesetz (§§ 29 und 30) die Steuer¬ Rekurs= und Expertenkommission zuständig seien. Zur materiellen Anfechtung wurde im wesentlichen vorgebracht, daß es auch für die Steuerpflicht lediglich darauf ankomme, wer civilrechtlich Eigen¬ tümer einer Liegenschaft sei, und daß die Verwaltungsbehörden nicht befugt seien, die Frage, wem eine Liegenschaft gehöre, nach andern Gesichtspunkten als nach dem Notariatsprotokoll zu ent¬ scheiden. Übrigens lägen keine genügenden Anhaltspunkte dafür vor, daß Diener trotz seines Verhältnisses zur Aktienbrauerei, und obgleich die Liegenschaft von der letztern verwaltet werde, nicht auch wirtschaftlich vollständig die Stellung eines Eigentümers habe. Die mit der Vorbehandlung und Berichterstattung des Rekurs¬ falles betraute Finanzdirektion machte der Aktienbrauerei die Auf¬ lage, die Beweismittel zu produzieren, auf die sie für den Fall der Verwerfung der formellen Einrede in Bezug auf die materielle Streitfrage abstellen wolle. Die Aktienbrauerei weigerte sich jedoch, der Auflage nachzukommen, da nur der Regierungsrat als Rekurs¬ behörde und nicht die Finanzdirektion zu einer solchen Beweis¬ auflage befugt sei. Mit Entscheid vom 31. Dezember 1903 wies der Regierungs¬ rat des Kantons Zürich die Beschwerde in der Hauptsache aus folgenden Gründen ab: Die Administrativbehörden seien in der Sache kompetent, da es sich um einen Steuerstreit handle und hier keine Spezialbestimmung vorhanden sei (wie z. B. bei be¬ strittenen Erbschaftssteuerforderungen, § 9 des Erbschaftssteuer¬ gesetzes, oder bezüglich der Frage der Vermögensverheimlichung bei der amtlichen Inventarisation, § 39 Steuergesetz), die das Entscheidungsrecht den Civilgerichten zuweisen würde. Daß speziell, wenn Streit über die Anwendung des § 137 litt. e des Ge¬ meindegesetzes bestehe, die Finanzdirektion als erste und der Re¬ gierungsrat als zweite Instanz zu entscheiden hätten, sei vom Regierungsrat wiederholt ausgesprochen worden. Es handle sich hier auch nicht um eine Taxationsfrage, die allerdings von den Taxationsorganen zu erledigen wäre, da nicht die Taxation Liegenschaft zum Orsini in Höngg in Frage stehe, sondern der Streit sich darum drehe, welches Subjekt für dieses Steuerobjekt steuerpflichtig sei, wie denn auch die Aktienbrauerei den Steuer¬ anspruch vorläufig nicht dem Maße, sondern dem Grundsatze nach bestritten habe. Es sei daher vorliegend in Übereinstimmung mit der in allen wesensgleichen Fällen in Analogie zu § 10 Steuer¬ gesetz beobachteten Praxis die Kompetenz der Finanzdirektion und des Regierungsrats zu bejahen. In materieller Beziehung wird namentlich auf einen Entscheid des Regierungsrats vom 19. Sep¬ tember 1901 in Sachen der Aktiengesellschaft Luzerner Brauhaus verwiesen, wo ausgesprochen ist, daß der Mangel der notariellen Zufertigung als eines rein formalen civilrechtlichen Requisits für den Eigentumsübergang nicht hindere, den Käufer, der die Liegen¬
schaft gestützt auf den Kaufvertrag in Besitz genommen habe und deren Ertrag genieße, zur Steuer heranzuziehen; ferner auf das Urteil des Bundesgerichts in derselben Sache vom 3. Juli 1902. Eventuell, so wird weiter ausgeführt, müsse der Rekurs unter allen Umständen deshalb abgewiesen werden, weil nach dem vor¬ liegenden Aktenmaterial, auf das angesichts der Weigerung der Aktienbrauerei, ihre Beweismittel vorzulegen, abzustellen sei, an¬ genommen werden müsse, daß lediglich eine Umgehung der ver¬ schärften Steuerpflicht des § 137 litt. e Gemeindegesetz beabsichtigt sei. Offenbar habe Diener die Liegenschaft erwerben müssen, da¬ mit die Hypothek der Aktienbrauerei gerettet werde; auch schalte und walte die Aktienbrauerei ganz wie ein Eigentümer über die Liegenschaft, ohne hiebei auch nur im Namen des Diener zu handeln, und der Gemeindekanzlei Höngg gegenüber habe sie schon direkt das Orsini als ihre Liegenschaft bezeichnet. Endlich spreche auch die Weigerung der Aktienbrauerei, ihre Beweismittel zu produzieren, dafür, daß die Finanzdirektion die tatsächlichen Ver¬ hältnisse richtig gewürdigt habe. B. Gegen diesen Entscheid haben die Aktienbrauerei und Emil Diener rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen, mit dem Antrag, es sei der Entscheid aufzuheben. Als Hauptbeschwerdegrund wird Rechtsverweigerung genannt und aus¬ geführt, es sei durchaus liquid, daß vorliegend nicht eine Frage der Steuerpflicht im Streite liege, sondern die Frage nach dem Umfang und Wert des steuerpflichtigen Vermögens, also eine Taxationsfrage, zu deren Entscheidung nach § 29 des Steuer¬ gesetzes nicht die Finanzdirektion und der Regierungsrat, sondern ausschließlich die Taxationsorgane — Rekurs= und Experten¬ kommission — kompetent seien. Die gegenteilige Ansicht des Re¬ gierungsrats sei völlig haltlos, mit Wortlaut und Sinn des Ge¬ setzes absolut unvereinbar und daher willkürlich; denn der § 10 des Steuergesetzes, aus dem der Regierungsrat seine Zuständigkeit herleite, beziehe sich nach Wortlaut und Zusammenhang ganz zweifellos nur auf Streitigkeiten der Steuerpflicht im Gegensatz zur Steuerfreiheit. Hier bestehe aber kein Streit über die Steuer¬ pflicht in Bezug auf die Liegenschaft zum Orsini, sondern darüber, ob dieselbe der Aktienbrauerei gehöre, ob also das Vermögen der letzteren einen größern oder geringern Umfang habe. Es durchaus gegen klares Recht, wenn der Regierungsrat die Funk¬ tion der Expertenkommission auf die bestrittene Wertung von Aktiven beschränken wolle. Indem der Regierungsrat die Ange¬ legenheit trotz Protest einfach als Steuerpflichtfrage behandelt habe, statt durch deren Verweisung ins Taxationsverfahren der Aktien¬ brauerei Gelegenheit zu bieten, amtliche Inventarisation und einen gerichtlichen Entscheid über Bestellung oder Nichtbestellung einer Expertenkommission und damit auch über die Kompetenzfrage zu veranlassen, habe er ferner die Aktienbrauerei dem verfassungs¬ mäßigen Richter entzogen und somit die Art. 58 BV und 58 KV verletzt. Weiterhin wird der Entscheid des Regierungsrats in materieller Hinsicht als willkürlich angefochten. § 137 litt. e des Gemeindegesetzes könne nur dann Anwendung finden, wenn eine Aktiengesellschaft civilrechtlich Eigentümerin einer Liegenschaft sei, nicht aber wenn sie vielleicht gerade mit Rücksicht auf die ver¬ schärfte Steuer eine Liegenschaft nicht erwerbe. Unter Grund¬ eigentum im Sinne der angeführten Bestimmung des Gemeinde¬ gesetzes könne offensichtlich nur das civilrechtliche Eigentum ver¬ standen werden. Es sei aber auch willkürlich, wenn der Regierungs¬ rat aus einzelnen Indizien schließe, daß Diener nur formell, materiell aber die Aktienbrauerei Eigentümer sei, und wenn er von der letztern den Nachweis verlange, daß sie auch nicht mate¬ riell Eigentümerin der Liegenschaft sei; denn die Beweislast liege doch dem ob, der die Nichtübereinstimmung des Grundprotokolls mit den tatsächlichen Verhältnissen behaupte. Die Aktienbraue¬ sei lediglich Verwalterin der Liegenschaft und mehr nicht, und diese Eigenschaft erkläre zwangslos alle diejenigen Handlungen, die der Regierungsrat als Momente für deren materielles Eigen¬ tum verwerte. C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat auf Abweisung des Rekurses angetragen, im wesentlichen aus den im angefochtenen Entscheid angeführten Gründen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die Lösung, die der Regierungsrat im angefochtenen Ent¬ scheide der Kompetenzfrage gegeben hat, wäre vom bundesrecht¬ lichen Standpunkt der Rechtsverweigerung aus nur dann anfecht¬
bar, wenn sie gegen klares Recht dergestalt verstoßen würde oder sonstwie dermaßen offensichtlich unrichtig wäre, daß angenommen werden müßte, die angeführten Gründe seien nicht ernstgemeint, sondern bloß vorgeschoben, um die Absicht arbiträrer Behandlung der Aktienbrauerei zu verdecken. Hievon kann aber schlechterdings keine Rede sein. Eine ausdrückliche Gesetzesbestimmung darüber, wer bei Streitigkeiten über die Anwendung des § 137 lit. e des Gemeindegesetzes zu entscheiden habe, ist überhaupt nicht vor¬ handen. Die im angefochtenen Entscheid und in der Rekursschrift angerufenen Bestimmungen des Steuergesetzes (§§ 10 und 29) beziehen sich zunächst nur auf die Staatssteuer und können höchstens auf dem Wege der Analogie auf Streitigkeiten über die Gemeindesteuer angewendet werden. Von einer Verletzung eines klaren hier direkt zutreffenden Rechtssatzes kann also von vorne¬ herein nicht die Rede sein. Mit der analogen Anwendung einer einschlägigen Bestimmung des Steuergesetzes auf den vorliegenden Tatbestand sind die Rekurrenten einverstanden. Sie machen aber geltend, daß nicht § 10, sondern die §§ 29 und 30 des Steuer¬ gesetzes zutreffen und erblicken eine Rechtsverweigerung darin, daß der Regierungsrat seine und der Finanzdirektion Kompetenz gestützt auf § 10 bejaht hat, während er nach der Ansicht der Rekur¬ renten gemäß § 29/30 den Entscheid einer gerichtlich zu bestellenden Expertenkommission hätte überlassen sollen. Nun legt der Re¬ gierungsrat die erwähnten Bestimmungen des Steuergesetzes dahin aus, daß mit dem „Umfang und Wert“ des Vermögens, über den die Expertenkommission nach § 30 zu entscheiden hat, nur die Taxationsfrage im engern Sinn, d. h. die Festsetzung der als steuerbares Vermögen in Betracht kommenden Güter dem Betrage nach, gemeint sei, wobei dann alle andern Steuerstreitig¬ keiten als solche über die Steuerpflicht nach § 10 in die Ent¬ scheidungsbefugnis der Finanzdirektion und des Regierungsrats fallen würden. Ob diese Auffassung durchaus richtig ist, hat das Bundesgericht nicht zu prüfen. Als willkürlich kann sie keines¬ falls angefochten werden; denn der Wortlaut des Gesetzes, der durchaus nicht klar und unzweideutig ist, steht einer solchen Formulierung des Gegensatzes: Streitigkeiten über die Steuer¬ pflicht und Streitigkeiten über Umfang und Wert des Vermögens keineswegs schlechthin entgegen, und es ist auch kein Zweifel, daß die vom Regierungsrat für seine Auslegung vorgebrachten Argu¬ mente objektiv und ernst gemeint sind.... Ebensowenig liegt eine Rechtsverweigerung darin, daß der Regierungsrat die Kompetenz¬ frage selber gelöst und nicht zu deren Lösung die Angelegenheit den Gerichten überwiesen hat. Denn die Rekurrenten haben keine Gesetzesbestimmung namhaft machen können, nach der die Admi¬ nistrativbehörden in Steuerfällen, die an sie gelangen, nicht selb¬ ständig über ihre Zuständigkeit befinden können. Damit ist auch gesagt, daß von einem Entzug des verfassungsmäßigen Richters (Art. 58 BV) keine Rede sein kann. Wieso schließlich die rein organisatorische Bestimmung des Art. 58 KV in diesem Zu¬ sammenhang als verletzt bezeichnet werden konnte, ist unverständlich. 2. Was die Anfechtung des materiellen Entscheides des Re¬ gierungsrates anbetrifft, so hat das Bundesgericht bereits im Falle des Luzerner Brauhauses A.=G. gegen den Regierungsrat des Kantons Zürich (Urteil vom 3. Juli 1902) ausgesprochen, daß die Auffassung des Regierungsrats, wonach mit „Grund¬ eigentum im Sinn des § 137 lit. e des Gemeindegesetzes (und des § 2 litt. b des Steuergesetzes) das Objekt des Steueranspruchs bezeichnet ist und wonach nicht bloß der Eigentümer im civil¬ rechtlichen Sinn als steuerpflichtiges Subjekt in Betracht fallen kann, sondern unter Umständen auch ein Nichteigentümer, dessen Stellung zur Liegenschaft wirtschaftlich derjenigen eines Eigen¬ tümers gleichkommt, vom bundesrechtlichen Standpunkt der Rechts¬ verweigerung aus nicht angefochten werden kann. Es liegt kein Anlaß vor, hievon abzugehen, und es kann daher lediglich auf jenes Urteil verwiesen werden, dessen hauptsächlichste Erwägung im angefochtenen Entscheid mitgeteilt und somit auch den Rekur¬ renten bekannt ist Wenn endlich die Rekurrenten die Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im regierungsrätlichen Entscheid und den Schluß, daß im wirtschaftlichen Sinne die Aktienbrauerei Eigentümerin der Liegenschaft Orsini sei und daß Diener als Eigentümer nur vor¬ geschoben werde, um die verschärfte Steuerpflicht zu vermeiden, als * In der Amtlichen Sammlung ist dieser Entscheid nicht abgedruckt.
willkürlich angefochten haben, so muß auch dieser Angriff durch¬ aus fehlgehen; denn der Regierungsrat hat die vorhandenen In¬ dizien sorgfältig und wohl auch richtig gewürdigt, und es liegt nicht der geringste Anhaltspunkt dafür vor, daß er sich dabei von andern als sachlichen Gesichtspunkten habe leiten lassen. Insbe¬ sondere ist nicht einzusehen, wieso die der Aktienbrauerei gemachte beweisauflage und die Verwertung der Weigerung derselben, sich über ihr Verhältnis zu Diener näher auszuweisen, als Indiz gegen sie unstatthaft oder gar willkürlich sein sollten. Denn einer¬ seits könnte sich die Aktienbrauerei viel eher dann beschwert fühlen, wenn ihr angesichts der gewichtigen gegen sie sprechenden Indizien keine Gelegenheit zu jener Beweisführung gegeben worden wäre, und anderseits durfte der Regierungsrat gewiß annehmen, daß die Aktienbrauerei, falls ihr erhebliche für ihre Darstellung sprechende Beweise zu Gebote standen, nicht aus formellen Gründen es abgelehnt hätte, der Auflage nachzukommen. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.