79. Urtheil vom 12. November 1886, in Sachen Bucher. A. Am 25. Februar 1886 reichte Joseph Bucher, Kan¬ tonsrath in Kägiswyl, dem Landammann des Kantons Unter¬ walden ob dem Wald den Entwurf eines Gesetzes über Hand¬ habung der Sonn= und Festtagspolizei sammt Begründung ein, mit dem Begehren derselbe möchte der Landsgemeinde vorgelegt werden. Dieser Entwurf stimmt, von wenigen Aenderungen insbesondere in § 1, abgesehen, mit der vom Kantonsrathe des Kantons Unterwalden ob dem Wald am 9. Februar 1885 erlassenen Verordnung über Handhabung der Sonn= und Festtags¬ polizei wörtlich überein. Am 11. März 1886 beschloß der Kantonsrath von Obwalden, der Vorschlag des Kantonsrathes Bucher gehöre seiner Natur nach nicht in den Bereich der hie¬ sigen Landsgemeinde und gelange deßhalb auch nicht zur Vor¬ lage an dieselbe. Dieser Beschluß wird im wesentlichen damit begründet: Der Vorschlag bezwecke nicht den Erlaß eines neuen oder die Revision eines bestehenden Gesetzes sondern die Revi¬ sion einer Polizeiverordnung, welche, wie auch eine Entschei¬ dung des Bundesgerichtes vom 7. November 1885 anerkenne, vom Kantonsrathe innerhalb der Schranken seiner Kompetenz
erlassen worden sei. Es stehe fest, daß diese Verordnung in ihrer Eigenschaft als solche zu Recht bestehe, also nicht zu den¬ jenigen Erlassen gehöre, welche nach Art. 36 litt. a Lemma 2 der Kantonsverfassung gesetzgeberischen Charakter haben. Demnach verstoße der Initiativantrag gegen Erkenntnisse und Urtheile, welche von andern Behörden, und zwar eidgenössischen und kan¬ tonalen, in Gemäßheit ihrer Befugnisse erlassen worden seien; derselbe sei somit gemäß Art. 37 Abs. 2 der Kantonsverfassung der Landsgemeinde nicht vorzulegen. B. Gegen diesen Beschluß ergriff F. J. Bucher mit Rekurs¬ schrift vom 22. März/1. April 1886 den staatsrechtlichen Re¬ kurs an das Bundesgericht. Er führt aus: Nach Art. 36 der Kantonsverfassung sei die Landsgemeinde die einzige gesetz¬ gebende Behörde. Die Ordnung der Sonn= und Festtagsheiligung sei zweifellos, sowohl nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen, als speziell nach der in Art. 36 der Kantonsverfassung gegebenen Definition des Gesetzes, Sache der Gesetzgebung. Nach Art. 37 der Kantonsverfassung habe jeder Stimmberechtigte das Recht, jeweilen bis den 1. März dem Landammann Anträge, welche ihrer Natur nach in den Bereich der Landsgemeinde gehören, zu Handen der letztern einzureichen. Die Vorlage einer solchen Eingabe an die nächste Landsgemeinde dürfe nicht verhindert werden, wenn die Eingabe keine Verletzung der Bundes= oder Kantonsverfassung oder von Privatrechten in sich schließe, auch nicht gegen von den übrigen Behörden in Gemäßheit ihrer Befugniße erlassene Erkenntnisse und Urtheile gerichtet sei. Der Rekurrent habe von diesem Vorschlagsrechte Gebrauch gemacht und sein Initiativbegehren als Gesetzesvorschlag eingereicht. Er verlange den Erlaß eines Gesetzes, nicht die Revision eines solchen oder die Abänderung einer Verordnung; sein Vorschlag sei ein selbständiger Gesetzesvorschlag, wenn er auch bei dessen Ausarbeitung die kantonsräthliche Verordnung vom 9. Februar 1885 zu Rathe gezogen habe. Diese Verordnung sei verfassungs¬ widrig, weil der Kantonsrath zu deren Erlaß nicht kompetent gewesen sei. Es sei übrigens ein Initiativbegehren des Inhalts, daß eine bisher, sei es mit Recht oder mit Unrecht, im Verord¬ nungswege geordnete Rechtsmaterie für die Zukunft gesetzlich geregelt werde, durchaus statthaft. Daß das Bundesgericht in seinem Entscheide vom 7. November 1885 über einen gegen die kantonsräthliche Verordnung vom 9. Februar 1885 gerich¬ teten Rekurs von Jos. M. Durrer und Genossen die Verord¬ nung als verfassungsmäßig erklärt habe, sei unrichtig. Es habe einfach den Rekurs aus dem formellen Grunde der Verspätung abgewiesen. In der Verhinderung der Vorlage seines Gesetzes¬ vorschlages an die Landsgemeinde liege eine Verletzung der (rt. 46 litt. a und 37 Lemma 1 und 2 der Kantonsverfassung. Demnach werde beantragt: Es sei die angestrittene Schlu߬ nahme des obwaldenschen Kantonsrathes vom 11. dieses als verfassungswidrig aufgehoben und dem Rekurrenten die Vorlage seines Gesetzesvorschlages an die Landsgemeinde grundsätzlich gestattet und es sei Rekursbeklagter in alle Kosten des Rekurses verurtheilt. C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der Regierungsrath des Kantons Unterwalden ob dem Wald im wesentlichen aus: Der Rekurs beziehe sich auf die ganz gleiche Frage wie derjenige von I. M. Durrer und Genossen, der am 7. November 1885 vom Bundesgerichte beurtheilt worden sei. Damals habe das Bundesgericht entschieden, daß die kantons¬ räthliche Sonntagspolizeiverordnung selbst nicht mehr ange¬ fochten, sondern nur noch gegen die Anwendung derselben in einem Einzelfalle von den dadurch Betroffenen Beschwerde ge¬ führt werden könne. Eine den Rekurrenten persönlich betref¬ fende Einzelanwendung der kantonsräthlichen Verordnung liege aber gar nicht vor. Der Rekurrent verlange vielmehr ganz gleich wie die früheren Rekurrenten dies auch gethan haben, daß die Sonntagspolizeiverordnung als Gesetz der Landsge¬ meinde vorgelegt werde. Dies sei aber nach der bundesgericht¬ lichen Entscheidung vom 7. November 1885 nicht mehr statt¬ haft. Die Schlußnahme des Kantonsrathes, das Initiativ¬ begehren des Rekurrenten der Landsgemeinde nicht vorzulegen, enthalte gar nichts neues, sondern einfach die Erklärung, daß der Kantonsrath auf seiner frühern staatsrechtlichen Entscheidung be¬ harre, der Erlaß der Sonntagspolizeiverordnung falle in seine Kompetenz. Dies sei vom Bundesgerichte bereits in seiner frühern
Entscheidung anerkannt worden. Es liege also res judicata vor. Die angefochtene Schlußnahme des Kantonsrathes enthalte übri¬ gens keine Verfassungsverletzung. Die Kantonsverfassung kenne kein unbeschränktes sondern nur ein sachlich sehr beschränktes Initiativ¬ recht an die Landsgemeinde; nach Art. 37 und 41 der Kantonsverfas¬ sung habe nicht die Landsgemeinde sondern der Kantonsrath darü¬ ber zu entscheiden, ob verfassungsmäßig ein Initiativbegehren in den Kompetenzkreis der Landsgemeinde falle oder nicht. Es sei um so nothwendiger, die verfassungsmäßigen Schranken des Ini¬ tiativrechtes strenge festzuhalten, als dasselbe jedem einzelnen Bürger zustehe und daher, bei Durchbrechung der verfassungs¬ mäßigen Schranken, die Gefahr nahe liege, daß alles mögliche vor das Forum der Landsgemeinde gebracht und zum Schaden einer geregelten Staatsordnung und eines geordneten Fort¬ schrittes alle Gebiete der Polizei der Kompetenz des Kantons¬ rathes entzogen werden. Vor die Landsgemeinde seien Initiativ¬ begehren nicht zu bringen, welche gegen von den übrigen Be¬ hörden in Gemäßheit ihrer Befugnisse erlassene Erkenntnisse und Urtheile gerichtet seien. (Art. 37 der Kantonsverfassung.) Nun habe der Kantonsrath in grundsätzlich nicht mehr anfechtbarer Weise entschieden, daß die Regelung der Sonn= und Festtags¬ polizei in seine Kompetenz falle. Das Initiativbegehren sei da¬ her unstatthaft. Uebrigens sei diese Entscheidung auch materiell vollkommen richtig und entspreche dem hergebrachten Rechte des Kantons. Die in Art. 36 der Kantonsverfassung enthaltene Umschreibung des Gesetzbegriffes wolle nichts anders als Gesetz qualifiziren, als was auch anderwärts als Gesetz betrachtet werde; jedenfalls wolle sie nicht das weite, reichgestaltige und fluktuirende Gebiet des Polizei= und Verwaltungswesens der Gesetzgebung zuweisen. Die angefochtene Sonntagspolizeiverord¬ nung habe zudem die individuellen Rechte der Bürger durchaus nicht beschränkt, sondern gegenüber dem frühern Rechtszustande erweitert. Es werde übrigens in Beziehung auf diese Frage auf die Rekursbeantwortung gegenüber der Beschwerde des Jos. M. Durrer und Konsorten verwiesen. Zu bemerken sei auch, daß nach konstanter und naturgemäßer Praxis die eidgenössi¬ schen Behörden gegen kantonale Interpretationen kantonalen Rechts nur bei ganz offenkundiger und zweifelloser Verfassungs¬ verletzung einschreiten. D. In Replik und Duplik halten der Rekurrent und der Regierungsrath des Kantons Obwalden unter eingehender Be¬ kämpfung der gegnerischen Argumente an ihren Ausführungen fest. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die von der Regierung des Kantons Unterwalden dem Wald der Beschwerde in erster Linie entgegengestellte Ein¬ rede der abgeurtheilten Sache ist unbegründet. Es können über¬ haupt die civilrechtlichen Grundsätze von der Rechtskraft richter¬ licher Urtheile nicht ohne weiters auf die staatsrechtlichen Ent¬ scheidungen der Bundesbehörden übertragen werden (s. Amtliche Sammlung X, S. 178, Erw. 1); zudem wären vorliegend auch die civilrechtlichen Voraussetzungen der Einrede der abge¬ urtheilten Sache nicht gegeben. Denn das bundesgerichtliche Urtheil vom 7. November vorigen Jahres, auf welches die ge¬ dachte Einrede gestützt wird, ist nicht zwischen den gegenwärtigen Parteien ergangen. 2. Es ist aber im Fernern auch nicht richtig, daß der gegen¬ wärtige Rekurs die gleiche Rechtsfrage betreffe, wie die vom Bundesgerichte am 7. November vorigen Jahres wegen Verspä¬ tung abgewiesene Beschwerde des Jos. M. Durrer und Kon¬ sorten. Letzterer Rekurs focht die verfassungsmäßige Gültigkeit der kantonsräthlichen Sonntagspolizeiverordnung, insolange die¬ selbe nicht von der Landsgemeinde gepehmigt sei, an. Wäre der¬ selbe gutgeheißen worden, so hätte die gedachte Verordnung als inkonstitutionell aufgehoben werden müssen. Die gegenwärtige Beschwerde dagegen verlangt nicht die Aufhebung der Sonntags¬ poltzeiverordnung, sondern sie geht dahin, der Kantonsrath sei zu verpflichten, den vom Rekurrenten eingereichten Gesetzesvorschlag über Sonn= und Festtagspolizei der Landsgemeinde vorzulegen. Wird diese Beschwerde als begründet erklärt, so hat dies die Aufhebung der bestehenden Sonntagspolizeiverordnung nicht zur Folge; diese Verordnung bleibt vielmehr in gleicher Weise wie bisher bestehen und wird erst dann aufgehoben wenn die Lands¬ gemeinde deren Aufhebung, durch Annahme des Gesetzesvorschlages des Rekurrenten, beschließt. Mit andern Worten: der Rekurs XII — 1886
des Jos. Maria Durrer und Genossen wurde darauf begründet der Erlaß der Sonntagspolizeiverordnung durch den Kantons¬ rath enthalte einen verfassungswidrigen Eingriff in das Gesetz¬ gebungsrecht der Landsgemeinde; die gegenwärtige Beschwerde dagegen rügt eine Verletzung das nach der obwaldenschen Kan¬ tonsverfassung jedem Bürger zustehenden Rechtes der Gesetzes¬ initiative. Richtig ist freilich, daß auch der gegenwärtige Rekur¬ rent in seiner Rekursbegründung behauptet, die kantonsräthliche Sonntagspolizeiverordnung sei formell verfassungswidrig. Allein dies ändert an der Natur der Beschwerde, wie sie sich aus dem Rekursantrage ergiebt, nichts. 3. In sachlicher Prüfung der Beschwerde ist unzweifelhaft, daß nach Art. 37 der Kantonsverfassung jeder Stimmfähige berechtigt ist, Anträge zu Handen der Landsgemeinde zu stellen und daß diese Anträge der Landsgemeinde vorgelegt werden müssen, sofern sie in der vorgeschriebenen Form gestellt sind, ihrer Natur nach in den Bereich der Landsgemeinde fallen, keine Verletzung der Bundes= oder Kantonsverfassung oder von Privatrechten enthalten und nicht gegen „Erkenntnisse und Ur¬ theile" gerichtet sind, welche von andern Behörden innerhalb der Schranken ihrer Kompetenz gefaßt wurden. Richtig ist, daß gemäß Art. 41 der Kantonsverfassung der Kantonsrath zu prü¬ fen und zu entscheiden hat, ob ein eingereichter Vorschlag zur Vorlage an die Landsgemeinde geeignet sei, das heißt den in Art. 37 der Kantonsverfassung hiefür aufgestellten Bedingungen entspreche. Allein da das Initiativrecht ein verfassungsmäßiges Recht ist, so ist gegen einen abweisenden Beschluß des Kantons¬ rathes ohne Zweifel gemäß Art. 59 O.=G. der staatsrechtliche Rekurs an das Bundesgericht statthaft und ist letzteres befugt, zu prüfen, ob der Kantonsrath mit Recht oder mit Unrecht angenommen habe, ein Initiativbegehren sei verfassungsmäßig unstatthaft. 4. Nun geht der Vorschlag des Rekurrenten dahin, es sei die Sonn= und Festtagspolizei gemäß dem von ihm vorgelegten Entwurfe durch ein Gesetz zu ordnen. Dieser Vorschlag aber erscheint als verfassungsmäßig statthaft. Die Vorschriften da¬ rüber, ob und unter welchen Voraussetzungen an Sonn= und Festtagen gewisse Arbeiten verrichtet werden dürfen, u. s. w., qualifiziren sich gewiß nicht als bloße Verwaltungsvorschriften sondern als Rechtssätze. Denn sie betreffen ja nicht etwa nur Organisation oder Geschäftsgang der Behörden und dergleichen, sondern unmittelbar die Rechtsstellung der Bürger, (Vergl. Art. 36 der Kantonsverfassung.) Es kann also nicht gefagt werden, daß dieselben ihrer Natur nach nicht in den Bereich der gesetzgebenden Behörde, der Landsgemeinde, fallen. Daß diese Materie bisher nicht durch die Gesetzgebung sondern im Verordnungswege geregelt war, ändert hieran nichts. Selbst wenn zugegeben wird, daß der Kantonsrath, so lange die Ge¬ setzgebung das fragliche Rechtsgebiet nicht ordnete, kraft des ihm nach Art. 48 litt. a der Kantonsverfassung zustehenden Ver¬ ordnungsrechtes befugt war, dies seinerseits im Verordnungs¬ wege zu thun, so konnte doch jedenfalls dadurch, daß der Kan¬ tonsrath von dieser Befugniß Gebrauch machte, die Kompetenz des Gesetzgebers, später die Materie durch Gesetz zu regeln, nicht aufgehoben werden; demnach kann denn aber auch ein hierauf gerichteter Initiativantrag nicht als verfassungsmäßig unstatthaft bezeichnet und von der Vorlage an die Lands¬ gemeinde ausgeschlossen werden. Daß der Initiativvorschlag gegen kompetenterweise erlassene „Erkenntnisse und Urtheile“ anderer Behörden verstoße, trifft gewiß nicht zu. Denn um Aufhebung von Erkenntnissen und Urtheilen, d. h. von ge¬ richtlichen oder administrativen Entscheidungen über einen Ein¬ zelfall handelt es sich ja überall nicht, sondern um die ge¬ setzliche Normirung einer Rechtsmaterie für die Zukunft. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als begründet erklärt und es wird mithin dem Rekurrenten das Rechtsbegehren seiner Rekursschrift zuge¬ sprochen.