80. Urteil vom 27. November 1901 n Sachen Bürgergemeinde Ilanz gegen Graubünden. Rekurs gegen die Interpretation eines kantonalen Gesetzes betreffend Beteiligung des Kantons am Ausbau des Schmalspurbahnnetzes Beanspruchung unentgeltlicher Abtretung von Gemeindeland.— Will¬ kürliche Auslegung? — Behauptete Verletzung von Art. 26 Ziff. 3 B.-V. und des Bundesgesetzes betreffend Abtretung von Privatrechten. - Natur der den Gemeinden durch das betreffende Gesetz auferlegten Leistungen. A. Am 20. Juni 1897 hatte das Bündner Volk einen ihm vom Großen Rate einhellig empfohlenen Gesetzesentwurf betreffend Beteiligung des Kantons am Ausbau des bündnerischen Schmal¬ spurbahnnetzes mit 9362 gegen 2578 Stimmen angenommen, und gestützt hierauf wurde das Gesetz am 1. Juli 1897 auf diesen Tag vom Regierungsrat als in Kraft getreten erklärt. Danach sicherte der Kanton für die neu zu erstellenden Bahnen — zu¬ nächst waren die Linien Reichenau bezw. Bonaduz=Ilanz und Thusis=Oberengadin in Aussicht genommen — unter gewissen Bedingungen eine erhebliche Beteiligung durch Übernahme von Aktien zu, wobei angenommen wurde, daß die bereits bestehende und im Besitz eines Schmalspurnetzes befindliche Gesellschaft der
Rhätischen Bahnen, in der sich der Staat gleichzeitig durch Er¬ werbung fast sämtlicher Aktien das Übergewicht verschaffte, die neuen Linien bauen und betreiben werde. Das Gesetz zog auch die beteiligten Gemeinden, abgesehen davon, daß die Beteiligung des Staates von einer Aktienübernahme der an der betreffenden Linie interessierten Gemeinden und Privaten in bestimmtem Be¬ trage abhängig gemacht war, direkt zu dem Unternehmen heran, indem es in § 6 festsetzte: „Die Gemeinden, deren Territorium „zum Bau dieses vom Kanton durch Aktienbeteiligung unterstütz¬ „ten Schmalspurbahnnetzes berührt werden muß, sind gehalten, „den zu diesem Zweck in Anspruch zu nehmenden Gemeindeboden, „sowie das auf solchem befindliche Material an Steinen, Kies „und Sand, an die Bahnunternehmung unentgeltlich abzutreten.“ B. Als die Rhätische Bahn, gestützt auf den hievor eitierten § 6 des kantonalen Eisenbahngesetzes, die Abtretung von 11,088 Quadratmeter Kulturlandes der Gemeinde Ilanz verlangte, erhob die Bürgergemeinde dagegen Einsprache. Hierauf erkannte der Kleine Rat am 4. Januar 1901: „Die Gemeinde Ilanz ist pflichtig, den von der Rhätischen „Bahn für den Bahnbau beanspruchten Gemeindeboden unentgelt¬ „lich abzutreten.“ C. Gegen diesen Beschluß rekurrierte die „Bürgerkorpora¬ tion Ilanz“ an den Großen Rat. Sie machte hiebei besonders geltend, daß § 6 des Gesetzes betreffend Beteiligung des Kantons Graubünden am Ausbau des bündnerischen Schmalspurbahnnetzes sich nicht auf Kulturland, das zur Nutzung den Bürgern zugeteilt ist, beziehen könne, sondern nur auf das übrige Gemeindeland. D. Am 31. Mai 1901 wies der Große Rat den Rekurs ab und bestätigte den kleinrätlichen Entscheid, dem er die Erwägung beifügte: „Die Frage der Entschädigung der betroffenen Expro¬ „priaten ist zunächst Sache der Gemeinde selbst und soll hier „diese Frage ausdrücklich vorbehalten bleiben.“ E. Gegen diesen Entscheid hat die „Bürgergemeinde Ilanz“ rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen und beantragt, dasselbe wolle erkennen: „1. Der Entscheid des Großen Rates wird wegen Verletzung „verfassungsmäßiger Rechte aufgehoben. 2. Die Rhätische Bahn ist pflichtig, die Expropriation des „Bürgergutes der Gemeinde Ilanz gemäß den Vorschriften des „Bundesgesetzes betreffend die Verbindlichkeit zur Abtretung von „Privatrechten vom 1. Mai 1850 vorzunehmen.“ Zur Begründung dieser Anträge wird geltend gemacht: Das in der Sondernutzung der Bürger stehende Kulturland könne nach der ratio legis unmöglich zu dem Boden gehören, den die Ge¬ meinden nach § 6 leg. cit. unentgeltlich abzutreten haben. Die Rekurrentin verweist in dieser Beziehung auf die in ihren an den Kleinen und an den Großen Rat gerichteten Eingaben enthaltenen Ausführungen. Die dort angeführten und die in der Rekursschrift verwerteten Gründe sind folgende: 1. Die vom Kleinen und Großen Rat in Aussicht gestellte Entschädigung der Losinhaber durch die politische Gemeinde sei nach gegenwärtigem kantonalem Staatsrechte gar nicht möglich. 2. Nach dem auf Grund von Art. 23 B.=V. (früher 21) er¬ lassenen Bundesgesetze über Abtretung von Privatrechten könne die Abtretung von Land zum Bau von Eisenbahnen nur gegen volle Entschädigung verlangt werden. Jeder Bürger habe hienach im Falle der Abtretung ein verfassungsmäßiges Recht auf Ent¬ schädigung und das gelte auch für Gemeinden. Dem gegenüber könne kantonales Recht keine Geltung haben, denn Bundesrecht derogiere kantonalem Rechte. Die angefochtenen Entscheide des Kleinen und des Großen Rates verletzen also verfassungsmäßige Rechte der Rekurrentin. Aus der dieser Argumentation vorausgeschickten Einleitung er¬ bt sich jedoch, daß die Rekurrentin das Gesetz betreffend die Rhätische Bahn nur insoweit ansicht, als dasselbe von den kantonalen Behörden entgegen der ratio legis auch auf das in der Sondernutzung der Bürger stehende Kulturland angewandt werde. 3. Die Rekurrentin habe umsomehr Anspruch auf den Schutz des Bundesgerichtes, als der Kanton Graubünden den weitaus größten Teil der Aktien der Rhätischen Bahn besitze und weil da¬ her Klein= und Großrat sich bei Fassung der rekurrierten Ent¬ scheide nicht in ganz unparteiischer Stellung befunden hätten. F. In ihren Antworten auf den Rekurs bestreiten der Kleine
Rat und die Rhätische Bahn die Legitimation der Bürgergemeinde zur Beschwerdeführung, indem sie hiefür geltend machen: Die beiden rekurrierten Entscheide statuieren Rechte zwischen der Rhätischen Bahn und der politischen Gemeinde Ilanz. Die Rekurrentin sei aber nicht diese Gemeinde, sondern die „Bürger¬ gemeinde“ Ilanz. Das graubündnerische Staatsrecht kenne nur eine Gemeinde, die politische, wie sie in Art. 40 K.=V. definiert sei. Innerhalb der politischen Gemeinde bestehe die „bürgerliche Korporation“, von der im dritten Absatz von Art. 40 K.=V. die Rede sei. Die beiden Gemeinden seien durchaus nicht identisch. Eine Vertretung der einen durch die andere sei durchaus unstatt¬ haft. Die Bürgergemeinde könne nicht einen Entscheid weiter ziehen, der sie gar nichts angehe. Nur die politische Gemeinde hätte rekurrieren können, habe es aber nicht gethan. Diese Legitimations¬ frage habe nicht bloß formelle Bedeutung, sondern auch materielle, denn die rekurrierten Entscheide gehen davon aus, daß die even¬ tuelle Entschädigung der Inhaber der in Anspruch genommenen Bürgerlose nicht von der Bürgergemeinde, sondern von der poli¬ tischen Gemeinde zu leisten sei. Für den Fall des Eintretens wird von den Rekursbeklagten geltend gemacht Die durch § 6 des graubündnerischen Eisenbahngesetzes den Gemeinden auferlegte Pflicht zur unenigeltlichen Abtretung von Gemeindeboden sei nicht privatrechtlicher, sondern öffentlich=recht¬ licher Natur. Sie bestehe zu Recht, weil die Gemeinden öffentlich¬ rechtlichen Charakter haben, und ihre Verwaltung sich nach den Normen des öffentlichen Rechtes zu richten habe. Das eidgenös¬ sische Recht über Abtretung von Privatrechten könne daher nicht zur Anwendung kommen. Ob die vom Kleinen und Großen Rat in Aussicht genommene Entschädigung der betroffenen Löserbesitzer möglich sei oder nicht, sei hier nicht zu beantworten. Auch das falle dem kantonalen Rechte anheim. Das Eisenbahngesetz mit dem § 6 sei auch von der Gemeinde Ilanz mit 101 gegen 13 Stimmen angenommen worden. Es gehe nicht an, dasselbe hintennach als verfassungswidrig anzu¬ fechten. Es handle sich nicht um die Abtretung von Privatrechten, son¬ dern um Auflage von Subventionen an die Gemeinden. Daß eine solche Auflage bundesrechtswidrig sei, sei nicht einmal behauptet, geschweige nachgewiesen. Es könnte sich höchstens fragen, ob eine solche Auflage mit der Kantonsverfassung (Art. 9) vereinbar sei. Die Rekurrentin habe aber diese Frage nicht aufgeworfen und sie sei daher nicht zu prüfen. Derartige Inanspruchnahme von Ge¬ meindegut sei schon seit langer Zeit Praxis im Kanton, entspreche also kantonalen Rechtsanschauungen, wofür auf die frühern und neuern Straßenbauten verwiesen wird. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die angefochtenen Entscheide des Kleinen und des Großen Rates beruhen auf einem unbestrittenermaßen in verfassungs¬ mäßiger Weise zu stande gekommenen kantonalen Gesetze. Als unrichtig angefochten wird nur die Interpretation, welche die kan¬ tonalen Behörden demselben gegeben haben. Unrichtig soll dieselbe sein: a. weil sie zu einem Resultate führe, das der Gesetzgeber un¬ möglich gewollt haben könne, und b. weil sie mit Art. 26 und 23 B.=V., sowie den in Aus¬ führung dieser Artikel erlassenen Bundesgesetzen betreffend Bau und Betrieb der Eisenbahnen und betreffend Abtretung von Privat¬ rechten unvereinbar sei. 2. Was zunächst die angeblich unrichtige Interpretation des kantonalen Gesetzes betrifft, so ist das Bundesgericht zur Über¬ prüfung derselben nicht kompetent. Nur insoweit diese Interpreta¬ tion als willkürlich und eine Rechtsverweigerung in sich schließend bezeichnet werden könnte, läge für das Bundesgericht Veranlassung zum Einschreiten vor. Ein solcher Vorwurf ist jedoch von der Rekurrentin nicht erhoben worden; im Gegenteil aner¬ kennt dieselbe ausdrücklich, daß der Kleine und der Große Rat „die große Unbilligkeit“, die ihr widerfahren, „offensichtlich ver¬ meiden wollten“. Eine willkürliche Interpretation liegt übrigens auch wirklich nicht vor. Die Rekurrentin versucht nachzuweisen, daß die Vor¬ aussetzung des Kleinen und des Großen Rates, die politische Ge¬ meinde habe die Interessenten zu entschädigen, eine unmögliche
sei, und zwar deshalb, weil nach bündnerischem Recht eine der¬ artige Verwendung des Gemeindegutes unstatthaft sei. Der Kleine Rat widerspricht dem, und es hat die Rekurrentin an Hand von Gesetzen den Beweis für ihre Behauptung nicht erbracht, jedenfalls nicht in der Weise, daß man die gegenteilige Ansicht des Kleinen und des Großen Rates als eine ganz willkürliche bezeichnen könnte. Die Berufung auf die Eingaben an die kantonalen Be¬ hörden führt zu keinem andern Resultate. Dort wird ausgeführt daß weil ein sehr wesentlicher Wertunterschied von Kulturboden und Allmend, Waldung inbegriffen, existiere, und weil, wenn auch das ins Gebiet des Eisenbahntracés fallende Kulturland unent¬ geltlich abgetreten werden müßte, große Ungleichheiten in der Bei¬ tragspflicht der verschiedenen Gemeinden sich ergeben müßten, nicht angenommen werden könne, der Gesetzgeber habe so etwas gewollt. Für diese Ansicht beruft sich die Rekurrentin auch auf die Bot¬ schaft des Kleinen Nates zu dem fraglichen Gesetze, und zwar darauf, daß dort gesagt wird, die Abtretung von Gemeindeboden sei eine Belastung der Gemeinde, die kaum ins Gewicht fallen könne. Dem gegenüber hebt schon das Erkenntnts des Großen Rates vom 31. Mai 1901 hervor, daß Art. 6 des Gesetzes nicht zwischen einzelnen Kategorien des Gemeindegutes unterscheide, ins¬ besondere nicht zwischen kultiviertem und unkultiviertem Land. Es kann nun aber nicht als willkürlich bezeichnet werden, wenn auch in der Anwendung des Gesetzes ein solcher Unterschied nicht ge¬ macht wird, zumal auch die Behauptung nicht widersprochen wer¬ den konnte, daß nach bündnerischem Rechte die unentgeltliche Ab¬ tretung kultivierten und unkultivierten Gemeindebodens zu Straßen¬ anlagen die Regel bilde. 3. Wenn somit der Versuch, den rekurrierten Entscheid vom Standpunkt des kantonalen Rechtes, und vom Standpunkt der Rechtsverweigerung aus anzufechten, als gänzlich mißlungen bezeichnen ist, so ist des fernern zu untersuchen, wie es sich mit der behaupteten Verletzung eines durch die Bundesverfassung und durch ein Bundesgesetz gewährleisteten Individualrechtes verhält. In dieser Beziehung ist zunächst hervorzuheben, daß die Rekur¬ rentin dem Gesetzgeber des Kantons Graubünden keineswegs das Recht zum Erlaß des den Bau der Rhätischen Bahn betreffenden Gesetzes bestreitet. Sie anerkennt implicite (vgl. sub E 2 hievor die die Subventionen der Gemeinden betreffende Bestimmung in Art. 6 desselben, soweit sie sich auf unkultivierten und Waldboden bezieht. Es ist auch nicht einzusehen, mit welchen Gründen den Kantonen das Recht zum Erlaß von Gesetzen, durch welche die Gemeinden zu Leistungen von Eisenbahnsubventionen verpflichtet werden, bestritten werden könnte. Die Bestimmung von Art. 26 der Bundesverfassung ist hiefür ungeeignet und mit Unrecht von der Rekurrentin als verletzt bezeichnet. Sie gibt dem Bunde nur das Recht der Gesetzgebung über den Bau und Betrieb der Eisen¬ bahnen. Sie hindert aber die Kantone nicht, für einzelne Eisen¬ bahnen mit Genehmigung des Bundes Spezialgesetze zu erlassen. Ebensowenig steht der Art. 23 B.=V. dem Gesetz des Kantons Graubünden vom 20. Juni 1897 entgegen. Allerdings hat der Bund aus diesem Artikel das Recht zum Erlaß des Expropriations¬ gesetzes vom 1. Mai 1850 mit Bezug auch auf den Eisenbahn¬ bau abgeleitet, und es kann nicht bestritten werden, daß, soweit nicht besondere Verträge mit den Expropriaten etwas anderes be¬ stimmen, alle zum Bau von Eisenbahnen erforderlichen Zwangs¬ abtretungen nach Maßgabe dieses Gesetzes vor sich zu gehen haben. Aber im vorliegenden Falle ist durchaus nicht feststehend, daß es sich um eine Expropriation im Sinne des Bundesgesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten handle, sondern durch Art. 6 des Gesetzes betreffend die Rhätische Bahn wird nach der Auffassung des Kleinen und des Großen Rates den Gemeinden, welche von der Bahn berührt werden, als Aquivalent für die ihnen aus dem Bau und Betrieb entstehenden Vorteile, eine Sub¬ vention in Form unentgeltlicher Abtretung des zum Bau er¬ forderlichen Gemeindebødens auferlegt. Diese Leistung wird als eine öffentlich=rechtliche bezeichnet, die schon dieser juristischen Qua¬ lität wegen nicht unter das Bundesgesetz betreffend Abtretung von Privatrechten vom 1. Mai 1850 fallen könne. Da die Rekurrentin nicht bloß keinen Versuch gemacht hat, dem Bündner Gesetzgeber das Recht zu bestreiten, die Gemeinden zur Leistung solcher Subventionen zu verpflichten, gegenteils das Gesetz anerkennt, soweit es sich auf Abtreiung unkultivierten und Wald=Gemeindebodens bezieht, und nicht nachweist, noch nachzu¬
weisen versucht, daß ein rechtlicher Unterschied zwischen der Ab¬ tretung unkultivierten Landes, Wald inbegriffen, und der Abtretung kultivierten Landes sei, — und da die durch dieses Gesetz den Gemeinden auferlegten Leistungen offenbar Subventionen sind, die den Gemeinden wegen der Vorteile auferlegt werden, die ihre Verkehrsverhältnisse durch den Betrieb der Bahn erfahren, also Subventionen aus Gemeindegut als Ausgleich von der Gesamt¬ heit der Gemeindeeinwohner zukommenden Vorteilen, so liegt in der That eine Leistung öffentlich=rechtlicher Natur vor, eine Lei¬ stung im Interesse der öffentlichen Wohlfahrt der Gemeinde aus dem für diese Wohlfahrt bestimmten Vermögen der Gemeinde. 4. Trotz einiger Ähnlichkeit des vorliegenden Falles mit dem vom Bundesgericht am 21. November 1895 beurteilten Falle der Gemeinden Hottwil, Stein, Gansingen u. s. w. liegt doch ein wesentlicher Unterschied vor. Damals handelte es sich um die Frage, ob durch Dekret des Großen Rates die Gemeinden zu unentgeltlicher Abtretung des zum Eisenbahnbau benötigten Ge¬ meindelandes verpflichtet werden können. Diese Frage wurde vom Bundesgericht verneint, einmal, weil dem Großen Rat, der nicht Gesetzgeber sei, die zum Erlaß des Dekretes erforderliche Kompe¬ tenz nicht zustehe, und dann aber auch mit Rücksicht auf die in der Verfassung des Kantons Aargau anders als in Graubünden geordnete Gemeindeautonomie. Die Rekurrentin kann sich also nicht auf den citierten Entscheid berufen, sondern der Rekurs muß auf Grund der vorstehenden Erwägungen als unbegründet be¬ zeichnet werden. 5. Unter diesen Umständen braucht auf die durch die Rechts¬ schriften der Parteien noch keineswegs abgeklärte Frage der Legi¬ timation der Bürgergemeinde zum Rekurs nicht eingetreten zu werden. Denn der Rekurs müßte auch dann abgewiesen werden, wenn die Legitimationsfrage im Sinne der Rekurrentin zu ent¬ scheiden wäre. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.