141. Urteil vom 29. September 1897 in Sachen von Arx und Kaiser. A. Das solothurnische Gesetz betreffend die Aufhebung Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 18. März 1851 bestimmt in § 1: „Von denjenigen Streitigkeiten, welche nach bisherigen Vor¬ „schriften der Entscheidung der Verwaltungsgerichte anheimfielen, „hat der Regierungsrat, ohne Anwendung richterlicher Proze߬ „formen, folgende zu entscheiden: „a. Über Benutzung von Gemeindeanstalten und Gemeindever¬ „mögen, wenn es sich um die Art und Weise der Benutzung im „allgemeinen handelt; „b. Über Errichtung von Gemeindeanstalten, Erbauung und „Unterhalt von Kirchen, 2c.; „c. Über Erhebung und Verteilung von Abgaben, Gemeinde¬ „lasten, Frohnungen und Leistungen, wenn es sich im allgemeinen „um die Art und Weise handelt, wie solche Lasten getragen „werden sollen, nicht aber, wenn darüber Streit entsteht, ob und
„in welchem Maße einzelne Personen nach den jedesmal bestehen¬ „den Vorschriften pflichtig seien; „d. Über Erteilung von Gemeindebürgerrechten „e. Über Einteilung von Heimatlosen; und in § 2: „Alle übrigen bis dahin den Verwaltungsgerichten „zugewiesenen Streitigkeiten sind von dem Civilrichter zu beur¬ „teilen.“ Hinwiederum lautet § 85 des solothurnischen Gemeinde¬ gesetzes vom 28. Oktober 1871: „Über die Steuerlisten und die „allfällig eingegangenen Einsprachen hat die Steuerkommission zu „entscheiden, welcher Entscheid dem betreffenden Beschwerdeführer „sofort mitzuteilen ist. Beschwerden gegen den Steuerplan, das „Steuerregister und gegen die Besteuerungsart überhaupt, welchen „nicht entsprochen worden ist, werden mit dem Steuerbeschluß „dem Regierungsrat eingereicht, der darüber zu entscheiden hat. „Die Gründe, welche die Gemeinde veranlaßt haben, die Ein¬ „sprachen der Beteiligten nicht zu berücksichtigen, sind dem Re¬ „gierungsrat ebenfalls zur Kenntnis zu bringen.“ Unter der Herrschaft dieser beiden Gesetze wurden nun Steuerbeschwerden bald an das Obergericht, bald an den Regierungsrat gerichtet, und von beiden Behörden wurde über dieselben erkannt. Um diesem Zustand ein Ende zu machen, beschloß der Kantonsrat des Kan¬ tons Solothurn schon am 3. April 1893, Streitigkeiten in Steuer¬ angelegenheiten unterliegen nicht der Judikatur der ordentlichen Gerichte, sondern fallen gemäß den Bestimmungen des Gemeinde¬ gesetzes lediglich in die Kompetenz der Administrativbehörden. Das solothurnische Obergericht kehrte sich jedoch an diesen Beschluß nicht, nahm vielmehr in einem Entscheide vom 27. April 1895 neuerdings die Kompetenz zur Entscheidung von Steuersachen für die Civilgerichte in Anspruch. In seinem Rechenschaftsberichte für das Jahr 1895 machte der Regierungsrat hierauf aufmerksam. Es kam infolge dessen im Kantonsrat zu einer wiederholten Aus¬ einandersetzung über die Angelegenheit, und auf Antrag des Re¬ gierungsrates beschloß derselbe unterm 30. März 1897, gestützt auf Art. 31 Ziff. 4 der Kantonsverfassung: „Die Streitigkeiten in Steuersachen sind vom Regierungsrat als einzig kompetenter Behörde zu behandeln und zu entscheiden. B. Gegen diesen Beschluß erheben Fürsprech Adrian von Arx in Olten und Oberrichter Dr. W. Kaiser in Solothurn unterm 15. Mai 1897 den staatsrechtlichen Rekurs beim Bundesgericht. Unter Berufung auf Art. 2, 3 und 17 der solothurnischen Kan¬ tonsverfassung machen sie geltend, es hätte der Erlaß, der den Charakter eines gesetzgeberischen Aktes habe, möge man ihn als Gesetz oder als authentische Interpretation eines solchen, oder auch nur als allgemein verbindlichen Beschluß betrachten, dem Referendum unterstellt werden müssen. Als Entscheid über einen Kompetenzkonflikt, der allerdings nach Art. 31 Ziff. 4 der Ver¬ fassung dem Kantonsrat zugewiesen sei, könne der Beschluß nicht angesehen werden: Ein eigentlicher Konflikt der richterlichen und der Administrativbehörden über die Kompetenz in einem konkreten Falle sei dem Kantonsrat gar nicht vorgelegen. Über Fragen aber zu entscheiden, über die möglicherweise in Zukunft sich ein der¬ artiger Konflikt erheben könnte, stehe demselben nicht zu. Es würde ein solcher Entscheid ja auch für die Behörden keine bin¬ dende Kraft haben, da ein Kompetenzentscheid nur für den gerade vorliegenden Fall Recht schaffen könne. Auf diese Weise könnte auf dem Wege der Erhebung und der Entscheidung von Kompe¬ tenzkonflikten, also ohne Mitwirkung des Volkes, die ganze Civil¬ gerichtsbarkeit auf die Administrativbehörden übertragen werden. Dies gehe aber nicht an. C. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn sucht zunächst darzuthun, daß der angefochtene kantonsrätliche Entscheid dem Stande der Gesetzgebung über die betreffende Frage entspreche: § 85 des Gemeindegesetzes von 1871 beschlage durchaus den nämlichen Gegenstand, wie § 1 litt. c des Gesetzes vom 18. März 1851, und habe als jüngeres dem ältern Gesetze derogiert; in Art. 9 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetze über Schuldbetreibung und Konkurs, lautend: „Beschlüsse und Entscheide der zuständigen Verwaltungsbehörden in Steuersachen sind vollstreckbaren gerichtlichen Urteilen gleichgestellt,“ sei die Zu¬ ständigkeit der Verwaltungsbehörden in Steuersachen anerkannt worden, und die §§ 34 und 35 des kürzlich erlassenen Staats¬ steuergesetzes ordneten ausdrücklich an, daß Staatssteuerbeschwerden durch den Regierungsrat zu beurteilen seien. Das Volk habe da¬ durch seinen Willen unzweideutig dahin kundgegeben, daß Steuer¬
streitigkeiten der Kognition der Verwaltungsbehörden unterstehen sollen. Der Umstand, daß trotzdem das Obergericht sich in solchen Fällen für kompetent erklärt habe, habe nun die Behörden veran¬ lassen müssen, dem dadurch geschaffenen Dualismus der Rechts¬ sprechung ein Ende zu machen. Und dies sei in verfassungsmäßig unanfechtbarer Weise durch den kantonsrätlichen Beschluß vom 30. März 1897 geschehen, wofür auf Art. 31 Ziff. 4 der Kan¬ tonsverfassung verwiesen werde. Hier seien dem Kantonsrat all¬ fällige Konflikte zwischen der vollziehenden und der richterlichen Gewalt zum Entscheide zugewiesen. Ob ein solcher Konflikt vor¬ gelegen sei, habe, nachdem der Regierungsrat die Frage aufge¬ worfen, in erster Linie der Kantonsrat selbst zu prüfen gehabt. Und nun sei nichts entgegen gestanden, daß der Ausdruck Konflikt nicht in dem engern Sinne eines in einem konkreten Falle vor¬ liegenden Streites zwischen den Administrativ= und den richter¬ lichen Behörden über ihre Kompetenz, sondern in dem weitern Sinne ausgelegt worden sei, daß darunter auch solche Konflikte fallen, die daraus entstehen, daß beide Gewalten in gleich gearteten Rechtsfällen die Kompetenz für sich in Anspruch genommen haben und voraussichtlich auch in Zukunft nehmen werden. Gerade daraus, daß dem Kantonsratsbeschluß eine für alle Fälle erzwing¬ bare und für die Behörden bindende Kraft nicht innewohne, gehe hervor, daß darin eine Verfassungsverletzung nicht liege. Zum Schlusse wird geltend gemacht, daß die Rekurrenten zur Be¬ schwerde aktiv nicht legitimiert seien, erstlich deshalb nicht, weil der Entscheid des Kantonsrates gleich gelautet hätte, wenn ihm ein Kompetenzkonflikt im engern Sinne vorgelegen wäre und weil deshalb den Rekurrenten ein Interesse an der Anfechtung des¬ selben fehle, und dann auch aus dem Grunde nicht, weil die Zwangskraft des Beschlusses nicht außer Frage stehe und inso¬ lange ein verfassungsmäßig garantiertes Recht eines Bürgers dadurch nicht verletzt sein könne. Der Schluß geht dahin, es sei mangels der Aktivlegitimation der Rekurrenten auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell es sei dieselbe als unbegründet abzu¬ weisen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die kantonalen verfassungsrechtlichen Normen über die Zu¬ scheidung und Abgrenzung der Kompetenzen der staatlichen Be¬ hörden und Organe stehen unter dem Schutze des Bundesgerichts. Dieses kann daher im Falle der Mißachtung einer derartigen Norm auf dem Wege des staatsrechtlichen Rekurses angerufen werden. Und zwar ist dann, wenn es sich darum handelt, ob ein Erlaß allgemeiner Natur von der verfassungsmäßig zuständigen Behörde ausgehe bezw. auf dem durch die Verfassung vorgeschrie¬ benen Wege zu stande gekommen sei, jeder Bürger, für den jener Erlaß verbindlich sein will, zur Beschwerde innert der 60tägigen Frist seit der Promulgation formell legitimiert. Schon aus diesem Grunde kann vorliegend den Beschwerdeführern das Recht zur Erhebung des Rekurses gegen den kantonsrätlichen Beschluß vom 30. März 1897, der seiner Veranlaßung und seinem Inhalte nach nicht für einen einzelnen Fall Recht schafft, sondern eine bestimmte Rechtsfrage für alle Zukunft in allgemeiner Weise lösen will, nicht abgesprochen werden, ganz abgesehen davon, daß be¬ hauptet wird, es seien durch jenen Beschluß die Rechte der stimm¬ berechtigten Bürger des Kantons Solothurn, zu denen die Rekur¬ renten ebenfalls gehören, verletzt worden. 2. Ob nun sachlich der angefochtene Beschluß nach den Be¬ stimmungen der solothurnischen Verfassung über die Ausübung der Staatsgewalt nicht vom Großen Rate allein gefaßt werden konnte, sondern dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vor¬ zulegen war, hängt einzig von der Auslegung der Bestimmung in Art. 31 Ziff. 4 der Verfassung ab, wonach dem Kantonsrate die Oberaufsicht über die gesammte Staatsverwaltung und die Behörden und der Entscheid über allfällige Konflikte zwischen der vollziehenden und der richterlichen Gewalt zusteht. Die Auslegung dieser kantonalen Verfassungsbestimmung liegt in letzter Linie in der Hand des Bundesgerichtes, das immerhin der Auffassung der obersten kantonalen Staatsbehörde Rechnung tragen und nicht ohne Not von derselben abweichen wird. Diese glaubt nun dem Begriff „Konflikt zwischen der vollziehenden und der richterlichen Gewalt“ nicht die engere Bedeutung einer Kompetenzstreitigke in einem bestimmten konkreten Falle, sondern die weitere Be¬ deutung beilegen zu sollen, wonach darunter auch ein Zustand fällt, bei dem in verschiedenen, aber gleichartigen Anständen sich
sowohl die Administrativ= als die richterlichen Behörden die Kom¬ petenz beigemessen haben. Diese Auslegung steht weder mit dem Wortlaut noch mit dem Sinn und Geist der Verfassung in Widerspruch. Denn, damit von einem Konflikt gesprochen werden könne, braucht man nicht notwendigerweise einen bestimmten kon¬ kreten Fall zu denken, in dem die beiden Gewalten sich über ihre Kompetenz streiten, sondern es kann damit auch ein in abweichen¬ den Entscheiden über die nämliche Rechtsfrage sich kundgebender, latenter Dualismus verstanden werden, mag dieselbe auch nicht gerade im gleichen Falle von beiden Gewalten verschieden beurteilt worden sein. Und daß diese Auslegung auch mit dem Sinn und Geist der Verfassung nicht in Widerspruch steht, ergibt sich aus der Erwägung, daß dem Kantonsrat die Kompetenz zur Erledi¬ gung von Kompetenzkonflikten nicht nur gegeben ist, um in jedem einzelnen Falle die Kompetenzfrage zu lösen, sondern auch zu dem Zwecke, um für die Zukunft in gleichen Fällen eine Doppel¬ spurigkeit des Verfahrens zu vermeiden, wofür übrigens noch darauf verwiesen werden kann, daß dem Kantonsrat nach der nämlichen Verfassungsbestimmung auch die Oberaufsicht über die gesamte Staatsverwaltung zusteht, ein Recht, das ihn befugt er¬ scheinen läßt, innerhalb des Rahmens seiner formalen Kompe¬ tenzen im Interesse einer geordneten Rechtspflege Mißstände, wie den in Frage stehenden, zu heben. Der Kantonsrat hat sich dem¬ nach mit seinem Beschluß vom 30. März innerhalb der Schranken der ihm durch Art. 31 Ziff. 4 zugewiesenen Zuständigkeit bewegt. Hieran ändert der Umstand nichts, daß in der Wirkung der Be¬ schluß einer Gesetzesauslegung, für die im übrigen das Referen¬ dum vorbehalten ist, gleichkommen mag. Denn sobald der Kantons¬ rat in dieser Sache verfassungsmäßig kompetent war, so kommt nichts darauf an, daß sonst für Angelegenheiten von ähnlicher staatsrechtlicher Tragweite die Mitwirkung des Volkes vorge¬ sehen ist. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen.