122. Urteil vom 15. November 1894 in Sachen Niederberger und Konsorten. A. Unterm 15. Februar 1894 reichte Advokat Lussi in Stans dem Landammannamt Nidwalden ein mit 942 Unterschriften ver¬ sehenes Initiativbegehren ein, gemäß welchem Art. 15 K.=V., der unter anderm den Inhalt der gesetzlich bestehenden Gülten (bezüglich Verzinsung im Sinne eines Gesetzes von 1751) ga¬ rantiert, revidiert und alle hierauf bezüglichen Gesetze und Ver¬ ordnungen dem revidierten Verfassungsartikel angepaßt werden sollten. Der nidwaldische Regierungsrat ernannte daraufhin eine Kommission zur Prüfung dieser Unterschriften, und erstattete die¬ selbe sodann unterm 25. Februar 1894 einen Bericht, in welchem sie von den genannten 942 Unterschriften 74, weil nicht eigen¬ händig oder als nicht amtlich beglaubigte Kreuze, und ferner 36 wegen mangels der Niederlassung oder des erforderlichen Alters oder der bürgerlichen Ehrenrechte oder endlich als bereits abge¬ geben, als ungültig bezeichnete. Von den dergestalt noch ver¬ bleibenden 832 Unterschriften zog ferner die regierungsrätliche Kommission weitere 87 deswegen ab, weil die betreffenden Unter¬ zeichner vor dem 15. Februar 1894 ihre Unterschriften zurück¬ gezogen hatten. Da demgemäß nur 745 gültige Unterschriften verblieben, erklärte die Kommission die von der Verfassung ge¬ forderte Unterschriftenzahl als nicht erreicht. Auf Grund dieses Berichtes nun, in welchem die gestrichenen Unterschriften nicht individuell bezeichnet werden, beschloß der nidwaldische Landrat unterm 28. Februar 1894, in Erwägung, daß laut gemachtem Untersuch von den zum Initiativbegehren um Revision des Art. 15 K.=V. eingereichten 942 Unterschriften 197 wegfallen, und zwar 34, weil die Betreffenden in Ermangelung des gesetz¬ lichen Alters, oder der Niederlassungsbewilligung, oder des Aktiv¬ bürgerrechtes nicht stimmberechtigt seien, sodann 76, weil Betreffenden nicht eigenhändig unterzeichnet, und 87, weil Betreffenden ihre Unterschrift motiviert vom Initiativbegehren rechtzeitig zurückgezogen haben, auf Antrag des Regierungsrates, gestützt auf Art. 41 und 86 K.=V.: Das Initiativbegehren um Revision von Art. 15 K.=V. sei als unzulässig erklärt.“ Dieser Beschluß wurde sodann im kantonalen Amtsblatt vom 2. März 1894 veröffentlicht. Das Initiativkomite ersuchte darauf den Regierungsrat um Aufschluß über die gestrichenen Unterschriften. Diesbezüglich beschloß nun zunächst der Landrat unterm 4. April, es seien die für und gegen die Revision eingegangenen Unter¬ schriften ec. 10 Tage zu Jedermanns Einsicht bei der Standes¬ kanzlei deponiert; der Regierungsrat beschloß sodann unterm 16. April, es sei auf das Gesuch der Initianten um Auskunft über die gestrichenen Unterschriften und die Gründe dieser Strei¬ chung die seiner Zeit bestellte Kommission ersucht, einen bezüg¬ lichen Bericht zu machen und denselben zur Einsicht aufzulegen. Nachdem dann die Initianten sowohl die Unterschriftenbogen als den Kommissionalbericht eingesehen, erklärten sie unterm 1. Mai 1894 den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht, indem sie beantragten: Es sei der Landratsbeschluß vom 28. Februar 1894, publiziert 2. März 1894, aufzuheben und demzufolge das Revisionsbegehren einer demnächst einzuberufenden Extra=Lands¬ gemeinde zur Beschlußfassung zu unterbreiten. B. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Einsicht der depo¬ nierten Akten habe ergeben, daß auf den Initiativbogen jede Be¬ zeichnung der gestrichenen Unterschriften fehlte; ebenso sei eine Liste dieser wegen Mangel der Stimmfähigkeit oder der Eigen¬ händigkeit 2c. hinfällig erklärten Unterschriften nicht vorhanden gewesen. Die Prüfung, ob mit Recht oder Unrecht gestrichen worden sei, sei dadurch zum Teil verhindert worden. Der Kom¬ missionalbericht sodann habe ebenso wie die im Amtsblatt ent¬ haltene Publikation des landrätlichen Beschlusses vom 28. Februar 1894, bloße Behauptungen, aber nicht die gewünschte Auskunft euthalten. Es werde daher sowohl wegen dieser auffallenden Ver¬ weigerung einer kontrollierbaren Rechenschaft über die vorge¬ nommenen Streichungen, als auch gegen den landrätlichen Be¬
schluß vom 28. Februar und 2. März 1894 der Rekurs ergriffen. Zunächst verstoße es überhaupt gegen das demokratische Prinzip wenn die Verfassung zu einem Revisionsbegehren 800 Stimmen fordere; jedenfalls aber sei man speziell unter solchen Umständen berechtigt zu verlangen, daß der Volkswille, der sich unter schwierigen Verhältnissen Bahn breche, nicht durch allerlei klein¬ liche, weder in der Verfassung noch im Gesetz begründete Will¬ kürlichkeiten erdrückt werde. Dies sei in casu geschehen und sei die Regierung auf jede mögliche Weise bestrebt gewesen, die Revisions¬ bewegung zu ersticken. In erster Linie habe nicht etwa gemäß Art. 41 K.-V. der Landrat, sondern eine regierungsrätliche Kommission die Unterschriften auf ihre Gültigkeit geprüft; auf den Bericht dieser aus Revisionsgegnern bestehenden Kommission habe dann der Landrat die Initiative ohne weiteres als unzu¬ lässig erklärt. Von einer objektiven Prüfung und Begutachtung der Sache habe schon deswegen kaum die Rede sein können; in dieser Ansicht werde man dadurch bestärkt, daß sich der Regie¬ rungsrat resp. die betreffende Kommission mit aller Hartnäckigkeit weigerten, die von den Initianten verlangte Aufklärung über die gestrichenen Unterschriften und die Gründe ihrer Verwerfung zu erteilen. Die Initianten hätten ein Anrecht darauf, sich gegen willkürliche Streichung und Unterdrückung ihres Stimmrechtes zu wehren, wenn die in Art. 86 K.=V. statuierte Initiative über¬ haupt eine praktische Bedeutung haben solle. Dieses Recht nun werde verweigert, wenn man den Interessenten jede Auskunft und Rechenschaft über die Zahl, Namen und Gründe von Unter¬ schriftenstreichungen abschlage. Die Streichung von 34 Unter¬ schriften wegen Mangels des gesetzlichen Alters, der Nieder¬ lassungsbewilligung oder des Aktivbürgerrechtes der Unterzeichner sei eine willkürliche. Die unterzeichneten Bürger resp. Einwohner von Nidwalden seien von den kompetenten Gemeindebehörden aus¬ drücklich als stimmberechtigt bezeichnet worden; ein Beweis, daß die Stimmrechtsbeglaubigung des Gemeindepräsidenten falsch war, sei nicht erbracht worden. Inwieweit sodann die Angabe der Prüfungskommission, daß 76 Unterschriften nicht eigenhändige seien, auf Wahrheit beruhe, entziehe sich jeder Kontrolle der Initianten. Eine offenbare Verfassungsverletzung liege auch darin, daß 87 Unterschriften des Revisionsbegehrens deswegen gestrichen worden feien, weil die betreffenden Stimmberechtigten hinterher, hinter dem Rücken der Initianten, die erteilte Unterschrift zurück¬ zogen. Indem nämlich die Initianten am 15. Februar 1894 eine Zahl von 946 Unterschriften einreichten, hätten sie die durch die Kantonsverfassung Art. 86 für die Initiative aufge¬ stellten Bedingungen Genüge geleistet und hätten daher ein An¬ recht darauf, daß ihr Revisionsbegehren der Landsgemeinde unter¬ breitet werde. Der Rückzug der betreffenden Unterschriften sei nicht öffentlich und förmlich, auf den Initiativbogen selbst oder vor Landammannamt erfolgt, sondern zufolge einer rührigen, mit allen Mitteln arbeitenden Agitation hinterrücks bewerkstelligt wor¬ den. Dies sei nun unzulässig. Überhaupt besäßen die Initianten das Recht, eine einmal rückhaltlos hingegebene Unterschrift als gültig und zum vorgesehenen Zwecke tauglich anzusehen und zu verwerten; eine solche Unterschrift sei verbindlich. Wenn daher die Initianten die durch die Verfassung vorgesehene Unterschriften¬ zahl gesammelt hätten, dürften sie ihr Werk als vollendet und die Initiative als erstellt betrachten. Ein Rückzug von Unter¬ schriften, speziell wenn derselbe hinter dem Rücken der Initianten und ohne Ermöglichung einer nachträglichen Kompletierung ge¬ schehe, sei unzulässig, indem dadurch das verfassungsmäßige Recht der Initiative verletzt werde. C. Der Landrat des Kantons Nidwalden beantragt Abweisung des Rekurses, indem er zur Begründung anführt: Gemäß Art. 41 d K.=V. habe der Landrat über die verfassungsmäßige Zulässigkeit von Anträgen an die Landsgemeinde zu erkennen; er habe in casu namentlich auch darüber erkennen müssen, ob 800 stimmfähige Kantons enwohner unter Beobachtung der in Art. 41 K.=V. enthaltenen Vorschriften das Partialrevisions¬ begehren gestellt hatten. Dies sei nun geschehen; eine Verfassungs¬ bestimmung sei dabei nicht verletzt worden. Wenn sodann eine Bestimmung des Geschäftsreglementes nicht beobachtet worden sein sollte, so könne deswegen beim Bundesgerichte keine Beschwerde geführt werden. Es sei übrigens nicht ersichtlich, warum der Landrat auf Grund eines Berichtes des Regierungsrates und einer sondern Prüfungskommission, von deren Mitgliedern in
Wirklichkeit keines die Protesteingabe gegen die Verfassungsrevision unterzeichnet hatte, nach freigewalteter Diskussion nicht hätte einen Beschluß fassen dürfen. Die Klagen, daß die Verfassung zu einer Revision 800 Unterschriften erheische, seien für das Bundesgericht belanglos. Da ferner nach Art. 41 und 86 K.=V. Unterschriften von stimmfähigen Kantonseinwohnern gefordert seien, so wagten die Rekurrenten prinzipiell nichts dagegen ein¬ zuwenden, daß mangels des vorgeschriebenen Alters, oder der Niederlassungsbewilligung oder des Aktivbürgerrechtes, sowie mau¬ gels eigenhändiger Unterschrift Streichung zu erfolgen habe. Zur Prüfung der Stimmberechtigung, und eventuellen Streichung, sei aber auch der Landrat und nicht nur die Gemeindebehörde kom¬ petent, wie das Bundesgericht unterm 28. September 1893 an¬ erkannt habe (Amtliche Sammlung XIX, S. 501). Abzulehnen sei sodann die Behauptung der Beschwerdeführer, der Landrat sei den Initianten bezüglich jeder einzelnen gestrichenen Unterschrift Rechenschaft schuldig. Wenn der Landrat und der Regierungsrat die Akten der Revisionsbewegung zur Einsicht eines jeden Re¬ teressenten aufgelegt hätten, so sei damit noch lange nicht eine Rechenschaftspflicht anerkannt worden, wie die Rekurrenten sie behaupteten. Es könne daher auch nicht wegen Verweigerung der Rechenschaft rekurriert werden. Daß bei Streichung der 110 Unterschriften in willkürlicher Weise verfahren worden sei, sei nicht bewiesen. Wenn sodann der Widerruf einer erteilten Unterschrift überhaupt, oder doch mit Ausnahme gewisser Fälle als unzulässig erklärt werde, so sei dies unzutreffend. Vielmehr sei der Bürger, welcher seine Unterschrift zu einem Revistonsbe¬ gehren hergebe, gegenüber den Mitunterzeichnern wie gegenüber dem Initiativkomite nicht gebunden, sondern könne derselbe jeden¬ falls bis zum Momente der Einreichung der Unterschriftenbogen beim Landammannamte seine Unterschrift widerrufen. Der ange¬ fochtene Entscheid d. d. 28. Februar 1894, widerspreche übrigens in keiner Beziehung der bisherigen Praxis der kantonalen Be¬ hörden, und seien die Beschwerdeführer nicht im Stande gewesen eine Bestimmung des Bundesrechtes oder des kantonalen Ver¬ fassungsrechtes zu bezeichnen, welche durch genannten Entscheid verletzt werde. Das Bundesgericht zieht in Erwägung 1. Gemäß Beschluß vom 28, Februar/2. März 1894 hat der Landrat von Nidwalden, nachdem das Initiativkomite für Revision des sogenannten Gültenartikels (Art. 15 K.=V.) 942 Unter¬ schriften eingereicht hatte, von denselben 197 als ungültig und demnach das Initiativbegehren wegen Mangels der erforderlichen Unterschriftenzahl (800) als unzulässig erklärt. Was den Grund der Ungültigkeit genannter Unterschriften betrifft, so bezeichnet der betreffende Beschluß als solchen für 34 Unterschriften den Mangel des gesetzlichen Alters oder der Niederlassungsbewilligung oder des Aktivbürgerrechtes, für 76 Unterschriften den Mangel der Eigenhändigkeit; die weiteren 87 endlich wurden deswegen gestrichen, weil die betreffenden Unterzeichner ihre Unterschrift motiviert vom Initiativbegehren zurückgezogen hatten. Welche Unterschriften aus diesen verschiedenen Gründen als hinfällig be¬ trachtet wurden, ist im genannten landrätlichen Beschlusse nicht angegeben. Als sodann die Initianten um Einsicht der Revisions¬ akten, speziell auch des diesbezüglichen Kommissionalberichtes er¬ suchten und ihnen diese Einsicht bewilligt wurde, ergab sich zwar, daß in der Tat 87 Unterzeichner ihre Unterschriften zurückgezogen hatten, dagegen war auch den betreffenden Akten in keiner Weise zu entnehmen, welche weiteren 110 Unterschriften, und aus wel¬ chem besondern Grunde jede derselben gestrichen worden war. Es erklärten daher B. Niederberger und Konsorten den staatsrecht¬ lichen Rekurs an das Bundesgericht, indem sie speziell den Mangel jeder genügenden Rechenschaft über die Streichung der genannten 110 Unterschriften, sowie die Streichung wegen Rückzugs als verfassungswidrig bezeichneten. 2. Nun steht zunächst fest, daß gemäß Art. 86 K.=V., wenn 800 stimmfähige Kantonseinwohner unter Beobachtung der be¬ züglichen Vorschriften das Verlangen einer Verfassungsrevision stellen, dieses Verlangen der nächsten ordentlichen Landsgemeinde zum Entscheide vorzulegen ist. Demnach ist natürlich jeder stimm¬ fähige Kantonseinwohner von Nidwalden berechtigt, durch Setzen seiner Unterschrift auf den Initiativbogen (oder in sonstiger ge¬ setzlicher Form) sich an einem Initiativbegehren zu beteiligen; ein solcher hat aber auch ein Recht darauf, daß die in gehöriger
Form erteilte Unterschrift als der Ausdruck des Willens eines Stimmberechtigten gebührende Beachtung finde und bei Berechnung der Initiantenzahl mitgezählt werde. Andrerseits steht freilich, wie auch im bundesgerichtlichen Entscheide vom 28. September 1893 anerkannt ist, dem Landrat ein Prüfungsrecht zu, kraft dessen er auch eine Streichung von Unterschriften vornehmen kann, indes darf diese Streichung jedenfalls nur aus gesetzlichen Gründen und nicht in willkürlicher Weise erfolgen. Es ist dies übrigens auch gar nicht bestritten und versteht sich von selbst; dagegen ist treitig, ob der Landrat dieses sein Prüfungs= und Streichungs¬ recht in einer Weise ausüben dürfe, die es zunächst den hievon direkt betroffenen Stimmberechtigten, dann aber auch den übrigen Initianten sowie den Bürgern im allgemeinen unmöglich macht, irgendwelche Kontrolle über die Handhabung jenes Prüfungs¬ rechtes und die daher vorgenommenen Streichungen zu üben. 3. Diesbezüglich steht zunächst fest, daß bei dem von den nid¬ waldischen Behörden geübten System sich eine solche Unmöglichkeit der Kontrolle ergeben muß; in der Tat war aus dem Beschluß vom 28. Februar 1894 und den zur Einsicht aufgelegten Akten nur ersichtlich, daß 34 Unterschriften wegen Mangels des gesetz¬ lichen Alters, 2c., 76 wegen Mangels der Eigenhändigkeit gestrichen worden waren; welche 110 Unterschriften aber von dieser Ma߬ regel betroffen wurden, war genannten Akten überhaupt nicht zu entnehmen, und infolge desfen ließ sich natürlich nicht kontrolieren, ob sie mit Recht, aus einem gesetzlichen Grunde, oder aber in willkürlicher Weise gestrichen wurden. Nun hat aber zunächst der einzelne Bürger, der seine Unterschrift zu einer Initiative hergegeben hat, gewiß ein Anrecht darauf, sich vergewissern zu können, ob seine Unterschrift gestrichen worden sei, und ob diese Streichung aus einem gesetzlichen Grunde stattgefunden habe; denn nur auf diese Weise ist es einem solchen überhaupt möglich, gegen eine sein Stimmrecht resp. Initiativrecht verletzende Strei¬ chung vorzugehen und sein negiertes Stimmrecht resp. das Vor¬ handensein des Requisits der Eigenhändigkeit zu beweisen. Ebenso aber wie der einzelne Bürger, müssen auch die andern Initianten sowie die Stimmberechtigten überhaupt erfahren können, welche Unterschriften, und aus welchem Grunde jede einzelne derselben gestrichen worden sei; denn in der Tat sind alle Bürger an der Funktion eines Volksrechtes wie die Initiative interessiert, und daher auch, bei Verletzung desselben, zum Rekurse legitimiert. In casu sind daher die Rekurrenten gewiß berechtigt zu verlangen, daß die kompetenten nidwaldischen Behörden, vor Beschlußfassung über die Initiative, über die nicht anerkannten Unterschriften ge¬ naue Rechenschaft ablegen und dieselbe unter Einräumung einer Einsprachsfrist jedem Bürger zugänglich machen sollen. Eine gegenteilige Auffassung würde mit dem Wesen der Initiative in Widerspruch stehen und dieselbe unter Umständen praktisch wertlos machen. Demgemäß ist aber der angefochtene Beschluß vom 28. Februar 1894, weil ohne Erteilung einer genügenden Rechenschaft er¬ gangen, in der Tat aufzuheben. 4. Die Rekurrenten haben sich in zweiter Linie darüber be¬ schwert, daß 87 Unterschriften wegen Rückzugs durch die be¬ treffenden Unterzeichner gestrichen worden seien. Diesbezüglich steht zunächst fest, daß 82 von diesen Unterzeichnern den Rückzug vor dem 15. Februar 1894, und die übrigen 5 ihn am genannten Tage selbst, in den gleichen beim Initiativbegehren beobachteten Formen, also mit Unterschrift, Datum 2c., auf besondern Bogen erklärten. Frägt sich nun, ob ein solcher Rückzug als verfassungs¬ mäßig betrachtet werden könne, so ergibt sich, daß die Rekurrenten keine Verfassungsvorschrift und nicht einmal eine Gesetzesbestim¬ mung namhaft gemacht haben, welche den, speziell in der er¬ wähnten Form erfolgten Rückzug einer Initiativunterschrift als unzulässig erscheinen ließen. Eine solche Vorschrift besteht übrigens in der Tat nicht; es könnte sich daher nur fragen, ob der Rück¬ zug einer einmal auf das Initiativbegehren gesetzten Unterschrift mit dem Sinn und Geist der Verfassung unverträglich erscheine. Diese Frage ist aber jedenfalls dann zu verneinen, wenn der Rückzug erfolgt, bevor die mit den Unterschriften versehenen Initia¬ tivbegehren der zuständigen Behörde überreicht worden sind. Denn so lange es zulässig ist, Unterschriften beizusetzen, muß es auch zulässig sein, solche zurückzuziehen. Es steht nun fest, daß die Initiativbegehren am 15. Februar 1894 eingereicht wurden, die letzten Rückzugserklärungen aber nicht spätern Datums sind, also
zu einer Zeit erfolgten, wo nach dem Gesagten ein Rückzug un¬ zweifelhaft noch ohne Verletzung eines Verfassungsrechtes erfolgen konnte. 5. Nach dem Gesagten wird die Streichung von 87 Unter¬ schriften anerkannt; es verbleiben somit von den ursprünglichen 942 Unterschriften, nach Abzug dieser 87, noch 855. Die Strei¬ chung weiterer 110 Unterschriften sodann ist vom Resultate des sub 1 vorgeschriebenen Verfahrens abhängig gemacht worden. Da demnach zur Zeit nicht feststeht, ob die zur Initiative er¬ forderliche Zahl von gültigen Unterschriften (800) zusammenge¬ bracht sei, kann das weitere Rekursbegehren, es sei das Initiativ¬ begehren der Landsgemeinde zur Beschlußfassung zu unterbreiten, nicht gutgeheißen werden. 6. Es wird im übrigen auf die Erwägungen des bundesge¬ richtlichen Entscheides vom 21. September 1893 in Sachen Nieder¬ berger und Konsorten (Amtliche Sammlung XIX, S. 501) ver¬ wiesen. Daselbst ist unter anderm auch ausgeführt, daß der Landrat allerdings als zur Prüfung der Unterschriften befugt anzu¬ sehen sei. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als begründet erklärt und der Beschluß des Landrates von Nidwalden vom 28. Februar 1894 aufgehoben. Die Regierung von Nidwalden ist demgemäß pflichtig, vor der Beschlußfassung des Landrates über die Initiative Rechenschaft über die nicht anerkannten Unterschriften zu geben, und dieselbe jedem Bürger zugänglich zu machen.