94. Urteil
vom 29. November 1889
in Sachen Märki und Genossen. Sachverhalt A. Am 25. Oktober 1888 vermiethete F. Horandt-Müller in Basel dem A. S. Booth-Clibborn, "Obersten" der sogenannten Heilsarmee Quai de Valmy, 187, in Paris, das Lokal im Parterre seines Hauses Dolderweg Nr. 4 und Nr. 6 in Basel zur Abhaltung religiöser Versammlungen der Heilsarmee. Da zu Ausführung des Mietvertrages bauliche Aenderungen nöthig waren, so suchte der Vermiether um die hiefür erforderliche baupolizeiliche Bewilligung nach. Nachdem dieses Baubegehren im bäuerischen Kantonsblatte publizirt worden war, reichten F. Lotz- Herport und Genossen dem Regierungsrathe des Kantons Baselstadt eine von 4540 Bürgern und Einwohnern von Kleinbasel unterzeichnete Petition ein, in welcher sie verlangten, es möge die von der Heilsarmee gewünschte Baubewilligung für Einrichtung eines Versammlungslokals am Dolderweg nicht ertheilt werden. Der Regierungsrath des Kantons Baselstadt beschloß am 14. November 1888, bis zum Entscheide über das Baubegehren und die Petition werde der Heilsarmee die Abhaltung von allgemein zugänglichen Versammlungen in einem andern Lokale als demjenigen der Johanniterstraße, wo sie ihre Versammlungen bisher abzuhalten Pflegte, untersagt. Am 8. Januar 1889 wies der Regierungsrath das Baubegehren ab, da der enge Dolderweg einen durchaus ungeeigneten Zugang zu einem Lokale bilde, in welchem große Versammlungen abgehalten werden sollen. Am 12. Januar 1889 faßte er überdem folgenden Beschluß betreffend die Versammlungen der Heilsarmee: 1
"Der Regierungsrath des Kantons Baselstadt in Betracht, daß nach Art. 59 der Bundesverfassung die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung gewährleistet ist, dem Bund und den Kantonen aber vorbehalten bleibt, zur Handhabung der Ordnung und des öffentlichen Friedens unter den Angehörigen der verschiedenen Religionsgenossenschaften die geeigneten Maßnahmen zu treffen, in Berücksichtigung der in Folge des Auftretens der sogenannten Heilsarmee in hiesiger Stadt entstandenen und neuerdings hervorgetretenen Erregung; 2
erläßt in Bezug auf die Versammlungen der sogenannten Heilsarmee bis auf weiteres folgende Vorschriften: 3
1. Die allgemein zugänglichen Versammlungen dürfen nur in einem einzigen, vom Polizeidepartemente zu genehmigenden Lokale abgehalten werden. 4
2. Versammlungen in öffentlichen Gebäuden, oder in Lokalen, welche gewöhnlich zu öffentlichen Zusammenkünften benützt werden, deßgleichen öffentliche Versammlungen im Freien oder öffentliche Prozessionen sind verboten. 5
3. Oeffentliche Einladung zu den Versammlungen durch Zeitungen, Anschlag, fliegende Zeddel oder auf andere Weise ist untersagt. 6
4. Die Versammlungen sind an Wochentagen spätestens 10 Uhr, an Sonn- und Feiertagen spätestens 8 Uhr Abends zu schließen. 7
5. Der Gebrauch von lärmenden Instrumenten, durch welche die öffentliche Ruhe gestört werden könnte, ist nicht gestattet. 8
6. Die Abhaltung von Versammlungen ausschließlich oder hauptsächlich für Kinder im schulpflichtigen Alter ist verboten, deßgleichen die Zulassung solcher Kinder zu den gewöhnlichen Versammlungen anders als in Begleitung ihrer erwachsenen Angehörigen. 9
7. Bei Zuwiderhandlung gegen diese Vorschriften wird die Polizei einschreiten und gerichtliche Verzeigung eintreten lassen; sie kann auch zur Aufrechthaltung von Ruhe und Ordnung Versammlungen auflösen. 10
8. Die jeweiligen Leiter von Versammlungen im hiesigen Kanton haben hier Niederlassung zu nehmen und sich als solche beim Polizeidepartement anzumelden; hiebet ist ihnen von vorstehenden Bestimmungen Kenntniß zu geben unter Hinweis auf § 52 des Strafgesetzes und unter ausdrücklicher Androhung der Verzeigung zu strafrichterlicher Ahndung auf den Fall des Ungehorsams. Die einschlagenden Bestimmungen des Polizeistrafgesetzes bleiben vorbehalten. 11
9. Die Polizei wird gegen Störungen von Versammlungen einschreiten und die Schuldigen den Gerichten zur Bestrafung überweisen." 12 B. Gegen diesen den bäuerischen Leitern der sogenannten Heilsarmee am 16. gleichen Monats eröffneten Beschluß vom 12. Januar 1889 ergriffen K. Marti und 31 andere Einwohner von Basel, welche der sogenannten Heilsarmee angehören, den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht. In ihrer Rekursschrift vom 15. März 1889 stellen sie den Antrag, daß der Regierungsbeschluß vom 12. Januar 1889 als verfassungswidrig insoweit aufzuheben sei, als derselbe über die bestehenden gesetzlichen Vorschriften zur Aufrechthaltung der Straßen- und Wirthschaftspolizei hinausgehe. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus: Die Heilsarmee sei eine Vereinigung, welche sich die Verbreitung christlicher Religiosität "im Sinne der Rechtfertigung allein durch den Glauben an das Versöhnungsblut Jesu Christi durch den heiligen Geist" sowie die Verbreitung entsprechender Schriften und die Pflege christlicher Nächstenliebe (speziell die Fürsorge für gefallene Frauen und entlassene Sträflinge, sowie die Bekämpfung der Prostitution) zum Ziele gesetzt habe. Das Schwergewicht ihrer Thätigkeit verlege sie, weil sie eben wesentlich auf Individuen einzuwirken suche, welche jede Gemeinschaft mit einer andern Kirche verloren haben und nur auf der Straße und in den Wirthshäusern zu finden seien, auf das Abhalten von Versammlungen im Freien und in öffentlichen Lokalen. Ihre Versammlungen seien zum Theil religiöser, zum Theil profaner Natur, letzteres insofern sie lediglich dem Zwecke des innern Vereinslebens dienen und an denselben Reden aus dem Gebiete der Religion, der Moral, der Geschichte, über sittliche, religiöse und soziale Aufgaben der Heilsarmee gehalten werden. Die Versammlungen der Heilsarmee haben in Basel anfänglich wohl zu einigen, indeß nicht bedeutenden, Ruhestörungen Veranlassung gegeben; später habe man von keinerlei irgend erheblichen Auftritten mehr gehört. Weder die Heilsarmee insgesammt noch auch einzelne Mitglieder derselben haben irgendwie die öffentliche Ordnung gestört. Die Ausnahmebestimmungen, welchen die Heilsarmee durch den angefochtenen Regierungsbeschluß unterworfen werden wolle, seien verfassungswidrig; dieselben verletzen außer der Gewährleistung der Glaubens- und Gewissensfreiheit die Gleichheit vor dem Gesetze, die Preßfreiheit und die Vereinsfreiheit (Art. 4, 55 und 56 B.V.). All die zahlreichen in Basel bestehenden Sekten und religiösen Vereinigungen, von welchen einige Heils- und Evangelisationsversammlungen und dergleichen veranstalten, die sich im Wesentlichen in nichts von den Versammlungen der Heilsarmee unterscheiden, mit einziger Ausnahme der Heilsarmee, stehen unter den gleichen Gesetzen wie alle übrigen Bürger; sie seien in der Anordnung ihrer Versammlungen, der Verbreitung ihrer Schriften und Einladungen, in der Anbringung von Affichen, der Veranstaltung öffentlicher Umzüge und dergleichen lediglich den allgemeinen Schranken des Gesetzes, wie sie in § 29, 71, 73 des Polizeistrafgesetzes und § 27 des Wirthschaftsgesetzes niedergelegt seien, unterworfen. Dagegen solle die Heilsarmee viel wei-tergehenden Bestimmungen unterworfen werden; sie solle nur an einem einzigen, noch dazu der polizeilichen Genehmigung unterliegenden, Orte ihre allgemein zugänglichen Versammlungen abhalten, sich in Wirthschaften und öffentlichen Lokalen überhaupt nicht versammeln, keine öffentlichen Umzüge veranstalten, keine öffentlichen Einladungen zu ihren Versammlungen erlassen dürfen, letztere unter allen Umständen an Sonn- und Festtagen um 8 Uhr, an Wochentagen um 19 Uhr schließen müssen. Hierin liege eine Verletzung der Gleichheit vor dem Gesetze; die 32 Salutisten werden einer andern Ordnung unterstellt als die andern 70,000 Einwohner der Stadt Basel. Das Verbot, zu Versammlungen öffentlich durch Zeitungen einladen zu dürfen oder zu affichiren, sei zugleich eine Verletzung der Preßfreiheit. Im Fernern liege eine evidente Verletzung der Gewährleistung der Vereinsfreiheit vor, da diese nicht nur den Bürgern das Bilden und Konstituiren von Vereinen gewährleiste sondern auch gegen Maßnahmen schütze, welche die den Vereinen ihrer Natur und Bestimmung nach zukommende Thätigkeit verhindern. Daß durch die angefochtenen Ausnahmebestimmungen die Heilsarmee in ihrer natur- und bestimmungsgemäßen Betätigung gehindert werde, bedürfe keiner Ausführung; ebensowenig seien ihre Zwecke unsittlich oder staatsgefährlich. 13 C. Der Regierungsrath des Kantons Baselstadt trägt in seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde darauf an, das Bundesgericht möge auf den vorliegenden Rekurs von K. Märki und Genossen wegen Inkompetenz nicht eintreten. Er legt zunächst die Entstehung seiner angefochtenen Schlußnahmen dar und führt aus, letztere seien provisorischen Charakters und er werde gerne wieder auf dieselben zurückkommen, wenn dies thunlich erscheine, was vorläufig allerdings nicht abzusehen sei. Der Regierungsrath habe mit der Mißstimmung rechnen müssen, welche in der basler Bevölkerung gegen die Heilsarmee ziemlich allgemein verbreitet sei und die in den unnatürlichen Uebungen dieser Sekte und der zweifelhaften Wirksamkeit derselben wurzle. Er sei vor die Wahl gestellt gewesen, entweder die vorgeschriebenen Beschränkungen anzuordnen oder es auf Ruhestörungen ankommen zu lassen, die sicher nicht ausgeblieben wären. In rechtlicher Beziehung sei das Bundesgericht zu Beurtheilung der Beschwerde nicht kompetent. Die angefochtenen Verfügungen stützen sich auf Art. 50 B.V., welcher schon früher als Ausgangspunkt für analoge, die Heilsarmee betreffende Vorschriften gedient habe, und es werde von den Rekurrenten auch nicht bestritten, daß die Thätigkeit der Heilsarmee als eine Ausübung gottesdienstlicher Handlungen im Sinne des Art. 50 B.V. anzusehen sei. Nach Art. 50 B.V. aber sei die Ausübung gottesdienstlicher Handlungen nur innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und öffentlichen Ordnung gewährleistet und den Kantonen wie auch dem Bunde das Recht gewahrt, die geeigneten Maßnahmen zu Handhabung der Ordnung und des öffentlichen Friedens zu treffen. Der Bundesrath habe diese Bestimmung dahin interpretirt, daß den Kantonen hiedurch nicht nur das Recht sondern auch die Pflicht zuerkannt worden sei, gottesdienstliche Handlungen jederzeit einzuschränken, sofern die öffentliche Ordnung dies erheische und daß es Sache des Bundesrathes sei, jeweilen zu prüfen, ob die von den Kantonen diesfalls getroffenen Maßnahmen mit Rücksicht auf die öffentliche Ordnung hinlänglich gerechtfertigt seien. Von diesem Standpunkte aus, den auch das Bundesgericht in seiner Entscheidung in Sachen Gentil und Genossen vom 5. März 1887 als richtig anerkenne, sei das Bundesgericht zu Beurtheilung der vorliegenden Beschwerde nicht kompetent. Denn es handle sich in der That einzig und allein um die Anwendung des Art. 50 B.V. Die Handhabung dieser Verfassungsbestimmung stehe aber nach Art. 59 O.G. nicht dem Bundesgerichte sondern dem Bundesrathe zu. Von einer Verletzung des Art. 4 B.V. könne nicht die Rede sein; eine solche könnte nur dann in Frage kommen, wenn gegenüber irgend einer andern Religionsgenossenschaft, welche in gleichem Maße, wie die Heilsarmee, Unruhen und Unzufriedenheit erregt und Störungen der öffentlichen Ordnung hätte befürchten lassen, gleiche oder ähnliche Maßnahmen, wie die angefochtenen von den Behörden nicht wären getroffen worden; dies sei aber nicht der Fall, da eben keine andere Religionsgenossenschaft in der Weise wie die Heilsarmee die Gemüther aufgeregt und verletzt habe. Eine Verletzung der Preßfreiheit liege ebenfalls nicht vor, da das Verbot an die Heilsarmee, Einladungen zu ihren Versammlungen in den Zeitungen zu publiziren, keineswegs die Unterdrückung der freien Meinungsäußerung bezwecke. Die Versammlungs- und Vereinsfreiheit könne nicht in Frage kommen, da es sich nur um die Beschränkung der freien Ausübung gottesdienstlicher Handlungen im Sinne des Art. 50 B.V. handle. 14 D. Aus der Replik der Rekurrenten ist hervorzuheben: Es sei zuzugeben, daß das Verbot zu den Heilsarmeeversammlungen, auf irgend eine Art öffentlich einzuladen, weniger die garantirte Preßfreiheit als die Vereinsfreiheit verletze und insofern die Berufung auf den Art. 55 B.V. vielleicht verfehlt sei. Im Uebrigen ergebe sich aus den Ausführungen des Regierungsrathes, daß dieser seine angefochtenen Schlußnahmen auf kein Gesetz stützen könne, daß dieselben also Ausnahmemaßregeln seien, für welche eine Rechtfertigung einzig in Art. 50 B.V. gesucht werde. Was nun die Kompetenzfrage anbelange, so sei klar, daß Beschwerden wegen Verletzung der Glaubens- und Gewissens- oder Kultusfreiheit an den Bundesrath gerichtet werden müßten. Allein die Rekurrenten beschweren sich beim Bundesgerichte gar nicht hierüber; im Gegentheil haben sie in ihrer Beschwerde ausdrücklich gesagt, daß die Vereinigungen der Heilsarmee einen doppelten Zweck haben und ihre Versammlungen verschiedener Natur seien. Sie halte neben den gottesdienstlichen Versammlungen auch solche profanen Charakters ab, wo es sich um Bekämpfung der Prostitution, der Trunksucht u. s. w. handle und wo denn offenbar keine gottesdienstlichen Handlungen in Frage stehen. Die Rekurrenten beschweren sich nun aber gerade darüber, daß die Heilsarmee bezüglich aller ihrer Versammlungen, auch derjenigen profaner Natur, den angefochtenen Beschränkungen unterstellt werde. Daher sei denn das Bundesgericht unzweifelhaft kompetent. Im Uebrigen halten die Rekurrenten die Ausführungen der Rekursschrift gegenüber den Erörterungen der beklagten Regierung fest. 15 E. Duplikando bemerkt die Regierung des Kantons Baselstadt rücksichtlich der Anwendbarkeit des Art. 50 B.V.: Es könne nicht behauptet werden, daß die Versammlungen der Heilsarmee lediglich einen gottesdienstlichen Charakter haben; allein dies ändere nichts an der Thatsache, daß die Salutisten selbst sich als eine religiöse Sekte beziehungsweise Genossenschaft ausgeben und als solche auch vom Bundesgericht anerkannt worden seien. Die Versammlungen der Salutisten können daher, wenn auch einzelne dieser Vereinigungen nicht ausschließlich Kultuszwecken dienen - was jeweilen festzustellen der Behörde auch absolut unmöglich sei, - mit andern nicht religiösen Vereinen nicht auf die gleiche Stufe gestellt werden und das gleiche Recht wie diese mit Rücksicht auf Art. 50 Absatz 2 B.V. nicht für sich beanspruchen. Mit andern Worten das Recht der Vereinsfreiheit, wie solches durch Art. 56 B.V. gewährleistet sei, sei gegenüber Religionsgenossenschaften den Beschränkungen unterworfen, welche der Bund oder die Kantone im Interesse der Ordnung und des öffentlichen Friedens für nothwendig erachten. 16 Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die angefochtene Schlußnahme des Regierungsrathes des Kantons Baselstadt vom 12. Januar 1889 normirt die Versammlungen der sogenannten Heilsarmee, indem sie dieselben gewissen Beschränkungen unterwirft; ihre sammtlichen Bestimmungen beziehen sich ausschließlich auf die Versammlungen und Umzüge, nicht aber auf andere Formen der Bethätigung der genannten Gesellschaft oder ihrer Mitglieder; insbesondere beziehen sie sich nicht auf die Verbreitung der salutistischen Doktrinen durch das Mittel der Druckerpresse. Wenn alle öffentlichen Einladungen zu den Versammlungen durch Zeitungen u. s. w. untersagt werden, so liegt hierin lediglich eine Beschränkung der Publizität der Versammlungen, nicht aber eine die freie Meinungsäußerung durch die Presse beschränkende Maßnahme; eine Verletzung der durch Art. 55 B.V. gewährleisteten Preßfreiheit kann also, wie übrigens auch die Rekurrenten selbst in ihrer Replik zuzugeben scheinen, von vornherein nicht in Frage kommen; es kann sich vielmehr nur fragen, ob nicht, wie die Rekurrenten behaupten, eine Verletzung des Vereins- und Versammlungsrechtes oder der Gleichheit vor dem Gesetze, d.h. da die Kantonsverfassung selbständige Garantien dieser Individualrechte nicht aufstellt, der Art. 56 und 4 B.V. vorliege. 17 2. Die in Art. 56 B.V. niedergelegte Gewährleistung des Vereins- und Versammlungsrechtes nun entscheidet nicht darüber, inwiefern Versammlungen zu gottesdienstlichen Zwecken unbeschränkt statthaft sind oder aber gänzlich verboten oder doch bestimmten Beschränkungen unterworfen werden können. Das Recht zu freier Ausübung von Kultushandlungen ist vielmehr, wie das Bundesgericht bereits in seiner Entscheidung in Sachen Gentil und Genossen vom 5. März 1887 (Amtliche Sammlungen XIII, S. 19) ausgesprochen hat, ein Ausfluß der in Art. 49 B.V. gewährleisteten Glaubens- und Gewissensfreiheit und als solcher - für Vereine und Versammlungen ebensowohl wie für einzelne Individuen - bundesrechtlich ausschließlich durch Art. 50 B.V. innerhalb der dort aufgestellten Schranken garantirt. Aus dem Vereins- und Versammlungsrechte an sich folgt noch nicht, daß gleichzeitig auch die Kultusfreiheit und damit die Freiheit der Vereinigung speziell zu Kultuszwecken, überhaupt oder in bestimmtem Umfange, gewährleistet sei. Vielmehr kann das Vereins- und Versammlungsrecht, das sich ja stets auf die der geltenden Rechtsordnung nicht zuwiderlaufenden Vereine beschränkt, garantirt, die Kultusfreiheit staatlich nicht anerkannter Religionsgenossenschaften dagegen geradezu reprobirt oder doch - wie es unter der Herrschaft der Bundesverfassung von 1848 tatsächlich der Fall war, - verfassungsmäßig nicht gewährleistet sein. Die Antwort auf die Frage, inwieweit die gemeinsame Ausübung von Kultushandlungen in Vereinen oder Versammlungen, die Freiheit der Vereinigung zu Kultuszwecken, verfassungsmäßig geschützt sei, inwiefern solche Vereinigungen bestimmten Beschränkungen unterworfen oder gar verboten werden können, ist demnach nicht aus den Verfassungsbestimmungen zu schöpfen, welche das Vereins- und Versammlungsrecht, sondern aus denjenigen, welche die Freiheit der Religionsübung, die Glaubens- und Kultusfreiheit, betreffen. Nur an Hand der letztern Verfassungsbestimmungen kann beurtheilt werden, ob gewisse einem Kultus auferlegte Beschränkungen verfasfungsmäßig zuläßig oder unzuläßig seien, ob für einen bestimmten Kultus überhaupt der Schutz der Verfassung könne angerufen werden u. s. w. 18 3. Die sogenannte Heilsarmee nun ist zweifellos eine religiöse Genossenschaft oder Sekte und ihre Versammlungen erscheinen wesentlich als Versammlungen zum Zwecke gemeinsamer Ausübung von Kultushandlungen, in derjenigen Form, welche diese Gesellschaft sich auserkoren hat. Wenn die Rekurrenten, insbesondere in ihrer Replik, behaupten, daß die Versammlungen der Heilsarmee nicht ausschließlich nur Kultushandlungen gewidmet seien, sondern daß dort auch andere Dinge zur Sprache kommen, so mag dies richtig sein; allein es ändert dies nichts daran, daß diese Versammlungen, der Natur der sie abhaltenden Gesellschaft entsprechend, doch überwiegend den Charakter von Vereinigungen zu Kultuszwecken an sich tragen, beziehungsweise die Verbreitung der Kultusform der Salutisten oder die Wirkung durch dieselbe bezwecken. Zusammenkünfte übrigens, welche einzelne Mitglieder der Heilsarmee unter sich oder mit Dritten zu ausschließlich profanen (etwa geselligen u. drgl.) Zwecken, ohne Beimischung von Kultushandlungen und Formen, abhalten sollten, fallen hier durchaus außer Betracht; denn auf solche rein profane Vereinigungen, bei welchen Angehörige der Heilsarmee nicht als solche, als Mitglieder der Heilsarmee, sondern als Privatleute auftreten, bezieht sich der angefochtene Regierungsbeschluß offenbar gar nicht. 19 4. Ist aber demnach die Zuläßigkeit der durch den angefochtenen Regierungsbeschluß für die Versammlungen der sogenannten Heilsarmee aufgestellten Beschränkungen nicht nach Art. 56 sondern nach Art. 50 B.V. zu beurtheilen, so ist das Bundesgericht zu sachlicher Prüfung der Beschwerde nicht kompetent. Denn die Wahrung des Art. 50 B.V. steht nach Art. 59 Ziffer 6 O.G. nicht dem Bundesgerichte sondern den politischen Behörden des Bundes zu. Nicht vom Bundesgerichte sondern nur von den Politischen Bundesbehörden kann geprüft werden, ob die angefochtenen Schlußnahmen als durch Art. 50 B.V. gerechtfertigte Maßnahmen zu Aufrechthaltung der öffentlichen Ordnung oder des religiösen Friedens erscheinen oder aber als verfassungswidriger Eingriff in das verfassungsmäßige Recht der Kultusfreiheit zu betrachten sind. Die Berufung der Rekurrenten auf Art. 4 B.V. vermag hieran natürlich nichts zu ändern; denn es ist ja klar, daß, sofern der Regierungsrath des Kantons Baselstadt nach Art. 50 B.V. berechtigt war, die Versammlungen der sogenannten Heilsarmee den streitigen Beschränkungen zu unterstellen, von einer Verletzung des Art. 4 B.V. von vornherein nicht die Rede sein kann. 20 Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Auf die Beschwerde der Rekurrenten wird nicht eingetreten. 21
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