Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.82
URTEIL
vom 15. November 2023
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Ramon Mabillard
und Gerichtsschreiber lic. iur. Johannes Hermann
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
IWB Industrielle Werke Basel
Margarethenstrasse 40, 4002 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen zwei Verfügungen der IWB Industrielle Werke Basel
vom 12. April 2023
betreffend Unterbrechung der Energielieferung
Sachverhalt
Mit zwei Rechnungen vom 25. Mai 2022 stellten die IWB Industrielle Werke Basel (IWB) A____ (Rekurrent) für den Bezug von Strom den Betrag von CHF 272.– und für den Bezug von Wasser und Strom den Betrag von CHF 1'481.– in Rechnung. Nach erfolgten Mahnungen ordneten die IWB mit Verfügungen vom 12. April 2023 die Unterbrechung der Energielieferung an und verpflichteten den Rekurrenten, den Mitarbeitenden der IWB den Zutritt zu den entsprechenden Hausinstallationen und Messeinrichtungen in der Liegenschaft [...] in Basel ab dem 2. Mai 2023 zu gewähren.
Dagegen erhob der Rekurrent mit Eingabe vom 20. April 2023 Rekurs an den Regierungsrat. Der Regierungspräsident überwies den Rekurs mit Schreiben vom 19. Mai 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit seinem Rekurs beantragt der Rekurrent, es sei den IWB eine Unterbrechung der Energiezufuhr zu untersagen und es seien die IWB «darauf hinzuweisen, dass Bundesgesetze von jedermann einzuhalten» seien. Die IWB beantragen mit Vernehmlassung vom 19. Juli 2023 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 11. August 2023 nahmen sie ergänzend zur Sache Stellung. Der Rekurrent replizierte mit Eingabe vom 18. August 2023. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Gegen Verfügungen der IWB kann gemäss den Bestimmungen des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) Beschwerde beim Regierungsrat erhoben werden (§ 37 Abs. 1 und 3 Gesetz über die Industriellen Werke Basel [IWB-Gesetz, SG 772.300]). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) sowie dem Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 19. Mai 2023. Funktionell zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 Gerichtsorganisationsgesetz [SG 154.100]).
1.2 Der Rekurrent ist als Adressat der angefochtenen Verfügungen von diesen unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung und Abänderung. Er ist deshalb zum Rekurs legitimiert (§ 13 Abs. 1 VRPG). Auf den rechtzeitig eingereichten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
Dabei gilt im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2020.54 vom 15. Januar 2021 E. 1.3 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.
2.1 Der Rekurrent richtete seinen Rekurs «gegen die Verfügung der IWB bezüglich der Unterbrechung der Energielieferung» (Rekurs vom 20. April 2023, Betreffzeile). Er legte dem Rekursschreiben die Verfügung vom 12. April 2023 betreffend die Rechnung Energie- und Wasserbezug vom 25. Mai 2022 bei. Die IWB wiesen in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass am 12. April 2023 zwei Verfügungen ergangen seien und nicht klar sei, gegen welche Verfügung sich der Rekurrent wehre. Sie behandle den Rekurs so, als würde er sich gegen beide Verfügungen richten (Vernehmlassung vom 19. Juli 2023, Rz. 2). Dem ist zu folgen. Anfechtungsobjekte des Rekurses sind mithin sowohl die Verfügung der IWB vom 12. April 2023 betreffend die Rechnung vom 25. Mai 2022 für den Bezug von Strom als auch die Verfügung der IWB vom 12. April 2023 betreffend die Rechnung vom 25. Mai 2022 für den Bezug von Wasser und Strom.
Streitgegenstand ist die Anordnung der Unterbrechung der Energielieferung aufgrund der unbestrittenermassen bisher ausgebliebenen Bezahlung der Rechnungen der IWB vom 25. Mai 2022 für den Bezug von Strom bzw. von Wasser und Strom. Strittig ist dabei, ob der Rekurrent mit der unterbliebenen Zahlung in Verzug geraten ist, nachdem er den IWB die Barzahlung angeboten hat, diese von den IWB aber abgelehnt worden ist (vgl. die Schreiben des Rekurrenten vom 20. Juli 2022, 28. Dezember 2022 und 6. März 2023 sowie die Schreiben der IWB vom 18. November 2022, 4. Januar 2023 und 8. März 2023).
2.2 Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent geltend, er habe sich entgegen der Behauptung der IWB nicht geweigert, die Gebühren für seinen Energiebezug zu bezahlen. Er habe sich vielmehr zu wiederholten Malen bereit erklärt, die Rechnungen der IWB bar zu begleichen. Er habe sich aus verschiedenen Gründen dazu entschlossen, die Rechnung bar zu bezahlen, was nach Art. 74 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR, SR 220) und Art. 3 des Bundesgesetzes über die Währung und die Zahlungsmittel (WZG, SR 941.10) geltendes Bundesrecht sei. Zu diesem Zweck sei er nicht nur einmal am Sitz der IWB erschienen. Seine Barzahlung sei aber trotz Annahmepflicht nie akzeptiert worden. Er habe sich deshalb ohne Erfolg an die Ombudsstelle gewandt. Soweit sich die IWB auf dispositives Recht beriefen, verkennten sie, «dass dispositive Normen bei Verträgen immer des Konsenses beider Parteien bedürfen» (Rekurs vom 20. April 2023).
2.3 Demgegenüber bestreiten die IWB eine Pflicht zur Entgegennahme von Barzahlungen. Art. 3 WZG statuiere zwar den Grundsatz der Annahmepflicht von Barzahlungen. Diese Bestimmung sei jedoch gemäss der Botschaft des Bundesrats zum WZG dispositiver Natur. Durch den Bezug von Energie oder Wasser entstehe zwischen den IWB und den Kunden ein sogenanntes «Benützungsverhältnis». Diesem lägen die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen zugrunde, unter anderem die Ausführungsbestimmungen von IWB Industrielle Werke Basel für Leistungen im Bereich Elektrizität (AB IWB Elektrizität, SG 772.400) und die Ausführungsbestimmungen von IWB Industrielle Werke Basel betreffend die Abgabe von Trinkwasser (AB IWB Wasser, SG 772.800). Für Zahlungen der Kunden würden § 51 AB IWB Elektrizität und § 54 AB IWB Wasser die Zahlungsmodalitäten regeln. Dabei wichen § 51 Abs. 2 AB IWB Elektrizität und § 54 Abs. 2 AB IWB Wasser vom Grundsatz der Pflicht zur Annahme von Bargeld nach Art. 3 WZG ab. Die Zahlung habe mittels Banküberweisung auf das von den IWB bezeichnete Konto zu erfolgen. Wähle ein Kunde einen anderen Zahlungsweg und würden den IWB dadurch wie etwa bei einer Bareinzahlung am Postschalter Kosten verursacht, so seien die IWB gemäss obgenannten Bestimmungen berechtigt, diese Kosten den Kunden zusätzlich in Rechnung zu stellen. Damit werde der Grundsatz der Banküberweisung als Zahlungsmethode vorgegeben; es bleibe den Kunden aber die Möglichkeit, Barzahlungen am Postschalter zu tätigen. Soweit mit einer Barzahlung am Postschalter Gebühren erhoben würden, könnten diese nicht den IWB belastet werden, weshalb sie auf der Grundlage von § 51 Abs. 2 IWB Elektrizität und § 54 Abs. 2 AB IWB Wasser den Kunden mit der nächsten Rechnung weiterverrechnet würden. Seit 2019 betrieben die IWB keine Bargeldkasse mehr. Eine Annahmepflicht von Bargeld sei auch vor dem Hintergrund der Geldwäschereigesetzgebung problematisch. Aufgrund der Gleichbehandlung aller Kunden müssten die IWB je nach Kunde auch grössere Barbeträge entgegennehmen, was zu verschiedensten zusätzlichen Abklärungen und Unklarheiten führen würde. Schliesslich könne der Rekurrent auch aus Art. 74 Abs. 1 OR, der sich lediglich auf den Ort der Erfüllung beziehe, nichts zu Gunsten seiner Rechtsauffassung ableiten (Vernehmlassung vom 19. Juli 2023, Rz. 15–21).
2.4 Replicando hält der Rekurrent einer Derogation der Regelung im Bundesgesetz über die Währung und die Zahlungsmittel entgegen, dass «derogatives Recht […] als Vorvertrag auf eine abweichende Rechtsanwendung betrachtet werden» könne, der den Konsens der Vertragsparteien erfordere. Der Vertrag mit den IWB beruhe nicht auf Freiwilligkeit. Vielmehr bestehe ein «Kontraktionszwang» mit dem «Monopolisten». Als öffentlich-rechtliche Anstalt hätten sich die IWB «peinlich genau nach den speziellen und allgemeinen rechtlichen Bestimmungen zu richten». Unter Verweis auf Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) macht der Rekurrent geltend, die Forderung der IWB, Rechnungen mittels Banküberweisung zu begleichen, impliziere, dass «jedermann ein Lohnkonto oder Kontokorrent zu führen» habe. Dies sei aber mit hohen Gebühren verbunden, weshalb etwa Bezüger von Ergänzungsleistungen oder Invalidenrenten sowie pensionierte, ältere Personen oder solche mit geringem Einkommen auf das Führen solcher Konten verzichteten. Das Führen eines Bankkontos dürfe deshalb nicht gesetzlich verordnet werden. Personen ohne Konto bliebe sonst nichts anderes übrig, als die Rechnungen am Postschalter zu bezahlen und die anfallenden Gebühren selber zu tragen, wodurch bestimmte Bevölkerungsschichten eindeutig diskriminiert würden. Weiter rügt der Rekurrent eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) und der Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) und weist auf die Grundrechtsbindung der IWB hin.
3.
3.1 Nach Art. 84 Abs. 1 OR sind Geldschulden in gesetzlichen Zahlungsmitteln der geschuldeten Währung zu bezahlen. Diese Bestimmung ist im Verwaltungsrecht analog anwendbar (BGer H 147/06 vom 26. Juni 2007 E. 3.4, mit Hinweis auf Schraner, Zürcher Kommentar, 3. Aufl. 2000, Art. 84 OR N 154). Gemäss Art. 3 Abs. 1 und 2 WZG ist jede Person verpflichtet, bis zu 100 schweizerische Umlaufmünzen und schweizerische Banknoten in unbeschränkter Zahl an Zahlung zu nehmen. Aus diesen Bestimmungen folgt im Grundsatz eine Pflicht der Gläubigerin zur Annahme von Bargeld zur Tilgung einer Schuld. Die Bestimmungen sind jedoch dispositiver Natur, so dass sich aus Gesetz, Vertrag oder der Natur des Rechtsverhältnisses eine Abweichung von der Pflicht zur Annahme von Bargeld ergeben kann (Zellweger-Gutknecht, in: Plenio/Senn [Hrsg.], Nationalbankgesetz, Bundesgesetz über die Währung und die Zahlungsmittel, Kommentar, Zürich 2021, Art. 3 WZG N 4 f.; vgl. auch Botschaft WZG in: BBl 1999, S. 7258, 7261; OGer BE BK 2023 306 vom 24. Juli 2023 E. 3.2).
Nach Ansicht der IWB enthielten § 51 Abs. 2 AB IWB Elektrizität und § 54 Abs. 2 AB IWB Wasser eine Regelung, die von der dispositiven Pflicht zur Annahme von Bargeld abweiche. Diese Ausführungsbestimmungen regeln das Benützungsverhältnis mit den IWB (vgl. jeweils §§ 1 f.). Sie wurden vom Verwaltungsrat der IWB erlassen und stützen sich auf § 10 Abs. 2 lit. h des IWB-Gesetzes und damit auf eine Gesetzesdelegation. Bundesrechtlich ist die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen vom kantonalen Gesetzgeber an eine Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sie sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält, soweit diese die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt. Dem entspricht auch die Regelung in § 105 Abs. 2 und 3 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) (VGE VD.2022.19 vom 14. August 2022 E. 5.2.3, VD.2016.195 vom 27. April 2017 E. 3.1.2). Mit der Regelung der Zahlungsmodalitäten wird die Rechtsstellung der Benützerinnen und Benützer nicht schwerwiegend berührt, sodass die Regelung in formaler Hinsicht verfassungskonform erscheint.
Materiell wird mit den § 51 Abs. 2 AB IWB Elektrizität und § 54 Abs. 2 AB IWB Wasser bestimmt, dass die Begleichung der Rechnungen mittels Banküberweisung auf das von den IWB bezeichnete Konto zu erfolgen hat (Satz 1). Gleichzeitig wird festgestellt, dass die IWB bei Verwendung eines anderen Zahlungswegs den Rechnungsempfängern die zusätzlich verursachten Kosten in Rechnung stellen kann (Satz 2). Nach Auffassung der IWB soll damit klargestellt werden, dass die Benützerinnen und Benützer die Gebühren bei einer Bareinzahlung am Postschalter selber zu tragen haben (Vernehmlassung, Rz. 17). Unklar ist die Regelung jedoch im Hinblick auf die möglichen Zahlungswege. Der erste Satz der Regelung definiert die Banküberweisung als Zahlungsweg, während der zweite Satz die Verwendung anderer Zahlungswege regelt. Gesamthaft betrachtet schliesst die Regelung sprachlich die Verwendung aller möglichen Zahlungswege und damit auch die Barzahlung ein. Andere Zahlungswege als die Banküberweisung werden gerade nicht ausgeschlossen, sondern nur mit allfälligen Kostenfolgen verbunden. Aus der Regelung geht daher nicht explizit und bestimmt die Unzulässigkeit hervor, Rechnungen der IWB durch Barzahlung zu begleichen. Damit normieren § 51 Abs. 2 AB IWB Elektrizität und § 54 Abs. 2 AB IWB Wasser keine Abweichung von Art. 3 WZG. Sie bieten daher keine Grundlage, die Annahme von Bargeldzahlungen zu verweigern. Daran vermögen auch allfällige geldwäschereirechtliche Pflichten der IWB bei der Annahme von Bargeld nichts zu ändern. Deshalb war es dem Rekurrenten rechtlich möglich, die Forderungen der IWB aus dem Benützungsverhältnis durch Barzahlung – mit allfälligen Kostenfolgen gemäss § 51 Abs. 2 Satz 2 AB IWB Elektrizität bzw. § 54 Abs. 2 Satz 2 AB IWB Wasser – zu erfüllen.
3.2 Demzufolge gerieten die IWB aufgrund der Nichtannahme der unbestrittenermassen angebotenen Barzahlung der Rechnungsbeträge in Gläubigerverzug (vgl. Gauch/Schluep/Schmid/Emmenegger, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 11. Aufl., Zürich 2020, Rz. 2430). Dies schliesst einen Schuldnerverzug des Rekurrent aus (Gauch/Schluep/Schmid/Emmenegger, a.a.O., Rz. 2449). Befindet sich der Rekurrent aber nicht in Verzug, so fehlt den IWB die Grundlage, um ihre eigene Leistung gemäss Art. 82 OR zurückzubehalten. Damit sind die Voraussetzungen für die Unterbrechung der Energielieferung gemäss § 26 Abs. 1 lit. e und § 52 Abs. 4 AB IWB Elektrizität, wonach die IWB die Lieferung von Elektrizität verweigern können, wenn Kundinnen oder Kunden nach der zweiten Mahnung ihren Zahlungspflichten gegenüber den IWB nicht nachkommen, nicht erfüllt.
3.3 Bei dieser Ausgangslage kann offenbleiben, ob die Anordnung einer Liefersperre gegenüber einem zahlungsbereiten und zahlungsfähigen Benützer verhältnismässig ist oder in einem solchen Fall nicht vielmehr die Vollstreckung der Forderung auf dem Betreibungsweg gewählt werden müsste (vgl. BGer 2C_450/2010 vom 15. Dezember 2010 E. 6.3).
4.
Aus diesen Erwägungen folgt, dass der Rekurs gutzuheissen und die beiden Verfügungen der IWB vom 12. April 2023 aufzuheben sind. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird gutgeheissen und die zwei Verfügungen der IWB Industrielle Werke Basel vom 12. April 2023 werden aufgehoben.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 500.– wird zurückerstattet.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- IWB Industrielle Werke Basel
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Johannes Hermann
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.