74. Urtheil vom 19. Juli 1890 in Sachen Hungerbühler und Möhl. A. Die Munizipalgemeinde Romanshorn nahm am 16. De¬ zember 1888 ein Baureglement an, durch welches die Aufstellung eines Ueberbauungsplanes zum Zwecke der Feststellung der zu¬ künftigen neuen Straßenzüge sowie der Korrektion bestehender Straßenlinien und der Baulinie und des Nivellements der sämmt¬ lichen Straßen und öffentlichen Plätze angeordnet wurde; ebenso den Ueberbauungsplan selbst, welcher vorher zu öffentlicher Ein¬ sicht aufgelegt worden war. Baureglement und Plan erhielten die regierungsräthliche Genehmigung. Isaak Hungerbühler, Kauf¬ mann in Lindau, hatte schon vorher auf seiner Liegenschaft Nr. 228 an der Rieslerstraße in Romanshorn ein Bauvisir auf¬ gestellt. Das Bezirksamt Arbon verweigerte die Baubewilligung, weil das Bauvisir direkt in der Verlängerung der Kreuzstraße liege und die beabsichtigte Baute die Fortsetzung dieser Straße, welche der Gemeinderath von Romanshorn für nahe bevorstehend halte, verunmöglichen würde. Hungerbühler rekurrirte hiegegen an den Regierungsrath des Kantons Thurgau, wurde indeß von diesem am 29. Dezember 1888 abgewiesen, weil die Gemeinde Romanshorn am 16. Dezember einen Gemeindebauplan genehmigt habe, nach welchem die Kreuzstraße verlängert werden solle und die Ausführung des vom Beschwerdeführer planirten Gebäudes eine solche Verlängerung verunmöglichen würde. Am 7. März 1890 stellte Isaak Hungerbühler, nachdem inzwischen die Ver¬ längerung der Kreuzstraße nicht in Angriff genommen worden war abermals ein Baugespann auf seiner Liegenschaft Nr. 228 auf; Ebenso stellte sein Schwiegervater, alt Gemeinderath Möhl in Romanshorn, auf seinem Grundstücke Nr. 236 ein Baugespann auf. Gegen beide Bauten erhob der Gemeinderath von Romans¬ horn Einsprache, gegen die erstere, wie früher, weil sie die Ver¬ längerung der Kreuzstraße, gegen die letztere, weil sie die Ver¬ längerung der Rieslerstraße verunmögliche und diese im Orts¬ plane vorgesehenen Straßenverlängerungen zu denjenigen gehören, von denen man annehme, sie möchten die ersten sein, welche aus¬
geführt werden. In Folge dieser Einsprache verweigerte das Be¬ zirksamt Arbon die Baubewilligung. Sowohl Hungerbühler als Möhl rekurrirten hiegegen an den Regierungsrath des Kantons Thurgau. Dieser entschied am 11. April 1890 dahin: Die Be¬ schwerde wird im Sinne der Motive beantwortet. In den Mo¬ tiven ist ausgeführt: Die vom Gemeinderathe erhobene formelle Einrede, daß die Rekurrenten durch die unterlassene Beschreitung des Rekursweges gegen die Plangenehmigung das Beschwerderecht verwirkt haben, sei unbegründet, weil die Rekurrenten damals noch nicht haben wissen können, zu welchem Zeitpunkte die in Frage stehenden Straßenanlagen zur Ausführung gelangen werden und daß der Gemeinderath erst mit diesem Zeitpunkte den dazu nöthigen Boden entschädigen werde. Nachdem der Straßenplan für die Ortschaft Romanshorn von der Gemeinde und dem Re¬ gierungsrathe genehmigt worden sei, könne der Gemeindrath nicht gestatten, daß auf zukünftigem Straßenboden neue Gebäude auf¬ geführt werden, welche entweder die Ausführung des Gemeinde¬ bauplanes verunmöglichen oder dadurch erschweren, daß zur Aus¬ führung einer Straße die Gebäude wieder abgebrochen und ent¬ schädigt werden müßten. Dagegen könne in Frage kommen, ob der für die Straße benöthigte Boden sofort nach der Eintragung in den Ortsplan zu entschädigen sei oder aber erst zur Zeit, wenn die projektirte Straße zur Ausführung gelange. In der Regel werde das durch eine projektirte Straße beschränkte Ver¬ fügungsrecht dem Eigenthümer keinen Schaden verursachen, doch seien Fälle möglich, daß ein solcher eintrete, namentlich wenn das betreffende Grundstück quer zur planirten Straße eine geringe Längsausdehnung habe und durch dieselbe die Errichtung eines Gebäudes verunmöglicht oder erschwert werde. In solchen Fällen sei es billig, daß die Gemeinde den zur Straßenanlage benöthigten Boden sofort erwerbe oder doch zu demjenigen Zeitpunkte, in welchem der Eigenthümer auf demselben ein Gebäude zu errichten beabsichtige. Ob und in welchem Grade eine Schädigung durch eine projektirte Straße, welche erst zu späterer Zeit ausgeführt werden solle, eintrete, haben nicht die Administrativbehörden zu entscheiden, sondern der Civilrichter. B. Gegen diesen Entscheid ergriffen I. Hungerbühler und alt Gemeinderath Möhl den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundes¬ gericht. Sie behaupten, indem sie im Wesentlichen die in den bundesgerichtlichen Entscheidungen in Sachen Verdan gegen Biel vom 29. Oktober 1890, Amtliche Sammlung VI, S. 586 und Haffner gegen Frauenfeld vom 11. Oktober 1889 geltend ge¬ machten Argumente unter Hinweis auf diese Entscheidungen weiter ausführen, die angefochtene Schlußnahme involvire eine Ver¬ letzung der in § 11 der thurgauischen Kantonsverfassung nieder¬ gelegten Eigenthumsgarantie. Im Weitern bemerken sie: Wenn sie gegen den Gemeindebeschluß vom 16. Dezember seiner Zeit nicht protestirt haben, so haben sie damit nicht zugegeben, daß jede Expropriations= und Entschädigungspflicht ausgeschlossen sei, so¬ bald ein Schaden eintrete. Dies sei aber in demjenigen Momente der Fall, wo sie, wie dies jetzt geschehen sei, an der Ausübung ihres Eigenthumsrechtes gehindert werden. Wenn Hungerbühler gegen den Entscheid des Regierungsrathes vom 29. Dezember 1888 nicht rekurirt habe, so sei es deßhalb nicht geschehen, weil er der festen Ueberzeugung gewesen sei, es werde mit der Verlängerung der Kreuzstraße sofort begonnen und sein Land expropriirt werden. Sie beantragen; Aufhebung des regierungs¬ räthlichen Beschlusses vom 11. April dieses Jahres und Schutz ihrer Klage, daß der Gemeinderath von Romanshorn seine Ver¬ fügung vom 11. März dieses Jahres entweder zurücknehme oder aber ihr Land für genannte Straßenverbindungen expropriire und dafür voll und ganz entschädige. C. Der Gemeinderath von Romanshorn macht in seiner Ver¬ nehmlassung auf diese Beschwerde im Wesentlichen geltend: Die Sachlage sei im vorliegenden Falle eine andere als in den von den Rekurrenten angeführten Fällen Verdan und Haffner. Im vorliegenden Falle sei durch die Genehmigung von Baureglement und Bebauungsplan, wie sie am 16. Dezember 1888 von der Gemeinde ausgesprochen worden sei, nicht nur eine allgemeine Verordnung aufgestellt worden, gegen deren Ausführung im Ein¬ zelnen nachträglich noch protestirt werden könnte oder deren Trag¬ weite dem Einzelnen nicht ersichtlich gewesen wäre. Vielmehr sei durch die Genehmigung von Bauplan und Baureglement in einer jedem Bürger erkennbaren Weise im Einzelnen festgestellt worden,
welche Liegenschaften mit einer Baubeschränkung belastet werden. Durch Einsichtnahme des öffentlich aufgelegten Planes habe Jedermann sich hievon Kenntniß verschaffen können und die Re¬ kurrenten haben dies denn auch thatsächlich gethan. Eine Ent¬ schädigung für die in der Auflage der Baubeschränkung liegende vorläufige Enteignung sei deßhalb nicht anerboten worden, weil die Gemeinde gefunden habe, es entstehe für die betheiligten Grundeigenthümer im Ganzen und Großen überhaupt kein Schaden, sondern eher ein Vortheil und weil übrigens auch Nie¬ mand einen Entschädigungsanspruch erhoben habe. Die hoheitliche Genehmigung des Gemeindebeschlusses vom 16. Dezember 1889 bilde somit den eigentlichen Enteignungsakt; es sei damit erklärt worden, daß die Gemeinde von denjenigen Grundeigenthümern, deren Güter laut Plan einst von Straßen durchschnitten werden, eine Beschränkung der Verfügungsfreiheit über ihr Eigenthum fordere und dafür eine Entschädigung nicht gewähre. Wenn einer der Expropriaten hiemit nicht einverstanden gewesen sei, so habe er gemäß § 2 des kantonalen Expropriationsgesetzes innert 30 Tagen, von Kenntnißnahme des bezüglichen Beschlusses an gerechnet, beim Bezirksrathe Einsprache erheben müssen. Es sei dies von keiner Seite geschehen. Ebensowenig habe Jemand die Kompetenz der Gemeinde zu Aufstellung von Baureglement und Bebauungsplan durch Beschwerde beim Regierungsrathe, welche nach dem Gemeindeorganisationsgesetze binnen 14 Tagen hätte eingereicht werden müssen, bestritten. Demnach seien die Rekur¬ renten, nachdem sie alle Fristen versäumt, zur Beschwerde nicht mehr berechtigt; nicht durch die Bauinhibition des Bezirksamtes sondern schon durch den Gemeindebeschluß vom 16. Dezember 1888 sei ihre Baufreiheit beschränkt worden. Unter allen Umständen gelte dies für den Rekurrenten Hungerbühler, welchem gegenüber der in der ganz gleichen Sache vom Regierungsrathe im Jahre 1888 erlassene Entscheid in Rechtskraft erwachsen sei. Die Re¬ kurrenten geben selbst zu, daß ihnen durch den Gemeindebeschluß vom 16. Dezember 1889 ein Schaden nicht erwachsen sei; ein solcher solle erst jetzt, durch die Bauinhibition, entstanden sein. Allein auch dies sei unrichtig. Die Rekurrenten können jeden Schaden vermeiden, indem sie einfach nicht bauen, sie können übrigens auf ihren Grundstücken sehr wohl in einer dem Be¬ bauungsplan entsprechenden Weise bauen, ja es sei dies für sie sogar vortheilhafter, als wenn sie ihre Bauten jeweilen in die projektirte Straßenlinie stellen. Sie haben ihre Bauprojekte nur deßhalb in letzterer Weise gestaltet, weil sie glauben, die Gemeinde zu sofortiger Expropriation des für dieselbe gegenwärtig noch werthlosen Bodens zwingen zu können, wo dann die Gemeinde ihnen denselben doch zur Benutzung überlassen müßte. Wenn der Regierungsrath finde, die Frage des Schadenersatzes sei durch den Civilrichter zu entscheiden, so entziehe sich diese Entscheidung der Nachprüfung des Bundesgerichtes. Den Rekurrenten sei ja der Rechtsweg prinzipiell geöffnet; erst wenn der Richter sich in¬ kompetent erklären sollte, könnte das Bundesgericht wegen Rechts¬ verweigerung einschreiten. Eine Verfassungsverletzung liege also nicht vor. D. Der Regierungsrath des Kantons Thurgau seinerseits be¬ merkt: Seine angefochtene Entscheidung besage durchaus nicht, daß das Grundeigenthum der Rekurrenten für später zu erstellende Gemeindestraßen ohne volle Entschädigung in Anspruch genommen werden dürfe, oder daß die ihnen durch den Bebauungsplan auf¬ erlegte Baubeschränkung nicht schon vor der Erstellung der Straßen eine Schmälerung ihres Privatrechtes enthalten könne und darum Expropriation respektive entsprechende Entschädigung zur Folge haben müsse. Der Entscheid sage nur, daß eine solche Baubeschränkung, um zu einer Expropriation Veranlassung zu geben, eine wirkliche, nicht nur fingirte Schädigung des Eigen¬ thümers zur Folge haben müsse und daß über die Entschädi¬ gungsfrage vom Civilrichter, nicht von den Administrativbehörden zu entscheiden sei. Nun enthalte § 11 der thurgauischen Kantons¬ verfassung Vorschriften über das Verfahren in Enteignungssachen überall nicht, es sei dies vielmehr der Gesetzgebung vorbehalten. Allerdings rufe die Verfassung selbst einem Gesetze, allein dadurch werden die Bestimmungen des kantonalen Expropriationsgesetzes nicht zum Bestandtheile des Verfassungsrechtes erhoben. Danach könne denn hier von einer Verfassungsverletzung nicht die Rede sein. Denn eine Verletzung des Prinzips des Art. 11 der Kan¬ tonsverfassung könne doch nicht darin gefunden werden, daß die
Rekurrenten mit ihrer Entschädigungsansprache, ohne Regirung ja sogar in Anerkennung derselben, wegen Inkompetenz der Ad¬ ministrativbehörden an den Civilrichter seien gewiesen worden; da¬ durch sei doch der Grundsatz der Unverletzlichkeit des Eigenthums nicht bedroht oder gar verletzt. Vielmehr würde es sich, auch wenn die angefochtene Entscheidung unrichtig wäre, immer, nur um eine, der Kognition des Bundesgerichtes entzogene, unrichtige Auslegung eines kantonalen Gesetzes handeln. Uebrigens entspreche die Entscheidung auch dem kantonalen Expropriationsgesetze; dieses behalte nur die Frage der Abtretungspflicht der Entscheidung der Administrativbehörde vor; darum handle es sich aber hier nicht, sondern vielmehr um die andere Frage, ob die Rekurrenten be¬ rechtigt seien, die Gemeinde anzuhalten, ihnen schon jetzt den für zukünftige Straßen in Aussicht genommenen Boden abzunehmen. Zu prüfen sei dabei, ob die Baubeschränkung wirklich eine Schä¬ digung involvire und bejahendenfalls ob nur diese Servitut zu entschädigen oder statt dessen der belastete Boden zu expropriiren sei. Demnach sei die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, even¬ tuell würde um vorherige Ueberweisung der Sache an die letzte kantonale Instanz, den Großen Rath des Kantons Thurgau nachgesucht. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Ein Grund, die Beschwerdeführer zunächst an den Großen Rath des Kantons Thurgau zu verweisen, liegt nicht vor. Frei¬ lich hat sich das Bundesgericht das Recht hiezu stets gewahrt und von demselben dann Gebrauch gemacht, wenn es ihm wünschenswerth erschien, die Meinung der obersten kantonalen Behörde, insbesondere über zweifelhafte neue Fragen des kanto¬ nalen Verfassungsrechtes, zu kennen. Allein eine unerläßliche Vorbedingung der Zuläßigkeit von Beschwerden der hier in Frage stehenden Art ist die vorgängige Anrufung der obersten Kantonal¬ behörde nicht und nun handelt es sich im vorliegenden Falle nicht um eine neue Streitfrage, welche besondere eigenthümliche Bestim¬ mungen des thurgauischen Verfassungs= oder Gesetzesrechtes be¬ träfe und für deren Lösung durch das Bundesgericht daher die Entscheidung des kantonalen Großen Rathes von wesentlicher Be¬ deutung sein könnte; vielmehr steht eine verfassungsmäßige Ge¬ währleistung in Frage, welche in wesentlich gleicher Weise in den meisten Kantonsverfassungen niedergelegt ist und über deren Trag¬ weite das Bundesgericht schon wiederholl Gelegenheit hatte, sich auszusprechen. 2. Die vom Gemeinderathe von Romanshorn erhobene Ein¬ rede der Verwirkung des Rekursrechtes ist unbegründet. Es ist in der angefochtenen Entscheidung des Regierungsrathes des Kantons Thurgau anerkannt, daß die Rekurrenten aus dem Ge¬ meindebeschlusse vom 16. Dezember 1888 noch nicht haben ersehen können, in welchem Zeitpunkte die im Gemeindebauplane vorge¬ sehenen Straßen zur Ausführung gelangen werden und daß der Gemeindrath erst mit diesem Zeitpunkte zur Enteignung des zur Straßenanlage nöthigen Landes schreiten wolle. Danach haben sie denn dadurch, daß sie gegen den fraglichen Gemeindebeschluß nicht rekurrirten, das Recht nicht verwirkt gegen eine auf Grund dieses Gemeindebeschlusses, ohne vorgängiges Expropriationsverfahren, geltend gemachte Baubeschränkung sich zu beschweren. Dies gilt speziell auch für den Rekurrenten Hungerbühler; auch dieser hat sein Rekursrecht nicht durch die Unterlassung, gegen den Regie¬ rungsbeschluß vom 29. Dezember 1888 Beschwerde zu führen, verwtrkt, da eben damals nach der eigenen Ausführung des Re¬ gierungsrathes noch nicht ersichtlich war, daß die Gemeinde die Baubeschränkung ohne demnächstige Ausführung der Straßen und damit eintretende Expropriation festhalten wolle. 3. In der Sache selbst hat das Bundesgericht schon wiederholt ausgesprochen, daß Beschränkungen des Inhaltes des Eigenthums angesichts der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie zwar wohl durch die Gesetzgebung nicht aber durch bloße Verwaltungsan¬ ordnungen, insbesondere nicht durch bloßes auf keiner besondern gesetzlichen Ermächtigung beruhendes Gemeindestatut, eingeführt werden können; der Inhalt des Eigenthums könne wohl durch das objektive Recht (das Gesetz) normirt und geändert werden, nicht aber können einzelne, nach der geltenden Rechtsordnung im Eigenthum liegende Befugnisse dem Eigenthümer durch bloße Verwaltungsanordnung entzogen werden. Vielmehr sei ein Entzug einzelner, nach dem geltenden objektiven Rechte im Eigenthums¬ rechte inbegriffener Befugnisse, wie zum Beispiel der Baufreiheit
nur im Wege der Expropriation, durch expropriationsweise Auf¬ erlegung einer Eigenthumsbeschränkung verfassungsmäßig statthaft (vergleiche unter Anderm Entscheidung in Sachen Verdan gegen Biel, Amtliche Sammlung VI, S. 586 u. ff., in Sachen Tobler gegen Bern, XIII, S. 281 u. ff.) Speziell hat das Bundesgericht auch in seiner einen dem vorliegenden völlig analogen Thatbestand be¬ treffenden Entscheidung in Sachen Haffner vom 11. Oktober 1889 ausgesprochen, daß der Entzug eines Eigenthumsbestandtheils durch bloße Verwaltungsanordnung auch dann als mit der ver¬ fassungsmäßigen Eigenthumsgarantie unvereinbar erscheine, wenn dem Eigenthümer rücksichtlich einer Entschädigungsforderung der Rechtsweg vorbehalten werde. Hieran ist auch im vorliegenden Falle festzuhalten. Es darf eben, gemäß der verfassungsmäßigen Gewährleistung der Unverletzlichkeit des Eigenthums nur in dem verfassungsmäßigen Wege der Expropriation vermittelst Einleitung des Enteignungsverfahrens einem Eigenthümer ein Bestandtheil seines Eigenthums entzogen respektive seinem Eigenthum eine (nicht aus dem geltenden objektiven Rechte entspringende) Be¬ schränkung (Servitut) auferlegt werden. In anderer Weise kann eine derartige Rechtsbeschränkung nicht gültig auferlegt werden, (siehe auch Entscheidung des Bundesgerichtes in Sachen Klingler gegen Goßau, Amtliche Sammlung XV, S. 735 u. ff.) 4. Demgemäß muß denn die Beschwerde in dem Sinne für be¬ gründet erklärt werden, daß die dem Eigenthum der Rekurrenten auferlegte Baubeschränkung nur unter dem Vorbehalt zu Recht besteht, daß dafür nach Maßgabe des Expropriationsgesetzes voll¬ ständige Entschädigung geleistet wird. Zu weit gehen nämlich die Rekurrenten, wenn sie verlangen, es müsse die Gemeinde, sofern sie das Bauverbot aufrecht erhalten wolle, sosort zur Erwerbung des Eigenthums an dem von dem Bauverbote betroffenen Lande schreiten. Da die Gemeinde zur Zeit eine Abtretung dieses Landes nicht verlangt, sondern dasselbe nur mit einer Servitut belasten will, so ist sie auch nicht zu Enteignung des Eigenthums sondern nur zum Erwerbe einer Servitut respektive zur Entschädigung für die aus dieser entspringenden Nachtheile verpflichtet. Sollte dem¬ nach richtig sein, was die Gemeinde Romanshorn behauptet, daß nämlich das Bauverbot für die Liegenschaften der Rekurrenten irgend nennenswerthe Nachtheile gar nicht im Gefolge habe, wird diesem Umstande bei Bemessung des Quantitatives der Ent¬ schädigung durch die zuständige Behörde Rechnung zu tragen sein. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird in dem Sinne für begründet erklärt, daß der angefochtene Beschluß des Regierungsrathes des Kantons Thurgau vom 11. April 1890 aufgehoben wird und die den Rekurrenten auferlegte Baubeschränkung nur unter dem Vorbe¬ halte zu Recht besteht, daß denselben für die ihrem Grundeigen¬ thum auferlegte Beschränkung nach Maßgabe des Expropriations¬ gesetzes vollständige Entschädigung geleistet wird.